目录
引言................................................................ 1
一、行政公益诉讼举证责任概述........................................ 1
（一）行政公益诉讼举证责任分配制度.............................. 1
（二）行政公益诉讼举证责任的困境................................ 2
二、多视角下的行政公益诉讼举证责任分配制度.......................... 3
（一）以举证主体为视角.......................................... 3
（二）从诉讼标的角度进行举证责任配置............................ 7
三、完善行政公益诉讼举证责任分配制度的意见建议...................... 8
（一）遵循合理分配原则.......................................... 8
（二）赋予法院独立的调查取证权.................................. 9
（三）合理引用相关法律制度...................................... 9
四、结语........................................................... 10
参考文献........................................................... 11
行政公益诉讼的举证责任分配探析
摘要：随着社会的不断发展，我国民众对公共利益的重视程度也越来越高。行政公益诉讼中的举证责任分配制度是证据制度中的一个重要问题，是关系到当事人权益保护、公共利益得到维护和诉讼公平正义得以实现的一项重要的制度。因此，对我国的行政公益诉讼举证责任分配制度进行研究，无论是在理论上还是在实践过程中都有着十分重要的意义。
关键词：行政公益诉讼；举证责任；因果关系
引言
伴随着团体主义的不断盛行，个人主义的个人权利本位的地位受到了一定的冲击，尤其进入21世纪之后，团体主义的社会权利本位得到了更进一步的发展。实现了“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”的转变发展。这种社会转化，不仅需要国家从法律层面消除绝对个人主义情况下的自由权利的弊端，还需要国家能够担负起关心和维护社会公众福利的责任，同时还要赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利。举证责任的分配在证据制度中有着十分重要的地位，关系到对当事人利益的保护和诉讼公平正义的实现。为了能够有效保证公益诉讼的公平、公正，其举证责任的分配就承担了较大的压力。而如何通过完善行政公益诉讼举证责任的分配原则，从制度设计上更好地顺从当代社会对公共利益保护的需求，行政诉讼举证责任的分配有着较大的研究意义和现实意义。
一、行政公益诉讼举证责任概述
（一）行政公益诉讼举证责任分配制度
当前，根据世界各国及我国实际情况中对举证责任的规定可以看出，举证责
任是当原被告等当事人之间发生有争议的事实情况之后，由一方提供证据证明自己主张的真实性，当证据不足或者没有证据的情况，由提供证据的一方承担败诉责任，即后果责任。由此可见，举证责任在所有的诉讼案件中都承担着极其重要的作用，关乎到对当事人权益的保护和诉讼程序正义公平的实现，其运用的是否得当将直接决定该案件的成败。法院审判活动是一种实现法律价值的过程，重在查明案件真相事实。根据上述我们对举证责任的分析，可以看出举证责任在整个诉讼过程中是一种动态发展的状态，并不是固定不变由一方承担举证的所有责任，是一种跟随者当事人主张的不同，而在当事人之间不断变换的举证责任转移的现象。当一方当事人的举证责任已经能够充分的证明事实真相，能够促使法庭做出判决，则举证责任就会根据对方是否提出新的主张而进行转移，否则将会法庭就会根据相应的证据做出诉讼终止判决。由此可见，举证责任的终极目标就是实现法律的正义，维护原被告当事人之间的相关权利和义务。当前，根据我国行政诉讼的相关规定，行政机关负有对行政行为合法性进行审查的举证责任，尽管如此，我们也不能简单的排除原告的举证责任和其他相关证明对象的举证责任。因此，行政诉讼举证责任并不是静止的属于某一方，行政诉讼举证责任是伴随着诉讼程序的发展，随着抗辩双方对事实认定的主张，而不断变化的。
（二）行政公益诉讼举证责任的困境
为了能够更加直观的了解我国关于行政公益诉讼中举证责任分配存在的相关问题。下面我们通过两个案例简单直观的介绍一下我国行政公益诉讼举证责任分配制度所面临的问题。
案例一：郝劲松用餐发票案
根据郝劲松的描述，他在出差途中在不同车次的火车上多次购买饮料和用餐，但是并没有收到过任何发票，因此他认为他在此方面的差旅费就一直不能得到全部报销。鉴于此，郝劲松认为：全国的客运列车都没有发票，铁道部及其下属的
