摘 要 随着农业产业化经营的迅猛发展和农村劳动力的不断转移，农村集体土地使用权流转速度已经明显加快，规模也正在不断扩大。集体建设用地使用权流转是目前我国集体土地使用权流转中非常重要的一种流转趋势。为此，需要明确土地流转的收益分配，改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系。 关键词 集体建设用地 使用权 流转 中图分类号：F320 文献标识码：A 一、绪论 改革开放以来，我国国有土地使用权流转制度正在不断改革，但农村集体建设用地使用权流转制度改革的脚步却一直徘徊不前。农村集体建设用地使用权流转制度的完善与否，不仅直接关系到农业、农村、农民生活的繁荣和稳定，同时也关系到我国国民经济和社会的可持续发展。因此，对我国集体建设用地使用权流转制度进行分析和规范，具有十分重要的意义。本文在对集体建设用地相关概念进行分析的基础上，对集体建设用地使用权流转问题进行进一步的探讨。 二、新农村建设中集体建设用地流转的理论基础 （一）社会主义新农村建设的内涵和原则。 社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。 实现社会主义新农村建设的目标，必须遵循以下原则：第一，必须不断解放和发展农村生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。第二，必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好我国人口吃饭问题作为治国安邦的头等要事。第三，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益作为农村工作的出发点和落脚点。第四，必须统筹城乡经济社会发展，始终把构建新型工农、城乡关系作为推进现代化的重大战略。第五，必须坚持党管农村工作，始终把党对农村工作的领导作为农村改革发展的政治保证。 （二）集体建设用地流转的内涵与途径。 集体建设用地，又叫做乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。 《物权法》通过第128条及133条对流转的概念作了相应的规定，根据《物权法》这两条的规定并结合我国目前集体建设用地使用权流转的实践，笔者认为：集体建设用地使用权流转包括出让、出租、转让、转租、抵押五种具体途径。 三、当前我国集体建设用地流转存在的问题 （一） 缺乏明确的法律依据。 根据《土地管理法》第63条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外"。这对于如何对集体建设用地进行流转和规范并未予以明确规定，这就给实际操作带来了很大的困难。尽管多数地区根据自身具体情况，制定了一系列关于集体建设用地流转的有关规章制度与条例，但由于缺乏明确的法律支持，往往很难良好的落实。 （二）私下交易现象比较严重。 由于缺乏对土地使用权予以依法登记的法律意识，农村集体建设用地自发流转和私下交易的情况仍然非常多。还有些未经批准直接将耕地转为建设用地，或未经批准将建设用地直接进入市场的集体土地，多为隐形市场交易，其交易行为扭曲。直接冲击土地利用规划的实施，使政府宏观控制市场的调控能力被削弱，土地市场秩序受到冲击，土地违法案件屡禁不止。 （三）利用集体建设用地变相搞房地产开发。 近年来，随着房价的不断走高，许多企业和个人看有利可图，便将临街的一部分集体工业用地或宅基地拿出来建商住楼，变相的搞房地产开发，不仅破坏土地利用总体规划的实施，而且扰乱了整个房地产市场秩序。 （四）重收益轻管理，没能很好的保护农民的财产权。 集体建设用地使用权流转过程中产生的收益及收益的如何分配是流转过程的关键。有些地方推行集体建设用地流转，关心的是收益分配，而对如何规范管理重视不够。在收益分配中，不仅乡镇一级参与了分配，也有一些地方的市县政府参与了集体建设用地流转中的收益分配，而且少数市县的分配比例还比较高。有些地方为便于组织管理和分享收益，上收集体土地所有权，将村民小组的集体土地所有权上收为村集体经济组织或乡镇集体经济组织，从而使农民的财产权得不到很好的保护。 四、对完善集体建设用地流转相关制度的建议 （一）修改法律条文，加强制度衔接。 《土地管理法》第63条限制了农民集体建设用使用权的流转。实际上，在大量的流转案例中，一些企业利用变相破产、兼并等情形私下转让的情况是较普遍的。这一限制已不适应形势发展的需要，既管不住使用权人的流转行为，也给管理者加强管理增加了难度，致使一些地方流转处于放任自流状态，应及时修改。同时也要做好相关制度的衔接工作，主要有是两个方面：一是流转必须符合土地利用总体规划。