)第18卷第5期湖南省政法管理干部学院学报(原名《法学学刊》Vol.18NO.5
2002年10月JOURNALOFHUNANPOLITICAL-LEGALCADRECOLLEGEOct.2002
我国环境监督管理体制浅议
李慧玲
①
(湖南师范大学法学院,湖南长沙 410126)
摘 要:环境监督管理体制是指有关环境监督管理机构的设置及其权责划分。一国的环境监督管理体制决定了环境管理的性质、规模、功能和效率。我国应加大国家环境保护行政主管部门的职权,从行政隶属关系上高于其他资源管理部门,并按流域、区域设置其分支机构,使其真正成为一个综合性的环境监督管理部门,以适应生态环境保护和机构改革的需要。
关键词:环境监督管理体制;缺陷;完善
中图分类号:D922.66 文献标识码:A 文章编号:1008-( 一、国外环境监督管理体制简介
视,但由于具体国情的不同,不完全相同。大体说来,责。出的国家,如前苏联就是采用这一模式。由于这一模式没有专门设立环境保护机构,而由有关机关分别在其部门、行业范围内行使环境监督管理权,因而在环境问题突出的国家,这种模式已不能适应环境保护的需要。
第二种类型是设立一个协调机构———委员会。委员会由有关部门的领导组成。如在20世纪70年代,日本曾设公害对策特别委员会,联邦德国设立联邦内阁环境委员会,澳大利亚设环境委员会等。
第三种类型是成立行政专门机构。如1970年,英国、加拿大成立了环境部;1971年,丹麦设立了环境保护部;1974年,联邦德国设立了环境局等。
第四种类型是设立一个比一般部委权限更大的行政机构,这种机构的权限比一般部委大,或者由政府首脑兼任该机构的领导。这种类型主要存在于环境问题特别严重的国家,如美国在总统执行署设立环保局,日
1〕本设立由国务大臣任长官的环境厅〔。
,法国、意大利、比利时、瑞典以美国等国家都是采用这一模式。如美国除在总统执行署设立环保局外,还在内务部、商业部、卫生教育福利部等部门设立有相应的环境与资源管理机构。
二、我国环境监督管理体制的形成和发展我国环境管理的发展历程大致可以分为三个阶段,即创建阶段(1972年—1982年8月)、开拓阶段(1982年
8月—1989年4月)和改革创新阶段(1989年5月———
现在)。环境监督管理体制作为环境管理的重要组成部分,其形成和发展过程和环境管理的发展历程密不可分,因此,大体上也可分为以下三个阶段:
(一
)初始阶段
在建国以后到70年代初,我国仿效的是前苏联模式,即没有建立专门的环境保护机构,环境管理工作就由有关的部委兼管,因而谈不上建立环境监督管理体制。随着1973年全国第一次环境保护会议的召开,国务院批转发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环
(试行草案)。该草案指出“境的若干规定》:各地区、各
部门要设立精干的环境保护机构,给他们以监督、检查的职权。”因而在1974年5月,国务院设立了一个由20多个有关部委领导组成的环境保护领导小组,主管和协调全国的环境工作,其日常工作由其下设的领导小组办
第五种类型是几种机构同时并设,一方面设立综合
①收稿日期 2002-08-06
),女,湖南长沙县人,湖南师范大学法学院副教授。作者简介 李慧玲(1964—
53
(试行)》公室负责。1979年《环境保护法,颁布后,全国三、我国现行环境监督管理体制的特点
根据1989年的《中华人民共和国环境保护法》第七条的规定,我国现行的环境监督管理体制是一种统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制。这一管理体制具有以下特点:
(一)统一监督管理与部门分工监督管理相结合
很多省、市级人民政府也设立了环境保护监督机构,国务院有关部门也设立了环境保护监督机构,这是我国环境监督管理体制的初创时期。
(二)形成阶段
1982年,全国人大常委会发布了《关于国务院部委
机构改革实施方案的决议》,根据该决议,撤消了国务院环境保护领导小组,成立了城乡建设环境保护部,其下设的环保局为全国环境保护的主管机构,另在国家计划委员会内部增设国土局,负责国土规划与整治工作。很明显,此时的环保局和国土局仍然是国务院部委的下设机构。
1984年5月,国务院发出了《关于加强环境保护工
统一监督管理是指政府设立一个相对独立,专门的行政部门对本辖区内的环境保护工作行使统一的监督管理权。这个统管部门包括国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,主要负责对环境保护工作进行规划、协调,依法提出环境保护法规草案和制定行政规章,依法监督管理环境保护法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。部门分工监督则是指由有关部门依照法定的职责对与其相关的环境保护工作进行具体的监督管理,港务监矿产、水利行政主管部门等。
