全面从严治党，深化巡视监督
（党课讲稿）
前 言
各位好，我是来自于清华大学廉政与治理研究中心的过勇，今天我们围绕全面从严治党，深化巡视监督，跟大家做个探讨。 党的十八大以来，中央做出了四个全面的重大战略部署，全面从严治党，推动党风廉政建设和反腐败工作不断走向深入。怎么去理解中央推动反腐倡廉建设这样的一个大的思路，以及巡视在其中发挥的重要的作用。今天上午我们希望围绕四个方面的内容，给各位展开。第一，怎么去评价我们当前的腐败形势，我想这是一个大的背景。第二，十八大以来，我们的反腐败战略做出了什么样的挑战。第三，在这样的调整过程当中，我们党内监督这样的一个重要的战略，发挥了什么样的作用，巡视是如何提高党内监督的有效性的。最后，我们和大家一起探讨一下，如何探索和坚持中国特色的反腐倡廉的道路。
一、我国当前的腐败形势
首先是关于当前我们国家腐败形势这样的评价。
每年中纪委的领导都要开一次专家座谈会，我之前也参加过这样的一些座谈会，在每次的座谈会召开之前，中纪委的相关部门都会给我们发一个提纲，请与会专家围绕几个问题来展开。其
中第一个问题，往往就是腐败形势评价。为什么每年的第一个问题都是腐败形势评价，我想他说明了两个方面的内容。第一个，说明中央领导很关心，因为对腐败形势的评价，是我们制定反腐败政策很重要的基础和依据，但另外一方面，为什么每年都要反复的问这个问题，我想他也说明了，没有谁能够把这个问题讲清楚，因为腐败跟我们研究的很多的经济社会现象不一样，比如我们研究经济增长，我们研究就业与社会保障，我们可以从统计年鉴当中获得大量的数据。但是腐败，它有两个特性，第一个是具有隐秘的特性，往往是当腐败行为被揭露出来之后，我们才发现，原来在我们的身边还有可能有腐败的发生。另外一个特性就是敏感的特性，从世界的范围来看，任何一个国家、任何一个执政党，都不愿意把哪怕已经查办出来的腐败信息公布于众，为什么？因为实在是在敏感了，腐败很政治之间有着密切的关系。所以，腐败形势评价是一个非常重要的问题。
那么我们首先来看看，中央是怎么评价腐败形势的。在党的十八大报告当中，就指出，我们党员干部理想信念动摇，宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。我想这是一个非常重要的判断。事实上从1993年，中央对于当时的腐败形势，提出了腐败形势严峻这样一个判断之后，在之的二十多年的时间，我们基本上延续了这样的一个判断，就是形势依然严峻。
在十八大之后，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话当中，他对当时的腐败形势就做出了一个判断他就讲到，我们的党员干部队伍的主流是好的，同时我们也要清醒地看到，当前的一些消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻。你看，他基本上沿用了十八大以及之前中央的一个判断。但是在短短的十个月之后，总书记的判断就发生了一些变化。在十八届三中全会第一次全体会议上的讲话当中，总书记又指出，当前我们党风廉政建设和贩腐败斗争形势依然严峻复杂。在原有的严峻的基础上又多了两个字，就是复杂。各位都是党的干部，都长期学习党的文件精神，我们会发现，如果把每次中央的一些文件跟之前的相似的文件进行对比的话，表述上的变化往往就在细微处。但是这个细微处的变化，往往具有深刻的政策危害。别看只增加了两个字，但反映出中央对反腐败斗争形势的判断发生了改变。那发生了什么样的改变？2014年6月份，习近平总书记在听取2014年中央巡视组首轮巡视情况汇报时的讲话当中就指出，巡视当中发现的一些问题，确实印证了中央对反腐败斗争形势依然研究复杂的判断。如果说在十八届三中全会第一次会议的讲话当中，总书记提出这样的一个判断，可能还是试探性的那么从巡视当中发现的问题，进一步坚定了他的这样的一个判断。
那我们说这个复杂性表现在什么方面？2014年10月份，总书记在听取中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话当中他就
指出，区域型腐败和领域性腐败交织，窝案串案增多，用人腐败和用权腐败交织，权权、权钱、权色交易频发，官商勾结和上下勾连交织，利益输送手段隐蔽，形式多样。什么叫复杂？我想就集中体现这三个交织上。十八大以后，中央查处的一系列重大违纪违法案件，就是非常鲜明的表现出这样的一些特征。比如说周永康的案件，大家都非常熟悉了，新闻媒体有大量的报道。从这个案件当中我们可以看到，不仅仅是周永康及其家人有大量的违纪行为，比如说他的儿子周斌利用父亲的影响力，获取了大量的不政党利益，在政法系、在石油系、在四川省一大批领导干部的落马跟周永康都是有密切关系的。什么叫区域性腐败和领域性腐败交织？我想在这里边都有非常突出的体现。
那么去年我们专门去山西，对于山西的系统性塌方式腐败做了一个专题调研，从我们了解的情况来看，确实是非常的触目惊心。十八大之后，山西的腐败引起了社会各方的广泛关注，陕西腐败这个多米诺骨牌的导向，首先是从交通系统开始的。2013年4月份的时候，当时省交通厅原来的副厅长，时任政府秘书长王志民被查处，在此之后，省交通厅原来的厅长王晓玲、段建国，省交通运输局原来的局长李华忠，省高速公路管理局原来的纪委书记冯建钢等人，先后被发现有重大违纪行为。不仅仅如此，顺藤摸瓜我们发现中纪委原来联系山西的六室的一个处长曹利新在这里面也有严重的违纪行为。一直到2014年2月份，山西的反腐败的态势又发生了重大的一个变化。时任省人大副主任金道
民，因为涉嫌严重违纪违法被调查。我们都知道，这个金道民曾经在中纪委工作过，当时也是作为一个事件，直接上省纪委，派省纪委书记，他长期在山西任职，最后不仅仅是自己不能够独善其身，而且被拉入腐败的大网当中去。在随后的半年时间里，山西的一批省级的领导被查处，包括令政策、陈川平、杜善学、列春玉、白云等等。在山西这样的一个塌方式的腐败当中，一个重灾区就是吕梁。如果大家去山西考察过会发现，山西以煤姓沈，但是各地煤炭资源的分布还是有比较大的差异。那么吕梁在各个产区当中是个后起之秀。所以在吕梁并没有一个大的煤炭集团，特别是国有的煤炭集团。反之，是有大量的私营的煤矿企业，就是我们经常说煤老板，我们说在北京煤老板拖着麻袋买楼，一买就是一栋楼一个单元，这样的一些煤老板大量的就出自于吕梁。那么在煤炭最火爆的时候，这些煤老板应该说收入是非常高的，那么跟其他的地方不一样，其他的地方官员跟煤老板之间有的时候也会有一些利益交换，煤老板也有一些有求于领导干部让他们办事，但往往一般是一事一议，是吧？你帮我办事，我给你送一笔钱。但是，吕梁发生的情况特殊之处在于哪儿？由于煤老板的钱来得太快了，他跟领导干部干部之间形成一个非常密切的，共谋这样的一个关系，成为一体化的了，成为长期的这种伙伴。那么这是山西吕梁为什么腐败问题最后如此突出这样的一个重要的原因。那么在山西被查处的这些领导干部当中，列春玉是长期的担任吕梁的市委书记，杜善学也曾经担任过省委常委吕梁市委
书记，白云，这是省委常委统战部部长，他曾经也在吕梁担任过市委副书记。今年三月份的时候，两会期间，当时山西省委书记王儒林，接受新闻媒体采访的时候就讲到，到那个时候为止，山西有三百多名省管干部没有补齐。为什么有三百多名省管干部都没有补齐？一方面，跟我们十八大之后，山西的整个的反腐败的风暴，一批官员落马有很大的关系，同时，他也说明了什么？就是他整个的干部梯队在坍塌。我们在山西了解的情况是什么？这个山西的腐败，已经变成一个日常生活的一部分，进入一个常态了。现在已经被查处的领导干部，当然是有严重的违纪违法行为，但是，根据我们了解的情况，这还只是冰山一角。我们可以看到山西是一个地市，十八大之后市委书记、市长当中，至少有一个落马的，这样的一个地市就达到了十个。在我们去调研的一个地市，这个市只有一位县委书记幸免遇难，但实际上根据市纪委掌握的一些情况，不仅仅是已经被查处的这些干部了，有相当一部分干部都是有严重的问题。但是针对这种大面积、普遍性腐败的情况，怎么办？如果你去看他的涉案金额，那可能往往都是非常巨大，情况非常恶劣。但是属于你去看这些腐败的发生来源是什么，这些钱是怎么收的，就会发现这些贿赂跟干部用人的腐败有没有直接的关系，跟我们重大工程招投标有没有关系，有的时候并没有直接的关系，他变成一个常态化了。这些官员的贿赂从哪儿来，有相当一部分就是逢年过节的过节费。到了逢年过节的时候，下面的干部都要给上级的领导干部去行贿，一些企业家也要
去行贿，所以一个年、一个节过下来，那有些领导干部收入就是几十万甚至上百万。你想，在一个地方执政几年那会是什么样的状况？我们说的是县委书记这样的情况，那其他的干部，其实也是普遍存在的。所以，不仅仅是一批干部被查处，更多的干部是有一些严重的违纪问题的，所以整个的干部梯队他衔接不上，这就发生了干部紧缺的情况。截至到2016年的四月份，山西省全省已经有5600多人主动向纪检监察机关交代了自己的违纪违法问题，两万多人次向红包专户退交了欠款。
现在我们来看的话，山西的这种系统性塌方式腐败是具有典型性的，但是其他的一些省市，他表露出来的这样一种腐败的特征，也具有很大的相似性。比如说辽宁，现在这个状况也是非常的危险的，一批的领导干部，包括元省委书记王敏被查处。广东省十八大以来查处的地心级干部已经超过了山西的人数。这样的状况，都让我们非常的担心。
根据我们的研究，集体腐败已经成为我们当前重要腐败的一个非常重要的发展趋势，根据腐败的主体，我们可以把腐败分成三种类型，第一类的就是官员个人的腐败，第二类是单位腐败，比如说单位行贿、单位受贿。我们说跑步前进就是一个典型的单位行贿行为，我们各地的地方政府跑发改委、跑财政部、跑政策、跑资金、跑项目，那么用的是谁的钱？肯定也不是这些干部个人的钱，他们跑这些部委也不是为了个人的省钱，还不是为了造福一方百姓，争取到一些专项资金和项目。那么这就是典型的单位
行贿，用地方的财政资金来进行行贿。
