思想战线
2009年人文社会科学专辑第35卷№.2009Vol.35
我国农村金融政策的现状分析
曹文婷①
摘
要：农村金融政策是为农村经济发展服务的，其出发点是解决农村中小企业和农户贷
款难的问题，以促进农业产业化和农村城镇化进程，提高农民收入水平。在金融危机的国际大背景下，农村金融政策的有效性直接关系着我国国民经济增长方式能否实现转变。
关键词：农村金融政策；农村金融体系；政策创新；经济体制
一、课题背景及研究意义
研究我国农村金融政策的现状具有重大的意义。首先，美国次贷危机已演变成一场波及世界的金融危机。金融危机正不断恶化着我国的外部经济环境，使我国经济增长放缓的趋势越来越明显。而当前我国国民经济的增长主要依赖投资与出口，国内消费疲软，主要原因是作为中国最大——农村消费需求乏力，导致经济增的消费市场—
长强劲，但产销矛盾尖锐。因此，建立有效的金融中介和出台合理的金融政策，满足广大农户的融资需求显得十分必要。因此，为了加快农村经济的发展，缩小城乡差距，必须加速农村经济工业化和产业化的进程。在工业化和产业化的进程中，对广大中小乡镇企业和农户而言，资金的供给非常重要，如果没有有效率的金融体系来动员资金并促进资本的形成，农村地区很难实现快速的工业化和产业化。因此，研究农村金融政策在当前对农村金融体系的有效性显得十分必要。
化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农
④2006村经济发展服务的社区性地方金融机构。
年国家对农信社采取了一系列扶持政策，诸如开办小额信贷业务，税收减免，落实保值贴补息，执行较低的存款准备金率等。
尽管信用社改革已取得一些成绩，但其合作金融组织的优势还是难以发挥。2006年末，农信社存贷款余额分别为3.9万亿元和2.6万亿
⑤存款余额高于贷款余额说明农村的资金仍元，
然大量地流出农村。农民在信用社存款，却无法行使监督管理职能，也不易从信用社得到贷款。信用社按国家行政单位编制，信息不对称时有发生，信用社服务三农的功能没有充分发挥。
（二）农业银行商业化运作
从1993年起的金融体制改革，明确了四大国有银行的改革方向，即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。1997年农业银行进行商业化改革，市场定位和经营策略发生了重大变化，企业化行为日益突出，出于追求效益的冲动，大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构，竞争的视角也从农村转向城市，利润导向的结果是放弃现有的农村市场。
在现代市场经济中，信贷资源及各种实业资本在经济利益的驱使下，自然会流向富裕的城市或沿海，而落后的农村或西部地区积聚的资金较
二、我国农村金融政策的现状
及存在的问题
（一）农村信用合作社功能没有充分发挥1996年农村信用合作社与中国农业银行脱离行政隶属关系，把农村信用社逐渐改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的
②2003年6月，国务院在全国合作性金融组织。
八省市③展开农村信用社改革试点。要求以服务农业、农村和农民为宗旨，按照明晰产权关系、①作者简介：曹文婷，云南大学经济学院2009级金融学专业硕士研究生（云南昆明，650091）。
，1996年8月。②国务院：《国务院关于农村金融体制改革的决定》
③八省市主要指的是：吉林省、山东省、辽宁省、浙江省、陕西省、重庆市、贵州省、江苏省。
，北京：经济科学出版社，2005年，第12页。④成思危：《改革与发展：推进中国的农村金融》
，2007年。⑤中国金融名录编委会：《中国金融年鉴》
我国农村金融政策的现状分析★
曹文婷★
自1979年以来，家庭联产承包责任制和乡
少。再者，农业生产周期长、技术进步慢、生产集约化程度低、回收期长，极大地限制了市场机制在农业生产领域的作用。
（三）政策性银行作用有限