二)作的决定》,决定成立国务院环境保护委员会,同年12月,城乡建设环境保护部环保局改为国家环境保护局,同时作为国务院环境保护委员会的办公室。1984年以后,省、地、县环境保护监督管理机构相继作了调整。在这一阶段中,我国的环境管理机构可以分为三种类型。第一类是国家环境保护局,省、直辖市、自治区环境保护局,地、市、县等地区性、综合性环境保护机构,监督管理体系的重点;保护机构,如轻工、化工、冶金、门性的环境保护机构,;第三类是农业、林业、,负责资源管理。
(三)发展阶段
1989年《中华人民共和国环境保护法》,的颁布实
2〕
〔,他们没有行政上的隶属关系,
监督与被监督,他们只有分工的不同。
(三)监督管理部门均按行政区划设置
我国现行的环境监督管理机构,无论是统管机构还是分管机构均按行政区划设置。如国家设立环境保护总局,湖南、湖北、广东、广西等都分别设立环境保护局。
(四)中央的监督管理与地方的监督管理相结合
施,确立了我国现行的环境监督管理体制是一种统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。统管部门是指环境保护行政主管部门;而分管部门则有国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,负责对污染防治实施监督管理,县级以上人民政府的有关部门,如土地、矿产、林业、农业、水利部门也相继成立环境保护监督机构,负责对自然资源保护实施监督管理。此外,根据《水污染防治法》第四条规定,重要江河还设有水源保护机构,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。1998年,国务院机构改革中国家环保局升格为部级的国家环境保护总局。并对有关管理部门进行了合并,如国土资源部、农林水利部等。从上述我国环境保护监督管理体制的形成和发展的历史过程不难看出,随着环境问题的日益突出,党和国家对环境保护问题越来越重视,环境保护机构的地位也变得越来越重要。
无论是环境保护行政主管部门还是土地、矿产等资源管理部门都在中央一级和县级以上各级人民政府设立。这一模式在一定程度上既有利于中央的宏观调控,又有利于充分发挥地方各级人民政府的积极性。
四、现行环境监督管理体制的缺陷
我国的环境监督管理体制经历了一个从无到有、从弱到强,从不健全到逐步健全的发展过程。应当说,现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作起了非常重要的作用,但这一体制随着我国环境问题的日趋严重,在实践中也暴露出一些问题。
(一)统管部门与分管部门地位的平等性,导致相互
扯皮的现象严重
引起这一问题产生的原因在于《环境保护法》中确
立的环境保护行政主管部门的统管地位与我国政府行政管理体制存在一定的不协调性。也就是说,统管部门与分管部门的地位的平等性使得环境保护部门在行使统一管理的职能上常常出现难以自圆其说的尴尬局
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〔3〕面。。针对环境保护的监督管理,环境保护行政主管
监督管理,又对资源的保护行使监督管理权,真正成为一个综合性的统一监督管理部门。如前所述,发达国家尤其是环境问题比较严重的国家莫不如此,我国的台湾地区也将如此。台湾地区现在“行政院”下设“环保署”,而“环保署”在“行政院”中处于第三个层次。台湾地区上层已经认识到现行的环境管理体制制约了其环境管理的效率,并拟定于2002年在“行政院”下设“环境资源部”该部将成为集管辖森林、水资源、污染防治于一体的
〔6〕
第一大部。
部门到底行使哪些职权,而其他有关主管部门又行使哪些职权,统管部门的统管地位体现在哪些方面,现行的法律并没有作出明确的界定,因而便出现了有些问题争着管、而有些问题都不管的现象。这样,环境保护部门的统管地位在实践中也只不过是一纸空文罢了。
(二)按行政区划分管、按单要素分管的管理体制极
不科学
从现行的环境监督管理体制来看,无论是统管部门还是分管部门都是按照行政区划设置的,并且分管部门都是按单要素设置,如土地、矿产、林业等部门。这一管理模式有其不合理之处。2000年11月26日国务院发布了《全国生态环境保护纲要》,该纲要提出了“生态系统方式”等概念。同时《环境保护法》的第二条也明确规定“:本法所称环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体……”因而环境不是指的某一环境因素,而是所有环境因素构成的总体,即生态系统。近年来,无论是在国内还是在国际上都面临着生态环境日益严重的系统性、结构性破坏,面对区域、流域生态系统的结构与功能的破坏,政区划、(三)(二)环境保护行政主管部门只在中央一级设立,此
外,根据其履行职责的需要设立分支机构,作为国家环境保护行政主管部门的派出机构。分支机构根据国家环境保护行政主管部门的授权,负责本辖区的环境监督管理。分支机构的设立不按行政区划层层设立,而是根据需要按流域、区域设置。