但还有一点非常重要的，就是集体贿赂。他就是一些官员勾结起来进行腐败的这种行为。那么根据我们的研究，集体腐败，就是俗称的窝案，在当前应该说是个非常突出的状况，事实上在改革的过程当中，在早期集体腐败的现象并不太多，我们国家发生的最早的涉及到副部级以上的集体腐败案件是1989年查处的铁道部副部长罗拥光案。他当时和郑州铁路局的一些官员勾结起来倒卖车批。发生在地方政府影响最大的是1995年查处的泰安市委书记胡建学案，在此之后，一发不可收拾，从早期的厦门远华案、沈阳木马案，到后面的郴州李大伦案，绥化马德案等等，也包括现在像令计划、周永康的案件都表现出了鲜明的集体腐败的特点。
我们说集体腐败，他的危害非常大，他有可能导致什么样的结果？就是在一个单位、一个部门，廉洁者难以生存，就是你到了一个单位以后，你发现你的领导也在腐败，你的同事也在腐败，你的下属也在腐败，你腐不腐败？你不腐败，有可能就出局。在山西调研的时候，有一个案件我想也具有非常强的典型意义。那么吕梁呢时任的市长丁学峰，在早期他也是一个非常优秀的干部，那么担任县委书记，非常突出，也受到中央的表彰。但是他升到了副厅局级后长达十一年都没有升迁，他看到周边的干部不断的得到提拔，他也着急，而且他看到了背后的一些隐性的一些原因，一些灰色的状况，于是他也开始想办法了，他是大红人，
他曾经给他的教过课的一个中学的老师，是周永康夫人的父亲，他通过这条线，搭上了周永康，最后如愿地走上了吕梁市长这样的岗位。在这里面，他哪来的钱去行贿？他直接找到了吕梁的几个煤老板，直接就跟他们说了，向他们去索贿。当然，这种胆大妄为的状况是必须得到严肃处理的，但是背后反应出来的社会生态的一种状况，也需要引起我们的深思。
集体腐败还有一个比较典型的案件就是铁道部原部长刘志军案，这个也是影响非常的重大。那么在这个案件当中我们会发现，不仅仅是铁道部的一大批领导干部，和刘志军的这种腐败有密切的关系，比如说张曙光等人，那么在这个里面有一个商人，丁书苗，我们会发现，他已经成为刘志军重要的受贿的代理人，从中央公布的刘志军的案件情况来看，他受贿六千多万，当然这个绝对数额还是比较巨大的，但是我想如果跟我们过去一些年整个的国家高铁的投资规模相比的话，我想也不算特别多，是不是？但是关键在于哪儿？关于在于在刘志军和丁书苗之间形成了一个利益共同体，很多人知道，你要想刘志军给你办事，你只要把丁书苗搞定就行了，所以他其实向定书苗行贿。那么丁书苗和刘志军之间也不是一个简单的行贿受贿关系，他是一个利益代言人，定书苗不需要给刘志军去行贿，为什么？这是一体的。那么中央在公布刘志军的案件的时候，就讲到，他说刘志军有买官的行为，当时我们就很纳闷了，你个正部级干部你还找谁买官，更严重的是什么？可笑的是在买官的过程当中还上当受骗，我觉
得确实有点丢脸，你都正部级干部了。刘志军买官丁书苗买单，所以无论是你的钱还是我的钱，我需要的时候你给我买单，就行，是咱的钱。所以这里面有很多的钱是无法去认定的，如果说整个的涉案金额，我想可能就远远超过了六千多万贿赂的范畴。
针对这种情况，习近平总书记在2014年10月份，十八届四中全会第二次全体会议上的讲话当中，他就讲到，从已经查办的案件和掌握的问题线索来看，一些腐败分子贪腐胃口之大，数额之巨，时间之长，情节之恶劣，令人触目惊心，有的地方甚至出现了塌方式腐败。这是中央第一次提出了塌方式腐败这样的一个提法，那么最有针对性的就是山西的这种状况。那么在2015年1月份，总书记在十八届中央纪委五次全会上的讲话当中，进一步指出，我们当前减少腐败存量，遏制腐败增量，重构政治生态的工作，艰巨繁重。那么社会上一直有个说法叫腐败越反越多，腐败怎么可能越反越多？你查办的腐败案件越多，应该说剩下的应该越少，对不对？当然你也很难这么说，因为你不知道在查办的过程当中，又有多少新的腐败行为发生，如果新发生的腐败行为超出了你查办的，那确实腐败在变的越来越多。但是我想这里面就反映出一个什么特征？腐败是一个忖量的概念。所以从这个意义上来说，我觉得总书记这样的看法是非常科学客观的。十八大之后，我们通过高压反腐，应该说在遏制腐败增量方面起到了明显的作用，就是不收手不收敛的干部，我想应该说大幅度减少。但是问题在于，面对我们十八大之前，管党治党不严的背景下，
长期累计起来的庞大的腐败忖量，怎么办？这是我们在反腐败工作当中面临的最大的挑战。
在今年7月1号，纪念中国共产党成立95周年大会上的讲话当中，总书记对当前的党风廉政建设和反腐败工作形势，又做出了一个新的重大的判断。他就讲到，党的十八大以来，我们党坚持“老虎”“苍蝇”一起打，使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性的态势正在形成。我想这是一个非常重要的判断。在以往的基础之上，又有所往前推进。就是反腐败斗争压倒性的态势正在形成。我想这也是对于过去将近四年时间，我们的反腐败持续推进一个阶段性的总结。
从国际上来看，他们怎么去评价我们当前的腐败形势？那么当前国际上有很多的评价各个国家和地区腐败状况的一些指标，比如世界银行，香港资金风险咨询机构，经济学家智库啊等等，他们这样的一些无论是研究机构还是咨询机构，出台了大量的这样的一些腐败评价指标，目的是什么？就是评价一个国家的腐败状况，为判断这个国家的投资风险提供依据。在这个已有的各种各样的调查的基础之上，从1995年开始，通平国际提出来一个到目前来看，比较权威的一个排行榜，就是清廉指数排行榜。我们中心也是通平国际在中国会员组织的秘书处所在地，那么我们和通平国际也是有长期的合作。从过去的情况来看，应该说通平国际提出这个清廉指数不仅仅是在国际上有广泛的影响力，也受
到国内无论是我们党政机关还是新闻媒体的普遍关注。但是我们要指出的一点是，通平国际每年发布的清廉指数他不是一项调查，有的人不太了解情况，经常在新闻媒体上发表言论说，去年的清廉指数的调查怎么样，其实不是如此，清廉指数不是一项调查，他是把已有的，针对各个国家和地区的腐败的这样一种调查数据拿过来，计算出来的一个综合的一个排行榜，所以他是算出来的。因为已有的调查他都有一定的局限性，他主要是采取问卷调查的方式来进行。针对特定的人群来展开调查。比如说我这个调查，针对商人，那么别的调查针对党政机关的工作人员，有的是针对老百姓，有的是针对专家，调查的人群不一样。那么每个调查涉及到的国家和地区的范围也不一样，那么是通平国际就提出来，我能不能在这个已有的调查基础之上，算出来一个综合的排行榜，这样的话是不是更加全面、更加权威？这就有了通平国际的清廉只指数。
在这张图当中可以看到，是按照2015年清廉指数评分的对世界范围内各个国家和地区颜色的这样的一个着色。在这张图当中，我们可以看到，白色是除外的，没有进入到排行榜的，那么在其他的国家当中，这个国家颜色越浅越黄，就代表按照清廉指数的评分，你这个国家越廉洁，得分越高。颜色越深、越红就代表按照清廉指数的评分，你这个国家越腐败，得分越低。那么可以看到，颜色比较浅的国家和地区主要集中在哪儿？北美，欧洲，特别是北欧，那么亚太地区也有一些，比如说日本、澳大利亚、
新西兰，还有个非常重要的国家和地区也非常的廉洁，颜色也非常浅，但是由于他的地域面积实在太小了，没有显现出来，哪两个？新加坡和香港。我们选了一些比较有代表性的国家来看他从1995年开始，历年的评分情况。我们可以看到在这个里面，基本上是属于一个中等偏下的水平。1995年，得分是2.2分，那么在这之后有一个小幅度上升的过程，1998年达到了3.5分，之后基本上在3.5分上下波动。那么大家可能也注意到了，从2012年开始，清廉指数他改变了他的算法，所以不再采用十分制，而采取了百分制，但是我想基本上还是可以去对比的。2014年的时候，清廉指数的评分跟2013年相比，大幅度下降了四分，这个一方面很令我们意外，另一方面，在社会上影响非常大。那么外交部新闻发言人在接受境外媒体采访的时候也显得很被动，他没法去解释这种情况。为什么我们十八大之后，应该说反腐败工作力度前所未有的加大，而清廉指数评分却有下降？这个我觉得主要是个技术上的原因，当然这个跟新闻媒体是没法解释得清楚的，主要是因为行贿指数，不再成为中国的来源包括组成部分，这样的一个调整。那么好在去年，中国的得分在原有的基础上，又有一分的提升。
这是第一个方面的情况。
二、十八大以来反腐败战略的调整
第二个方面，我们来总结一下十八大以来，我们国家的反腐败战略做出了什么样的挑战。
从国际上来看，一个国家的反腐败战略，往往是具有三个方面重要的组成部分，就是惩治、教育、预防，三管齐下这样的战略。但是，我们国家的整个的战略体系，跟这些国家有很大的不同。在已有的三个战略的基础上，我们还多了一个战略，就是监督。所以我想，监督这个战略、这个体系发挥，在很大的程度也决定了我们的这个反腐倡廉体系，能不能发挥有效的作用。十八大以来，我们可以看到，中央确实在党风廉政建设和反腐败建设方面，高度重视。从国际经验来看，一个国家要想在反腐败方面取得成功，首要因素就是政治决心，大家不要看好象就是表表态这么简单，事实上来看，不是每个国家都做。十八大以后，我们从中央，从总书记一系列重要讲话当中，我们可以非常深切的体会到，中央的坚定决心。而总书记的讲话非常的深刻，也很生动，比如讲到党内绝不允许腐败分子有藏身之地，要老虎苍蝇一起打，手莫伸，伸手必被捉，要零容忍的态度不变，猛药去疴的决心不减，刮骨疗毒的勇气不泄，严厉惩处的尺度不松，坚持无禁区，全覆盖，零容忍。这是在今年一月份中纪委六次全会上，总书记的讲话。我们可以体会到，总书记这种决心。
那么十八大之后，从战略上来看，我们整个的体系发生了什么样的变化？首先是惩治腐败始终保持高压态势。这是大家应该说最关注也是最熟悉的，新闻媒体报道了大量的打老虎、拍苍蝇这样的一种举措。十八大以来到目前为止，已经有五名副国级以上的领导干部被查处，这是前所未有的，包括原来中央局常委局，
