农村宅基地使用管理制度研究
第一章绪论
研究背景及选题依据
中国正处在城市化快速推进时期，建设用地占用与土地资源可供量的矛盾日 益尖锐。中国耕地数量从上一轮土地利用总体规划基期19%年的1.30亿公顷， 下降到2008年的1.22亿公顷(刘新卫，2006; 国土资源部地籍管理司，2009) 。 耕地锐减的态势严重威胁到国家粮食安全。基于国家粮食安全的需要，新一轮 《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年) 》明确要求到2020年全国耕地 保有量不得低于18亿亩，国务院及国土资源部也多次郑重强调18亿亩耕地红 线不得突破。而另一方面随着城市化推进，城镇及基础设施建设用地增加并占 用一定数量的耕地是必然趋势。解决这一矛盾的基本途径就是要严格落实国家 建设项目占用耕地的“占一补一”法定制度，但在实施过程中却存在耕地后备资源 量少及分布与建设占用空间不匹配的矛盾。根据国土资源部及中国土地勘测规 划院的调查数据，全国耕地后备资源总量为1357.67万公顷，60%以上分布在新 疆、内蒙、宁夏、甘肃、山西、陕西等省，土地质量较差，普遍存在干旱缺水、 盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，生态环境脆弱，开发难度大且 可能产生一系列的生态后果。而在用地量大的东部地区则耕地资源后备量严重 不足，依赖开发耕地后备资源补充耕地实现项目占用耕地的“占一补一，，的法定制 度基本不可行(刘新卫，2006; 董柞继，2008) 。
另一方面，中国农村居民点普遍存在规模大、宅基地面积超标、布局分散、 外延无序扩张、大量“空心村”存在等粗放低效利用现象(刘庆、张军连等，2004;
魏西云、唐健，2006，等等) 。2004年全国居民点与工矿用地总面积0.2569亿 公顷，农村居民点面积占居民点与工矿用地比重为64.62%(其中30-60%左右为 宅基地，个别地区宅基地占农村居民点的比重达80%以上) ，按农业人口计算 人均218m2/人，农村居民点人均用地标准远远超过《村镇规划标准》(GB 50188-2007) 规定的人均150平方米的最高限额标准(刘新卫，2006) 。农村居 民点用地面积是城镇建设用地面积的4.88倍，而同期农村人口规模是城镇人口 规模的1.4倍《刘庆，2004; 胡贤辉，2007) 。更为严重的是，按照一般规律， 随着城镇化进程的展开，农村人口不断下降，农村居民点用地应该呈现相应的 下降趋势，但实际刚好相反，城镇用地与农村居民点用地同趋势增加(田光进， 2002) 。(1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》要求“努力压缩农村居民 点用地总规模”、"1997-2010年农村居民点用地减少约189.8万公顷(2847万亩) ，’。
而根据新一轮土地利用总体规划(2006-2020)前期研究成果，1997-2005年，乡 村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷(170万亩) (董柞继，2008) 。通过推进农村居民点整理复垦，提高农村居民点集约利用 水平是我国当前土地资源状况下补充耕地的重要途径。2004年国务院《关于深 化改革严格土地管理的决定》(国发〔200引28号) 明确提出城镇建设用地增 才娜浙江大学博士学位论文
加与农村建设用地减少相挂钩的要求。为贯彻落实国发(2004) 28号文件精神， 推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部研究制定了《关于规 范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发 (2005) 207号) ，正式启动城乡建设用地增减相挂钩工作，并在天津、浙江、 江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省(市) 将28个县(市、区) 进行试 点。
开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作是我国土地资源短 缺约束条件下，保障社会经济发展及城市化推进的必然选择，新一轮《全国土 地利用总体规划(2006-2020)纲要》已将城乡用地总规模作为各地规划的重要 约束指标。但在开展过程中面临法规政策、管理制度、村民意愿、社会保障及 资金投入等诸多方面的制约。特别是作为农村建设用地主体的农村宅基地，承 载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，对于我国九亿多 农民而言可谓具有“安身立命”之本的特殊地位。较长时期以来，我国土地使用管 理工作重点一直放在城市土地方面，而忽视了对农村集体土地特别是农村宅基 地的使用管理，致使当前农村宅基地使用管理工作总体滞后，相关管理政策严 重脱节社会实际，宅基地利用管理问题丛生，不仅严重制约了农村宅基地整理 复垦工程的推进，也成为制约城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政 策落实的“绊脚石”。可见，完善创新农村宅基地使用管理制度，对于保护农户对 宅基地合法权益，保护耕地，提高宅基地集约利用水平，实城镇建设用地增加 与农村建设用地减少相挂钩工作的重要保障。
中国的现代化进程总体上己进入以工促农、以城带乡的发展阶段(《中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》) ，大力推进社会主义新农村 建设，加快农业和农村经济发展，促进农民增收，事关全面建设小康社会和加 快推进现代化全局的重大战略任务。农村宅基地既是农民的居住消费场所，又 是农户家庭经济的组成部分，对农村宅基地使用管理制度的改革安排，不仅直 接关系到社会主义新农村建设、建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作 能否顺利推进，更直接关系到广大农民的切身利益，对于促进我国的可持续发 展和和谐社会建设，维护国家政治稳定、促进城乡统筹发展具有极端重要性。 切实推进农村宅基地政策调整，很可能成为促进我国社会主义新农村建设、改 善农民居住以及解决我国城市化快速推进过程建设占用与土地资源短缺矛盾的
一把钥匙。
党的十七大报告明确提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”; 《中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“按照产权明晰、用途管制、 节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”、“完善农村宅基地 制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。我国现行农村宅基地 使用管理制度，严格限制了农村宅基地使用权的流转，使得宅基地的财产属性 不能显现，农民的财产性收入权利得不到保障，也使得市场机制高效配置宅基 地资源的基础性作用难以发挥。因此，从我国工业化、城市化和社会主义新农 村建设的理论和实践出发，开展系统性的理论创新研究，努力探索一套既能稳 定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素收益和保值增值，
促进土地集约节约利用、增加农民财产性收入的农村宅基地使用管理制度改革 总体思路及其框架，对于国家相关部门进行相关政策改革具有重要的理论价值 和实践指导意义。
农村宅基地是我国政府、学术界当前关注的热点问题，针对农村宅基地的专 项研究如宅基地利用存在问题、原因，宅基地流转，宅基地整理复垦，宅基地 立法等方面的研究成果己经很多。但是系统性地探讨农村宅基地使用管理制度 的改革问题，尤其是将宅基地使用管理制度改革纳入到城市化进程和“以工促农、 以城带乡”发展阶段所面临的土地资源短缺，建设占用与耕地保护矛盾，土地集 约利用与宅基地退出，农民合法权益保障和财产性收益增加的多元分析框架之 中加以研究的成果并不多见。如前所述，在当前十分强调城乡统筹发展、宅基 地集约利用及农民对土地合法权益保障的形势下，系统探讨研究农村宅基地使 用管理制度改革不仅具有重要的理论意义，也具有强烈的现实意义。