首先,,从中国“:中国人民银,作为中国人民银中国人民银行的分支机构根据中国,负责本辖区的金融管理。”其次,我国有些地区在一定程度上进行了环保派出机构的试点。有资料称“:从1994年大连在全国第一个试点设立城市环保派出机构以来,深圳、杭州、厦门、合肥、潍坊等城市
〔7〕
先后设立了环保派出机构,取得了较为成熟的经验。”
,,这使得同一区域内环境监督管理措施和执法行动无法统一实施、统一步调,因
〔4〕
而出现同一区域内执法力度不统一的现象。
虽然环保派出机构只在城市进行了试点
,本人认为,不妨推而广之,在全国范围内实行。第三,我国已经在重要江河设立了水源保护机构,这也是环境监督管理体制的一部分,因而可以说,我们已有了按流域设立环境保护监督管理机构的尝试。
(三)保留海洋行政主管部门、港务监督、土地、矿产
五、我国环境监督管理体制的构想
现行的环境监督管理体制从1989年建立到现在,已暴露出他的许多弊端,因而建立有利于保护生态环境、实现可持续发展战略目标的环境监督管理体制应是我国环境保护法亟待修改完善的重要内容。笔者认为:环境监督管理体制应从以下几个方面着手完善:
(一)扩大环境保护行政主管部门的职权,建立一个
等分管部门,使其中的资源管理部门与环境保护行政主管部门形成一种行政隶属关系。
首先,在中央一级、设立国家环境保护行政主管部门即国家环保总局(或叫环境保护部,不能叫环境资源部),对全国的环境保护工作进行统一的监督管理,他直属于国务院管理。此外,分别由海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门、公安、交通、铁道、民航管理部门对环境污染防治实施监督管理;由土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门对资源的保护实施监督管理。其中,土地、矿产等资源管理部门不再与国家环境保护行政主管部门平级,而是隶属于国家环境保护行政主管部门管理。这一管理模式的提出,并非本人独创,实际上,美国、日本就与之相似。我国也是
真正的环境保护的统一管理和综合管理部门。
现行的环境保护行政主管部门名义上是一个统管部门,而实际上重点是对污染防治进行监督管理,对于资源的管理则由资源管理部门负责。早在1985年10月,李鹏同志在“全国城市环境保护会议”上就指出“:环境保护部门既是一个综合部门,又是一个监督机构。这个机构应该是一个能够代表本级政府行使归口管理,组
〔5〕
织协调、监督检查职能的有权威的环境管理机构。”因
而在实行可持续发展战略的今天,应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围,使其既对污染防治进行
55
一个环境问题比较严重的国家,据2001年《中国环境状况公报》称,七大江河水系均受到不同程度的污染,一半以上的监测断面属于V类和劣V类水质;城市空气质量满足国家二级标准、三级标准和超过三级标准的城市比例各占三分之一;而人均森林面积仅占世界人均森林
〔8〕面积的五分之一。严峻的环境状况需要有与其相适应
节。相反,如果按生态区域、流域设置管理机构,则可解决我们长期以来面临的这一问题。
(三)在全国只设立一个环境保护行政主管部门,有
利于执法口径的统一,避免了同一流域、区域(不在同一行政区划)收费不统一、执法力度不统一的现象发生。
(四)按流域、区域设立分支机构有利于精简机构、
的环境监督管理体制,美、日等国的环境监督管理体制不妨作为借鉴。
值得一提的是,目前,在我国,无论是理论界,还是立法界,人们已进入了一个误区,那就是把环境保护与资源保护并列起来,而实质上,资源保护仅仅是环境保护中的一部分。当然,机构的设置也应如此,不能重复或交叉设置。
其次,在地方,仍有各级公安、交通、铁道、民航管理部门、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门分管污染防治和资源保护。但他们在环境保护方面要接受国家环境保护行政主管部门及其授权的分支机构的管理。
六、完善环境监督管理体制的意义
按照上述模式建立环境监督管理体制,会产生以下效果:
(一)减少财政支出,同时又有利于环保部门的廉政建设。按流域、区域设立分支机构,分支机构的数量要大大小于按行政区划层层设立的分支机构的数量,这样可以精简机构和人员,减少支出。同时这一体制有有利于减少政府部门对环境保护行政主管部门的行政干预,也在一定程度上有利于环境保护行政主管部门的廉洁自律。
环境监督管理体制是环境管理的重点问题。他既关系到环境的保护,又关系到经济的发展,笔者希望,在我国《环境保护法》修改之际,环境监督管理体制的改革也将纳入立法的议事日程。
(责任编辑 邱玉梅)
:
〔1〕.M〕.北京:北京大学出版.环境保护法教程(第三版)〔M〕1北京:法律出版社,1998.39.