因为腐败问题被查处，正部级以上干部十一人，到今年一月份，中管干部当中153人落马。这是什么概念？我长期做腐败案例库的研究，我们曾经统计过，从1978年改革以来，到2005年，这十七年的知道查处的所有的省部级干部的人数，多少人？68人，要说我们当时对反腐败工作也是高度重视啊，我们也查处了一批重大违纪违法案件，包括标志性的成克杰、胡长清、陈希同等等，但是一看总量，平均一年四个。所以你要把这个跟十八大之后的这种状况进行对比的话，你会发现，这个力度是有巨大的变化。不到四年的时间，查处了153名主管干部。
什么概念？就是我们这三年多的时间，查处的副部级以上干部的人数，超过了从改革以来到十八大以来这三十多年的总和，一年抵十年，就是这样的一个概念。但是不仅仅是打老虎了，也在拍苍蝇。我们统计发现，2009年的时候，全国纪检监察机关，议案查处的案件数量是多少？十一万多。五年之后，2014年，这个数量是多少？22万件。我们国家五年是一个政治周期，所以我想2009年和2014年是具有很强的可比性，但是一个周期下来了，数量翻了一翻。去年新华社发表社论，说我们反腐败不能上面九级分量，下面纹丝不动，什么意思？不能说上面打老虎打得厉害，你们基层也要解决涉及到老百姓切身利益的这样的一些违纪违法案件了，解决问题。在我看来，这个力度已经是很大了，都翻了一翻了，但是中央觉得不够。今年中纪委六次全会，总书记明确要求，反腐败要向基层延伸。2015年，这个数字达到了
多少？33万件，比去年又增长了50%。
所以我想，反腐败不仅在打老虎，也在拍苍蝇。到目前为止，我们现在31个省市自治区，已经实现了打虎的全覆盖，每个省都有副部级领导干部被查处。那么与此同时，中纪委也明显加大了办案部门的人员力量。我们曾经把我们国家在反腐败方面的人员投入跟其他的一些国家和地方进行比较。那么我们大数上，有将近40万专职纪检监察干部，我们在一些县级层面上，我们现在纪检监察干部的人数已经占到所有公务员编制的，有的地方少的有10%，多的能够达到15%。这还不包括检察院反贪局等等这样的一些力量。在我看来，如果我们把我们在反腐败方面的人员投入跟美国、韩国、香港、新加坡去进行比较的话，我们的人员投入一点都不低。但是问题我们人员投入那么高，为什么反腐败成效却很差？这里面的原因当非常复杂了，跟我们处在腐败多发易发的阶段有关系，跟我们资源投入不足也有关系，我们体制机制也还需要进一步完善，但我想还有一个非常重要的原因，就是我们人员结构不合理。你看香港廉政公署，一千三百人将近一千人在办案，贪污调查局也是70%人在办案，而我们在十八大之前，到了基层我们办案部门的人员的比例不超过20%，所以不是我们人少了，而是我们人员结构不合理。所以我是很佩服王岐山同志，我觉得他看问题非常准，他到了中纪委以后，很快的通过两轮的内部机构的调整，明显的增加了办案部门的人员力量。在这之前，中纪委有八个纪检监察室，四个管中央国家机关，四个管地方，
每个室当然是比一般的室高配，一般的室是25人，纪检监察是一般是三十人左右。但是你想就这三十人，要负责平均七八个省所有的省部级干部，他这样的一个监督和安检查办工作，你想，这个工作量有多大，责任有多大，权力有多大。所以在十八大之前，这个案件检查室的一个处长到地方上以后，不仅仅是省纪委书记，省里的一把手都要出面接待他，权力也非常大。所以，经过两轮调整，纪检监察室的数量从八个增加到了十二个，但是我觉得，更加难能可贵的一点是什么呢？这样的调整不是简单的人员的增加，我们一个领导到了一个新的单位以后想干一番事业，往往是要人、要钱、要编制，要干部指数，但是王岐山并没有这样，他这种调整是在合并减少了原有的部门基础之上来进行的，也就是说把其他的部门进行了一些整合，腾出干部职数和人员编制，来增加负责安检查办工作的部门和人员。我想这也反映出他很自律，这样的东西。
在这里面还有一个很大的变化，就是新设立了一个纪检监察干部监督，这也回应了在几个中纪委全会上总书记提出来的问题，就是谁来监督纪委，前面我们提到了，在山西塌方式腐败的这样的一个查办的过程当中，我们会发现曹立新作为一个负责安检查办工作的处长，在里面通风报信，跑风漏气，极大的干扰了我们的工作进度。那么在根据去年九月份，中中纪委召开的纪检监察干部监督工作座谈会王岐山同志讲话当中提出的数据，十八大以来，全国纪检监察系统共查处违纪干部三千四百多人，中纪
委就有十四人被查处。所以怎么去加大对于执法者、执纪者的这种监督，这也是我们必须要考虑的一个问题。
当然还有一个非常大的变化，就是调整关于职务犯罪的刑事处罚的规定。我们国家从刑法的角度来说，要处罚贪污受贿行为主要是根据刑法第八章的相关的规定，刑法从1997年出台之后，关于职务犯罪相关的出发规定就一直没有调整，从现实的发展来看，也出现了很多的矛盾。所以去年八月份，刑法修正案九的出台，我觉得具有非常重要的意义。这里面就取消了对于一些犯罪量刑节点的规定。事实上从我们去年开展的一项研究，收集了2796个贪污和受贿案件，来看腐败案情跟最后量刑结果之间的关系，我们会发现这里面有很多的矛盾我们在这方面，社会媒体也非常关注，比如说有一个很著名的提法叫闻清良之问，闻清良曾经担任过昆明铁路局的局长，后来发现他因为贪污受贿两千多万被判处死刑缓期两年执行。在法庭宣判之后，他就有一段非常著名的陈词，也引起我们深思。他讲到，法庭认定我贪污受贿两千多万，被判处死刑缓期两年执行，但是我没法理解的么，为什么有的人贪污受贿三千多万，只被判无期呢，判决书说我情节特别严重，我也没搞清楚我特别严重在哪儿了。无独有偶，安徽省人大常委会的副主任藏世凯在全国人大的一次讨论当中也提出了类似的质疑，他列举了近似宣判的几个案件，他就讲到，在有的案件当中，你贪污十万就被判处十年有期徒刑，有的案件几百万也就判十几年，这公平么？事实上在我们刑法这样的一个实践
当中，确实存在着很多的问题。那么这次调整，我觉得还有具有非常大的必要性的，删除了以前这种具体的金额节点的规定，而代之以一些相对宽泛性的概述性的规定，比如说贪污受贿较大、巨大、特别巨大，那什么叫较大、巨大、特别巨大？今年四月份，最高人民法院和最高人民检察院，也出台了一个新的司法解释，对当前情况下，进行界定，较大界定为三万元，也就是说把职务犯罪的起刑点，从五千提高到了三万。什么叫巨大？二十万，什么叫特别巨大？三百万。但是我想这对于指导司法实践具有重要意义。
但是，在高压惩处腐败行为的过程当中，我们也在反思，光惩治能够不够。我们可以看到，对于严重违纪违法案件的严厉惩处是必须的，也需要我们延续这种高压的态势。但是另外一方面，我们也看到，就像我们前面所讨论的山西塌方式腐败这种状况。当一个地方的政治生态发生变化，一个人要想独善其身，要想出淤泥而不染，其实是非常困难的事情。王岐山同志在去年1月份中纪委五次全会上的讲话当中他就讲到，有的地方政治生态恶化，干部被围猎。什么意思？就是很多的地方一些官员，是被人下套，完全丧失了主动权，在一些地方出现了地下组织部长，在云南曲靖就有类似的这种类案件，因为曲靖原来的一位市委组织部长，因为受贿三千多万最后被查处。其中一千三百多万是直接来自于一位企业家。开始这个企业家是有求于组织部长的，但是当如果贿赂达到了一定的量，这个组织部长是被他控制的，被他
要挟了，这个企业家就变成了一个地下组织部长，直接对于曲靖的干部人事的任命进行干预。所以这就是干部被围猎的一个典型的一个案例。特别是针对我们当前腐败忖量比较高的情况下，除了严格的查处，怎么去推动制度建设，这是我们必须要思考的。
第二个方面的这种战略调整就是预防。我们想预防战略也是在推动反腐败工作当中具有重要的地位。自从1997年党的十五大第一次提出来标本兼治的目标之后，预防战略在我们国家战略体制当中的地位一直在不断提升，2005年1月份，建立健全教育制度监督并重的惩治预防腐败体制纲领的颁布，我想把这个预防战略的地位推到一个高潮。2007年，国家预防腐败局也成立。目前在各地，包括一些县级纪委也成立了这种预防腐败局。但是，大家如果关注的话可以发现，十八大之后中央不太提预防的战略了，这个政防体系基本上从我们的文件当中消失了。国家预防腐败局还在，但是作为承担其重要职能的预防室，说是跟外事局合并为国际合作局，事实上是被撤销了。怎么去看待预防的作用？王岐山在2013年1月份，中纪委学习贯彻党的十八大精神研讨班子的讲话当中就指出，当前要有治标为主，为治本赢得时间。这是有一定的道理的。但是什么时候开始治本？我们说标本兼治，什么叫本？以前我们对于本的理解就是制度建设，是吧？什么意思？就是你在反腐败的过程当中，你光查办案件是不行的，你必须要加强制度建设，防止腐败的发生，这也是预防战略提出的大的背景。但是，十八大之后，王岐山对于治本提出了一个新
的理解，他说本是不是也可以理解为干部的作风？从这个角度来看，我们觉得好象也挺有道理的。如果一个干部的作风是好的，我们想即使他面对腐败的诱惑，他也能够洁身自好。那么如果一个干部的作风出了问题，哪怕他现在没有腐败行为，我想离腐败也一定不远了。所以，干部的作风是保持廉洁的很重要的基础，从这个意义上来说，我们也可以理解为什么从党的十八大以来，中央高度重视我们的干部的作风建，先后开展了群众路线教育实践活动，三严三实的专题教育和两学一做的学习教育，把干部作风建设放在了一个非常重要的地位。中央政治局出台的八项规定，反四风，应该说得到了坚劲的落实，而且越往后执行越严。最近中纪委网站上公布的几个案例也是具有很强的典型性，包括对于中海油三位领导干部这样的一个通报的处理。
当然，制度建设也在不断的推进，十八届四中全会提出提出来要加快推进反腐败的国家立法，我们现在来看，对于反腐败的法律规定，光靠刑法第八章已经远远不够了，必须要出台一部专门的法律来进行界定。从党的法规的角度来说，也在不断的完善。大家都知道，我们国家的治理体系跟其他的国家有很大的不同，党规党纪从严格意义上来说他不是法规，但是他在我们的政治生活当中，往往发挥非常重要的作用。这个根据吴关胜同志在他退休之后写的一本书《政道执行》里面，提供的一个统计数据，改革以来，我们在廉政建设方面，出台了一千多项廉政规则，大大小小的，上到准则、条例、规定，小到通知、意见、办法，涉及