中国农业发展银行是1994年成立的一家政策性银行，是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施。农发行的业务仅仅是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，近年来虽然扩大到支持农村龙头企业的生产经营，但对农业的支持仍然是间接的而不是直接的。
随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用十分有限，而且在运行过程中显现出一些问题，主要是：
（1）
目前我国财政拮据，很难做
出对政策性银行给予更多优惠的承诺。而且，在广大的农村地区很难界定严格的政策性业务，可以说很多业务都属于政策性业务。然而由于优惠政策有限，不可能面面俱到。此外，各个方面都争取列入政策性范畴，给发展银行带来了很大的压力。（2）业务单一，基层分支机构缺位。
（四）非正规金融体系依旧活跃
随着信用社官办色彩严重，农业银行逐步向商业化经营转型，政策性支农作用在弱化，农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求不得不转而依赖于非正规金融。非正规金融包括民间借贷、民间互助会、地下钱庄、地下投资公司等。然而受资金逐利性本质的引导，非正规金融中的农村合作基金会以高于国家法定存贷款利率水平吸收并投放资金，由于缺乏监督管理，存在很大的金融风险。中央政府为了正常金融管制需要，对全国农村合作基金会进行强行关闭。
然而，乡村集体金融的被迫关闭，并不影响非正规金融体系的运作，近年来农村的非正规金融机构依然异常活跃。温铁军在1999年对东、中、西部15省的调查发现，民间借贷的发生率高达95%；IFAD在2001年的研究报告中也指出：中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为
①活跃的民间金融也来自正规金融市场的4倍。
镇企业农村私人企业的兴起，对农村而言，是两次具有历史意义的深刻经济制度变革，它使农村经济主体的产权关系更加明确，它们采取的是自下而上的诱发性变迁方式。农村金融的变迁则是自上而下的政府强制行为，不是自下而上的诱发行为，更不是经济主体的自主行为，它使农村金融组织的产权关系更加模糊（信用社是国家银行机构？还是合作金融组织？）。农村金融制度的变迁与农村经济制度的变迁在一定程度上相悖。非正规金融是农村自下而上的诱发结果，可是当前政府对非正规金融持反对排斥态度。尽管中央政府顺应市场经济的潮流开放金融市场，降低银行业市场准入门槛，中国的农村金融领域依旧存在金融抑制的景象。鉴于以上分析，农村金融制度的变迁应顺应农村经济制度的变迁，所以确立真正的合作金融产权制度是改革的关键。
（二）放宽对金融市场的限制
近年来中国一直在加速金融市场化和自由化的进程。在这个过程中，农村金融业和农村金融市场的限制得到适当放宽，农村金融市场的进入壁垒降低，其他形式金融组织得到扶持和发展，例如，试点组建了农村商业银行和农村合作银行等。事实上农村信贷活动不仅依靠现有的农村金融机构，还要鼓励更多的商业银行、专业银行、外资金融机构、非银行金融机构等开展农村信贷活动。这样可以打破农村信用合作社在广大农村的垄断经营局面，可以推动农村金融市场竞争，提高各金融机构的运行效率。还可以弥补因商业金融机构撤离农村，政策性金融服务有限等原因而导致的金融服务供给不足。
（三）加强农村金融监管
首先要树立现代金融监管理念，转变农村金融监管方式。由被动式监管转向互动式监管，由处罚性监管转向引导性监管。其次，要提高农村金融监管能力，完善农村金融监管机制，提高农村金融监管主体的人力资本。再次，要积极引导非正规金融的发展。当前的重点是打击各种故意逃避银行债务的行为，严厉查处农村金融诈骗等非法金融行为，打击农村金融交易中弄虚作假行为。防范不良贷款，降低金融风险。在农村建立良好的信用文化和融资环境。
表明，当前农村和农户面临的困境是一系列政府制定的金融政策的结果。
三、推进农村金融政策创新
（一）顺应农村经济制度的变迁
（责任编辑筱雅）