〔3〕岩流.《全国生态环境保护纲要》环境理论上的重大突破和创新〔J〕1中国环境管理,2002(2):6.
〔4〕〔7〕宋涛.城市环境管理体制改革要有新思路〔N〕1中国环境报,2000-10
-311
〔5〕刘天齐.环境法通论〔M〕1北京:中国环境科学出版社,
1997.337.
应当说,,同时又减少污染,因此,,是环境保护本身的要求。
(二)按流域、区域而不是按行政区划设置国家环境
保护行政主管部门的分支机构,有利于打破环境行政区划管理局限,实现环境的综合整治。美国环保基金会资深经济学家杜丹德博士说过“:地球是一个完整的生物
〔9〕圈,生态环境是息息相关的。如果我们人为地去按行
〔6〕夏光、李丽平1对我国台湾地区环境政策变迁的思考〔J〕.环境工作通讯,2002(8):38.
〔8〕2001年《中国环境状况公报》.
〔9〕熊志宏.排污权交易在中国很有前途〔N〕.中国环境报,
2001-06-30.
政区划设置环保机构,则会导致管理与生态环境的脱
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)第18卷第5期湖南省政法管理干部学院学报(原名《法学学刊》Vol.18NO.5
2002年10月JOURNALOFHUNANPOLITICAL-LEGALCADRECOLLEGEOct.2002
我国环境监督管理体制浅议
李慧玲
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(湖南师范大学法学院,湖南长沙 410126)
摘 要:环境监督管理体制是指有关环境监督管理机构的设置及其权责划分。一国的环境监督管理体制决定了环境管理的性质、规模、功能和效率。我国应加大国家环境保护行政主管部门的职权,从行政隶属关系上高于其他资源管理部门,并按流域、区域设置其分支机构,使其真正成为一个综合性的环境监督管理部门,以适应生态环境保护和机构改革的需要。
关键词:环境监督管理体制;缺陷;完善
中图分类号:D922.66 文献标识码:A 文章编号:1008-( 一、国外环境监督管理体制简介
视,但由于具体国情的不同,不完全相同。大体说来,责。出的国家,如前苏联就是采用这一模式。由于这一模式没有专门设立环境保护机构,而由有关机关分别在其部门、行业范围内行使环境监督管理权,因而在环境问题突出的国家,这种模式已不能适应环境保护的需要。
第二种类型是设立一个协调机构———委员会。委员会由有关部门的领导组成。如在20世纪70年代,日本曾设公害对策特别委员会,联邦德国设立联邦内阁环境委员会,澳大利亚设环境委员会等。
第三种类型是成立行政专门机构。如1970年,英国、加拿大成立了环境部;1971年,丹麦设立了环境保护部;1974年,联邦德国设立了环境局等。
第四种类型是设立一个比一般部委权限更大的行政机构,这种机构的权限比一般部委大,或者由政府首脑兼任该机构的领导。这种类型主要存在于环境问题特别严重的国家,如美国在总统执行署设立环保局,日
1〕本设立由国务大臣任长官的环境厅〔。
,法国、意大利、比利时、瑞典以美国等国家都是采用这一模式。如美国除在总统执行署设立环保局外,还在内务部、商业部、卫生教育福利部等部门设立有相应的环境与资源管理机构。
二、我国环境监督管理体制的形成和发展我国环境管理的发展历程大致可以分为三个阶段,即创建阶段(1972年—1982年8月)、开拓阶段(1982年
8月—1989年4月)和改革创新阶段(1989年5月———
现在)。环境监督管理体制作为环境管理的重要组成部分,其形成和发展过程和环境管理的发展历程密不可分,因此,大体上也可分为以下三个阶段:
(一
)初始阶段
在建国以后到70年代初,我国仿效的是前苏联模式,即没有建立专门的环境保护机构,环境管理工作就由有关的部委兼管,因而谈不上建立环境监督管理体制。随着1973年全国第一次环境保护会议的召开,国务院批转发布了原国家计划委员会《关于保护和改善环
(试行草案)。该草案指出“境的若干规定》:各地区、各
部门要设立精干的环境保护机构,给他们以监督、检查的职权。”因而在1974年5月,国务院设立了一个由20多个有关部委领导组成的环境保护领导小组,主管和协调全国的环境工作,其日常工作由其下设的领导小组办
第五种类型是几种机构同时并设,一方面设立综合
①收稿日期 2002-08-06
),女,湖南长沙县人,湖南师范大学法学院副教授。作者简介 李慧玲(1964—