会议、生活待遇、办公用房、公务用车等等各个领域。所以我们国家这个廉政规则不是少的，也是多了，反而是你现在大量的廉政规则之间，怎么样去衔接，怎么样去全覆盖的问题。所以中央在十八大之后，也把党规党纪的修订放在一个非常突出的位臵。去年的八月份，巡视工作条例出台，去年十月份，我觉得非常重要的，就是中国共产党廉政自律准则和纪律处分条例的颁布。今年的任务更重了，六月份的时候中央政治局已经通过了问责条例，很快要发布。那么后面还有党内监督条例要修订，行政监察法要修订，党内政治生活的若干准则也要修订。为什么我说去年十月份颁布的廉洁自律准则和党纪处分条例非常重要，我觉得最重要的不是他这些党规的条文，更重要的是背后反映出来的易规这样一种思想。我们之前也有类似的这样一些制度规定，比如说我们1997年就颁布了中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则实行，那你说你的这个廉洁从政若干准则和现在的廉洁自律准则是什么之间的关系？当时的准则大家最熟悉的就是表现为52个不准，那你这些52个不准开列的腐败清单跟党纪处分条例里面，跟刑法第八章相关的规定之间是什么关系，当时是没有讲清楚的。所以从这个意义上来说，你看到廉洁自律准则从三千六百多字精简到281字，从这种篇幅上的大幅度的削减就可以看出，他绝对不是在已有的基础上的修修补补、敲敲打打，而是用新的理念指导。这个理念是什么？就是所有的党规党纪都是要在党章的统领之下，各负其职，发挥作用，他不是孤立的，他是党章原
则性规定的具体体现。所以现在党廉洁自律准备他不是在开列负面清单了，他是树立了一个高线，他为我们党员领导干部连夜从政提出了一个高的标准，我们追求这样的一个目标。与之相对应的党纪处分条例就是个底线，说你必须要做到所以他这两个党规是相互配合的。那么在这个里面也体现出纪严于法，纪在法前的这样一个思想，解决了纪和法之间的关系。突出了党章的地位。
所以我们目前来看，党的制度体系在不断的进行修订，从到2014年十月份，中央发布中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的这种决定，梳理出来一千多项党内法规和规范性文件。经过废止宣布失效清理，那么现在继续有效的不到一半。我们现在整个党的制度体系到目前为止，他包括哪些内容？我们是一部党章，两个准则，七个条例，两个规则，五十个规定，三十个办法，七个细则，三百一十五个法规性文件，共四百一十五个，所以这个体系是非常清楚，从前到后，他的效力和地位是越高，效率是越强的。
第三个，就是党内监督全面的加强，这是十八大之后另外一个非常大的变化。
我们说这个党内的监督，包括两个方面，第一个是我们干部的监督工作，第二个就是纪检监察的监督。干部的监督工作是由组织部门来负责。在十八大之前，社会上一直有一个讨论，就一些专家学者也提出里这样的一些建议，说有没有可能在中国实行官员的财产的公开，说很多的国家其实也实行了这样的一些制
度，在我们国内，新疆阿勒泰、重庆的开县也进行了一些试点，那有没有可能在全国的范围内推行。十八大之后中央并没有简单的去采纳和回应这样的一些建议，而采取了另外一种思路，就是什么，就是强化已有制度的执行。我们并不是没有这样的制度，我们1995、1997年就先后出台了县处级以上领导干部申报个人收入和个人重大事项这样的一些规定。但是问题在于，每年我们干部向组织部门申报的这些信息没有人去核查，没有人去看，这是问题的所在。所以中央提出来，要加大核查的力度，开始是3%到5%，现在进一步要求提高到10%，关键是凡提拔必核查，这个力度就完全不一样了。去年全年，全国被抽查的领导干部当中，因不如实报告个人有关事项，被取消提拔资格的就有3902人，我想对这些干部来说也有很多的损失。这里面有瞒报的情况，可能也有漏报的情况。从今年一月份，党纪处分条例正式颁布了之后，如果你瞒报就是要接受党纪处分的，所以我们干部这方面的意识一定要提高。当然，回过头来看，我们这项制度也还有进一步完善的空间。今年申报的时候我的一位同事就给我打电话，他知道我是做这个研究的，他就问，他说过老师，你说按照中央的规定，我要申报填报日，前一个交易日截至的时候我所持有的股票和基金的情况。他说什么意思，我周三把股票基金都卖了，我周四就没有了，我周五填的时候就可以填无，那下周一我又可以把它再买回来，是不是这个意思？这个可能这方面的疑惑也是普遍存在的，我就跟我这个同事讲，我说理论上来说你这么做是没
有问题的，但是如果你做得更好，就是你过一个月再把这些股票基金买过来，因为按照中央的规定，如果你在申报之后一个月有重大的变化你还必须要补充申报的，过一个月买过来就一点的问题都没有了。但是我又跟他说，何必呢，中央又没有说不让你买股票和基金，只要你没有利益冲突都是可以去买的，只要如实申报就行。所以为什么会出现这种情况？就反映出我们的申报体系有一个很大的问题，我们不要求申报存款，我们也不要求申报债务，这个都是非常重要的信息。当然你说申报存款这个问题也复杂了，我们现在每个人手上谁不持有十几张、二十张银行卡，可能有的卡里面也没钱，没有几块钱，但是你要是说都要申报，恐怕这个里面技术上的难度也挺大。更关键的是，尽管从2000年中央出台了银行长苦实名制这样的一些规定，但是这个只是针对新设立的帐户，我们历史上还是有大量的帐户没有实行实名制，所以你核对起来非常的困难。所以在这方面，确实还需要进一步加强。我们现在正在跟监察部有关部门正在探讨，怎么样运用大数据的方法，提高干部监督的工作。我们现在掌握了大量的关于干部的信息，比如说我们有通过研究风险防控所排查出来的岗位职位研究风险的信息，是吧？我们有干部信访举报的信息，年终考核的信息，我们有个人思想申报的信息，怎么样把这些信息整合起来，识别腐败风险，提高监督工作的有效性和针对性，其实未来还是有很大的工作空间的。
再有就是派驻的全覆盖。我们现在说有三个全覆盖，一个是
打虎的全覆盖，第二个是派驻的全覆盖，第三个就是巡视的全覆盖。派驻不是一项新的制度，我们从1962年就中央就作出了中央监察委员会可以向国务院组成部门派驻监察部门这样的一些制度安排。1978年，中纪委恢复重建以后，开始向党政机关派驻纪检组。2004年的时候，中纪委还对于派驻机构进行过一轮统一管理。但是2013年十八届三中全会要求派驻机构统一管理全覆盖，我觉得往前又走了很大的一步。现在的派驻机构也做了很大的挑战，到今年的一月份，中纪委共设臵47家派驻机构，其中综合派驻27家，单独派驻20家。这里面有很大的变化，一方面我们只派驻纪检组，不派驻监察局了这个跟我们未来监察体制的改革有关系。另外，我们不再是向每个部门单独派驻纪检组，而是有的采取综合派驻的方式。我想这个对于提高监督工作的有效性，还是具有非常重要的帮助的。
做一个小结。十八大之后，我们整个反腐倡廉这样的一个战略体系发生了什么样的变化？一方面我觉得惩治和监督这两项战略都有明显的加强，但是与此相对应的，我们觉得预防和教育的作用，他的地位是有所下降的。尽管在预防方面我们也做了大量的工作，包括完善了党的法规，党规党纪的这种体系，但是我觉得我们在通过深化改革减少腐败机会这方面做的工作还是比较有限的。
三、加强巡视监督提高党内监督有效性
第三个方面，我们重点探讨一下，如何通过加强巡视监督提
高党内监督的有效性。
前面我们提到，我们国家的反腐倡廉这样的一个战略体系跟其他的国家有很大的不同，在惩治教育预防的基础之上，我们还多了一个战略就是监督，所以我们认为监督是中国特色反腐倡廉体系的一个重要的组成部分，战略实施的有效性，在很大的程度上也决定了中国特色反腐倡廉体系，他是不是很好的发挥作用。我们经常讲权力的制约与监督，但是大家可能也意识到了，权力的制约与监督是完全不一样的，实行，什么叫制约？制约就是两个或者多个人，他们的权力是相互控制的。比如说做出一项决定，张三和李四，他们都同意了之后才能付诸实施，他们权力之间就是相互制约的。什么叫监督？监督就是张三他就可以做出决策，然后派李四去看着他，这就是监督。西方的政治体系，他主要是建构在权力制约的这样的逻辑之上，因为三权分立等等。那在我们国家来看的话，因为我们也谈要加强权力的制约，但是从根本的逻辑上来说，是权力监督的这样的一个思路。所以这个监督是我们整个的战略体系非常重要的组成部分。
2005年1月份，中央办公部的惩罚启示纲要，他规定了六个层面的监督，包括党内监督、人大的监督、政府专门机关的监督、司法监督、政协的民主监督和社会监督，从现在来看，在这六类监督当中，最核心的可能还是党内监督。那么目前，中央对于2004年试行的党内监督体系也在修订的过程当中。那么根据这个条例，党内监督有十种形式，其中一个非常重要的组成部分
就是巡视的监督。尽管监督在我们整个的体系当中具有重要的地位，但是长期来看，监督软、监督难、监督不到位的情况，是非常普遍的。前面我们提到，我们整个的纪委当中，在案件查办方面人员投入是偏低的，那人都在干嘛？我想大量的人员就在监督。但是监督的成效往往又是很难去评价的，这是我们面临的很大的一个困境。2011年的时候我们跟监察部监察综合室，针对于中央纪委监察部派驻的中央国家机关当中的纪检组和监察局的负责人做过一次问卷调查，当然这个问卷调查涉及了很多方面的内容了，其中有两个问题我觉得非常有意思，我们问这些纪检组和监察局的负责人，在你们的日常工作当中，惩治、预防、监督、教育四项战略，你们在哪一个战略的方面投入的时间和精力最多？结果他们回答是监督，我们又问，你们认为在这四项战略当中，哪一项战略成效最差，结果他们回答，还是监督。所以，如何监督，如何提高党内监督的有效性，这是我们面临的一个非常重大的现实问题。而我们可以看到，十八大之后，中央在强化党内监督方面，应该说采取了一些高招实招，发挥了明显的作用。这里既包括我们刚才提到的干部进度工作、个人事项申报、包括我们派驻机构的全面覆盖，还有一项非常重要的内容，就是我们巡视监督全覆盖。巡视更不是一项新的制度，我们从中国历史上就可以看到有类似的制度安排，但是中央在巡视监督方面做出了制度创新，就提高了他的有效性，这里面就包括比如说三个不固定，一次一授权。巡视组和巡视对象之间的关系，不再像以前那