全国各铁路客运单位有重大偷税漏税嫌疑，并且严重违反了《中华人民共和国发票管理办法》，给他造成了经济损失，使他的财产受到了侵犯。因此，郝劲松于2004年以在火车上用餐消费索要发票未果为由，将北京铁路局告上了法院。同年11月28日，一审法院以郝劲松并不能证明自己索要过发票为由，判决原告败诉。随后，二审法院以同样的理由，维持原判。
案例二：紫金山顶建观景台案
2001年南京市中山陵管理局在中山陵风景区内紫金山动工兴建“南京紫金山观景台”，在得知这一消息后施建辉、顾大松两位教师依据《南京市中山陵园风景区管理条例》的规划原则，向法院提起诉讼。二人认为观景台建设过程中使用的钢筋水泥建筑破坏了南京市民观看紫金山的自然景观，同时也是影响到入园游客的游兴，破坏了自然景观给他们带来的精神上的愉悦。该案在诉讼过程中，作为起诉的两位教师要承担着其合法权益受到侵害的举证责任，无疑这也是影响该案结果的一个重要因素。
通过上述案例，可以清晰的看出，在人民的实际生活中在面对行政公益诉讼案件时，往往会由于举证责任上存在的困难，而严重影响诉讼的结果，甚至由于举证责任分配的问题而决定着案件的胜败。尤其是行政公益诉讼，该行为本身的目标就是为了争取对社会公共利益的维护和保障而设定的诉讼，而举证责任的分配制度将直接影响诉讼的结果，决定公共利益是否能够有效保护。因此，为了能够更好地保证行政公益诉讼实现有效保护公共利益的目的性，应在举证责任的分配上更加实现一定的行政诉讼的特殊性。
二、多视角下的行政公益诉讼举证责任分配制度
（一）以举证主体为视角
1. 原告的举证责任。在行政公益诉讼的过程中，如果是原告提起的诉讼，就需要其提供一定的证明材料，也就是说当起诉人提起诉讼的同时，需要提供相应
的公共利益受到不法侵害的证据和证明材料，由此证据来支撑其所提起的诉讼的合法性与合理性。根据当前我国法律的相关规定，当公民、法人或者其他组织以及检察机关作为原告时，在以下几种情况中需要承担相应的举证责任。一是，当原告主张被告具有滥用职权的行为时，需要原告提供与其主张相对应的事实证据和相关材料；二是，当公共利益受到不法侵害之后，原告需要承担相应的事实证据和公共利益遭受损失的大小证据材料，当时一旦涉及到小计事实的情况下，原告只需要承担相应的公共利益受到侵害的现象和线索即可，关于具体的公共利益遭到损害是否与行政行为有关，或者是否是由于行政行为违法所导致的结果，则无需原告承担相应的举证责任；三是，根据原告的相关主张，一旦其主张被告具有不作为的行为时，需要原告承担相应的被告不作为的事实依据和相关证据材料。由此可见，我国行政公益诉讼的起诉是具有一定的“门槛”的起诉程序，法院在受理相应的行政侵权案件的过程中，需要对原告提起的相关诉求进行初步审查，并不是无条件的手受理。这种行为一方面能够减少法院的诉讼时效和节约相应的诉讼资源，同时也是对社会秩序的一种有益保护。行政公益诉讼具有较高的公益性，并不仅仅是单纯的对个人利益的保护，因此，制定相应的起诉条件对起诉行为进行约束，具有较高的社会意义。
鉴于在我国行政诉讼过程中原告承担举证责任的复杂性，为了能够更好地认识和了解原告需承担举证责任的法律规定，本文以检察机关和非检察机关作为原告进行起诉需要承担的举证责任对原告的举证责任进行进一步的分析。首先，检察机关作为原告进行行政公益诉讼原告时需要承担的举证责任。根据对国内外学界对检察机关在行政公益诉讼中承担举证责任的分配相关问题梳理和分析，大致能够理出两个观点：一种是认为关于行政公益诉讼应该遵从行政诉讼的相关规定，与行政诉讼中要求的举证责任制度保持一致，不应当拥有特殊性，因为行政公益诉讼也隶属于行政诉讼的范畴。这种观点强调，行政公益诉讼的举证责任应该由
检察机关承担初步证明责任，在行政公益诉讼中，检察机关虽然可以提起诉讼，但由于其并非真正的原告，其在诉讼中仅享有部分程序诉讼权力，并且行政公益诉讼从范围上看仍属于行政诉讼的范畴，并不应当突破行政诉讼中就举证责任的相关规定，被诉具体行政机关需要承担证明其行政行为合法性的举证责任；另一种观点则认为，关于行政公益诉讼的举证责任应当由检察机关承担，由其对具体行政机关的行政行为的合法性承担举证责任。原因是，行政诉讼中的举证责任倒置正是充分考虑到了原被告的特殊性，公权力与私权力对抗上的差距，而设定的特殊的诉讼举证责任制度。而举证责任如果由检察机关来提供，能够有效平衡原被告之间的权力，也能够有效实现平等权力部门之间的有效对抗，能够避免由于公权力过大而导致私权力无法得到有效保障而产生的不公平的判决。由检察机关担任举证责任的角色，是能够与行政机关的公权力进行抗衡的行政权，能够有效实现“谁主张、谁举证”的举证责任制定。另外，从传统意义上看，检察机关的法律地位尤其是调查取证的能力并不弱于行政机关，但是行政机关在具体的行政公益诉讼中的取证能力上，要比检察机关更加的具有便利性与专业性。其次，非检察机关作为原告提出行政公益诉讼的举证责任。在行政公益诉讼中，与检察机关作为原告相比，非检察机关的公民、法人或者其他组织在作为行政公益诉讼的原告，有着十分大的差距，其举证责任上的能力更不能单纯的与检察机关进行比较。在行政公益诉讼中，行政机关作为被告，其拥有较强的专门知识和有力资源，在诉讼过程中有着较为明显的优势地位，但是原告一方是公民、法人或者其他组织的非检察机关，在地位上处于一定的弱势，公益诉讼的天然层面的公私权力的不平等，容易使原告一方处于劣势。因此，为了能够有效避免由于权力上的差距而产生不平等的判决，行政诉讼法明确规定了举证责任倒置的举证制度来弥补权力上的差距。所以，原告只要能够证明公共利益遭受到或者可能遭受不法侵害的事实，提供相关证据证明公共利益需要采用司法程序加以维护的正当性、迫切性