，《①王炳坤：《中国农村金融制度分析》湖南行政学院学报》2006年第6期。
97
思想战线
2009年人文社会科学专辑第35卷№.2009Vol.35
我国农村金融政策的现状分析
曹文婷①
摘
要：农村金融政策是为农村经济发展服务的，其出发点是解决农村中小企业和农户贷
款难的问题，以促进农业产业化和农村城镇化进程，提高农民收入水平。在金融危机的国际大背景下，农村金融政策的有效性直接关系着我国国民经济增长方式能否实现转变。
关键词：农村金融政策；农村金融体系；政策创新；经济体制
一、课题背景及研究意义
研究我国农村金融政策的现状具有重大的意义。首先，美国次贷危机已演变成一场波及世界的金融危机。金融危机正不断恶化着我国的外部经济环境，使我国经济增长放缓的趋势越来越明显。而当前我国国民经济的增长主要依赖投资与出口，国内消费疲软，主要原因是作为中国最大——农村消费需求乏力，导致经济增的消费市场—
长强劲，但产销矛盾尖锐。因此，建立有效的金融中介和出台合理的金融政策，满足广大农户的融资需求显得十分必要。因此，为了加快农村经济的发展，缩小城乡差距，必须加速农村经济工业化和产业化的进程。在工业化和产业化的进程中，对广大中小乡镇企业和农户而言，资金的供给非常重要，如果没有有效率的金融体系来动员资金并促进资本的形成，农村地区很难实现快速的工业化和产业化。因此，研究农村金融政策在当前对农村金融体系的有效性显得十分必要。
化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农
④2006村经济发展服务的社区性地方金融机构。
年国家对农信社采取了一系列扶持政策，诸如开办小额信贷业务，税收减免，落实保值贴补息，执行较低的存款准备金率等。
尽管信用社改革已取得一些成绩，但其合作金融组织的优势还是难以发挥。2006年末，农信社存贷款余额分别为3.9万亿元和2.6万亿
⑤存款余额高于贷款余额说明农村的资金仍元，
然大量地流出农村。农民在信用社存款，却无法行使监督管理职能，也不易从信用社得到贷款。信用社按国家行政单位编制，信息不对称时有发生，信用社服务三农的功能没有充分发挥。
（二）农业银行商业化运作
从1993年起的金融体制改革，明确了四大国有银行的改革方向，即建立现代企业制度下的国有商业银行，以盈利最大化为经营目标。1997年农业银行进行商业化改革，市场定位和经营策略发生了重大变化，企业化行为日益突出，出于追求效益的冲动，大规模收缩经营网点，压缩基层经营机构，竞争的视角也从农村转向城市，利润导向的结果是放弃现有的农村市场。
在现代市场经济中，信贷资源及各种实业资本在经济利益的驱使下，自然会流向富裕的城市或沿海，而落后的农村或西部地区积聚的资金较
二、我国农村金融政策的现状
及存在的问题
（一）农村信用合作社功能没有充分发挥1996年农村信用合作社与中国农业银行脱离行政隶属关系，把农村信用社逐渐改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的
②2003年6月，国务院在全国合作性金融组织。
八省市③展开农村信用社改革试点。要求以服务农业、农村和农民为宗旨，按照明晰产权关系、①作者简介：曹文婷，云南大学经济学院2009级金融学专业硕士研究生（云南昆明，650091）。
，1996年8月。②国务院：《国务院关于农村金融体制改革的决定》
③八省市主要指的是：吉林省、山东省、辽宁省、浙江省、陕西省、重庆市、贵州省、江苏省。
，北京：经济科学出版社，2005年，第12页。④成思危：《改革与发展：推进中国的农村金融》
，2007年。⑤中国金融名录编委会：《中国金融年鉴》
我国农村金融政策的现状分析★
曹文婷★
自1979年以来，家庭联产承包责任制和乡
少。再者，农业生产周期长、技术进步慢、生产集约化程度低、回收期长，极大地限制了市场机制在农业生产领域的作用。
（三）政策性银行作用有限