全面从严治党，深化巡视监督
（党课讲稿）
前 言
各位好，我是来自于清华大学廉政与治理研究中心的过勇，今天我们围绕全面从严治党，深化巡视监督，跟大家做个探讨。 党的十八大以来，中央做出了四个全面的重大战略部署，全面从严治党，推动党风廉政建设和反腐败工作不断走向深入。怎么去理解中央推动反腐倡廉建设这样的一个大的思路，以及巡视在其中发挥的重要的作用。今天上午我们希望围绕四个方面的内容，给各位展开。第一，怎么去评价我们当前的腐败形势，我想这是一个大的背景。第二，十八大以来，我们的反腐败战略做出了什么样的挑战。第三，在这样的调整过程当中，我们党内监督这样的一个重要的战略，发挥了什么样的作用，巡视是如何提高党内监督的有效性的。最后，我们和大家一起探讨一下，如何探索和坚持中国特色的反腐倡廉的道路。
一、我国当前的腐败形势
首先是关于当前我们国家腐败形势这样的评价。
每年中纪委的领导都要开一次专家座谈会，我之前也参加过这样的一些座谈会，在每次的座谈会召开之前，中纪委的相关部门都会给我们发一个提纲，请与会专家围绕几个问题来展开。其
中第一个问题，往往就是腐败形势评价。为什么每年的第一个问题都是腐败形势评价，我想他说明了两个方面的内容。第一个，说明中央领导很关心，因为对腐败形势的评价，是我们制定反腐败政策很重要的基础和依据，但另外一方面，为什么每年都要反复的问这个问题，我想他也说明了，没有谁能够把这个问题讲清楚，因为腐败跟我们研究的很多的经济社会现象不一样，比如我们研究经济增长，我们研究就业与社会保障，我们可以从统计年鉴当中获得大量的数据。但是腐败，它有两个特性，第一个是具有隐秘的特性，往往是当腐败行为被揭露出来之后，我们才发现，原来在我们的身边还有可能有腐败的发生。另外一个特性就是敏感的特性，从世界的范围来看，任何一个国家、任何一个执政党，都不愿意把哪怕已经查办出来的腐败信息公布于众，为什么？因为实在是在敏感了，腐败很政治之间有着密切的关系。所以，腐败形势评价是一个非常重要的问题。
那么我们首先来看看，中央是怎么评价腐败形势的。在党的十八大报告当中，就指出，我们党员干部理想信念动摇，宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。我想这是一个非常重要的判断。事实上从1993年，中央对于当时的腐败形势，提出了腐败形势严峻这样一个判断之后，在之的二十多年的时间，我们基本上延续了这样的一个判断，就是形势依然严峻。
在十八大之后，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话当中，他对当时的腐败形势就做出了一个判断他就讲到，我们的党员干部队伍的主流是好的，同时我们也要清醒地看到，当前的一些消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻。你看，他基本上沿用了十八大以及之前中央的一个判断。但是在短短的十个月之后，总书记的判断就发生了一些变化。在十八届三中全会第一次全体会议上的讲话当中，总书记又指出，当前我们党风廉政建设和贩腐败斗争形势依然严峻复杂。在原有的严峻的基础上又多了两个字，就是复杂。各位都是党的干部，都长期学习党的文件精神，我们会发现，如果把每次中央的一些文件跟之前的相似的文件进行对比的话，表述上的变化往往就在细微处。但是这个细微处的变化，往往具有深刻的政策危害。别看只增加了两个字，但反映出中央对反腐败斗争形势的判断发生了改变。那发生了什么样的改变？2014年6月份，习近平总书记在听取2014年中央巡视组首轮巡视情况汇报时的讲话当中就指出，巡视当中发现的一些问题，确实印证了中央对反腐败斗争形势依然研究复杂的判断。如果说在十八届三中全会第一次会议的讲话当中，总书记提出这样的一个判断，可能还是试探性的那么从巡视当中发现的问题，进一步坚定了他的这样的一个判断。
那我们说这个复杂性表现在什么方面？2014年10月份，总书记在听取中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话当中他就
指出，区域型腐败和领域性腐败交织，窝案串案增多，用人腐败和用权腐败交织，权权、权钱、权色交易频发，官商勾结和上下勾连交织，利益输送手段隐蔽，形式多样。什么叫复杂？我想就集中体现这三个交织上。十八大以后，中央查处的一系列重大违纪违法案件，就是非常鲜明的表现出这样的一些特征。比如说周永康的案件，大家都非常熟悉了，新闻媒体有大量的报道。从这个案件当中我们可以看到，不仅仅是周永康及其家人有大量的违纪行为，比如说他的儿子周斌利用父亲的影响力，获取了大量的不政党利益，在政法系、在石油系、在四川省一大批领导干部的落马跟周永康都是有密切关系的。什么叫区域性腐败和领域性腐败交织？我想在这里边都有非常突出的体现。
那么去年我们专门去山西，对于山西的系统性塌方式腐败做了一个专题调研，从我们了解的情况来看，确实是非常的触目惊心。十八大之后，山西的腐败引起了社会各方的广泛关注，陕西腐败这个多米诺骨牌的导向，首先是从交通系统开始的。2013年4月份的时候，当时省交通厅原来的副厅长，时任政府秘书长王志民被查处，在此之后，省交通厅原来的厅长王晓玲、段建国，省交通运输局原来的局长李华忠，省高速公路管理局原来的纪委书记冯建钢等人，先后被发现有重大违纪行为。不仅仅如此，顺藤摸瓜我们发现中纪委原来联系山西的六室的一个处长曹利新在这里面也有严重的违纪行为。一直到2014年2月份，山西的反腐败的态势又发生了重大的一个变化。时任省人大副主任金道
民，因为涉嫌严重违纪违法被调查。我们都知道，这个金道民曾经在中纪委工作过，当时也是作为一个事件，直接上省纪委，派省纪委书记，他长期在山西任职，最后不仅仅是自己不能够独善其身，而且被拉入腐败的大网当中去。在随后的半年时间里，山西的一批省级的领导被查处，包括令政策、陈川平、杜善学、列春玉、白云等等。在山西这样的一个塌方式的腐败当中，一个重灾区就是吕梁。如果大家去山西考察过会发现，山西以煤姓沈，但是各地煤炭资源的分布还是有比较大的差异。那么吕梁在各个产区当中是个后起之秀。所以在吕梁并没有一个大的煤炭集团，特别是国有的煤炭集团。反之，是有大量的私营的煤矿企业，就是我们经常说煤老板，我们说在北京煤老板拖着麻袋买楼，一买就是一栋楼一个单元，这样的一些煤老板大量的就出自于吕梁。那么在煤炭最火爆的时候，这些煤老板应该说收入是非常高的，那么跟其他的地方不一样，其他的地方官员跟煤老板之间有的时候也会有一些利益交换，煤老板也有一些有求于领导干部让他们办事，但往往一般是一事一议，是吧？你帮我办事，我给你送一笔钱。但是，吕梁发生的情况特殊之处在于哪儿？由于煤老板的钱来得太快了，他跟领导干部干部之间形成一个非常密切的，共谋这样的一个关系，成为一体化的了，成为长期的这种伙伴。那么这是山西吕梁为什么腐败问题最后如此突出这样的一个重要的原因。那么在山西被查处的这些领导干部当中，列春玉是长期的担任吕梁的市委书记，杜善学也曾经担任过省委常委吕梁市委
书记，白云，这是省委常委统战部部长，他曾经也在吕梁担任过市委副书记。今年三月份的时候，两会期间，当时山西省委书记王儒林，接受新闻媒体采访的时候就讲到，到那个时候为止，山西有三百多名省管干部没有补齐。为什么有三百多名省管干部都没有补齐？一方面，跟我们十八大之后，山西的整个的反腐败的风暴，一批官员落马有很大的关系，同时，他也说明了什么？就是他整个的干部梯队在坍塌。我们在山西了解的情况是什么？这个山西的腐败，已经变成一个日常生活的一部分，进入一个常态了。现在已经被查处的领导干部，当然是有严重的违纪违法行为，但是，根据我们了解的情况，这还只是冰山一角。我们可以看到山西是一个地市，十八大之后市委书记、市长当中，至少有一个落马的，这样的一个地市就达到了十个。在我们去调研的一个地市，这个市只有一位县委书记幸免遇难，但实际上根据市纪委掌握的一些情况，不仅仅是已经被查处的这些干部了，有相当一部分干部都是有严重的问题。但是针对这种大面积、普遍性腐败的情况，怎么办？如果你去看他的涉案金额，那可能往往都是非常巨大，情况非常恶劣。但是属于你去看这些腐败的发生来源是什么，这些钱是怎么收的，就会发现这些贿赂跟干部用人的腐败有没有直接的关系，跟我们重大工程招投标有没有关系，有的时候并没有直接的关系，他变成一个常态化了。这些官员的贿赂从哪儿来，有相当一部分就是逢年过节的过节费。到了逢年过节的时候，下面的干部都要给上级的领导干部去行贿，一些企业家也要
去行贿，所以一个年、一个节过下来，那有些领导干部收入就是几十万甚至上百万。你想，在一个地方执政几年那会是什么样的状况？我们说的是县委书记这样的情况，那其他的干部，其实也是普遍存在的。所以，不仅仅是一批干部被查处，更多的干部是有一些严重的违纪问题的，所以整个的干部梯队他衔接不上，这就发生了干部紧缺的情况。截至到2016年的四月份，山西省全省已经有5600多人主动向纪检监察机关交代了自己的违纪违法问题，两万多人次向红包专户退交了欠款。
现在我们来看的话，山西的这种系统性塌方式腐败是具有典型性的，但是其他的一些省市，他表露出来的这样一种腐败的特征，也具有很大的相似性。比如说辽宁，现在这个状况也是非常的危险的，一批的领导干部，包括元省委书记王敏被查处。广东省十八大以来查处的地心级干部已经超过了山西的人数。这样的状况，都让我们非常的担心。
根据我们的研究，集体腐败已经成为我们当前重要腐败的一个非常重要的发展趋势，根据腐败的主体，我们可以把腐败分成三种类型，第一类的就是官员个人的腐败，第二类是单位腐败，比如说单位行贿、单位受贿。我们说跑步前进就是一个典型的单位行贿行为，我们各地的地方政府跑发改委、跑财政部、跑政策、跑资金、跑项目，那么用的是谁的钱？肯定也不是这些干部个人的钱，他们跑这些部委也不是为了个人的省钱，还不是为了造福一方百姓，争取到一些专项资金和项目。那么这就是典型的单位
行贿，用地方的财政资金来进行行贿。