2国内外研究进展
2.1国外研究动态
农村宅基地是中国农村土地制度特定的概念，国外类似研究主要关注的是农 村居民点或城乡边缘带的用地及农村功能改变等问题，研究内容涉及农村居民 点或城乡边缘带用地变化状况及影响因素，耕地保护以及规划、计划等政策干 预管制措施对农村居民点增长控制的效果，乡村土地整理等方方面面。在农村 居民点用地增长及其影响因素方面，欧美市场经济发达的国家，导致农村居民 点增长主要是经济因素如收入水平提高、低利率及低通货膨胀率等(Vesterby, 2002) 。并认为农村居民点用地的扩张对生态系统产生了负面影响(Hansen和B rown, 2005)。而东欧经济转型国家如波兰由于农业生产下降、土地立法权力下 放，对土地私人控制减弱是导致农用地减少、是农村居民点用地大量增加的主 要原因(Wasilewski, A and K Krukowski, 2004)。此外，一些大城市如罗马、 新德里由于城市不能提供给大量移民足够的住房，导致这些移民从大土地所有 者中以不太高的价格在农业区附近获得相当大的房子，或在没有建筑许可条件 下自助建造小型住房，导致农用地大量消失(Volker Kreibich, 2000)。
自20世纪80年代后期以来，美国和加拿大等西方国家许多的州县在人口 暴增和土地价值上升压力下，周围的乡村社区将各类土地特别是农用地开发用 于住宅用地以满足对住宅的需求，导致生态功能受挫，进而影响到区域可持续 发展。于是乡村景观、生态环境以及耕地保护等问题引起政府和学者们的高度 重视，各国纷纷采取了农用地永恒保有计划(CRP)和发展权转移计划(TDR)
等规划或计划管制措施加以干预、保护。Jerry Johnson(2001), Paquette (2001) 等采用土地使用预测模型分析了加拿大、美国等特定区域农用地永恒保有计划 (CRP)实施对控制农村居民点增长的作用，认为CRP 计划对控制农村居民点 增长效果显著。特别美国实施农用地永恒保有计划(CRP)区域的农村居民点增 长率是没有实施农用地永恒保有计划(CRP)区域率最小值的一半。
土地整理作为对城市和乡村发展都具有重要作用的综合技术和措施，逐渐 受到世界各国的广泛关注。Bonfanti (1997 )、Niroula (2005)、Sklenicka (20 06) 、Miranda (2006)等对土地整理与土地景观变化、与生物多样性变化，土 地整理的水土保持效果机理，土地整理与农村发展关系等方面进行了广泛研究。 德国在农村居民点用地整理方面的实践较具代表性。德国乡村土地整理最初一 直是农业结构调整的主要手段，在改善和提高农林经济的生产力水平上起了关 键作用。从20世纪80年代开始，乡村土地整理职能逐步扩大，主要的目标是 改善乡村生存条件，如村庄改造与基础设施建设，自然资源和人文景观保护， 土地资源的合理开发和利用等。乡村土地整理的具体内容包括对农村旧房屋的 修缮、改造及闲置房屋的重新利用; 改善农村交通状况，修建农村道路; 兴修 或完善水利设施; 改善和新建农村公共设施，如花园、绿地、广场等，改善农 村景观(贾生华译，1998; 贾文涛、张中帆等，2005) 。
.2.2国内研究动态
长期以来，我国学者对农村居民点土地利用、农村宅基地利用管理及制度建 设等方面的问题进行了大量研究，研究的内容大体可概括如下几大方面:
.2.2.1农村居民点土地利用现状、问题及对策方面的研究
对农村居民点用地现状、存在问题及其原因分析是目前专家学者们研究最多 的内容。这些研究中，一些是通过对某地区的典型调查，如葛雄灿和张三庆 (2002)对浙江柯城区，张李江和邓宏进(2005)对湖南永兴县，朱传民等(2005) 对安徽宣城市，苏珍(2007)对河南省平舆县的调查等; 一些是以省域为研究
尺度，如赵哲远(1998)、薛力(2001)、河南省国土资源厅“空心村，，整治调研 组(2004)、胡进安等( 2004)、刘庆(2004)、朱红波(2005)、刘志玲等(2006) 等对浙江、江苏、河南、湖南、北京、湖北、安徽等省市的调查等，揭示了我
国农村居民点用地现状及存在的问题，研究普遍认为我国农村居民点用地存在 严重的不合理利用现象，表现为村庄数量多、规模小; 用地粗放，空心村、闲 置地大量存在; 用地超标，人均用地量偏大，“一户多宅”普遍; 村庄缺乏规划， 布局凌乱，用地混乱; 人居环境差; 农村建房占用耕地成为耕地流失加剧的重 要原因等。从原因上看，主要有城乡二元结构; 规划缺位; 农村居民点用地产 权不完整，宅基地无偿取得、不能流转，用地分配缺乏经济杠杆; 农村社会体 制、文化思想观念发展的滞后; 法律政策不健全及行政管理的滞后等(薛力， 2001; 高燕、叶艳妹，2004,; 刘庆，2004; 胡贤辉，2007; 朱红波，2005等) 。 田光进等(2003)对我国近10年来农村居民点用地时空特征进行了系统分 析研究。龙花楼(2006)通过分析特定时期内中国农村建房的影响因素及相应 的管理政策，在了解中国农村建房发展过程的基础上，提出中国农村宅基地转 型趋势的理论假设，即随着社会经济的发展，农村宅基地在增加的建设用地总 量中所占比例将由高逐渐降低，直到这一比例趋向于一个固定值。并运用长江
沿线样带农村宅基地转型研究结果对该理论假设进行了验证。
随着我国农村经济的发展，农民收入的提高，农村住宅的空间布局以及村内 不同年龄层次的居民的空间布局都发生了很大变化，出现了大量的“空心村”，给 农村经济发展带来很大影响。王海兰(2005)、何韵敏等(2006)、杨亚楠(2008) 等，对农村宅基地荒废、闲置等现象进行了专项调查研究，并分析了宅基地荒 废、“空心村”形成的原因及其对农村经济的长远发展和农民生活质量的影响，进 行探讨了一些切实可行的解决对策。另外，针对宅基地“划新不丢旧”问题(潘东 山，2008) ，关雄英和何伟军(2008)以湖北省孝感市光明村为例，分析了我国农 村宅基地选择弃旧辟新的成因，并提出相关的对策建议。苗清(2006)、陈士 银等(2007)还从提高土地集约利用、促进社会主义新农村建设角度分析研究
了农村宅基地的合理利用问题。
当前农民宅基地占地多、浪费大，农村宅基地政策在解决农民散居和集约化 利用宅基地等问题上力度不够，从而影响城市化进程的推进。各专家学者们在 调查分析研究基础上，从完善健全相关法规政策、实行农村宅基地制度创新、 强化农村宅基地管理和规划、发挥市场机制作用、推进宅基地置换整理等角度 提出解决的对策措施(王克强等，2003; 陈炜和邱祥云，2004; 魏西云和唐健， 2006; 王鹏翔，2006; 魏敏，2008等) 。特别是赵之枫(2001)、郭青霞和张
前进(2001)等，最早对城市化背景下实施农村宅基地有偿使用和转让制度、 建立农村宅基地市场等问题进行了探讨; 林德萍(2004)根据成都市农村人口 散居、宅基地分散造成大量土地浪费的实际情况，提出新的农村宅基地机制及 其配套措施。王克强等(2003)对上海现行农村宅基地运行机制存在的问题进
行了深入探析，提出按照“断其根、分步走”的思路建立上海市农村宅基地新机制， 并探讨了如何建立起农民自愿动迁和自我负担的推拉机制。韩康、肖钢(2008) 提出了建立“复合型所有制”框架下的农村宅基地市场化改革设想。
2.2.2农村居民点土地产权问题方面的研究
农村居民点土地产权问题方面的研究集体土地产权主体不明、权能不完整是 农村宅基地产权界定的主要问题，明确农村宅基地产权主体，推行有偿使用制 度，建立农村宅基地使用权市场，是促进宅基地高效利用的重要途径(胡贤辉， 2007; 王克强等，2003; 刘庆，2004; 魏西云、唐健，2004) 。孟祥仲和辛宝海 (2006)认为明晰宅基地产权是解决农村宅基地荒废问题的重要途径选择。农 村宅基地问题是我国物权立法中颇具中国特色的一个问题，在《物权法》立法 进程中，众多学者特别是法律专家学者对宅基地使用权属性及其立法价值取向 等进行了广泛又深入的研究，并引发激烈的争议(王卫国，2001; 王利明，2002; 梁慧星，2003; 孙宪忠，2004; 孟勤国，2005; 刘俊，2006; 刘庆，2004; 胡