二是流转必须纳入年度土地利用计划，并建立严格的集体土地入市管理规范。 （二）明确集体土地所有权主体。 依法合理界定集体土地所有权主体，是规范集体建设用地流转的基础。目前，在所有权的实际行使中土地所有权主体的错位、缺位或虚位，产生了很多问题。我认为，就我国目前农村的实际情况来看，由于村民小组是农村最小的经济组织，能最大限度地反映农民利益的要求，所以应重视村民小组建设，使之成为具有核算能力的独立法人，使村民小组成为集体土地所有权产权代表的主流。对于已经属于村农民集体或乡（镇）集体经济组织所有的集体土地，要承认现状，同时还要对产权主体的权利和义务予以明确，规范权利主体的行为。最后，要制定相应的措施，防止以后的土地所有权被个别部门、组织或个人操纵，从而违背集体所有权集体所有的本质。 （三）明确集体建设用地流转的条件。 由于某些历史遗留的问题，如果不对集体建设用地流转的条件加以必要的限制，会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少，所以我认为集体建设用地要流转需要符合以下几个条件：一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划。二是权属合法，四至清楚，没有纠纷。三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。四是集体建设用地不得擅自搞商业性房地产开发。符合上述条件的存量建设用地，均应当允许在保留集体所有权不变的前提下，以土地使用权流转方式提供使用。 （四）强化土地登记工作，明晰土地各项权利。 为规范集体建设用地流转，应强化土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地权利，保障交易的安全性。在具体登记过程中，一要强化土地登记的规范化建设，特别是对土地用途的管理，要依法进行，保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正。二要强化集体土地变更登记工作，依法改变土地权属或土地用途的，应及时凭有关批准文件及有关申请资料，办理集体土地使用权变更登记手续，以加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地权利人的合法权益，保证地籍资料的现势性，为集体建设用地流转创造良好的市场环境。 （五）合理分配集体建设用地流转的土地收益。 农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。集体建设用地流转过程中的土地收益，扣除归流转用于土地收益的补偿外，还有一部分增值收益。对于这部分增值收益的分配，我认为需要与土地所有者共同分享。本着保护农民利益角度出发，可以参照国有土地征收补偿的办法，拿出一部分增值收益强制其为土地所有者所在的村民小组的农民购买养老保险等，保障他们以后的生活。 五、结语 由于我国集体建设用地使用权流转制度现存在 "瓶颈"，农村集体建设用地的隐入市场的现象较为普遍。而由现行征地制度不完善等原因所引发的一系列社会问题大量出现，相应的社会矛盾也不断激化，因此合理推动集体建设用地使用权流转已迫在眉睫。当前由于我国社会经济的迅猛发展，导致对建设用地使用的需求越来越大，集体建设用地流转的合法化已经势在必行。现行的对集体建设用地使用权流转的法律法规、对集体土地流转市场的制度的不完善已经限制了甚至阻碍了集体建设用地使用权的流转。为了能够突破我国集体建设用地使用权流转制度现存的“瓶颈”，势必要对现行的关于集体建设用地使用权流转的法律法规和市场经济体制等制度进行深入的改革，从而形成良好的集体建设用地使用权流转的制度和环境。本文只是从宏观的法律层面对集体建设用地使用权流转提出了一些法律对策和建议。当然，集体建设用地使用权流转还必然需要进一步地、从微观的法律机制层面进行具体的改革和规划，只有通过深入的完善、不断的实践，我国集体建设用地使用权流转才能够顺利地进行。在此，笔者也由衷地希望集体建设用地使用权流转的问题能够得到社会各界的广泛关注，除了出台相应的法律对其进行规范限制外，也能够有各界贤士从经济、环境等层面对我国集体建设用地使用权流转的发展提出建议，从而促进我国土地制度的蓬勃发展。□ （作者均为沈阳建筑大学思政部马克思主义中国化研究专业 2011级研究生） 参考文献： [1]王卫国.我国农村土地制度的主要问题及研究路径.安徽农业科学出版社，2008年出版，第2～4页. [2]吴丹妮.中国农村集体建设用地流转研究.重庆大学学报（社会科学版），2010年1月，第3页. [3]汪煜.集体建设用地使用权流转收益分配研究.法制与社会，2011年11期，第31～35页.