但还有一点非常重要的，就是集体贿赂。他就是一些官员勾结起来进行腐败的这种行为。那么根据我们的研究，集体腐败，就是俗称的窝案，在当前应该说是个非常突出的状况，事实上在改革的过程当中，在早期集体腐败的现象并不太多，我们国家发生的最早的涉及到副部级以上的集体腐败案件是1989年查处的铁道部副部长罗拥光案。他当时和郑州铁路局的一些官员勾结起来倒卖车批。发生在地方政府影响最大的是1995年查处的泰安市委书记胡建学案，在此之后，一发不可收拾，从早期的厦门远华案、沈阳木马案，到后面的郴州李大伦案，绥化马德案等等，也包括现在像令计划、周永康的案件都表现出了鲜明的集体腐败的特点。
我们说集体腐败，他的危害非常大，他有可能导致什么样的结果？就是在一个单位、一个部门，廉洁者难以生存，就是你到了一个单位以后，你发现你的领导也在腐败，你的同事也在腐败，你的下属也在腐败，你腐不腐败？你不腐败，有可能就出局。在山西调研的时候，有一个案件我想也具有非常强的典型意义。那么吕梁呢时任的市长丁学峰，在早期他也是一个非常优秀的干部，那么担任县委书记，非常突出，也受到中央的表彰。但是他升到了副厅局级后长达十一年都没有升迁，他看到周边的干部不断的得到提拔，他也着急，而且他看到了背后的一些隐性的一些原因，一些灰色的状况，于是他也开始想办法了，他是大红人，
他曾经给他的教过课的一个中学的老师，是周永康夫人的父亲，他通过这条线，搭上了周永康，最后如愿地走上了吕梁市长这样的岗位。在这里面，他哪来的钱去行贿？他直接找到了吕梁的几个煤老板，直接就跟他们说了，向他们去索贿。当然，这种胆大妄为的状况是必须得到严肃处理的，但是背后反应出来的社会生态的一种状况，也需要引起我们的深思。
集体腐败还有一个比较典型的案件就是铁道部原部长刘志军案，这个也是影响非常的重大。那么在这个案件当中我们会发现，不仅仅是铁道部的一大批领导干部，和刘志军的这种腐败有密切的关系，比如说张曙光等人，那么在这个里面有一个商人，丁书苗，我们会发现，他已经成为刘志军重要的受贿的代理人，从中央公布的刘志军的案件情况来看，他受贿六千多万，当然这个绝对数额还是比较巨大的，但是我想如果跟我们过去一些年整个的国家高铁的投资规模相比的话，我想也不算特别多，是不是？但是关键在于哪儿？关于在于在刘志军和丁书苗之间形成了一个利益共同体，很多人知道，你要想刘志军给你办事，你只要把丁书苗搞定就行了，所以他其实向定书苗行贿。那么丁书苗和刘志军之间也不是一个简单的行贿受贿关系，他是一个利益代言人，定书苗不需要给刘志军去行贿，为什么？这是一体的。那么中央在公布刘志军的案件的时候，就讲到，他说刘志军有买官的行为，当时我们就很纳闷了，你个正部级干部你还找谁买官，更严重的是什么？可笑的是在买官的过程当中还上当受骗，我觉
得确实有点丢脸，你都正部级干部了。刘志军买官丁书苗买单，所以无论是你的钱还是我的钱，我需要的时候你给我买单，就行，是咱的钱。所以这里面有很多的钱是无法去认定的，如果说整个的涉案金额，我想可能就远远超过了六千多万贿赂的范畴。
针对这种情况，习近平总书记在2014年10月份，十八届四中全会第二次全体会议上的讲话当中，他就讲到，从已经查办的案件和掌握的问题线索来看，一些腐败分子贪腐胃口之大，数额之巨，时间之长，情节之恶劣，令人触目惊心，有的地方甚至出现了塌方式腐败。这是中央第一次提出了塌方式腐败这样的一个提法，那么最有针对性的就是山西的这种状况。那么在2015年1月份，总书记在十八届中央纪委五次全会上的讲话当中，进一步指出，我们当前减少腐败存量，遏制腐败增量，重构政治生态的工作，艰巨繁重。那么社会上一直有个说法叫腐败越反越多，腐败怎么可能越反越多？你查办的腐败案件越多，应该说剩下的应该越少，对不对？当然你也很难这么说，因为你不知道在查办的过程当中，又有多少新的腐败行为发生，如果新发生的腐败行为超出了你查办的，那确实腐败在变的越来越多。但是我想这里面就反映出一个什么特征？腐败是一个忖量的概念。所以从这个意义上来说，我觉得总书记这样的看法是非常科学客观的。十八大之后，我们通过高压反腐，应该说在遏制腐败增量方面起到了明显的作用，就是不收手不收敛的干部，我想应该说大幅度减少。但是问题在于，面对我们十八大之前，管党治党不严的背景下，
长期累计起来的庞大的腐败忖量，怎么办？这是我们在反腐败工作当中面临的最大的挑战。
在今年7月1号，纪念中国共产党成立95周年大会上的讲话当中，总书记对当前的党风廉政建设和反腐败工作形势，又做出了一个新的重大的判断。他就讲到，党的十八大以来，我们党坚持“老虎”“苍蝇”一起打，使不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性的态势正在形成。我想这是一个非常重要的判断。在以往的基础之上，又有所往前推进。就是反腐败斗争压倒性的态势正在形成。我想这也是对于过去将近四年时间，我们的反腐败持续推进一个阶段性的总结。
从国际上来看，他们怎么去评价我们当前的腐败形势？那么当前国际上有很多的评价各个国家和地区腐败状况的一些指标，比如世界银行，香港资金风险咨询机构，经济学家智库啊等等，他们这样的一些无论是研究机构还是咨询机构，出台了大量的这样的一些腐败评价指标，目的是什么？就是评价一个国家的腐败状况，为判断这个国家的投资风险提供依据。在这个已有的各种各样的调查的基础之上，从1995年开始，通平国际提出来一个到目前来看，比较权威的一个排行榜，就是清廉指数排行榜。我们中心也是通平国际在中国会员组织的秘书处所在地，那么我们和通平国际也是有长期的合作。从过去的情况来看，应该说通平国际提出这个清廉指数不仅仅是在国际上有广泛的影响力，也受
到国内无论是我们党政机关还是新闻媒体的普遍关注。但是我们要指出的一点是，通平国际每年发布的清廉指数他不是一项调查，有的人不太了解情况，经常在新闻媒体上发表言论说，去年的清廉指数的调查怎么样，其实不是如此，清廉指数不是一项调查，他是把已有的，针对各个国家和地区的腐败的这样一种调查数据拿过来，计算出来的一个综合的一个排行榜，所以他是算出来的。因为已有的调查他都有一定的局限性，他主要是采取问卷调查的方式来进行。针对特定的人群来展开调查。比如说我这个调查，针对商人，那么别的调查针对党政机关的工作人员，有的是针对老百姓，有的是针对专家，调查的人群不一样。那么每个调查涉及到的国家和地区的范围也不一样，那么是通平国际就提出来，我能不能在这个已有的调查基础之上，算出来一个综合的排行榜，这样的话是不是更加全面、更加权威？这就有了通平国际的清廉只指数。
在这张图当中可以看到，是按照2015年清廉指数评分的对世界范围内各个国家和地区颜色的这样的一个着色。在这张图当中，我们可以看到，白色是除外的，没有进入到排行榜的，那么在其他的国家当中，这个国家颜色越浅越黄，就代表按照清廉指数的评分，你这个国家越廉洁，得分越高。颜色越深、越红就代表按照清廉指数的评分，你这个国家越腐败，得分越低。那么可以看到，颜色比较浅的国家和地区主要集中在哪儿？北美，欧洲，特别是北欧，那么亚太地区也有一些，比如说日本、澳大利亚、
新西兰，还有个非常重要的国家和地区也非常的廉洁，颜色也非常浅，但是由于他的地域面积实在太小了，没有显现出来，哪两个？新加坡和香港。我们选了一些比较有代表性的国家来看他从1995年开始，历年的评分情况。我们可以看到在这个里面，基本上是属于一个中等偏下的水平。1995年，得分是2.2分，那么在这之后有一个小幅度上升的过程，1998年达到了3.5分，之后基本上在3.5分上下波动。那么大家可能也注意到了，从2012年开始，清廉指数他改变了他的算法，所以不再采用十分制，而采取了百分制，但是我想基本上还是可以去对比的。2014年的时候，清廉指数的评分跟2013年相比，大幅度下降了四分，这个一方面很令我们意外，另一方面，在社会上影响非常大。那么外交部新闻发言人在接受境外媒体采访的时候也显得很被动，他没法去解释这种情况。为什么我们十八大之后，应该说反腐败工作力度前所未有的加大，而清廉指数评分却有下降？这个我觉得主要是个技术上的原因，当然这个跟新闻媒体是没法解释得清楚的，主要是因为行贿指数，不再成为中国的来源包括组成部分，这样的一个调整。那么好在去年，中国的得分在原有的基础上，又有一分的提升。
这是第一个方面的情况。
二、十八大以来反腐败战略的调整
第二个方面，我们来总结一下十八大以来，我们国家的反腐败战略做出了什么样的挑战。
从国际上来看，一个国家的反腐败战略，往往是具有三个方面重要的组成部分，就是惩治、教育、预防，三管齐下这样的战略。但是，我们国家的整个的战略体系，跟这些国家有很大的不同。在已有的三个战略的基础上，我们还多了一个战略，就是监督。所以我想，监督这个战略、这个体系发挥，在很大的程度也决定了我们的这个反腐倡廉体系，能不能发挥有效的作用。十八大以来，我们可以看到，中央确实在党风廉政建设和反腐败建设方面，高度重视。从国际经验来看，一个国家要想在反腐败方面取得成功，首要因素就是政治决心，大家不要看好象就是表表态这么简单，事实上来看，不是每个国家都做。十八大以后，我们从中央，从总书记一系列重要讲话当中，我们可以非常深切的体会到，中央的坚定决心。而总书记的讲话非常的深刻，也很生动，比如讲到党内绝不允许腐败分子有藏身之地，要老虎苍蝇一起打，手莫伸，伸手必被捉，要零容忍的态度不变，猛药去疴的决心不减，刮骨疗毒的勇气不泄，严厉惩处的尺度不松，坚持无禁区，全覆盖，零容忍。这是在今年一月份中纪委六次全会上，总书记的讲话。我们可以体会到，总书记这种决心。
那么十八大之后，从战略上来看，我们整个的体系发生了什么样的变化？首先是惩治腐败始终保持高压态势。这是大家应该说最关注也是最熟悉的，新闻媒体报道了大量的打老虎、拍苍蝇这样的一种举措。十八大以来到目前为止，已经有五名副国级以上的领导干部被查处，这是前所未有的，包括原来中央局常委局，