贤辉，2007; 全国人大代表大会常务委员会法制工作委员会民法室，2007) 。 特别是关于宅基地使用权的流转性等关键问题上争议颇大。徐祖林，左平良 (2006)认为《物权法草案》第162条第1款对农村房屋和宅基地使用权自由 流转的限制，实际是一种“捆绑，，立法，反映了立法者在解决“房可走而地不能动”
矛盾时的两难心境。从法哲学角度理解，只有事实很明显的证明法律干预确实 优于自由市场又不违正义公平时，才可以选择法律干预。韩玉斌(2005)认为， 农村宅基地使用权的物权法设计，应以法律价值为出发点和归宿，其中最为重 要的是对正义与效率的追求。根据法律价值要求，农村宅基地使用权应当物权 化，并可以相对自由的处分，有关权利消灭制度也应予以完善。王崇敏和孙静 (2006)立足于中国农村宅基地转让的客观实际，比较分析各方观点，从理论 和实践两方面阐述了允许宅基地自由流转的理由，并设计了宅基地流转的相关 制度。范军(2008)认为农村宅基地是否可以自由流转，关乎农民的切身利益。 我国相关法律禁止农村宅基地流转，从产权的构成、功能和不可转让性规则角 度分析，显然是破坏了产权的完整性，也有悖于不可转让性规则的理论基础， 故此认为宅基地使用权应当自由流转。
1.2.2.3农村宅基地制度政策演化、制度缺陷及其改进方面的研究
目前我国民法典制定过程中，专家学者对农用地的关注非常多，但对作为农 民立身之本的宅基地的研究和立法相对缺乏(许建苏，2006) 。因此，从根本 上来说，导致我国农村宅基地问题丛生的主要原因，就在于农村宅基地制度建 设滞后，相关法律法规政策不能适应城镇化推进农村劳动力流动新形势下土地 管理的需求所致。为此，各领域的专家、学者多个角度对我国宅基地法律制度 变迁、制度缺陷及其改进思路等进行了探讨。
李永安(2004)、钱茜(2005)、丁关良(2008)、韩康(2008)等从我国
农村宅基地法律制度及政策的演变入手进行相关的研究探讨。其中李永安、赵 红卫(2004)结合我国宅基地使用权法律制度的擅变过程，指出农村宅基地使 用权将成为我国宅基地使用权的惟一形式，宅基地使用权的主体是否仅局限于 集体经济组织成员，应取决于立法对宅基地使用权转让范围和转让方式的选择。 丁关良(2008)在前人研究基础上，对 1949年以来我国宅基地使用管理制度及 政策演变情况作了最完整的回顾分析，进而梳理出现行农村宅基地法律制度与 政策存在的主要问题。韩康(2008)等结合宅基地政策演变及当前存在的问题， 提出改革的设想。
张奇(2005)、汪军民(2006)、杨杰(2007)等从法学角度对现行农村宅 基地法律制度缺陷及矛盾进行分析研究; 陈佳，李红叶(2006)从法律的公正 价值、效益价值、秩序价值入手，剖析了我国现行宅基地使用权制度问题，并 在此基础上提出实现宅基地使用权价值的立法建议。李韵奕(2006)分析了现 行法律禁止农民住宅转让的非正当性问题; 李瑾(2008)从制度变迁的角度， 对农村宅基地制度变迁路径依赖的表现、路径依赖的原因进行了分析，提出通 过加快农村宅基地产权制度改革、建立农村宅基地使用权流转市场、推进农村 宅基地管理制度创新、创新农村宅基地的利益分配机制等来走出路径闭锁的建 议。
周志雄(2006)、许建苏(2006)、董世连(2007)、刘俊(2007)等对我
国现行农村宅基地制度特点、弊端等进行了系统分析，并提出改进的思路设想。
盛荣和许惠渊(2005)在对现行宅基地制度特点及存在问题进行总结的基础上， 提出一次性分配农村居住用地使用权、今后农村不再无偿划拨宅基地、打破面 积限制，改为超标收费制和累进收费制、宅基地使用权出让费由乡镇政府和村 集体按比例收取，专项用于村庄建设、进城农民可以出售宅基地的农村宅基地
使用制度改革总体方案设想。赵树枫(2006)认为我国现行农村宅基地制度的 “一宅两制”模式，与城市化城乡一体化的现实和发展趋势相背离，有违城乡 统筹大政策，也影响了社会和谐与进步，并提出改革的两种思路:一是恢复宅 基地的私有性质，给农民一个包括房屋和宅基地的统一完整的产权; 二是主张 继续实行宅基地集体所有，但把宅基地使用权作为物权给农民。刘李峰(2008)
在对现行宅基地使用权制度‘。一户一宅”政策绩效进行分析基础上，认为现行宅基 地使用权制度凸显出许多的矛盾与问题，进而提出改革思路是，一要明确目标， 切实保障农民“住有所居”基本权利; 二要落实职责，加大村庄规划建设管理工作 力度; 三要创新制度，推进农村宅基地使用权市场化改革。魏敏(2008)认为
农村宅基地的立法应“正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映 农村宅基地的属性”。对超标宅基地每年按超标面积累进收费，把加强宅基地管 理与执行政策相结合，推出“死亡疗法”。
申欣欣(2006)、魏西云等(2006)、陈向阳(2007)等还对我国现行农村
宅基地审批管理制度进行了研究。特别是申欣欣(2006)从土地权利特性的视 角和审批行为的行政法理视角，对我国现行农村宅基地审批制度进行了批判， 认为我国现行法律规定的审批制度与农村的实际情况有较大的差距，宅基地使 用权审批制度应从实用性和中国国情出发，县级土地行政管理部门对宅基地使 用权审批行为应当是以依职权确认为主、依申请确认为辅的行政确认; 体制改 革应贯彻村级组织决定原则，县级审核、省市规划、加强监督原则，加强宣传教 育原则。魏西云等(2006)、陈向阳(2007)认为当前我国农村宅基地管理存
在村、组干部越权划拨，以权谋私的现象严重; 农村宅基地使用权的流转秩序 混乱; 一户多宅、乱占地、多占地建房的现象盛行等问题。
2.2.4农村宅基地有偿使用与流转方面的研究
围绕农村宅基地的有偿使用与流转问题，众多学者进行了广泛的讨论交流，
但总体而言上目前的研究主要侧重于有偿使用与流转的重要性和必要性上。如， 现有农村宅基地制度是计划经济产物。宅基地的无偿使用和无成本留置，刺激 了用地者尽可能多占，即使占而不用，也可作为一种备用资产留置。农村宅基 地属于不同的集体所有，集体之间不能交换，其不可流动性阻碍了分散宅基地 向城镇的集中(王克强等，2003; 魏西云等，2006; 刘庆等，2006) 。建立农村宅 基地交易市场，允许农村宅基地上市公开转让，不仅可以增加农民收入，加快 农村中心村、镇建设，而且对盘活宅基地存量，节约耕地资源，保持耕地面积 总量平衡都具有十分重要的现实意义(赵之枫，2001) 。余国扬等(2004)、王权 典(2006)、王艳秋(2008)探讨了试行流转政策后对农村村民宅基地管理的
影响及相应对策。孙碧艳和曾喜春(2006)、王崇敏和孙静(2006)、韩鹏(2006)
等探讨了对农村宅基地使用权流转的相关法律困境; 方金华(2008)还从法学、 经济学、社会学等不同角度分析了农村宅基地使用权流转的合理性，认为现行 农村宅基地使用权法律制度的价值理念无法适应现实社会发展; 立法基础和标 准不统一，从而导致现行立法规定相互矛盾。并提出完善农村宅基地使用权流 转的对策:一是实行有偿使用和无偿使用二元模式; 二是建立宅基地有期限使 用制度，三是建立宅基地使用权流转制度; 四是要完善宅基地使用权登记制度。 随着城市化进程的加快，许多农村集体建设用地，尤其是城市近郊的农村集 体建设用地，其中包括农民宅基地，市场隐性流转量逐年增大，已经成为不争 的事实(乔仕彤等，2005; 章波和唐健，2006) 。为此，不少学者对各地农村宅基 地流转中存在的问题及解决方法进行了研究(张待水，2004; 刘洪彬、曲福田， 2006; 徐晓绵，2006; 徐凤真，2007; 胡廷松、汪琴，2007) 。张竟竟、高建
华((2003)通过实地调查研究上，对河南省农村宅基地流转问题进行了初步的探 讨，总结出河南省农村宅基地流转的主要形式，提出在加强管理和严格执法的