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(试行)》公室负责。1979年《环境保护法,颁布后,全国三、我国现行环境监督管理体制的特点
根据1989年的《中华人民共和国环境保护法》第七条的规定,我国现行的环境监督管理体制是一种统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制。这一管理体制具有以下特点:
(一)统一监督管理与部门分工监督管理相结合
很多省、市级人民政府也设立了环境保护监督机构,国务院有关部门也设立了环境保护监督机构,这是我国环境监督管理体制的初创时期。
(二)形成阶段
1982年,全国人大常委会发布了《关于国务院部委
机构改革实施方案的决议》,根据该决议,撤消了国务院环境保护领导小组,成立了城乡建设环境保护部,其下设的环保局为全国环境保护的主管机构,另在国家计划委员会内部增设国土局,负责国土规划与整治工作。很明显,此时的环保局和国土局仍然是国务院部委的下设机构。
1984年5月,国务院发出了《关于加强环境保护工
统一监督管理是指政府设立一个相对独立,专门的行政部门对本辖区内的环境保护工作行使统一的监督管理权。这个统管部门包括国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,主要负责对环境保护工作进行规划、协调,依法提出环境保护法规草案和制定行政规章,依法监督管理环境保护法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施。部门分工监督则是指由有关部门依照法定的职责对与其相关的环境保护工作进行具体的监督管理,港务监矿产、水利行政主管部门等。
二)作的决定》,决定成立国务院环境保护委员会,同年12月,城乡建设环境保护部环保局改为国家环境保护局,同时作为国务院环境保护委员会的办公室。1984年以后,省、地、县环境保护监督管理机构相继作了调整。在这一阶段中,我国的环境管理机构可以分为三种类型。第一类是国家环境保护局,省、直辖市、自治区环境保护局,地、市、县等地区性、综合性环境保护机构,监督管理体系的重点;保护机构,如轻工、化工、冶金、门性的环境保护机构,;第三类是农业、林业、,负责资源管理。
(三)发展阶段
1989年《中华人民共和国环境保护法》,的颁布实
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〔,他们没有行政上的隶属关系,
监督与被监督,他们只有分工的不同。
(三)监督管理部门均按行政区划设置
我国现行的环境监督管理机构,无论是统管机构还是分管机构均按行政区划设置。如国家设立环境保护总局,湖南、湖北、广东、广西等都分别设立环境保护局。
(四)中央的监督管理与地方的监督管理相结合
施,确立了我国现行的环境监督管理体制是一种统一监督管理与分级分部门管理相结合的管理体制。统管部门是指环境保护行政主管部门;而分管部门则有国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,负责对污染防治实施监督管理,县级以上人民政府的有关部门,如土地、矿产、林业、农业、水利部门也相继成立环境保护监督机构,负责对自然资源保护实施监督管理。此外,根据《水污染防治法》第四条规定,重要江河还设有水源保护机构,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。1998年,国务院机构改革中国家环保局升格为部级的国家环境保护总局。并对有关管理部门进行了合并,如国土资源部、农林水利部等。从上述我国环境保护监督管理体制的形成和发展的历史过程不难看出,随着环境问题的日益突出,党和国家对环境保护问题越来越重视,环境保护机构的地位也变得越来越重要。
无论是环境保护行政主管部门还是土地、矿产等资源管理部门都在中央一级和县级以上各级人民政府设立。这一模式在一定程度上既有利于中央的宏观调控,又有利于充分发挥地方各级人民政府的积极性。
四、现行环境监督管理体制的缺陷
我国的环境监督管理体制经历了一个从无到有、从弱到强,从不健全到逐步健全的发展过程。应当说,现行的环境保护监督管理体制对于加强我国的环境保护工作起了非常重要的作用,但这一体制随着我国环境问题的日趋严重,在实践中也暴露出一些问题。
(一)统管部门与分管部门地位的平等性,导致相互
扯皮的现象严重
引起这一问题产生的原因在于《环境保护法》中确