因为腐败问题被查处，正部级以上干部十一人，到今年一月份，中管干部当中153人落马。这是什么概念？我长期做腐败案例库的研究，我们曾经统计过，从1978年改革以来，到2005年，这十七年的知道查处的所有的省部级干部的人数，多少人？68人，要说我们当时对反腐败工作也是高度重视啊，我们也查处了一批重大违纪违法案件，包括标志性的成克杰、胡长清、陈希同等等，但是一看总量，平均一年四个。所以你要把这个跟十八大之后的这种状况进行对比的话，你会发现，这个力度是有巨大的变化。不到四年的时间，查处了153名主管干部。
什么概念？就是我们这三年多的时间，查处的副部级以上干部的人数，超过了从改革以来到十八大以来这三十多年的总和，一年抵十年，就是这样的一个概念。但是不仅仅是打老虎了，也在拍苍蝇。我们统计发现，2009年的时候，全国纪检监察机关，议案查处的案件数量是多少？十一万多。五年之后，2014年，这个数量是多少？22万件。我们国家五年是一个政治周期，所以我想2009年和2014年是具有很强的可比性，但是一个周期下来了，数量翻了一翻。去年新华社发表社论，说我们反腐败不能上面九级分量，下面纹丝不动，什么意思？不能说上面打老虎打得厉害，你们基层也要解决涉及到老百姓切身利益的这样的一些违纪违法案件了，解决问题。在我看来，这个力度已经是很大了，都翻了一翻了，但是中央觉得不够。今年中纪委六次全会，总书记明确要求，反腐败要向基层延伸。2015年，这个数字达到了
多少？33万件，比去年又增长了50%。
所以我想，反腐败不仅在打老虎，也在拍苍蝇。到目前为止，我们现在31个省市自治区，已经实现了打虎的全覆盖，每个省都有副部级领导干部被查处。那么与此同时，中纪委也明显加大了办案部门的人员力量。我们曾经把我们国家在反腐败方面的人员投入跟其他的一些国家和地方进行比较。那么我们大数上，有将近40万专职纪检监察干部，我们在一些县级层面上，我们现在纪检监察干部的人数已经占到所有公务员编制的，有的地方少的有10%，多的能够达到15%。这还不包括检察院反贪局等等这样的一些力量。在我看来，如果我们把我们在反腐败方面的人员投入跟美国、韩国、香港、新加坡去进行比较的话，我们的人员投入一点都不低。但是问题我们人员投入那么高，为什么反腐败成效却很差？这里面的原因当非常复杂了，跟我们处在腐败多发易发的阶段有关系，跟我们资源投入不足也有关系，我们体制机制也还需要进一步完善，但我想还有一个非常重要的原因，就是我们人员结构不合理。你看香港廉政公署，一千三百人将近一千人在办案，贪污调查局也是70%人在办案，而我们在十八大之前，到了基层我们办案部门的人员的比例不超过20%，所以不是我们人少了，而是我们人员结构不合理。所以我是很佩服王岐山同志，我觉得他看问题非常准，他到了中纪委以后，很快的通过两轮的内部机构的调整，明显的增加了办案部门的人员力量。在这之前，中纪委有八个纪检监察室，四个管中央国家机关，四个管地方，
每个室当然是比一般的室高配，一般的室是25人，纪检监察是一般是三十人左右。但是你想就这三十人，要负责平均七八个省所有的省部级干部，他这样的一个监督和安检查办工作，你想，这个工作量有多大，责任有多大，权力有多大。所以在十八大之前，这个案件检查室的一个处长到地方上以后，不仅仅是省纪委书记，省里的一把手都要出面接待他，权力也非常大。所以，经过两轮调整，纪检监察室的数量从八个增加到了十二个，但是我觉得，更加难能可贵的一点是什么呢？这样的调整不是简单的人员的增加，我们一个领导到了一个新的单位以后想干一番事业，往往是要人、要钱、要编制，要干部指数，但是王岐山并没有这样，他这种调整是在合并减少了原有的部门基础之上来进行的，也就是说把其他的部门进行了一些整合，腾出干部职数和人员编制，来增加负责安检查办工作的部门和人员。我想这也反映出他很自律，这样的东西。
在这里面还有一个很大的变化，就是新设立了一个纪检监察干部监督，这也回应了在几个中纪委全会上总书记提出来的问题，就是谁来监督纪委，前面我们提到了，在山西塌方式腐败的这样的一个查办的过程当中，我们会发现曹立新作为一个负责安检查办工作的处长，在里面通风报信，跑风漏气，极大的干扰了我们的工作进度。那么在根据去年九月份，中中纪委召开的纪检监察干部监督工作座谈会王岐山同志讲话当中提出的数据，十八大以来，全国纪检监察系统共查处违纪干部三千四百多人，中纪
委就有十四人被查处。所以怎么去加大对于执法者、执纪者的这种监督，这也是我们必须要考虑的一个问题。
当然还有一个非常大的变化，就是调整关于职务犯罪的刑事处罚的规定。我们国家从刑法的角度来说，要处罚贪污受贿行为主要是根据刑法第八章的相关的规定，刑法从1997年出台之后，关于职务犯罪相关的出发规定就一直没有调整，从现实的发展来看，也出现了很多的矛盾。所以去年八月份，刑法修正案九的出台，我觉得具有非常重要的意义。这里面就取消了对于一些犯罪量刑节点的规定。事实上从我们去年开展的一项研究，收集了2796个贪污和受贿案件，来看腐败案情跟最后量刑结果之间的关系，我们会发现这里面有很多的矛盾我们在这方面，社会媒体也非常关注，比如说有一个很著名的提法叫闻清良之问，闻清良曾经担任过昆明铁路局的局长，后来发现他因为贪污受贿两千多万被判处死刑缓期两年执行。在法庭宣判之后，他就有一段非常著名的陈词，也引起我们深思。他讲到，法庭认定我贪污受贿两千多万，被判处死刑缓期两年执行，但是我没法理解的么，为什么有的人贪污受贿三千多万，只被判无期呢，判决书说我情节特别严重，我也没搞清楚我特别严重在哪儿了。无独有偶，安徽省人大常委会的副主任藏世凯在全国人大的一次讨论当中也提出了类似的质疑，他列举了近似宣判的几个案件，他就讲到，在有的案件当中，你贪污十万就被判处十年有期徒刑，有的案件几百万也就判十几年，这公平么？事实上在我们刑法这样的一个实践
当中，确实存在着很多的问题。那么这次调整，我觉得还有具有非常大的必要性的，删除了以前这种具体的金额节点的规定，而代之以一些相对宽泛性的概述性的规定，比如说贪污受贿较大、巨大、特别巨大，那什么叫较大、巨大、特别巨大？今年四月份，最高人民法院和最高人民检察院，也出台了一个新的司法解释，对当前情况下，进行界定，较大界定为三万元，也就是说把职务犯罪的起刑点，从五千提高到了三万。什么叫巨大？二十万，什么叫特别巨大？三百万。但是我想这对于指导司法实践具有重要意义。
但是，在高压惩处腐败行为的过程当中，我们也在反思，光惩治能够不够。我们可以看到，对于严重违纪违法案件的严厉惩处是必须的，也需要我们延续这种高压的态势。但是另外一方面，我们也看到，就像我们前面所讨论的山西塌方式腐败这种状况。当一个地方的政治生态发生变化，一个人要想独善其身，要想出淤泥而不染，其实是非常困难的事情。王岐山同志在去年1月份中纪委五次全会上的讲话当中他就讲到，有的地方政治生态恶化，干部被围猎。什么意思？就是很多的地方一些官员，是被人下套，完全丧失了主动权，在一些地方出现了地下组织部长，在云南曲靖就有类似的这种类案件，因为曲靖原来的一位市委组织部长，因为受贿三千多万最后被查处。其中一千三百多万是直接来自于一位企业家。开始这个企业家是有求于组织部长的，但是当如果贿赂达到了一定的量，这个组织部长是被他控制的，被他
要挟了，这个企业家就变成了一个地下组织部长，直接对于曲靖的干部人事的任命进行干预。所以这就是干部被围猎的一个典型的一个案例。特别是针对我们当前腐败忖量比较高的情况下，除了严格的查处，怎么去推动制度建设，这是我们必须要思考的。
第二个方面的这种战略调整就是预防。我们想预防战略也是在推动反腐败工作当中具有重要的地位。自从1997年党的十五大第一次提出来标本兼治的目标之后，预防战略在我们国家战略体制当中的地位一直在不断提升，2005年1月份，建立健全教育制度监督并重的惩治预防腐败体制纲领的颁布，我想把这个预防战略的地位推到一个高潮。2007年，国家预防腐败局也成立。目前在各地，包括一些县级纪委也成立了这种预防腐败局。但是，大家如果关注的话可以发现，十八大之后中央不太提预防的战略了，这个政防体系基本上从我们的文件当中消失了。国家预防腐败局还在，但是作为承担其重要职能的预防室，说是跟外事局合并为国际合作局，事实上是被撤销了。怎么去看待预防的作用？王岐山在2013年1月份，中纪委学习贯彻党的十八大精神研讨班子的讲话当中就指出，当前要有治标为主，为治本赢得时间。这是有一定的道理的。但是什么时候开始治本？我们说标本兼治，什么叫本？以前我们对于本的理解就是制度建设，是吧？什么意思？就是你在反腐败的过程当中，你光查办案件是不行的，你必须要加强制度建设，防止腐败的发生，这也是预防战略提出的大的背景。但是，十八大之后，王岐山对于治本提出了一个新
的理解，他说本是不是也可以理解为干部的作风？从这个角度来看，我们觉得好象也挺有道理的。如果一个干部的作风是好的，我们想即使他面对腐败的诱惑，他也能够洁身自好。那么如果一个干部的作风出了问题，哪怕他现在没有腐败行为，我想离腐败也一定不远了。所以，干部的作风是保持廉洁的很重要的基础，从这个意义上来说，我们也可以理解为什么从党的十八大以来，中央高度重视我们的干部的作风建，先后开展了群众路线教育实践活动，三严三实的专题教育和两学一做的学习教育，把干部作风建设放在了一个非常重要的地位。中央政治局出台的八项规定，反四风，应该说得到了坚劲的落实，而且越往后执行越严。最近中纪委网站上公布的几个案例也是具有很强的典型性，包括对于中海油三位领导干部这样的一个通报的处理。
当然，制度建设也在不断的推进，十八届四中全会提出提出来要加快推进反腐败的国家立法，我们现在来看，对于反腐败的法律规定，光靠刑法第八章已经远远不够了，必须要出台一部专门的法律来进行界定。从党的法规的角度来说，也在不断的完善。大家都知道，我们国家的治理体系跟其他的国家有很大的不同，党规党纪从严格意义上来说他不是法规，但是他在我们的政治生活当中，往往发挥非常重要的作用。这个根据吴关胜同志在他退休之后写的一本书《政道执行》里面，提供的一个统计数据，改革以来，我们在廉政建设方面，出台了一千多项廉政规则，大大小小的，上到准则、条例、规定，小到通知、意见、办法，涉及