同时，对超标的宅基地实行有偿使用。李谱、韩立达(2008)认为农村宅基地 使用权流转要解决好的关键问题是为农民构建一个居住保障和经济利益相结合 的宅基地使用权流转制度，并提出“以乡镇集体经济组织为宅基地所有权主体， 居住保障功能与经济效益功能相结合，宅基地股份合作社为主要流转模式”的农 村宅基地使用权流转制度设想。杨晓和谭和平(2008)探讨了制约宅基地使用
权流转的社会因素、经济因素和法律因素，认为我国依存的“城乡二元结构”是制 约宅基地使用权流转的制度因素; 人多地少的土地供需失衡矛盾是制约宅基地
使用权流转的资源因素; 计划经济体制下残存的“静态所有权”理念是制约宅基地 使用权流转的思想因素; 农村土地市场不发达是制约宅基地使用权流转的市场 因素; 农业产业化进程缓慢是制约宅基地使用权流转的产业因素; 法律规定不 明确，效力层次不统一，法律规则矛盾冲突严重，影响了法律适用，是制约宅 基地使用权流转的法律因素。张建华(2005)总结了在浙江省范围内主要出现 的两种农村宅基地流转模式，即温州模式和义乌模式，并就农村宅基地使用权 流转新模式提出了相应配套的政策措施; 金晓月(2006)等也探讨了农村宅基
地使用权流转的模式。李忠孝等(2003)还以北京郊区为例研究了中国经济发达地 区的农村宅基地及其房屋的流转情况，发现农村宅基地流转主要有售卖、出租 和征收等方式，近郊以出租为主，远郊以售卖为主，并形成了以自发流转为特 征的农村宅基地隐形市场，在此基础上，认为宅基地管理应采取疏导方式而非 强堵手段:通过土地管理制度改革，依法准许宅基地入市，建立合理健康的农 村宅基地流转市场，统筹城乡协调发展，保护农民利益。
2.2.5农村居民点整理、置换、复垦方面的研究
农村居民点整理、置换、复垦是运用工程技术及调整土地产权，通过村庄改 造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强 度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农
村生态环境(陈百明，1999) 。村庄整理、宅基地整治、置换、复垦，对于改
善农村环境，促进土地集约利用，落实国家建设项目占用耕地的“占一补一”法定 制度具有重要意义。国内不少专家和学者对此进行多方位的研究探索。其中， 陈美球和吴次芳(1999)、徐日辉(2001)、刘勇和吴次芳等(2008)对乡村城镇 化与农村居民点用地整理关系问题进行了系统论述，并对中国农村居民点整理 研究进展情况进行了回顾与展望。高燕(2004)、林爱文等(2006)对农村居
民点用地整理适宜性评价指标体系、评价方法做了有益探讨，并分别以泰安市 岱岳区、武汉市黄破区的部分乡镇为案例进行实证研究。叶艳妹和吴次芳 (1998)、罗士军(2000)、刘筱非等(2004)、刘咏莲等(2004)、张正峰
和赵伟(2007)在农村居民点用地整理潜力测算、评价方法等方面进行了研究。 叶艳妹和吴次芳(1998)、韩荣青和郑新奇(2002)、杨庆媛等(2003)、高
燕(2004)、吴晓红(2006)等对不同类型的农村居民点用地整理的资金筹集
模式、整理策略模式、作业模式及政策选择等进行了研究探讨。孙碧艳等(2006), 肖敏(2007)等还就农村居民点用地整理难点问题进行了分析，认为科学合理 编制和实施整理规划、完善整理有关法律法规、加强农村土地产权制度建设以 及拓宽融资渠道等是积极推进农村居民点整理的有效保障。另外，沈永昌 (2005)、王贺封和卞正富(2006)、沈华祥(2006)、张建华等(2008)、
胡运霞(2008)、董宏林等(2008)就各地开展的宅基地置换试点、宅基地整治、 宅基地换房流转、农民转移与住房置换战略等的做法及其成功经验进行了分析 总结，为宅基地整理工作全面推进提供素材和经验借鉴。
.3研究内容与技术路线
.3.1研究目标
论文研究的基本目标是在对我国现行有关宅基地利用管理的法规、制度及政 策存在的问题，矛盾分析基础上，探讨我国农村宅基地使用管理制度改革的思
路、路途及具体框架，为我国农村宅基地使用管理制度改革相关政策出台提供 参考。最终达到促进农村宅基地资源集约利用、社会主义新农村建设及保护农 户对宅基地合法权益的农村宅基地资源利用目标。
.2研究内容
(1)我国现行农村宅基地制度的历史演变、框架体系、特征。
(2)我国现行农村宅基地制度缺陷、矛盾。
(3)我国农村宅基地使用管理制度改革的总体思路、路途、具体框架。
(4)农村宅基地退出机制建立
(5)农村宅基地有偿使用及流转制度设计
(6)农村宅基地监管制度改革物浙江大学博士学位论文
1.3.3技术路线
见框图1.10
研究目标
文献综述
技术路线设计
，11:11!!1 eel!1 .1.11
一
工
现行农村宅基地使用管理制度分析
历史
演变
制度
特征
制度
缺陷
政策
绩效
一一，
农村宅基地使用管理制度改革
改革框架
总体思路
改革目标
-一，
农村宅基地使用管理制度热点问题探讨
农村宅
基地退
出机制
建立
有偿使
用及流
转制度
设计
监管
制度
改革
宅基地管理条例
图1.1技术路线图
10
1.4论文基本框架
论文总共分为九章，第一章主要阐述了论文选题的背景及依据，国内外相关 研究进展，以及论文的写作思路及技术路线。
第二章主要依据2008年全国土地资源现状变更调查数据，简要分析了我国 土地资源类型结构、地域分异特征以及当前我国土地资源利用面临的主要问题。
第三章系统分析了我国有关宅基地使用管理制度建国以来的历史演变、现行 宅基地使用管理制度的制度框架及基本特征。
第四章在分析我国现行宅基地使用管理制度在宅基地利用方面管理的政策 绩效基础上，分析了我国现行宅基地使用管理制度存在的问题及立法矛盾。重 点分析了“一户一宅”管理制度、限制流转管理、退出机制缺乏、审批监管制 度及管理体制方面存在的问题。
第五章按照保护农民合法权益，促进农村宅基地集约利用及社会主义新农村 建设的农村宅基地利用目标，提出了宅基地使用制度改革的总体思路、路径及 改革的具体框架。
第六章探讨了建立农村宅基地退出机制、政策目标、思路及相关配套政策。
第七章按照“法定地上权”理论，探讨构建农村宅基地使用权流转制度及相 关配套制度改革、政策设计。
第八章探讨的农村宅基在监管制度改革，建立以村民自治组织为主体的农村 宅基地监管制度。
第九章为基本结论及展望。
.5可能创新点
本论文可能的创新之处主要体现如下:
1.按照保护农民合法权益，促进农村宅基地集约利用及社会主义新农村建
设的农村宅基地利用目标，将对农村宅基地使用管理制度的改革纳入到我国城 市化进程和“以工促农、以城带乡”发展阶段所面临的土地资源供需矛盾平衡、社 会主义新农村建设与农民合法权益保障、增加农民财产性收益的制度框架之中， 提出一套既能稳定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素收 益和保值增值; 既有利于促进土地集约节约利用，又能增加农民财产性收入的 新型农村宅基地使用管理制度框架。
2.针对农户多途径合法获得宅基地，而获得一处以上宅基地又不合法的“一 户一宅”立法矛盾，提出从制度层面恢复“一户一宅”法律规定的立法原意，按照 “一户只能申请一处宅基地”的基本精神，明确现行“一户一宅”政策的立法内涵是 指“一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地”，在此基础上，基于《物权法》 基本框架，提出从细分农村建设用地使用权权利体系，明晰农村宅基地产权内 涵入手，按照“用途管制、分类管理”原则，实现宅基地无偿分配与有偿有限期流 转相结合的农村宅基地使用管理制度改革创新思路及其具体路径。
3.借鉴“法定地上权”原理，提出了通过实施农村宅基地法定有偿使用制度，
达到破解现行法律基本框架下诸多合法取得而结果不合法的宅基地面积超标问 题，并对农村宅基地有偿使用与流转制度建设作出了总体设计。
4.系统探讨了建立中国农村宅基地退出机制的理论及基于引力机制、推力 机制及压力机制的配套政策制定建议。