和合理性即可，由被告行政机关承担相应的符合法律规定的免责事由和行为与结果之间不存在必然的因果关系提供相应的证明责任。另外，还有部分学者专家认为，行政公益诉讼的目的为了维护公共利益，并不是为了满足某个人或者组织的相应诉求，公共利益的保护对象是国家、社会的权益，应当从本质上与一般的行政诉讼进行区别，以便更好的实现法律保障，可以通过扩大一定的调查取证权来弥补公益诉讼和普通诉讼之间的差距。针对这一观点，本文认为，非检察机关作为原告的行政公益诉讼案件中，公民、法人和社会组织由于受到科技、专业知识的限制和保障，缺乏收集证据的手段和法律支撑，更为重要的是，行政机关中有些文件具有一定的秘密性，一旦进行公开调查，容易导致秘密泄露，造成更为严重的损害后果。
2. 被告的举证责任。根据当前我国行政诉讼的相关法律规定，被告行政机关对其行政行为的合法性和行为与结果之间的因果关系承担着主要的举证责任，一旦不能提供有效证据证明其行政行为的合法性，或者行政行为与结果之间因果关系，就需要承担相应的不利法律后果。因此，在行政公益诉讼的过程中，被告行政机关的举证责任同样需要承当相应的举证责任和法律后果。因此，在公益行政诉讼的过程中，被告行政机关需要承担以下几个方面的举证责任：一是行政机关需要对其身份和职权进行举证，即行政机关需要对自身的身份资格提供相应的证明文件，对其行为职权的范围提供有效的证据，由此来证明其身份与行为的合法性和合理性问题；二是行政机关需要承担其行为实施的有效依据或证明材料，以此来支撑其行为的合法性和合理性。即行政机关需要对其作出的具体行政行为提供相应的法律、法规依据或者其他规范性文件的证明材料，来证明其行为的有效性和合法性；三是被告行政行为的程序依据，行政主体实施的行政行为的程序依据进行的，即行政主体是依照什么法律程序所实施的行政行为；四是，在行政公
益诉讼中，被告行政机关需要对行政行为的事实提供相应证据和证明材料，但是对于危害事实、滥用职权事实、不作为事实可由原告提供或者由法院调查取证。
行政公益诉讼是行政机关行政行为程序的延续，在行政行为程序中，所涉及的规范性文件的数量繁多、内容复杂，一般民众难以熟知，应由被告承担提供法律规范以及规范性文件的责任，这也符合依法行政的要求，因为行政机关行使职权必须有充分的证据，根据“先取证后裁决”的原则，行政机关在行政行为作出之前已经掌握了证据，证明其行为的合法性。
（二）从诉讼标的角度进行举证责任配置
首先，对于损害公共利益的无特定受害主体的行政作为案件的举证责任承担。针对该类公共利益的行政诉讼，由于存在特定的受益人，但是受益人由于私心不可能主动提供相应的证据材料，更甚者会与违法行政机关记性恶意串通而来保留自身获取的利益。因此，无论是检察机关作为原告还是非检察机关的公民、法人和社会组织作为原告，在面对此类案件的过程时，只需要承担简单的起诉初期的起步证据即可，只需要承担起步举证责任，即在起诉初始阶段只需要提供公共利益受到损害或者有可能受到损害的事实证据即可。如果是由普通公民或者社会团体提起的行政公益诉讼，在起诉初期只需要提供其掌握的公共利益受损的线索即可，案件受理之后，由被告行政机关对其行政行为的合法性进行论证和提供相关证据材料。如果是由检察机关提起的行政公益诉讼，检察机关需要在诉讼过程中，提供更加充实有效的证据，证明行政机关在实施具体行政行为的过程中存在违法的事实证据和材料依据，一旦行政机关没有更加具有说服力和证明力的证据对检察机关的控诉提起反驳，则可以依照检察机关的证据推定行政机关的行政行为属于违法行为。
其次，对于损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为案件的举证责任。针对该种类型的行政公益诉讼，根据原告主体的不同，其举证责任也存在一定的
差距。当检察机关作为案件的原告时，需要就造成公共利益受损的违法行政行为提供相应的违法性证据和材料支撑，例如针对环境污染的行政公益诉讼案件，检察机关需要对行政不作为的行为承担举证责任。另外，检察机关作为具有专业技术和良好知识人员配备，拥有充足的资金支持和丰富的实践经验，作为国家的代表机关，还需要对被告行政机关具备防止此种行为发生的能力进行举证。当然，这些由检察机关提供的相关证据需要经过人民法院的认定，才能够作为案件的证据进行使用。而当公民、法人或者社会组织作为行政公益诉讼原告时，只要向法院提供被告行政机关具有行政不作为的事实即可，其他举证责任需要由行政机关举证。即行政机关需要对原告提出的行政不作为与公共利益受损或者可能受损的结果之间的不存在必然的联系进行举证。这种法律规定，一方面能够有效减少由于原告缺乏相应的技术和知识而存在的举证压力，也是给予被告行政机关提供相应举证责任的一中缓冲，因为被告并非取代原告对所有的事实承担举证责任，只有在原告先行提供线索的条件下，被告才会承担举证责任 转移的后果。
