作者：倪慧萍齐兴利
审计与经济研究 2004年08期
２００４年３月２日下午，国家审计署法制司征求《审计法》修改意见调研组一行４人在南京审计学院召开了征求《审计法》修改意见座谈会。与会教师结合平日教学、科研、社会服务经验体会，对修订审计法展开了广泛深入而又热烈的讨论，并提出了各自的意见及建议。
一、关于审计法的定位
审计学系的吴泽湘副教授认为：《审计法》调整对象是国家审计。国家审计、社会审计、内部审计相互独立，各成体系，将它们组合构建成一个所谓的“审计体系”的提法并不科学。
但是，在特定历史条件下，国家审计机关依法对内部审计进行业务指导和监督，对社会审计进行指导、监督、管理则是完全必要的。然而，《审计法》自１９９５年１月１日实施以来，实际情况已发生很大变化，在新的形势条件下，《审计法》第２９、３０条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留。修改后《审计法》称为《国家审计法》或者保留《审计法》名称均可。审计学系的陈思维教授也认为《审计法》的规范对象宜收缩，原法定位于全国的审计工作，现应重新定位为国家审计，放弃内部审计和民间审计。金审学院的王会金教授建议，删去对社会审计指导、监督、管理条款，保留对内部审计业务指导和监督条款，并将原《审计法》名称改为《国家审计法》。
考虑到当前企业会计信息失真问题难以短期解决，社会审计机构的审计监督质量不高等因素，国际审计系的吴中春副教授建议暂保留《审计法》中对社会审计机构进行指导、监督、管理的有关条款。他认为当前应积极探讨国家审计对社会审计指导、监督和管理的方式。
审计学系的尹平教授则认为，修订审计法时，如果界定国家审计、内部审计、社会审计三方关系则仍为《审计法》，如果不界定则可改为《国家审计法》，这一问题较为简单也易解决。相对而言，本法自身、本法与相应实施条例、审计准则等内部关系如何规范、协调才是本法修订时应该关注的重点并需予以厘清。
二、关于国家审计体制
吴泽湘副教授认为修改《审计法》时，关于现行审计体制的条款，必须遵守《宪法》的规定。
王会金教授指出，虽然目前我国审计体制仍能基本适应国家审计要求，但这种隶属于政府却又去审计政府的体制，在理论上是矛盾的，在实践中则会影响审计独立性和权威性。从长远角度看，应该向立法型转变。考虑到审计体制改革是一个复杂的系统工程，在现有条件下，不适宜彻底改革而应通过调整不断提高审计的政治地位，加强其独立性和权威性。
尹平教授认为在不改变现行审计双重领导体制的情形下，《审计法》修订时，应进一步界定上级审计机关、本级人民政府对审计机关纵、横领导关系与业务指导关系。而对于中央审计机关与地方审计机关管辖范围标准问题，则可采用属地原则加授权原则作为界定审计管辖权的标准。属于全国性和跨省的事务由中央审计机关管辖，属于面向本行政区地方性事务由地方审计机关管辖，中央审计机关也可授权委托地方审计机关对相应的审计事务进行管辖。
审计学系齐兴利教授从另一角度提出了自己的看法。她认为，随着我国政府职能的转变，政府审计亦必须适时转变观念，代表广大人民群众利益对政府部门行使的权力进行监督和制约，而不是代表政府再去监督政府。因此国家审计署和市级以上地方审计机关应具有各自的独立地位，并明确规定审计人员资格准入条件及业务考核办法，对审计人员实行公务员制度和职业化管理以及后续教育制度等，进一步细化审计人员应回避事项，同时要求地方各级审计机关主管领导应具有与审计业务相关的业务资格。
法律系的张明霞副教授也认为，修订审计法时应当考虑如何从组织、人员和经费上保障审计的独立性。她建议对省级以下审计机关实行垂直领导，系统管理，审计长的任期不以政府换届为准并与政府任期错开，各级审计机关负责人的任免由上一级审计机关提名，本级人大决定，国家审计署经费直接列入国家预算，地方审计机关经费同样要得以保障。对此，王会金教授认为，应对审计机关负责人的任职换届与同级党政领导实行不同步政策，或是对审计机关负责人实行终身制。
三、关于审计机关的职责和权限
审计学系的许莉副教授认为，审计法修订时首先要明确国家审计将发挥什么样的职能，然后再赋予其相应的职责。随着政治、经济体制改革的进一步深入，各级政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面转变，审计监督对象随之相应改变。国家审计职能、国家审计职责也要重新定位，国家审计职责应通过国家立法加以明确并通过政府授权方式予以补充。