中国农业发展银行是1994年成立的一家政策性银行，是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施。农发行的业务仅仅是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，近年来虽然扩大到支持农村龙头企业的生产经营，但对农业的支持仍然是间接的而不是直接的。
随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用十分有限，而且在运行过程中显现出一些问题，主要是：
（1）
目前我国财政拮据，很难做
出对政策性银行给予更多优惠的承诺。而且，在广大的农村地区很难界定严格的政策性业务，可以说很多业务都属于政策性业务。然而由于优惠政策有限，不可能面面俱到。此外，各个方面都争取列入政策性范畴，给发展银行带来了很大的压力。（2）业务单一，基层分支机构缺位。
（四）非正规金融体系依旧活跃
随着信用社官办色彩严重，农业银行逐步向商业化经营转型，政策性支农作用在弱化，农村金融市场中正规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求不得不转而依赖于非正规金融。非正规金融包括民间借贷、民间互助会、地下钱庄、地下投资公司等。然而受资金逐利性本质的引导，非正规金融中的农村合作基金会以高于国家法定存贷款利率水平吸收并投放资金，由于缺乏监督管理，存在很大的金融风险。中央政府为了正常金融管制需要，对全国农村合作基金会进行强行关闭。
然而，乡村集体金融的被迫关闭，并不影响非正规金融体系的运作，近年来农村的非正规金融机构依然异常活跃。温铁军在1999年对东、中、西部15省的调查发现，民间借贷的发生率高达95%；IFAD在2001年的研究报告中也指出：中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为
①活跃的民间金融也来自正规金融市场的4倍。
镇企业农村私人企业的兴起，对农村而言，是两次具有历史意义的深刻经济制度变革，它使农村经济主体的产权关系更加明确，它们采取的是自下而上的诱发性变迁方式。农村金融的变迁则是自上而下的政府强制行为，不是自下而上的诱发行为，更不是经济主体的自主行为，它使农村金融组织的产权关系更加模糊（信用社是国家银行机构？还是合作金融组织？）。农村金融制度的变迁与农村经济制度的变迁在一定程度上相悖。非正规金融是农村自下而上的诱发结果，可是当前政府对非正规金融持反对排斥态度。尽管中央政府顺应市场经济的潮流开放金融市场，降低银行业市场准入门槛，中国的农村金融领域依旧存在金融抑制的景象。鉴于以上分析，农村金融制度的变迁应顺应农村经济制度的变迁，所以确立真正的合作金融产权制度是改革的关键。
（二）放宽对金融市场的限制
近年来中国一直在加速金融市场化和自由化的进程。在这个过程中，农村金融业和农村金融市场的限制得到适当放宽，农村金融市场的进入壁垒降低，其他形式金融组织得到扶持和发展，例如，试点组建了农村商业银行和农村合作银行等。事实上农村信贷活动不仅依靠现有的农村金融机构，还要鼓励更多的商业银行、专业银行、外资金融机构、非银行金融机构等开展农村信贷活动。这样可以打破农村信用合作社在广大农村的垄断经营局面，可以推动农村金融市场竞争，提高各金融机构的运行效率。还可以弥补因商业金融机构撤离农村，政策性金融服务有限等原因而导致的金融服务供给不足。
（三）加强农村金融监管
首先要树立现代金融监管理念，转变农村金融监管方式。由被动式监管转向互动式监管，由处罚性监管转向引导性监管。其次，要提高农村金融监管能力，完善农村金融监管机制，提高农村金融监管主体的人力资本。再次，要积极引导非正规金融的发展。当前的重点是打击各种故意逃避银行债务的行为，严厉查处农村金融诈骗等非法金融行为，打击农村金融交易中弄虚作假行为。防范不良贷款，降低金融风险。在农村建立良好的信用文化和融资环境。
表明，当前农村和农户面临的困境是一系列政府制定的金融政策的结果。
三、推进农村金融政策创新
（一）顺应农村经济制度的变迁
（责任编辑筱雅）
，《①王炳坤：《中国农村金融制度分析》湖南行政学院学报》2006年第6期。
97