立的环境保护行政主管部门的统管地位与我国政府行政管理体制存在一定的不协调性。也就是说,统管部门与分管部门的地位的平等性使得环境保护部门在行使统一管理的职能上常常出现难以自圆其说的尴尬局
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〔3〕面。。针对环境保护的监督管理,环境保护行政主管
监督管理,又对资源的保护行使监督管理权,真正成为一个综合性的统一监督管理部门。如前所述,发达国家尤其是环境问题比较严重的国家莫不如此,我国的台湾地区也将如此。台湾地区现在“行政院”下设“环保署”,而“环保署”在“行政院”中处于第三个层次。台湾地区上层已经认识到现行的环境管理体制制约了其环境管理的效率,并拟定于2002年在“行政院”下设“环境资源部”该部将成为集管辖森林、水资源、污染防治于一体的
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第一大部。
部门到底行使哪些职权,而其他有关主管部门又行使哪些职权,统管部门的统管地位体现在哪些方面,现行的法律并没有作出明确的界定,因而便出现了有些问题争着管、而有些问题都不管的现象。这样,环境保护部门的统管地位在实践中也只不过是一纸空文罢了。
(二)按行政区划分管、按单要素分管的管理体制极
不科学
从现行的环境监督管理体制来看,无论是统管部门还是分管部门都是按照行政区划设置的,并且分管部门都是按单要素设置,如土地、矿产、林业等部门。这一管理模式有其不合理之处。2000年11月26日国务院发布了《全国生态环境保护纲要》,该纲要提出了“生态系统方式”等概念。同时《环境保护法》的第二条也明确规定“:本法所称环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体……”因而环境不是指的某一环境因素,而是所有环境因素构成的总体,即生态系统。近年来,无论是在国内还是在国际上都面临着生态环境日益严重的系统性、结构性破坏,面对区域、流域生态系统的结构与功能的破坏,政区划、(三)(二)环境保护行政主管部门只在中央一级设立,此
外,根据其履行职责的需要设立分支机构,作为国家环境保护行政主管部门的派出机构。分支机构根据国家环境保护行政主管部门的授权,负责本辖区的环境监督管理。分支机构的设立不按行政区划层层设立,而是根据需要按流域、区域设置。
首先,,从中国“:中国人民银,作为中国人民银中国人民银行的分支机构根据中国,负责本辖区的金融管理。”其次,我国有些地区在一定程度上进行了环保派出机构的试点。有资料称“:从1994年大连在全国第一个试点设立城市环保派出机构以来,深圳、杭州、厦门、合肥、潍坊等城市
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先后设立了环保派出机构,取得了较为成熟的经验。”
,,这使得同一区域内环境监督管理措施和执法行动无法统一实施、统一步调,因
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而出现同一区域内执法力度不统一的现象。
虽然环保派出机构只在城市进行了试点
,本人认为,不妨推而广之,在全国范围内实行。第三,我国已经在重要江河设立了水源保护机构,这也是环境监督管理体制的一部分,因而可以说,我们已有了按流域设立环境保护监督管理机构的尝试。
(三)保留海洋行政主管部门、港务监督、土地、矿产
五、我国环境监督管理体制的构想
现行的环境监督管理体制从1989年建立到现在,已暴露出他的许多弊端,因而建立有利于保护生态环境、实现可持续发展战略目标的环境监督管理体制应是我国环境保护法亟待修改完善的重要内容。笔者认为:环境监督管理体制应从以下几个方面着手完善:
(一)扩大环境保护行政主管部门的职权,建立一个
等分管部门,使其中的资源管理部门与环境保护行政主管部门形成一种行政隶属关系。
首先,在中央一级、设立国家环境保护行政主管部门即国家环保总局(或叫环境保护部,不能叫环境资源部),对全国的环境保护工作进行统一的监督管理,他直属于国务院管理。此外,分别由海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门、公安、交通、铁道、民航管理部门对环境污染防治实施监督管理;由土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门对资源的保护实施监督管理。其中,土地、矿产等资源管理部门不再与国家环境保护行政主管部门平级,而是隶属于国家环境保护行政主管部门管理。这一管理模式的提出,并非本人独创,实际上,美国、日本就与之相似。我国也是