会议、生活待遇、办公用房、公务用车等等各个领域。所以我们国家这个廉政规则不是少的，也是多了，反而是你现在大量的廉政规则之间，怎么样去衔接，怎么样去全覆盖的问题。所以中央在十八大之后，也把党规党纪的修订放在一个非常突出的位臵。去年的八月份，巡视工作条例出台，去年十月份，我觉得非常重要的，就是中国共产党廉政自律准则和纪律处分条例的颁布。今年的任务更重了，六月份的时候中央政治局已经通过了问责条例，很快要发布。那么后面还有党内监督条例要修订，行政监察法要修订，党内政治生活的若干准则也要修订。为什么我说去年十月份颁布的廉洁自律准则和党纪处分条例非常重要，我觉得最重要的不是他这些党规的条文，更重要的是背后反映出来的易规这样一种思想。我们之前也有类似的这样一些制度规定，比如说我们1997年就颁布了中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则实行，那你说你的这个廉洁从政若干准则和现在的廉洁自律准则是什么之间的关系？当时的准则大家最熟悉的就是表现为52个不准，那你这些52个不准开列的腐败清单跟党纪处分条例里面，跟刑法第八章相关的规定之间是什么关系，当时是没有讲清楚的。所以从这个意义上来说，你看到廉洁自律准则从三千六百多字精简到281字，从这种篇幅上的大幅度的削减就可以看出，他绝对不是在已有的基础上的修修补补、敲敲打打，而是用新的理念指导。这个理念是什么？就是所有的党规党纪都是要在党章的统领之下，各负其职，发挥作用，他不是孤立的，他是党章原
则性规定的具体体现。所以现在党廉洁自律准备他不是在开列负面清单了，他是树立了一个高线，他为我们党员领导干部连夜从政提出了一个高的标准，我们追求这样的一个目标。与之相对应的党纪处分条例就是个底线，说你必须要做到所以他这两个党规是相互配合的。那么在这个里面也体现出纪严于法，纪在法前的这样一个思想，解决了纪和法之间的关系。突出了党章的地位。
所以我们目前来看，党的制度体系在不断的进行修订，从到2014年十月份，中央发布中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的这种决定，梳理出来一千多项党内法规和规范性文件。经过废止宣布失效清理，那么现在继续有效的不到一半。我们现在整个党的制度体系到目前为止，他包括哪些内容？我们是一部党章，两个准则，七个条例，两个规则，五十个规定，三十个办法，七个细则，三百一十五个法规性文件，共四百一十五个，所以这个体系是非常清楚，从前到后，他的效力和地位是越高，效率是越强的。
第三个，就是党内监督全面的加强，这是十八大之后另外一个非常大的变化。
我们说这个党内的监督，包括两个方面，第一个是我们干部的监督工作，第二个就是纪检监察的监督。干部的监督工作是由组织部门来负责。在十八大之前，社会上一直有一个讨论，就一些专家学者也提出里这样的一些建议，说有没有可能在中国实行官员的财产的公开，说很多的国家其实也实行了这样的一些制
度，在我们国内，新疆阿勒泰、重庆的开县也进行了一些试点，那有没有可能在全国的范围内推行。十八大之后中央并没有简单的去采纳和回应这样的一些建议，而采取了另外一种思路，就是什么，就是强化已有制度的执行。我们并不是没有这样的制度，我们1995、1997年就先后出台了县处级以上领导干部申报个人收入和个人重大事项这样的一些规定。但是问题在于，每年我们干部向组织部门申报的这些信息没有人去核查，没有人去看，这是问题的所在。所以中央提出来，要加大核查的力度，开始是3%到5%，现在进一步要求提高到10%，关键是凡提拔必核查，这个力度就完全不一样了。去年全年，全国被抽查的领导干部当中，因不如实报告个人有关事项，被取消提拔资格的就有3902人，我想对这些干部来说也有很多的损失。这里面有瞒报的情况，可能也有漏报的情况。从今年一月份，党纪处分条例正式颁布了之后，如果你瞒报就是要接受党纪处分的，所以我们干部这方面的意识一定要提高。当然，回过头来看，我们这项制度也还有进一步完善的空间。今年申报的时候我的一位同事就给我打电话，他知道我是做这个研究的，他就问，他说过老师，你说按照中央的规定，我要申报填报日，前一个交易日截至的时候我所持有的股票和基金的情况。他说什么意思，我周三把股票基金都卖了，我周四就没有了，我周五填的时候就可以填无，那下周一我又可以把它再买回来，是不是这个意思？这个可能这方面的疑惑也是普遍存在的，我就跟我这个同事讲，我说理论上来说你这么做是没
有问题的，但是如果你做得更好，就是你过一个月再把这些股票基金买过来，因为按照中央的规定，如果你在申报之后一个月有重大的变化你还必须要补充申报的，过一个月买过来就一点的问题都没有了。但是我又跟他说，何必呢，中央又没有说不让你买股票和基金，只要你没有利益冲突都是可以去买的，只要如实申报就行。所以为什么会出现这种情况？就反映出我们的申报体系有一个很大的问题，我们不要求申报存款，我们也不要求申报债务，这个都是非常重要的信息。当然你说申报存款这个问题也复杂了，我们现在每个人手上谁不持有十几张、二十张银行卡，可能有的卡里面也没钱，没有几块钱，但是你要是说都要申报，恐怕这个里面技术上的难度也挺大。更关键的是，尽管从2000年中央出台了银行长苦实名制这样的一些规定，但是这个只是针对新设立的帐户，我们历史上还是有大量的帐户没有实行实名制，所以你核对起来非常的困难。所以在这方面，确实还需要进一步加强。我们现在正在跟监察部有关部门正在探讨，怎么样运用大数据的方法，提高干部监督的工作。我们现在掌握了大量的关于干部的信息，比如说我们有通过研究风险防控所排查出来的岗位职位研究风险的信息，是吧？我们有干部信访举报的信息，年终考核的信息，我们有个人思想申报的信息，怎么样把这些信息整合起来，识别腐败风险，提高监督工作的有效性和针对性，其实未来还是有很大的工作空间的。
再有就是派驻的全覆盖。我们现在说有三个全覆盖，一个是
打虎的全覆盖，第二个是派驻的全覆盖，第三个就是巡视的全覆盖。派驻不是一项新的制度，我们从1962年就中央就作出了中央监察委员会可以向国务院组成部门派驻监察部门这样的一些制度安排。1978年，中纪委恢复重建以后，开始向党政机关派驻纪检组。2004年的时候，中纪委还对于派驻机构进行过一轮统一管理。但是2013年十八届三中全会要求派驻机构统一管理全覆盖，我觉得往前又走了很大的一步。现在的派驻机构也做了很大的挑战，到今年的一月份，中纪委共设臵47家派驻机构，其中综合派驻27家，单独派驻20家。这里面有很大的变化，一方面我们只派驻纪检组，不派驻监察局了这个跟我们未来监察体制的改革有关系。另外，我们不再是向每个部门单独派驻纪检组，而是有的采取综合派驻的方式。我想这个对于提高监督工作的有效性，还是具有非常重要的帮助的。
做一个小结。十八大之后，我们整个反腐倡廉这样的一个战略体系发生了什么样的变化？一方面我觉得惩治和监督这两项战略都有明显的加强，但是与此相对应的，我们觉得预防和教育的作用，他的地位是有所下降的。尽管在预防方面我们也做了大量的工作，包括完善了党的法规，党规党纪的这种体系，但是我觉得我们在通过深化改革减少腐败机会这方面做的工作还是比较有限的。
三、加强巡视监督提高党内监督有效性
第三个方面，我们重点探讨一下，如何通过加强巡视监督提
高党内监督的有效性。
前面我们提到，我们国家的反腐倡廉这样的一个战略体系跟其他的国家有很大的不同，在惩治教育预防的基础之上，我们还多了一个战略就是监督，所以我们认为监督是中国特色反腐倡廉体系的一个重要的组成部分，战略实施的有效性，在很大的程度上也决定了中国特色反腐倡廉体系，他是不是很好的发挥作用。我们经常讲权力的制约与监督，但是大家可能也意识到了，权力的制约与监督是完全不一样的，实行，什么叫制约？制约就是两个或者多个人，他们的权力是相互控制的。比如说做出一项决定，张三和李四，他们都同意了之后才能付诸实施，他们权力之间就是相互制约的。什么叫监督？监督就是张三他就可以做出决策，然后派李四去看着他，这就是监督。西方的政治体系，他主要是建构在权力制约的这样的逻辑之上，因为三权分立等等。那在我们国家来看的话，因为我们也谈要加强权力的制约，但是从根本的逻辑上来说，是权力监督的这样的一个思路。所以这个监督是我们整个的战略体系非常重要的组成部分。
2005年1月份，中央办公部的惩罚启示纲要，他规定了六个层面的监督，包括党内监督、人大的监督、政府专门机关的监督、司法监督、政协的民主监督和社会监督，从现在来看，在这六类监督当中，最核心的可能还是党内监督。那么目前，中央对于2004年试行的党内监督体系也在修订的过程当中。那么根据这个条例，党内监督有十种形式，其中一个非常重要的组成部分
就是巡视的监督。尽管监督在我们整个的体系当中具有重要的地位，但是长期来看，监督软、监督难、监督不到位的情况，是非常普遍的。前面我们提到，我们整个的纪委当中，在案件查办方面人员投入是偏低的，那人都在干嘛？我想大量的人员就在监督。但是监督的成效往往又是很难去评价的，这是我们面临的很大的一个困境。2011年的时候我们跟监察部监察综合室，针对于中央纪委监察部派驻的中央国家机关当中的纪检组和监察局的负责人做过一次问卷调查，当然这个问卷调查涉及了很多方面的内容了，其中有两个问题我觉得非常有意思，我们问这些纪检组和监察局的负责人，在你们的日常工作当中，惩治、预防、监督、教育四项战略，你们在哪一个战略的方面投入的时间和精力最多？结果他们回答是监督，我们又问，你们认为在这四项战略当中，哪一项战略成效最差，结果他们回答，还是监督。所以，如何监督，如何提高党内监督的有效性，这是我们面临的一个非常重大的现实问题。而我们可以看到，十八大之后，中央在强化党内监督方面，应该说采取了一些高招实招，发挥了明显的作用。这里既包括我们刚才提到的干部进度工作、个人事项申报、包括我们派驻机构的全面覆盖，还有一项非常重要的内容，就是我们巡视监督全覆盖。巡视更不是一项新的制度，我们从中国历史上就可以看到有类似的制度安排，但是中央在巡视监督方面做出了制度创新，就提高了他的有效性，这里面就包括比如说三个不固定，一次一授权。巡视组和巡视对象之间的关系，不再像以前那