最后，对于损害公共利益的规章以下的抽象行政行为案件的举证责任。根据当前我国行政诉讼的相关规定，对于抽象行政行为损害公共利益的案件，原告不需要承当相应的举证责任。但是，原告需要针对被诉行政机关的抽象行政行为可能与上位法存在冲突提供必要的证据或证明材料。
三、完善行政公益诉讼举证责任分配制度的意见建议
（一）遵循合理分配原则
根据当前我国在行政公益诉讼中举证责任分配的相关规定，对于完善该制度的前提，应当是尽快构建一个完整的总则，在总则的范围内针对具体情况设定相应的分配制度。总的来说，构建总则应当遵循合理分配的原则，可以从以下几个方面进行考虑：一是对于公共利益的维护，应当做到最大限度的保护，保证公共利益能够得到有效、有法可依的最高保障；二是构建有利于公民、法人和社会组
织以及检察机关积极参与的行政公益诉讼，为公共利益保护提供广泛的支撑力量，重公共参与，共同维护公共利益；三是构建有效的监督机制，使行政执法机关在进行行政行为时能够受到相关机关的监督；四是充分利用社会资源，有效减少司法资源的浪费，不断提升行政诉讼效率。
（二）赋予法院独立的调查取证权
根据我国现行的《行政诉讼法》第三十九、四十条的相关规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。根据法律条文的规定，可以看出，法院针对行政诉讼中的相关证据和主张，可以不限定在当事人的主张和提供的范围之内，可以针对当事人没有提出的相关事实进行认定。同时，法院还具有主动调查权，不仅可以对当事人主张的事实进行认定，但是也不限定在当事人的自认范围内的事实进行调查取证。另外，关于行政诉讼领域的调查取证最高人民法院在《关于执行》中第二十九条以及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的第二十二条相关规定，针对人民法院的调查取证权都表现出了一定的职权探知主义倾向，为赋予人民法院在行政公益诉讼中的独立调查取证权埋下了伏笔。但是，根据当前我国行政诉讼的相关规定，对于举证责任还是采用当事人主义的制度，即当事人的主张在诉讼过程中处于上位，人民法院的调查取证仅仅具有辅助作用，人民法院不能够通过调查取证而代替当事人的举证。
（三）合理引用相关法律制度
就当前我国行政公益诉讼举证责任的规定，在一定程度上给原告的举证责任增加了压力。行政公益诉讼的目的是为了保护公共利益，而不是私人利益，因此，过高的举证门槛会极大的打击到原告提起诉讼的积极性，从保护公共利益的角度看，并不利于社会秩序的稳定，甚至是助长违法行政行为的一种表现。因此，尽快寻找合理的制度，减轻原告举证责任的压力，为维护公共利益提供更好的诉讼
环境，有着十分重要的现实意义。而减轻原告的举证责任压力，可以通过有效引入其他法律制度的做法来解决这一问题，例如，合理利用民事诉讼中的因果关系推定制度，就能够为减轻原告举证责任提供有效的帮助。即在行政公益诉讼的过程中，原告的举证责任只需要提供相应的线索即可，由被诉的行政机关就其行政行为的合法性进行举证。这种制度的引进能够有效减轻原告的举证责任压力。民事诉讼中的因果关系推定制度，是指对于某种表见事实发生损害，推定损害与该事实的因果关系存在，受害人无须再证明其间的因果关系，即可对表见事实行为请求损害赔偿而行为人则惟于以反证证明损害与该事实无关时始可免责。因此，在行政公益诉讼中，引进民事诉讼的因果关系推定制度可以运用在，当原告对于公共利益遭受损害或者可能遭到损害的事实无法提供有效地证据和相关材料时，为了最大限度的维护公共利益，可以推定行政机关的行政行为与公共利益遭受或者可能遭受损害之间存在一定的因果关系，这样一来，就需要行政机关对其行政行为的合法性即行为与公共利益之间的因果关系提供证据和相关材料，只有行政机关提供出充足的证据才能予以免除相应的责任。当然，这种因果关系的推定引起举证责任转移的前提乃是原告对因果关系（具体行政行为违法造成了公共利益的损害或产生了损害隐患）等要件事实做出最低限度的证明。
四、结语
伴随着社会的不断发展，民众对权利的保护和对公共利益的重视已经今非昔比。我国法律制度的构建和完善也在社会发展的过程中呈现出了一种前所未有的高度，尤其是在我国民众权利意识不断增加的背景下，民众对公共利益的维护上升到了新的高度，为了能够更好地维护公共利益，为我国行政公益诉讼提供一个良好的诉讼环境，通过构建更加完美的行政公益诉讼有着十分重要的理论意义和现实意义。因此，本文从通过对当前我国行政公益诉讼中举证责任分配的存在的困难入手，对完善我国行政公益诉讼制度，引进民事诉讼中的因果关系推定制度
来减轻原告举证责任的压力，从而更好地维护公共利益，保障原告的诉讼权力。相信在社会不断发展，国家逐渐重视维护公共利益的过程中，行政公益诉讼制度能够得到进一步的完善发展。
参考文献
[1] 邱聪智. 民法研究[M]. 北京:中国人民大学出版社,2002.
[2] 忠梅. 沟通与协调之途---论公民环境权的民法保护[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[3]陈刚著. 证明责任法研究[M].中国人民大学出版社,2000.
[4]甘文. 行政诉讼法司法解释之评论-理由、观点与问题[M].中国法制出版社,2000.