农村宅基地使用管理制度研究
第一章绪论
研究背景及选题依据
中国正处在城市化快速推进时期，建设用地占用与土地资源可供量的矛盾日 益尖锐。中国耕地数量从上一轮土地利用总体规划基期19%年的1.30亿公顷， 下降到2008年的1.22亿公顷(刘新卫，2006; 国土资源部地籍管理司，2009) 。 耕地锐减的态势严重威胁到国家粮食安全。基于国家粮食安全的需要，新一轮 《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年) 》明确要求到2020年全国耕地 保有量不得低于18亿亩，国务院及国土资源部也多次郑重强调18亿亩耕地红 线不得突破。而另一方面随着城市化推进，城镇及基础设施建设用地增加并占 用一定数量的耕地是必然趋势。解决这一矛盾的基本途径就是要严格落实国家 建设项目占用耕地的“占一补一”法定制度，但在实施过程中却存在耕地后备资源 量少及分布与建设占用空间不匹配的矛盾。根据国土资源部及中国土地勘测规 划院的调查数据，全国耕地后备资源总量为1357.67万公顷，60%以上分布在新 疆、内蒙、宁夏、甘肃、山西、陕西等省，土地质量较差，普遍存在干旱缺水、 盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，生态环境脆弱，开发难度大且 可能产生一系列的生态后果。而在用地量大的东部地区则耕地资源后备量严重 不足，依赖开发耕地后备资源补充耕地实现项目占用耕地的“占一补一，，的法定制 度基本不可行(刘新卫，2006; 董柞继，2008) 。
另一方面，中国农村居民点普遍存在规模大、宅基地面积超标、布局分散、 外延无序扩张、大量“空心村”存在等粗放低效利用现象(刘庆、张军连等，2004;
魏西云、唐健，2006，等等) 。2004年全国居民点与工矿用地总面积0.2569亿 公顷，农村居民点面积占居民点与工矿用地比重为64.62%(其中30-60%左右为 宅基地，个别地区宅基地占农村居民点的比重达80%以上) ，按农业人口计算 人均218m2/人，农村居民点人均用地标准远远超过《村镇规划标准》(GB 50188-2007) 规定的人均150平方米的最高限额标准(刘新卫，2006) 。农村居 民点用地面积是城镇建设用地面积的4.88倍，而同期农村人口规模是城镇人口 规模的1.4倍《刘庆，2004; 胡贤辉，2007) 。更为严重的是，按照一般规律， 随着城镇化进程的展开，农村人口不断下降，农村居民点用地应该呈现相应的 下降趋势，但实际刚好相反，城镇用地与农村居民点用地同趋势增加(田光进， 2002) 。(1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》要求“努力压缩农村居民 点用地总规模”、"1997-2010年农村居民点用地减少约189.8万公顷(2847万亩) ，’。
而根据新一轮土地利用总体规划(2006-2020)前期研究成果，1997-2005年，乡 村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷(170万亩) (董柞继，2008) 。通过推进农村居民点整理复垦，提高农村居民点集约利用 水平是我国当前土地资源状况下补充耕地的重要途径。2004年国务院《关于深 化改革严格土地管理的决定》(国发〔200引28号) 明确提出城镇建设用地增 才娜浙江大学博士学位论文
加与农村建设用地减少相挂钩的要求。为贯彻落实国发(2004) 28号文件精神， 推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部研究制定了《关于规 范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发 (2005) 207号) ，正式启动城乡建设用地增减相挂钩工作，并在天津、浙江、 江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省(市) 将28个县(市、区) 进行试 点。
开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作是我国土地资源短 缺约束条件下，保障社会经济发展及城市化推进的必然选择，新一轮《全国土 地利用总体规划(2006-2020)纲要》已将城乡用地总规模作为各地规划的重要 约束指标。但在开展过程中面临法规政策、管理制度、村民意愿、社会保障及 资金投入等诸多方面的制约。特别是作为农村建设用地主体的农村宅基地，承 载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，对于我国九亿多 农民而言可谓具有“安身立命”之本的特殊地位。较长时期以来，我国土地使用管 理工作重点一直放在城市土地方面，而忽视了对农村集体土地特别是农村宅基 地的使用管理，致使当前农村宅基地使用管理工作总体滞后，相关管理政策严 重脱节社会实际，宅基地利用管理问题丛生，不仅严重制约了农村宅基地整理 复垦工程的推进，也成为制约城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政 策落实的“绊脚石”。可见，完善创新农村宅基地使用管理制度，对于保护农户对 宅基地合法权益，保护耕地，提高宅基地集约利用水平，实城镇建设用地增加 与农村建设用地减少相挂钩工作的重要保障。
中国的现代化进程总体上己进入以工促农、以城带乡的发展阶段(《中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》) ，大力推进社会主义新农村 建设，加快农业和农村经济发展，促进农民增收，事关全面建设小康社会和加 快推进现代化全局的重大战略任务。农村宅基地既是农民的居住消费场所，又 是农户家庭经济的组成部分，对农村宅基地使用管理制度的改革安排，不仅直 接关系到社会主义新农村建设、建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作 能否顺利推进，更直接关系到广大农民的切身利益，对于促进我国的可持续发 展和和谐社会建设，维护国家政治稳定、促进城乡统筹发展具有极端重要性。 切实推进农村宅基地政策调整，很可能成为促进我国社会主义新农村建设、改 善农民居住以及解决我国城市化快速推进过程建设占用与土地资源短缺矛盾的
一把钥匙。
党的十七大报告明确提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”; 《中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“按照产权明晰、用途管制、 节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”、“完善农村宅基地 制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。我国现行农村宅基地 使用管理制度，严格限制了农村宅基地使用权的流转，使得宅基地的财产属性 不能显现，农民的财产性收入权利得不到保障，也使得市场机制高效配置宅基 地资源的基础性作用难以发挥。因此，从我国工业化、城市化和社会主义新农 村建设的理论和实践出发，开展系统性的理论创新研究，努力探索一套既能稳 定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素收益和保值增值，
促进土地集约节约利用、增加农民财产性收入的农村宅基地使用管理制度改革 总体思路及其框架，对于国家相关部门进行相关政策改革具有重要的理论价值 和实践指导意义。
农村宅基地是我国政府、学术界当前关注的热点问题，针对农村宅基地的专 项研究如宅基地利用存在问题、原因，宅基地流转，宅基地整理复垦，宅基地 立法等方面的研究成果己经很多。但是系统性地探讨农村宅基地使用管理制度 的改革问题，尤其是将宅基地使用管理制度改革纳入到城市化进程和“以工促农、 以城带乡”发展阶段所面临的土地资源短缺，建设占用与耕地保护矛盾，土地集 约利用与宅基地退出，农民合法权益保障和财产性收益增加的多元分析框架之 中加以研究的成果并不多见。如前所述，在当前十分强调城乡统筹发展、宅基 地集约利用及农民对土地合法权益保障的形势下，系统探讨研究农村宅基地使 用管理制度改革不仅具有重要的理论意义，也具有强烈的现实意义。