摘 要 随着农业产业化经营的迅猛发展和农村劳动力的不断转移，农村集体土地使用权流转速度已经明显加快，规模也正在不断扩大。集体建设用地使用权流转是目前我国集体土地使用权流转中非常重要的一种流转趋势。为此，需要明确土地流转的收益分配，改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系。 关键词 集体建设用地 使用权 流转 中图分类号：F320 文献标识码：A 一、绪论 改革开放以来，我国国有土地使用权流转制度正在不断改革，但农村集体建设用地使用权流转制度改革的脚步却一直徘徊不前。农村集体建设用地使用权流转制度的完善与否，不仅直接关系到农业、农村、农民生活的繁荣和稳定，同时也关系到我国国民经济和社会的可持续发展。因此，对我国集体建设用地使用权流转制度进行分析和规范，具有十分重要的意义。本文在对集体建设用地相关概念进行分析的基础上，对集体建设用地使用权流转问题进行进一步的探讨。 二、新农村建设中集体建设用地流转的理论基础 （一）社会主义新农村建设的内涵和原则。 社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。 实现社会主义新农村建设的目标，必须遵循以下原则：第一，必须不断解放和发展农村生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。第二，必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好我国人口吃饭问题作为治国安邦的头等要事。第三，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好最广大农民的根本利益作为农村工作的出发点和落脚点。第四，必须统筹城乡经济社会发展，始终把构建新型工农、城乡关系作为推进现代化的重大战略。第五，必须坚持党管农村工作，始终把党对农村工作的领导作为农村改革发展的政治保证。 （二）集体建设用地流转的内涵与途径。 集体建设用地，又叫做乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。 《物权法》通过第128条及133条对流转的概念作了相应的规定，根据《物权法》这两条的规定并结合我国目前集体建设用地使用权流转的实践，笔者认为：集体建设用地使用权流转包括出让、出租、转让、转租、抵押五种具体途径。 三、当前我国集体建设用地流转存在的问题 （一） 缺乏明确的法律依据。 根据《土地管理法》第63条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外"。这对于如何对集体建设用地进行流转和规范并未予以明确规定，这就给实际操作带来了很大的困难。尽管多数地区根据自身具体情况，制定了一系列关于集体建设用地流转的有关规章制度与条例，但由于缺乏明确的法律支持，往往很难良好的落实。 （二）私下交易现象比较严重。 由于缺乏对土地使用权予以依法登记的法律意识，农村集体建设用地自发流转和私下交易的情况仍然非常多。还有些未经批准直接将耕地转为建设用地，或未经批准将建设用地直接进入市场的集体土地，多为隐形市场交易，其交易行为扭曲。直接冲击土地利用规划的实施，使政府宏观控制市场的调控能力被削弱，土地市场秩序受到冲击，土地违法案件屡禁不止。 （三）利用集体建设用地变相搞房地产开发。 近年来，随着房价的不断走高，许多企业和个人看有利可图，便将临街的一部分集体工业用地或宅基地拿出来建商住楼，变相的搞房地产开发，不仅破坏土地利用总体规划的实施，而且扰乱了整个房地产市场秩序。 （四）重收益轻管理，没能很好的保护农民的财产权。 集体建设用地使用权流转过程中产生的收益及收益的如何分配是流转过程的关键。有些地方推行集体建设用地流转，关心的是收益分配，而对如何规范管理重视不够。在收益分配中，不仅乡镇一级参与了分配，也有一些地方的市县政府参与了集体建设用地流转中的收益分配，而且少数市县的分配比例还比较高。有些地方为便于组织管理和分享收益，上收集体土地所有权，将村民小组的集体土地所有权上收为村集体经济组织或乡镇集体经济组织，从而使农民的财产权得不到很好的保护。 四、对完善集体建设用地流转相关制度的建议 （一）修改法律条文，加强制度衔接。 《土地管理法》第63条限制了农民集体建设用使用权的流转。实际上，在大量的流转案例中，一些企业利用变相破产、兼并等情形私下转让的情况是较普遍的。这一限制已不适应形势发展的需要，既管不住使用权人的流转行为，也给管理者加强管理增加了难度，致使一些地方流转处于放任自流状态，应及时修改。同时也要做好相关制度的衔接工作，主要有是两个方面：一是流转必须符合土地利用总体规划。