[5] 李晓玲. 行政公益诉讼举证责任分配的具体规则[J].苏州大学学报,2008(3).
[6] 姜世明。新民事证据法论[M].新学林出版股份有限公司, 2009.
[7]毕玉谦. 举证责任分配体系之构建[J].法学研究,1999(3).
[8] 刘善春. 行政诉讼举证责任分配规则论纲[J].中国法学,2003(3).
目录
引言................................................................ 1
一、行政公益诉讼举证责任概述........................................ 1
（一）行政公益诉讼举证责任分配制度.............................. 1
（二）行政公益诉讼举证责任的困境................................ 2
二、多视角下的行政公益诉讼举证责任分配制度.......................... 3
（一）以举证主体为视角.......................................... 3
（二）从诉讼标的角度进行举证责任配置............................ 7
三、完善行政公益诉讼举证责任分配制度的意见建议...................... 8
（一）遵循合理分配原则.......................................... 8
（二）赋予法院独立的调查取证权.................................. 9
（三）合理引用相关法律制度...................................... 9
四、结语........................................................... 10
参考文献........................................................... 11
行政公益诉讼的举证责任分配探析
摘要：随着社会的不断发展，我国民众对公共利益的重视程度也越来越高。行政公益诉讼中的举证责任分配制度是证据制度中的一个重要问题，是关系到当事人权益保护、公共利益得到维护和诉讼公平正义得以实现的一项重要的制度。因此，对我国的行政公益诉讼举证责任分配制度进行研究，无论是在理论上还是在实践过程中都有着十分重要的意义。
关键词：行政公益诉讼；举证责任；因果关系
引言
伴随着团体主义的不断盛行，个人主义的个人权利本位的地位受到了一定的冲击，尤其进入21世纪之后，团体主义的社会权利本位得到了更进一步的发展。实现了“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”的转变发展。这种社会转化，不仅需要国家从法律层面消除绝对个人主义情况下的自由权利的弊端，还需要国家能够担负起关心和维护社会公众福利的责任，同时还要赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利。举证责任的分配在证据制度中有着十分重要的地位，关系到对当事人利益的保护和诉讼公平正义的实现。为了能够有效保证公益诉讼的公平、公正，其举证责任的分配就承担了较大的压力。而如何通过完善行政公益诉讼举证责任的分配原则，从制度设计上更好地顺从当代社会对公共利益保护的需求，行政诉讼举证责任的分配有着较大的研究意义和现实意义。
一、行政公益诉讼举证责任概述
（一）行政公益诉讼举证责任分配制度
当前，根据世界各国及我国实际情况中对举证责任的规定可以看出，举证责
任是当原被告等当事人之间发生有争议的事实情况之后，由一方提供证据证明自己主张的真实性，当证据不足或者没有证据的情况，由提供证据的一方承担败诉责任，即后果责任。由此可见，举证责任在所有的诉讼案件中都承担着极其重要的作用，关乎到对当事人权益的保护和诉讼程序正义公平的实现，其运用的是否得当将直接决定该案件的成败。法院审判活动是一种实现法律价值的过程，重在查明案件真相事实。根据上述我们对举证责任的分析，可以看出举证责任在整个诉讼过程中是一种动态发展的状态，并不是固定不变由一方承担举证的所有责任，是一种跟随者当事人主张的不同，而在当事人之间不断变换的举证责任转移的现象。当一方当事人的举证责任已经能够充分的证明事实真相，能够促使法庭做出判决，则举证责任就会根据对方是否提出新的主张而进行转移，否则将会法庭就会根据相应的证据做出诉讼终止判决。由此可见，举证责任的终极目标就是实现法律的正义，维护原被告当事人之间的相关权利和义务。当前，根据我国行政诉讼的相关规定，行政机关负有对行政行为合法性进行审查的举证责任，尽管如此，我们也不能简单的排除原告的举证责任和其他相关证明对象的举证责任。因此，行政诉讼举证责任并不是静止的属于某一方，行政诉讼举证责任是伴随着诉讼程序的发展，随着抗辩双方对事实认定的主张，而不断变化的。
（二）行政公益诉讼举证责任的困境
为了能够更加直观的了解我国关于行政公益诉讼中举证责任分配存在的相关问题。下面我们通过两个案例简单直观的介绍一下我国行政公益诉讼举证责任分配制度所面临的问题。