2国内外研究进展
2.1国外研究动态
农村宅基地是中国农村土地制度特定的概念，国外类似研究主要关注的是农 村居民点或城乡边缘带的用地及农村功能改变等问题，研究内容涉及农村居民 点或城乡边缘带用地变化状况及影响因素，耕地保护以及规划、计划等政策干 预管制措施对农村居民点增长控制的效果，乡村土地整理等方方面面。在农村 居民点用地增长及其影响因素方面，欧美市场经济发达的国家，导致农村居民 点增长主要是经济因素如收入水平提高、低利率及低通货膨胀率等(Vesterby, 2002) 。并认为农村居民点用地的扩张对生态系统产生了负面影响(Hansen和B rown, 2005)。而东欧经济转型国家如波兰由于农业生产下降、土地立法权力下 放，对土地私人控制减弱是导致农用地减少、是农村居民点用地大量增加的主 要原因(Wasilewski, A and K Krukowski, 2004)。此外，一些大城市如罗马、 新德里由于城市不能提供给大量移民足够的住房，导致这些移民从大土地所有 者中以不太高的价格在农业区附近获得相当大的房子，或在没有建筑许可条件 下自助建造小型住房，导致农用地大量消失(Volker Kreibich, 2000)。
自20世纪80年代后期以来，美国和加拿大等西方国家许多的州县在人口 暴增和土地价值上升压力下，周围的乡村社区将各类土地特别是农用地开发用 于住宅用地以满足对住宅的需求，导致生态功能受挫，进而影响到区域可持续 发展。于是乡村景观、生态环境以及耕地保护等问题引起政府和学者们的高度 重视，各国纷纷采取了农用地永恒保有计划(CRP)和发展权转移计划(TDR)
等规划或计划管制措施加以干预、保护。Jerry Johnson(2001), Paquette (2001) 等采用土地使用预测模型分析了加拿大、美国等特定区域农用地永恒保有计划 (CRP)实施对控制农村居民点增长的作用，认为CRP 计划对控制农村居民点 增长效果显著。特别美国实施农用地永恒保有计划(CRP)区域的农村居民点增 长率是没有实施农用地永恒保有计划(CRP)区域率最小值的一半。
土地整理作为对城市和乡村发展都具有重要作用的综合技术和措施，逐渐 受到世界各国的广泛关注。Bonfanti (1997 )、Niroula (2005)、Sklenicka (20 06) 、Miranda (2006)等对土地整理与土地景观变化、与生物多样性变化，土 地整理的水土保持效果机理，土地整理与农村发展关系等方面进行了广泛研究。 德国在农村居民点用地整理方面的实践较具代表性。德国乡村土地整理最初一 直是农业结构调整的主要手段，在改善和提高农林经济的生产力水平上起了关 键作用。从20世纪80年代开始，乡村土地整理职能逐步扩大，主要的目标是 改善乡村生存条件，如村庄改造与基础设施建设，自然资源和人文景观保护， 土地资源的合理开发和利用等。乡村土地整理的具体内容包括对农村旧房屋的 修缮、改造及闲置房屋的重新利用; 改善农村交通状况，修建农村道路; 兴修 或完善水利设施; 改善和新建农村公共设施，如花园、绿地、广场等，改善农 村景观(贾生华译，1998; 贾文涛、张中帆等，2005) 。
.2.2国内研究动态
长期以来，我国学者对农村居民点土地利用、农村宅基地利用管理及制度建 设等方面的问题进行了大量研究，研究的内容大体可概括如下几大方面:
.2.2.1农村居民点土地利用现状、问题及对策方面的研究
对农村居民点用地现状、存在问题及其原因分析是目前专家学者们研究最多 的内容。这些研究中，一些是通过对某地区的典型调查，如葛雄灿和张三庆 (2002)对浙江柯城区，张李江和邓宏进(2005)对湖南永兴县，朱传民等(2005) 对安徽宣城市，苏珍(2007)对河南省平舆县的调查等; 一些是以省域为研究
尺度，如赵哲远(1998)、薛力(2001)、河南省国土资源厅“空心村，，整治调研 组(2004)、胡进安等( 2004)、刘庆(2004)、朱红波(2005)、刘志玲等(2006) 等对浙江、江苏、河南、湖南、北京、湖北、安徽等省市的调查等，揭示了我
国农村居民点用地现状及存在的问题，研究普遍认为我国农村居民点用地存在 严重的不合理利用现象，表现为村庄数量多、规模小; 用地粗放，空心村、闲 置地大量存在; 用地超标，人均用地量偏大，“一户多宅”普遍; 村庄缺乏规划， 布局凌乱，用地混乱; 人居环境差; 农村建房占用耕地成为耕地流失加剧的重 要原因等。从原因上看，主要有城乡二元结构; 规划缺位; 农村居民点用地产 权不完整，宅基地无偿取得、不能流转，用地分配缺乏经济杠杆; 农村社会体 制、文化思想观念发展的滞后; 法律政策不健全及行政管理的滞后等(薛力， 2001; 高燕、叶艳妹，2004,; 刘庆，2004; 胡贤辉，2007; 朱红波，2005等) 。 田光进等(2003)对我国近10年来农村居民点用地时空特征进行了系统分 析研究。龙花楼(2006)通过分析特定时期内中国农村建房的影响因素及相应 的管理政策，在了解中国农村建房发展过程的基础上，提出中国农村宅基地转 型趋势的理论假设，即随着社会经济的发展，农村宅基地在增加的建设用地总 量中所占比例将由高逐渐降低，直到这一比例趋向于一个固定值。并运用长江
沿线样带农村宅基地转型研究结果对该理论假设进行了验证。
随着我国农村经济的发展，农民收入的提高，农村住宅的空间布局以及村内 不同年龄层次的居民的空间布局都发生了很大变化，出现了大量的“空心村”，给 农村经济发展带来很大影响。王海兰(2005)、何韵敏等(2006)、杨亚楠(2008) 等，对农村宅基地荒废、闲置等现象进行了专项调查研究，并分析了宅基地荒 废、“空心村”形成的原因及其对农村经济的长远发展和农民生活质量的影响，进 行探讨了一些切实可行的解决对策。另外，针对宅基地“划新不丢旧”问题(潘东 山，2008) ，关雄英和何伟军(2008)以湖北省孝感市光明村为例，分析了我国农 村宅基地选择弃旧辟新的成因，并提出相关的对策建议。苗清(2006)、陈士 银等(2007)还从提高土地集约利用、促进社会主义新农村建设角度分析研究
了农村宅基地的合理利用问题。
当前农民宅基地占地多、浪费大，农村宅基地政策在解决农民散居和集约化 利用宅基地等问题上力度不够，从而影响城市化进程的推进。各专家学者们在 调查分析研究基础上，从完善健全相关法规政策、实行农村宅基地制度创新、 强化农村宅基地管理和规划、发挥市场机制作用、推进宅基地置换整理等角度 提出解决的对策措施(王克强等，2003; 陈炜和邱祥云，2004; 魏西云和唐健， 2006; 王鹏翔，2006; 魏敏，2008等) 。特别是赵之枫(2001)、郭青霞和张
前进(2001)等，最早对城市化背景下实施农村宅基地有偿使用和转让制度、 建立农村宅基地市场等问题进行了探讨; 林德萍(2004)根据成都市农村人口 散居、宅基地分散造成大量土地浪费的实际情况，提出新的农村宅基地机制及 其配套措施。王克强等(2003)对上海现行农村宅基地运行机制存在的问题进
行了深入探析，提出按照“断其根、分步走”的思路建立上海市农村宅基地新机制， 并探讨了如何建立起农民自愿动迁和自我负担的推拉机制。韩康、肖钢(2008) 提出了建立“复合型所有制”框架下的农村宅基地市场化改革设想。
2.2.2农村居民点土地产权问题方面的研究
农村居民点土地产权问题方面的研究集体土地产权主体不明、权能不完整是 农村宅基地产权界定的主要问题，明确农村宅基地产权主体，推行有偿使用制 度，建立农村宅基地使用权市场，是促进宅基地高效利用的重要途径(胡贤辉， 2007; 王克强等，2003; 刘庆，2004; 魏西云、唐健，2004) 。孟祥仲和辛宝海 (2006)认为明晰宅基地产权是解决农村宅基地荒废问题的重要途径选择。农 村宅基地问题是我国物权立法中颇具中国特色的一个问题，在《物权法》立法 进程中，众多学者特别是法律专家学者对宅基地使用权属性及其立法价值取向 等进行了广泛又深入的研究，并引发激烈的争议(王卫国，2001; 王利明，2002; 梁慧星，2003; 孙宪忠，2004; 孟勤国，2005; 刘俊，2006; 刘庆，2004; 胡