陈思维教授认为，国家审计机关的审计职责宜重新界定，国家审计工作的范围应拓展，凡涉及公共资源取得、分配与使用的各部门、单位都应列为审计监督范围，而不取决于所有制形式，审计工作要侧重于公共财政以及需国家有关部门批准的重大项目。
审计学系的时现副教授指出，《审计法》规定“对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督”，但在投资主体多元化和产权主体多元化的今天，如果只限于对“国家”建设项目进行审计，已显得不合实际需求。她建议把“国家建设项目”改为“公共工程”，并考虑在本法修订时明确界定为“政府或其他法人为主体投资兴建的公共设施，或与公众安全和福利有关的工程”。同时，她还指出本法把审计内容定为“建设项目预算的执行情况和决算”显得过于狭窄。她认为，建设项目施工阶段前期活动决定了绝大部分工程造价，应将审计内容拓展到前期决策和建成后效益，进行包含投资、质量、契约、绩效，并侧重于绩效的全过程的技术审计监督和绩效评价。
对于审计机关的权限，与会代表一致认为现有《审计法》关于审计机关的权限多为形式上的，缺乏强有力的、实质性的权限，建议强化审计机关检查权及调查取证权，增加审计建议权、表示意见权和审计结果公告权等。
张明霞副教授还提出了特别行动权问题，由于通过法院实施司法保全程序复杂且有时滞，为使审计监督更有成效，还应赋予审计机关紧急情况下采取特别行动如封存账、证、表等审计证据的司法救济权。
与会者对于审计权限中的处理处罚权的去留却并未取得共识。法律系的刘尧华副教授认为，审计行使的是监督权而不是管理权，为使审计监督权得以有效实施，本法应细化受审单位应予配合而不予配合的法律责任追究制度。对于受审单位的不合法、不合规的行为，审计部门只需要查出并披露出来，抓住披露公布权，其后自会有相应执法部门去处理处罚，审计部门没有必要再参与，宜放弃处理处罚权。吴中春副教授则认为，在当前审计机关具有的系列权限中，只有审计处理处罚权才能真正强化审计部门的权威性，才能确保审计监督的成效性，故处理处罚权应保留。尹平教授则认为，在明确审计机关审计结果公告权之后，处理处罚权是扩大还是削弱则取决于审计机关表达审计意见权力的大小，利用舆论和其他手段也能达到处理处罚的效果。
四、关于审计目标、审计内容与审计方式
刘尧华副教授认为，市场经济是法制经济，法制经济讲究依法办事，讲究“合法”，本法第二条“真实、合法和效益”审计目标中的“真实”与“合法”在现实中常是矛盾、不可兼得的。应抓“合法”放“真实”。另外，“合法”与“合法性”两者有着质与量的关系，应抓大放小，改为“合法性”。陈思维教授也认为财政、财务收支审计“真实、合法、效益”三个目的中的“真实”值得商榷，世界各国几乎都未将“真实”作为审计目的，应将之改为公允性或相关性。同时，陈思维教授还指出本法修订时应考虑绩效审计、责任审计能否上升到法律层次的问题。
王会金教授建议将绩效审计以法律形式加以规定，以对国家审计的发展方向进行指引。对于领导干部的经济责任审计，亦应在修订《审计法》时明确将其纳入国家审计范围并有所拓展。
审计学系的朱恒金讲师谈了关于专项审计调查的想法，他认为任何一项法规、政策、条例的制定过程，其实也是一种政治博弈过程，均有着经济后果，能更多体现参与制定方的利益，故希望本法此次修订时能考虑扩大专项审计调查的范围，审计机关能对相关部门、单位的法规、政策、条例等制订与实施进行经济评估。
五、关于审计程序
吴中春副教授认为本法修订时应增加对受审单位内部治理结构、内部控制制度进行评价的相关条款。现代审计是建立在对被审单位内部控制评价基础之上的，增加此条款既体现了现代审计的特点又可促使受审单位建立健全内部控制。作为企业内部控制重要组成部分的内部审计亦因此会受到被审单位的更大关注。
审计学系的陈丹萍副教授认为，本法第五章审计程序中规定的审计技术与方法主要局限于传统审计即手工审计技术与方法，与现代计算机审计、信息化审计、网络化审计的发展趋势不相符合，应充分运用现代计算机审计方法，在审计程序中强调审计质量控制及审计人员日记等事项，强调对被审计单位计算机系统、数据库安全内部控制等方面的审查，在风险评估基础上进行审计以提高审计效率，保证审计质量。