案例一：郝劲松用餐发票案
根据郝劲松的描述，他在出差途中在不同车次的火车上多次购买饮料和用餐，但是并没有收到过任何发票，因此他认为他在此方面的差旅费就一直不能得到全部报销。鉴于此，郝劲松认为：全国的客运列车都没有发票，铁道部及其下属的
全国各铁路客运单位有重大偷税漏税嫌疑，并且严重违反了《中华人民共和国发票管理办法》，给他造成了经济损失，使他的财产受到了侵犯。因此，郝劲松于2004年以在火车上用餐消费索要发票未果为由，将北京铁路局告上了法院。同年11月28日，一审法院以郝劲松并不能证明自己索要过发票为由，判决原告败诉。随后，二审法院以同样的理由，维持原判。
案例二：紫金山顶建观景台案
2001年南京市中山陵管理局在中山陵风景区内紫金山动工兴建“南京紫金山观景台”，在得知这一消息后施建辉、顾大松两位教师依据《南京市中山陵园风景区管理条例》的规划原则，向法院提起诉讼。二人认为观景台建设过程中使用的钢筋水泥建筑破坏了南京市民观看紫金山的自然景观，同时也是影响到入园游客的游兴，破坏了自然景观给他们带来的精神上的愉悦。该案在诉讼过程中，作为起诉的两位教师要承担着其合法权益受到侵害的举证责任，无疑这也是影响该案结果的一个重要因素。
通过上述案例，可以清晰的看出，在人民的实际生活中在面对行政公益诉讼案件时，往往会由于举证责任上存在的困难，而严重影响诉讼的结果，甚至由于举证责任分配的问题而决定着案件的胜败。尤其是行政公益诉讼，该行为本身的目标就是为了争取对社会公共利益的维护和保障而设定的诉讼，而举证责任的分配制度将直接影响诉讼的结果，决定公共利益是否能够有效保护。因此，为了能够更好地保证行政公益诉讼实现有效保护公共利益的目的性，应在举证责任的分配上更加实现一定的行政诉讼的特殊性。
二、多视角下的行政公益诉讼举证责任分配制度
（一）以举证主体为视角
1. 原告的举证责任。在行政公益诉讼的过程中，如果是原告提起的诉讼，就需要其提供一定的证明材料，也就是说当起诉人提起诉讼的同时，需要提供相应
的公共利益受到不法侵害的证据和证明材料，由此证据来支撑其所提起的诉讼的合法性与合理性。根据当前我国法律的相关规定，当公民、法人或者其他组织以及检察机关作为原告时，在以下几种情况中需要承担相应的举证责任。一是，当原告主张被告具有滥用职权的行为时，需要原告提供与其主张相对应的事实证据和相关材料；二是，当公共利益受到不法侵害之后，原告需要承担相应的事实证据和公共利益遭受损失的大小证据材料，当时一旦涉及到小计事实的情况下，原告只需要承担相应的公共利益受到侵害的现象和线索即可，关于具体的公共利益遭到损害是否与行政行为有关，或者是否是由于行政行为违法所导致的结果，则无需原告承担相应的举证责任；三是，根据原告的相关主张，一旦其主张被告具有不作为的行为时，需要原告承担相应的被告不作为的事实依据和相关证据材料。由此可见，我国行政公益诉讼的起诉是具有一定的“门槛”的起诉程序，法院在受理相应的行政侵权案件的过程中，需要对原告提起的相关诉求进行初步审查，并不是无条件的手受理。这种行为一方面能够减少法院的诉讼时效和节约相应的诉讼资源，同时也是对社会秩序的一种有益保护。行政公益诉讼具有较高的公益性，并不仅仅是单纯的对个人利益的保护，因此，制定相应的起诉条件对起诉行为进行约束，具有较高的社会意义。
鉴于在我国行政诉讼过程中原告承担举证责任的复杂性，为了能够更好地认识和了解原告需承担举证责任的法律规定，本文以检察机关和非检察机关作为原告进行起诉需要承担的举证责任对原告的举证责任进行进一步的分析。首先，检察机关作为原告进行行政公益诉讼原告时需要承担的举证责任。根据对国内外学界对检察机关在行政公益诉讼中承担举证责任的分配相关问题梳理和分析，大致能够理出两个观点：一种是认为关于行政公益诉讼应该遵从行政诉讼的相关规定，与行政诉讼中要求的举证责任制度保持一致，不应当拥有特殊性，因为行政公益诉讼也隶属于行政诉讼的范畴。这种观点强调，行政公益诉讼的举证责任应该由
检察机关承担初步证明责任，在行政公益诉讼中，检察机关虽然可以提起诉讼，但由于其并非真正的原告，其在诉讼中仅享有部分程序诉讼权力，并且行政公益诉讼从范围上看仍属于行政诉讼的范畴，并不应当突破行政诉讼中就举证责任的相关规定，被诉具体行政机关需要承担证明其行政行为合法性的举证责任；另一种观点则认为，关于行政公益诉讼的举证责任应当由检察机关承担，由其对具体行政机关的行政行为的合法性承担举证责任。原因是，行政诉讼中的举证责任倒置正是充分考虑到了原被告的特殊性，公权力与私权力对抗上的差距，而设定的特殊的诉讼举证责任制度。而举证责任如果由检察机关来提供，能够有效平衡原被告之间的权力，也能够有效实现平等权力部门之间的有效对抗，能够避免由于公权力过大而导致私权力无法得到有效保障而产生的不公平的判决。由检察机关担任举证责任的角色，是能够与行政机关的公权力进行抗衡的行政权，能够有效实现“谁主张、谁举证”的举证责任制定。另外，从传统意义上看，检察机关的法律地位尤其是调查取证的能力并不弱于行政机关，但是行政机关在具体的行政公益诉讼中的取证能力上，要比检察机关更加的具有便利性与专业性。其次，非检察机关作为原告提出行政公益诉讼的举证责任。在行政公益诉讼中，与检察机关作为原告相比，非检察机关的公民、法人或者其他组织在作为行政公益诉讼的原告，有着十分大的差距，其举证责任上的能力更不能单纯的与检察机关进行比较。在行政公益诉讼中，行政机关作为被告，其拥有较强的专门知识和有力资源，在诉讼过程中有着较为明显的优势地位，但是原告一方是公民、法人或者其他组织的非检察机关，在地位上处于一定的弱势，公益诉讼的天然层面的公私权力的不平等，容易使原告一方处于劣势。因此，为了能够有效避免由于权力上的差距而产生不平等的判决，行政诉讼法明确规定了举证责任倒置的举证制度来弥补权力上的差距。所以，原告只要能够证明公共利益遭受到或者可能遭受不法侵害的事实，提供相关证据证明公共利益需要采用司法程序加以维护的正当性、迫切性