贤辉，2007; 全国人大代表大会常务委员会法制工作委员会民法室，2007) 。 特别是关于宅基地使用权的流转性等关键问题上争议颇大。徐祖林，左平良 (2006)认为《物权法草案》第162条第1款对农村房屋和宅基地使用权自由 流转的限制，实际是一种“捆绑，，立法，反映了立法者在解决“房可走而地不能动”
矛盾时的两难心境。从法哲学角度理解，只有事实很明显的证明法律干预确实 优于自由市场又不违正义公平时，才可以选择法律干预。韩玉斌(2005)认为， 农村宅基地使用权的物权法设计，应以法律价值为出发点和归宿，其中最为重 要的是对正义与效率的追求。根据法律价值要求，农村宅基地使用权应当物权 化，并可以相对自由的处分，有关权利消灭制度也应予以完善。王崇敏和孙静 (2006)立足于中国农村宅基地转让的客观实际，比较分析各方观点，从理论 和实践两方面阐述了允许宅基地自由流转的理由，并设计了宅基地流转的相关 制度。范军(2008)认为农村宅基地是否可以自由流转，关乎农民的切身利益。 我国相关法律禁止农村宅基地流转，从产权的构成、功能和不可转让性规则角 度分析，显然是破坏了产权的完整性，也有悖于不可转让性规则的理论基础， 故此认为宅基地使用权应当自由流转。
1.2.2.3农村宅基地制度政策演化、制度缺陷及其改进方面的研究
目前我国民法典制定过程中，专家学者对农用地的关注非常多，但对作为农 民立身之本的宅基地的研究和立法相对缺乏(许建苏，2006) 。因此，从根本 上来说，导致我国农村宅基地问题丛生的主要原因，就在于农村宅基地制度建 设滞后，相关法律法规政策不能适应城镇化推进农村劳动力流动新形势下土地 管理的需求所致。为此，各领域的专家、学者多个角度对我国宅基地法律制度 变迁、制度缺陷及其改进思路等进行了探讨。
李永安(2004)、钱茜(2005)、丁关良(2008)、韩康(2008)等从我国
农村宅基地法律制度及政策的演变入手进行相关的研究探讨。其中李永安、赵 红卫(2004)结合我国宅基地使用权法律制度的擅变过程，指出农村宅基地使 用权将成为我国宅基地使用权的惟一形式，宅基地使用权的主体是否仅局限于 集体经济组织成员，应取决于立法对宅基地使用权转让范围和转让方式的选择。 丁关良(2008)在前人研究基础上，对 1949年以来我国宅基地使用管理制度及 政策演变情况作了最完整的回顾分析，进而梳理出现行农村宅基地法律制度与 政策存在的主要问题。韩康(2008)等结合宅基地政策演变及当前存在的问题， 提出改革的设想。
张奇(2005)、汪军民(2006)、杨杰(2007)等从法学角度对现行农村宅 基地法律制度缺陷及矛盾进行分析研究; 陈佳，李红叶(2006)从法律的公正 价值、效益价值、秩序价值入手，剖析了我国现行宅基地使用权制度问题，并 在此基础上提出实现宅基地使用权价值的立法建议。李韵奕(2006)分析了现 行法律禁止农民住宅转让的非正当性问题; 李瑾(2008)从制度变迁的角度， 对农村宅基地制度变迁路径依赖的表现、路径依赖的原因进行了分析，提出通 过加快农村宅基地产权制度改革、建立农村宅基地使用权流转市场、推进农村 宅基地管理制度创新、创新农村宅基地的利益分配机制等来走出路径闭锁的建 议。
周志雄(2006)、许建苏(2006)、董世连(2007)、刘俊(2007)等对我
国现行农村宅基地制度特点、弊端等进行了系统分析，并提出改进的思路设想。
盛荣和许惠渊(2005)在对现行宅基地制度特点及存在问题进行总结的基础上， 提出一次性分配农村居住用地使用权、今后农村不再无偿划拨宅基地、打破面 积限制，改为超标收费制和累进收费制、宅基地使用权出让费由乡镇政府和村 集体按比例收取，专项用于村庄建设、进城农民可以出售宅基地的农村宅基地
使用制度改革总体方案设想。赵树枫(2006)认为我国现行农村宅基地制度的 “一宅两制”模式，与城市化城乡一体化的现实和发展趋势相背离，有违城乡 统筹大政策，也影响了社会和谐与进步，并提出改革的两种思路:一是恢复宅 基地的私有性质，给农民一个包括房屋和宅基地的统一完整的产权; 二是主张 继续实行宅基地集体所有，但把宅基地使用权作为物权给农民。刘李峰(2008)
在对现行宅基地使用权制度‘。一户一宅”政策绩效进行分析基础上，认为现行宅基 地使用权制度凸显出许多的矛盾与问题，进而提出改革思路是，一要明确目标， 切实保障农民“住有所居”基本权利; 二要落实职责，加大村庄规划建设管理工作 力度; 三要创新制度，推进农村宅基地使用权市场化改革。魏敏(2008)认为
农村宅基地的立法应“正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系，全面反映 农村宅基地的属性”。对超标宅基地每年按超标面积累进收费，把加强宅基地管 理与执行政策相结合，推出“死亡疗法”。
申欣欣(2006)、魏西云等(2006)、陈向阳(2007)等还对我国现行农村
宅基地审批管理制度进行了研究。特别是申欣欣(2006)从土地权利特性的视 角和审批行为的行政法理视角，对我国现行农村宅基地审批制度进行了批判， 认为我国现行法律规定的审批制度与农村的实际情况有较大的差距，宅基地使 用权审批制度应从实用性和中国国情出发，县级土地行政管理部门对宅基地使 用权审批行为应当是以依职权确认为主、依申请确认为辅的行政确认; 体制改 革应贯彻村级组织决定原则，县级审核、省市规划、加强监督原则，加强宣传教 育原则。魏西云等(2006)、陈向阳(2007)认为当前我国农村宅基地管理存
在村、组干部越权划拨，以权谋私的现象严重; 农村宅基地使用权的流转秩序 混乱; 一户多宅、乱占地、多占地建房的现象盛行等问题。
2.2.4农村宅基地有偿使用与流转方面的研究
围绕农村宅基地的有偿使用与流转问题，众多学者进行了广泛的讨论交流，
但总体而言上目前的研究主要侧重于有偿使用与流转的重要性和必要性上。如， 现有农村宅基地制度是计划经济产物。宅基地的无偿使用和无成本留置，刺激 了用地者尽可能多占，即使占而不用，也可作为一种备用资产留置。农村宅基 地属于不同的集体所有，集体之间不能交换，其不可流动性阻碍了分散宅基地 向城镇的集中(王克强等，2003; 魏西云等，2006; 刘庆等，2006) 。建立农村宅 基地交易市场，允许农村宅基地上市公开转让，不仅可以增加农民收入，加快 农村中心村、镇建设，而且对盘活宅基地存量，节约耕地资源，保持耕地面积 总量平衡都具有十分重要的现实意义(赵之枫，2001) 。余国扬等(2004)、王权 典(2006)、王艳秋(2008)探讨了试行流转政策后对农村村民宅基地管理的
影响及相应对策。孙碧艳和曾喜春(2006)、王崇敏和孙静(2006)、韩鹏(2006)
等探讨了对农村宅基地使用权流转的相关法律困境; 方金华(2008)还从法学、 经济学、社会学等不同角度分析了农村宅基地使用权流转的合理性，认为现行 农村宅基地使用权法律制度的价值理念无法适应现实社会发展; 立法基础和标 准不统一，从而导致现行立法规定相互矛盾。并提出完善农村宅基地使用权流 转的对策:一是实行有偿使用和无偿使用二元模式; 二是建立宅基地有期限使 用制度，三是建立宅基地使用权流转制度; 四是要完善宅基地使用权登记制度。 随着城市化进程的加快，许多农村集体建设用地，尤其是城市近郊的农村集 体建设用地，其中包括农民宅基地，市场隐性流转量逐年增大，已经成为不争 的事实(乔仕彤等，2005; 章波和唐健，2006) 。为此，不少学者对各地农村宅基 地流转中存在的问题及解决方法进行了研究(张待水，2004; 刘洪彬、曲福田， 2006; 徐晓绵，2006; 徐凤真，2007; 胡廷松、汪琴，2007) 。张竟竟、高建
华((2003)通过实地调查研究上，对河南省农村宅基地流转问题进行了初步的探 讨，总结出河南省农村宅基地流转的主要形式，提出在加强管理和严格执法的