二是流转必须纳入年度土地利用计划，并建立严格的集体土地入市管理规范。 （二）明确集体土地所有权主体。 依法合理界定集体土地所有权主体，是规范集体建设用地流转的基础。目前，在所有权的实际行使中土地所有权主体的错位、缺位或虚位，产生了很多问题。我认为，就我国目前农村的实际情况来看，由于村民小组是农村最小的经济组织，能最大限度地反映农民利益的要求，所以应重视村民小组建设，使之成为具有核算能力的独立法人，使村民小组成为集体土地所有权产权代表的主流。对于已经属于村农民集体或乡（镇）集体经济组织所有的集体土地，要承认现状，同时还要对产权主体的权利和义务予以明确，规范权利主体的行为。最后，要制定相应的措施，防止以后的土地所有权被个别部门、组织或个人操纵，从而违背集体所有权集体所有的本质。 （三）明确集体建设用地流转的条件。 由于某些历史遗留的问题，如果不对集体建设用地流转的条件加以必要的限制，会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少，所以我认为集体建设用地要流转需要符合以下几个条件：一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划。二是权属合法，四至清楚，没有纠纷。三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。四是集体建设用地不得擅自搞商业性房地产开发。符合上述条件的存量建设用地，均应当允许在保留集体所有权不变的前提下，以土地使用权流转方式提供使用。 （四）强化土地登记工作，明晰土地各项权利。 为规范集体建设用地流转，应强化土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地权利，保障交易的安全性。在具体登记过程中，一要强化土地登记的规范化建设，特别是对土地用途的管理，要依法进行，保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正。二要强化集体土地变更登记工作，依法改变土地权属或土地用途的，应及时凭有关批准文件及有关申请资料，办理集体土地使用权变更登记手续，以加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地权利人的合法权益，保证地籍资料的现势性，为集体建设用地流转创造良好的市场环境。 （五）合理分配集体建设用地流转的土地收益。 农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。集体建设用地流转过程中的土地收益，扣除归流转用于土地收益的补偿外，还有一部分增值收益。对于这部分增值收益的分配，我认为需要与土地所有者共同分享。本着保护农民利益角度出发，可以参照国有土地征收补偿的办法，拿出一部分增值收益强制其为土地所有者所在的村民小组的农民购买养老保险等，保障他们以后的生活。 五、结语 由于我国集体建设用地使用权流转制度现存在 "瓶颈"，农村集体建设用地的隐入市场的现象较为普遍。而由现行征地制度不完善等原因所引发的一系列社会问题大量出现，相应的社会矛盾也不断激化，因此合理推动集体建设用地使用权流转已迫在眉睫。当前由于我国社会经济的迅猛发展，导致对建设用地使用的需求越来越大，集体建设用地流转的合法化已经势在必行。现行的对集体建设用地使用权流转的法律法规、对集体土地流转市场的制度的不完善已经限制了甚至阻碍了集体建设用地使用权的流转。为了能够突破我国集体建设用地使用权流转制度现存的“瓶颈”，势必要对现行的关于集体建设用地使用权流转的法律法规和市场经济体制等制度进行深入的改革，从而形成良好的集体建设用地使用权流转的制度和环境。本文只是从宏观的法律层面对集体建设用地使用权流转提出了一些法律对策和建议。当然，集体建设用地使用权流转还必然需要进一步地、从微观的法律机制层面进行具体的改革和规划，只有通过深入的完善、不断的实践，我国集体建设用地使用权流转才能够顺利地进行。在此，笔者也由衷地希望集体建设用地使用权流转的问题能够得到社会各界的广泛关注，除了出台相应的法律对其进行规范限制外，也能够有各界贤士从经济、环境等层面对我国集体建设用地使用权流转的发展提出建议，从而促进我国土地制度的蓬勃发展。□ （作者均为沈阳建筑大学思政部马克思主义中国化研究专业 2011级研究生） 参考文献： [1]王卫国.我国农村土地制度的主要问题及研究路径.安徽农业科学出版社，2008年出版，第2～4页. [2]吴丹妮.中国农村集体建设用地流转研究.重庆大学学报（社会科学版），2010年1月，第3页. [3]汪煜.集体建设用地使用权流转收益分配研究.法制与社会，2011年11期，第31～35页.