和合理性即可，由被告行政机关承担相应的符合法律规定的免责事由和行为与结果之间不存在必然的因果关系提供相应的证明责任。另外，还有部分学者专家认为，行政公益诉讼的目的为了维护公共利益，并不是为了满足某个人或者组织的相应诉求，公共利益的保护对象是国家、社会的权益，应当从本质上与一般的行政诉讼进行区别，以便更好的实现法律保障，可以通过扩大一定的调查取证权来弥补公益诉讼和普通诉讼之间的差距。针对这一观点，本文认为，非检察机关作为原告的行政公益诉讼案件中，公民、法人和社会组织由于受到科技、专业知识的限制和保障，缺乏收集证据的手段和法律支撑，更为重要的是，行政机关中有些文件具有一定的秘密性，一旦进行公开调查，容易导致秘密泄露，造成更为严重的损害后果。
2. 被告的举证责任。根据当前我国行政诉讼的相关法律规定，被告行政机关对其行政行为的合法性和行为与结果之间的因果关系承担着主要的举证责任，一旦不能提供有效证据证明其行政行为的合法性，或者行政行为与结果之间因果关系，就需要承担相应的不利法律后果。因此，在行政公益诉讼的过程中，被告行政机关的举证责任同样需要承当相应的举证责任和法律后果。因此，在公益行政诉讼的过程中，被告行政机关需要承担以下几个方面的举证责任：一是行政机关需要对其身份和职权进行举证，即行政机关需要对自身的身份资格提供相应的证明文件，对其行为职权的范围提供有效的证据，由此来证明其身份与行为的合法性和合理性问题；二是行政机关需要承担其行为实施的有效依据或证明材料，以此来支撑其行为的合法性和合理性。即行政机关需要对其作出的具体行政行为提供相应的法律、法规依据或者其他规范性文件的证明材料，来证明其行为的有效性和合法性；三是被告行政行为的程序依据，行政主体实施的行政行为的程序依据进行的，即行政主体是依照什么法律程序所实施的行政行为；四是，在行政公
益诉讼中，被告行政机关需要对行政行为的事实提供相应证据和证明材料，但是对于危害事实、滥用职权事实、不作为事实可由原告提供或者由法院调查取证。
行政公益诉讼是行政机关行政行为程序的延续，在行政行为程序中，所涉及的规范性文件的数量繁多、内容复杂，一般民众难以熟知，应由被告承担提供法律规范以及规范性文件的责任，这也符合依法行政的要求，因为行政机关行使职权必须有充分的证据，根据“先取证后裁决”的原则，行政机关在行政行为作出之前已经掌握了证据，证明其行为的合法性。
（二）从诉讼标的角度进行举证责任配置
首先，对于损害公共利益的无特定受害主体的行政作为案件的举证责任承担。针对该类公共利益的行政诉讼，由于存在特定的受益人，但是受益人由于私心不可能主动提供相应的证据材料，更甚者会与违法行政机关记性恶意串通而来保留自身获取的利益。因此，无论是检察机关作为原告还是非检察机关的公民、法人和社会组织作为原告，在面对此类案件的过程时，只需要承担简单的起诉初期的起步证据即可，只需要承担起步举证责任，即在起诉初始阶段只需要提供公共利益受到损害或者有可能受到损害的事实证据即可。如果是由普通公民或者社会团体提起的行政公益诉讼，在起诉初期只需要提供其掌握的公共利益受损的线索即可，案件受理之后，由被告行政机关对其行政行为的合法性进行论证和提供相关证据材料。如果是由检察机关提起的行政公益诉讼，检察机关需要在诉讼过程中，提供更加充实有效的证据，证明行政机关在实施具体行政行为的过程中存在违法的事实证据和材料依据，一旦行政机关没有更加具有说服力和证明力的证据对检察机关的控诉提起反驳，则可以依照检察机关的证据推定行政机关的行政行为属于违法行为。
其次，对于损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为案件的举证责任。针对该种类型的行政公益诉讼，根据原告主体的不同，其举证责任也存在一定的
差距。当检察机关作为案件的原告时，需要就造成公共利益受损的违法行政行为提供相应的违法性证据和材料支撑，例如针对环境污染的行政公益诉讼案件，检察机关需要对行政不作为的行为承担举证责任。另外，检察机关作为具有专业技术和良好知识人员配备，拥有充足的资金支持和丰富的实践经验，作为国家的代表机关，还需要对被告行政机关具备防止此种行为发生的能力进行举证。当然，这些由检察机关提供的相关证据需要经过人民法院的认定，才能够作为案件的证据进行使用。而当公民、法人或者社会组织作为行政公益诉讼原告时，只要向法院提供被告行政机关具有行政不作为的事实即可，其他举证责任需要由行政机关举证。即行政机关需要对原告提出的行政不作为与公共利益受损或者可能受损的结果之间的不存在必然的联系进行举证。这种法律规定，一方面能够有效减少由于原告缺乏相应的技术和知识而存在的举证压力，也是给予被告行政机关提供相应举证责任的一中缓冲，因为被告并非取代原告对所有的事实承担举证责任，只有在原告先行提供线索的条件下，被告才会承担举证责任 转移的后果。