同时，对超标的宅基地实行有偿使用。李谱、韩立达(2008)认为农村宅基地 使用权流转要解决好的关键问题是为农民构建一个居住保障和经济利益相结合 的宅基地使用权流转制度，并提出“以乡镇集体经济组织为宅基地所有权主体， 居住保障功能与经济效益功能相结合，宅基地股份合作社为主要流转模式”的农 村宅基地使用权流转制度设想。杨晓和谭和平(2008)探讨了制约宅基地使用
权流转的社会因素、经济因素和法律因素，认为我国依存的“城乡二元结构”是制 约宅基地使用权流转的制度因素; 人多地少的土地供需失衡矛盾是制约宅基地
使用权流转的资源因素; 计划经济体制下残存的“静态所有权”理念是制约宅基地 使用权流转的思想因素; 农村土地市场不发达是制约宅基地使用权流转的市场 因素; 农业产业化进程缓慢是制约宅基地使用权流转的产业因素; 法律规定不 明确，效力层次不统一，法律规则矛盾冲突严重，影响了法律适用，是制约宅 基地使用权流转的法律因素。张建华(2005)总结了在浙江省范围内主要出现 的两种农村宅基地流转模式，即温州模式和义乌模式，并就农村宅基地使用权 流转新模式提出了相应配套的政策措施; 金晓月(2006)等也探讨了农村宅基
地使用权流转的模式。李忠孝等(2003)还以北京郊区为例研究了中国经济发达地 区的农村宅基地及其房屋的流转情况，发现农村宅基地流转主要有售卖、出租 和征收等方式，近郊以出租为主，远郊以售卖为主，并形成了以自发流转为特 征的农村宅基地隐形市场，在此基础上，认为宅基地管理应采取疏导方式而非 强堵手段:通过土地管理制度改革，依法准许宅基地入市，建立合理健康的农 村宅基地流转市场，统筹城乡协调发展，保护农民利益。
2.2.5农村居民点整理、置换、复垦方面的研究
农村居民点整理、置换、复垦是运用工程技术及调整土地产权，通过村庄改 造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强 度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农
村生态环境(陈百明，1999) 。村庄整理、宅基地整治、置换、复垦，对于改
善农村环境，促进土地集约利用，落实国家建设项目占用耕地的“占一补一”法定 制度具有重要意义。国内不少专家和学者对此进行多方位的研究探索。其中， 陈美球和吴次芳(1999)、徐日辉(2001)、刘勇和吴次芳等(2008)对乡村城镇 化与农村居民点用地整理关系问题进行了系统论述，并对中国农村居民点整理 研究进展情况进行了回顾与展望。高燕(2004)、林爱文等(2006)对农村居
民点用地整理适宜性评价指标体系、评价方法做了有益探讨，并分别以泰安市 岱岳区、武汉市黄破区的部分乡镇为案例进行实证研究。叶艳妹和吴次芳 (1998)、罗士军(2000)、刘筱非等(2004)、刘咏莲等(2004)、张正峰
和赵伟(2007)在农村居民点用地整理潜力测算、评价方法等方面进行了研究。 叶艳妹和吴次芳(1998)、韩荣青和郑新奇(2002)、杨庆媛等(2003)、高
燕(2004)、吴晓红(2006)等对不同类型的农村居民点用地整理的资金筹集
模式、整理策略模式、作业模式及政策选择等进行了研究探讨。孙碧艳等(2006), 肖敏(2007)等还就农村居民点用地整理难点问题进行了分析，认为科学合理 编制和实施整理规划、完善整理有关法律法规、加强农村土地产权制度建设以 及拓宽融资渠道等是积极推进农村居民点整理的有效保障。另外，沈永昌 (2005)、王贺封和卞正富(2006)、沈华祥(2006)、张建华等(2008)、
胡运霞(2008)、董宏林等(2008)就各地开展的宅基地置换试点、宅基地整治、 宅基地换房流转、农民转移与住房置换战略等的做法及其成功经验进行了分析 总结，为宅基地整理工作全面推进提供素材和经验借鉴。
.3研究内容与技术路线
.3.1研究目标
论文研究的基本目标是在对我国现行有关宅基地利用管理的法规、制度及政 策存在的问题，矛盾分析基础上，探讨我国农村宅基地使用管理制度改革的思
路、路途及具体框架，为我国农村宅基地使用管理制度改革相关政策出台提供 参考。最终达到促进农村宅基地资源集约利用、社会主义新农村建设及保护农 户对宅基地合法权益的农村宅基地资源利用目标。
.2研究内容
(1)我国现行农村宅基地制度的历史演变、框架体系、特征。
(2)我国现行农村宅基地制度缺陷、矛盾。
(3)我国农村宅基地使用管理制度改革的总体思路、路途、具体框架。
(4)农村宅基地退出机制建立
(5)农村宅基地有偿使用及流转制度设计
(6)农村宅基地监管制度改革物浙江大学博士学位论文
1.3.3技术路线
见框图1.10
研究目标
文献综述
技术路线设计
，11:11!!1 eel!1 .1.11
一
工
现行农村宅基地使用管理制度分析
历史
演变
制度
特征
制度
缺陷
政策
绩效
一一，
农村宅基地使用管理制度改革
改革框架
总体思路
改革目标
-一，
农村宅基地使用管理制度热点问题探讨
农村宅
基地退
出机制
建立
有偿使
用及流
转制度
设计
监管
制度
改革
宅基地管理条例
图1.1技术路线图
10
1.4论文基本框架
论文总共分为九章，第一章主要阐述了论文选题的背景及依据，国内外相关 研究进展，以及论文的写作思路及技术路线。
第二章主要依据2008年全国土地资源现状变更调查数据，简要分析了我国 土地资源类型结构、地域分异特征以及当前我国土地资源利用面临的主要问题。
第三章系统分析了我国有关宅基地使用管理制度建国以来的历史演变、现行 宅基地使用管理制度的制度框架及基本特征。
第四章在分析我国现行宅基地使用管理制度在宅基地利用方面管理的政策 绩效基础上，分析了我国现行宅基地使用管理制度存在的问题及立法矛盾。重 点分析了“一户一宅”管理制度、限制流转管理、退出机制缺乏、审批监管制 度及管理体制方面存在的问题。
第五章按照保护农民合法权益，促进农村宅基地集约利用及社会主义新农村 建设的农村宅基地利用目标，提出了宅基地使用制度改革的总体思路、路径及 改革的具体框架。
第六章探讨了建立农村宅基地退出机制、政策目标、思路及相关配套政策。
第七章按照“法定地上权”理论，探讨构建农村宅基地使用权流转制度及相 关配套制度改革、政策设计。
第八章探讨的农村宅基在监管制度改革，建立以村民自治组织为主体的农村 宅基地监管制度。
第九章为基本结论及展望。
.5可能创新点
本论文可能的创新之处主要体现如下:
1.按照保护农民合法权益，促进农村宅基地集约利用及社会主义新农村建
设的农村宅基地利用目标，将对农村宅基地使用管理制度的改革纳入到我国城 市化进程和“以工促农、以城带乡”发展阶段所面临的土地资源供需矛盾平衡、社 会主义新农村建设与农民合法权益保障、增加农民财产性收益的制度框架之中， 提出一套既能稳定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素收 益和保值增值; 既有利于促进土地集约节约利用，又能增加农民财产性收入的 新型农村宅基地使用管理制度框架。
2.针对农户多途径合法获得宅基地，而获得一处以上宅基地又不合法的“一 户一宅”立法矛盾，提出从制度层面恢复“一户一宅”法律规定的立法原意，按照 “一户只能申请一处宅基地”的基本精神，明确现行“一户一宅”政策的立法内涵是 指“一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地”，在此基础上，基于《物权法》 基本框架，提出从细分农村建设用地使用权权利体系，明晰农村宅基地产权内 涵入手，按照“用途管制、分类管理”原则，实现宅基地无偿分配与有偿有限期流 转相结合的农村宅基地使用管理制度改革创新思路及其具体路径。
3.借鉴“法定地上权”原理，提出了通过实施农村宅基地法定有偿使用制度，
达到破解现行法律基本框架下诸多合法取得而结果不合法的宅基地面积超标问 题，并对农村宅基地有偿使用与流转制度建设作出了总体设计。
4.系统探讨了建立中国农村宅基地退出机制的理论及基于引力机制、推力 机制及压力机制的配套政策制定建议。