真正的环境保护的统一管理和综合管理部门。
现行的环境保护行政主管部门名义上是一个统管部门,而实际上重点是对污染防治进行监督管理,对于资源的管理则由资源管理部门负责。早在1985年10月,李鹏同志在“全国城市环境保护会议”上就指出“:环境保护部门既是一个综合部门,又是一个监督机构。这个机构应该是一个能够代表本级政府行使归口管理,组
〔5〕
织协调、监督检查职能的有权威的环境管理机构。”因
而在实行可持续发展战略的今天,应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围,使其既对污染防治进行
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一个环境问题比较严重的国家,据2001年《中国环境状况公报》称,七大江河水系均受到不同程度的污染,一半以上的监测断面属于V类和劣V类水质;城市空气质量满足国家二级标准、三级标准和超过三级标准的城市比例各占三分之一;而人均森林面积仅占世界人均森林
〔8〕面积的五分之一。严峻的环境状况需要有与其相适应
节。相反,如果按生态区域、流域设置管理机构,则可解决我们长期以来面临的这一问题。
(三)在全国只设立一个环境保护行政主管部门,有
利于执法口径的统一,避免了同一流域、区域(不在同一行政区划)收费不统一、执法力度不统一的现象发生。
(四)按流域、区域设立分支机构有利于精简机构、
的环境监督管理体制,美、日等国的环境监督管理体制不妨作为借鉴。
值得一提的是,目前,在我国,无论是理论界,还是立法界,人们已进入了一个误区,那就是把环境保护与资源保护并列起来,而实质上,资源保护仅仅是环境保护中的一部分。当然,机构的设置也应如此,不能重复或交叉设置。
其次,在地方,仍有各级公安、交通、铁道、民航管理部门、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门分管污染防治和资源保护。但他们在环境保护方面要接受国家环境保护行政主管部门及其授权的分支机构的管理。
六、完善环境监督管理体制的意义
按照上述模式建立环境监督管理体制,会产生以下效果:
(一)减少财政支出,同时又有利于环保部门的廉政建设。按流域、区域设立分支机构,分支机构的数量要大大小于按行政区划层层设立的分支机构的数量,这样可以精简机构和人员,减少支出。同时这一体制有有利于减少政府部门对环境保护行政主管部门的行政干预,也在一定程度上有利于环境保护行政主管部门的廉洁自律。
环境监督管理体制是环境管理的重点问题。他既关系到环境的保护,又关系到经济的发展,笔者希望,在我国《环境保护法》修改之际,环境监督管理体制的改革也将纳入立法的议事日程。
(责任编辑 邱玉梅)
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〔1〕.M〕.北京:北京大学出版.环境保护法教程(第三版)〔M〕1北京:法律出版社,1998.39.
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〔4〕〔7〕宋涛.城市环境管理体制改革要有新思路〔N〕1中国环境报,2000-10
-311
〔5〕刘天齐.环境法通论〔M〕1北京:中国环境科学出版社,
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应当说,,同时又减少污染,因此,,是环境保护本身的要求。
(二)按流域、区域而不是按行政区划设置国家环境
保护行政主管部门的分支机构,有利于打破环境行政区划管理局限,实现环境的综合整治。美国环保基金会资深经济学家杜丹德博士说过“:地球是一个完整的生物
〔9〕圈,生态环境是息息相关的。如果我们人为地去按行
〔6〕夏光、李丽平1对我国台湾地区环境政策变迁的思考〔J〕.环境工作通讯,2002(8):38.
〔8〕2001年《中国环境状况公报》.
〔9〕熊志宏.排污权交易在中国很有前途〔N〕.中国环境报,
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政区划设置环保机构,则会导致管理与生态环境的脱
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