最后，对于损害公共利益的规章以下的抽象行政行为案件的举证责任。根据当前我国行政诉讼的相关规定，对于抽象行政行为损害公共利益的案件，原告不需要承当相应的举证责任。但是，原告需要针对被诉行政机关的抽象行政行为可能与上位法存在冲突提供必要的证据或证明材料。
三、完善行政公益诉讼举证责任分配制度的意见建议
（一）遵循合理分配原则
根据当前我国在行政公益诉讼中举证责任分配的相关规定，对于完善该制度的前提，应当是尽快构建一个完整的总则，在总则的范围内针对具体情况设定相应的分配制度。总的来说，构建总则应当遵循合理分配的原则，可以从以下几个方面进行考虑：一是对于公共利益的维护，应当做到最大限度的保护，保证公共利益能够得到有效、有法可依的最高保障；二是构建有利于公民、法人和社会组
织以及检察机关积极参与的行政公益诉讼，为公共利益保护提供广泛的支撑力量，重公共参与，共同维护公共利益；三是构建有效的监督机制，使行政执法机关在进行行政行为时能够受到相关机关的监督；四是充分利用社会资源，有效减少司法资源的浪费，不断提升行政诉讼效率。
（二）赋予法院独立的调查取证权
根据我国现行的《行政诉讼法》第三十九、四十条的相关规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。根据法律条文的规定，可以看出，法院针对行政诉讼中的相关证据和主张，可以不限定在当事人的主张和提供的范围之内，可以针对当事人没有提出的相关事实进行认定。同时，法院还具有主动调查权，不仅可以对当事人主张的事实进行认定，但是也不限定在当事人的自认范围内的事实进行调查取证。另外，关于行政诉讼领域的调查取证最高人民法院在《关于执行》中第二十九条以及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的第二十二条相关规定，针对人民法院的调查取证权都表现出了一定的职权探知主义倾向，为赋予人民法院在行政公益诉讼中的独立调查取证权埋下了伏笔。但是，根据当前我国行政诉讼的相关规定，对于举证责任还是采用当事人主义的制度，即当事人的主张在诉讼过程中处于上位，人民法院的调查取证仅仅具有辅助作用，人民法院不能够通过调查取证而代替当事人的举证。
（三）合理引用相关法律制度
就当前我国行政公益诉讼举证责任的规定，在一定程度上给原告的举证责任增加了压力。行政公益诉讼的目的是为了保护公共利益，而不是私人利益，因此，过高的举证门槛会极大的打击到原告提起诉讼的积极性，从保护公共利益的角度看，并不利于社会秩序的稳定，甚至是助长违法行政行为的一种表现。因此，尽快寻找合理的制度，减轻原告举证责任的压力，为维护公共利益提供更好的诉讼
环境，有着十分重要的现实意义。而减轻原告的举证责任压力，可以通过有效引入其他法律制度的做法来解决这一问题，例如，合理利用民事诉讼中的因果关系推定制度，就能够为减轻原告举证责任提供有效的帮助。即在行政公益诉讼的过程中，原告的举证责任只需要提供相应的线索即可，由被诉的行政机关就其行政行为的合法性进行举证。这种制度的引进能够有效减轻原告的举证责任压力。民事诉讼中的因果关系推定制度，是指对于某种表见事实发生损害，推定损害与该事实的因果关系存在，受害人无须再证明其间的因果关系，即可对表见事实行为请求损害赔偿而行为人则惟于以反证证明损害与该事实无关时始可免责。因此，在行政公益诉讼中，引进民事诉讼的因果关系推定制度可以运用在，当原告对于公共利益遭受损害或者可能遭到损害的事实无法提供有效地证据和相关材料时，为了最大限度的维护公共利益，可以推定行政机关的行政行为与公共利益遭受或者可能遭受损害之间存在一定的因果关系，这样一来，就需要行政机关对其行政行为的合法性即行为与公共利益之间的因果关系提供证据和相关材料，只有行政机关提供出充足的证据才能予以免除相应的责任。当然，这种因果关系的推定引起举证责任转移的前提乃是原告对因果关系（具体行政行为违法造成了公共利益的损害或产生了损害隐患）等要件事实做出最低限度的证明。
四、结语
伴随着社会的不断发展，民众对权利的保护和对公共利益的重视已经今非昔比。我国法律制度的构建和完善也在社会发展的过程中呈现出了一种前所未有的高度，尤其是在我国民众权利意识不断增加的背景下，民众对公共利益的维护上升到了新的高度，为了能够更好地维护公共利益，为我国行政公益诉讼提供一个良好的诉讼环境，通过构建更加完美的行政公益诉讼有着十分重要的理论意义和现实意义。因此，本文从通过对当前我国行政公益诉讼中举证责任分配的存在的困难入手，对完善我国行政公益诉讼制度，引进民事诉讼中的因果关系推定制度
来减轻原告举证责任的压力，从而更好地维护公共利益，保障原告的诉讼权力。相信在社会不断发展，国家逐渐重视维护公共利益的过程中，行政公益诉讼制度能够得到进一步的完善发展。
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