审计学系的和秀星副教授对审计结果公告制度谈了自己的看法，认为应将审计结果的“可以公布”修改为“应当或必须公布”，并把此作为审计程序的一部分。审计结果的客观公正、实事求是国家和人民对审计机关的要求，审计报告是审计工作成果的反映，国家审计亦应当仿照注册会计师审计，考虑实行签证制度，建立起适合于对外公告的审计报告。当前审计机关应积极促进政府会计制度的建设。王会金教授建议借鉴美国审计总署做法，审计机关建立内部专门机构负责审计结果公告，负责审批审计结果公开的内容及形式，并负责回答有关方面提出的各种询问，将新闻性纳入审计结果公告制度。
针对国家审计中特别是国家建设项目审计中存在着大量审计结果法律诉讼问题，时现副教授指出，这些问题本法修订时应予以解答。她认为，若审计机关继续保留处理处罚权，则审计决定是一种具体行政行为，其一经作出就产生法律效力，对审计决定不服时，只能根据规定通过申请行政复议和行政诉讼途径进行救济，人民法院也只能通过行政诉讼程序撤销或变更审计决定，而不能通过民事诉讼程序否定审计决定的有效性。
六、关于审计法律责任
与会教师都认为本法法律责任部分虽有对被审计单位、被审计单位负责人、审计人员的违法追究，却没有追究审计机关以及相应主管领导管理失职的责任，对此应加以规范并完善。齐兴利教授认为本法修订时应明确各级审计机关和各级政府机关不依法行政、审计人员违法或失职，被审单位及其主要负责人以及其他利害方应予配合而不予配合等应承担的相应法律责任。尹平教授还提出了审计机关和人员的内部责任界定问题，他认为，审计机关应当实行内部决策机制，对审计业务问题采取联席会议，并推行行政首长负责制。
作者：倪慧萍齐兴利
审计与经济研究 2004年08期
２００４年３月２日下午，国家审计署法制司征求《审计法》修改意见调研组一行４人在南京审计学院召开了征求《审计法》修改意见座谈会。与会教师结合平日教学、科研、社会服务经验体会，对修订审计法展开了广泛深入而又热烈的讨论，并提出了各自的意见及建议。
一、关于审计法的定位
审计学系的吴泽湘副教授认为：《审计法》调整对象是国家审计。国家审计、社会审计、内部审计相互独立，各成体系，将它们组合构建成一个所谓的“审计体系”的提法并不科学。
但是，在特定历史条件下，国家审计机关依法对内部审计进行业务指导和监督，对社会审计进行指导、监督、管理则是完全必要的。然而，《审计法》自１９９５年１月１日实施以来，实际情况已发生很大变化，在新的形势条件下，《审计法》第２９、３０条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留。修改后《审计法》称为《国家审计法》或者保留《审计法》名称均可。审计学系的陈思维教授也认为《审计法》的规范对象宜收缩，原法定位于全国的审计工作，现应重新定位为国家审计，放弃内部审计和民间审计。金审学院的王会金教授建议，删去对社会审计指导、监督、管理条款，保留对内部审计业务指导和监督条款，并将原《审计法》名称改为《国家审计法》。
考虑到当前企业会计信息失真问题难以短期解决，社会审计机构的审计监督质量不高等因素，国际审计系的吴中春副教授建议暂保留《审计法》中对社会审计机构进行指导、监督、管理的有关条款。他认为当前应积极探讨国家审计对社会审计指导、监督和管理的方式。
审计学系的尹平教授则认为，修订审计法时，如果界定国家审计、内部审计、社会审计三方关系则仍为《审计法》，如果不界定则可改为《国家审计法》，这一问题较为简单也易解决。相对而言，本法自身、本法与相应实施条例、审计准则等内部关系如何规范、协调才是本法修订时应该关注的重点并需予以厘清。
二、关于国家审计体制
吴泽湘副教授认为修改《审计法》时，关于现行审计体制的条款，必须遵守《宪法》的规定。
王会金教授指出，虽然目前我国审计体制仍能基本适应国家审计要求，但这种隶属于政府却又去审计政府的体制，在理论上是矛盾的，在实践中则会影响审计独立性和权威性。从长远角度看，应该向立法型转变。考虑到审计体制改革是一个复杂的系统工程，在现有条件下，不适宜彻底改革而应通过调整不断提高审计的政治地位，加强其独立性和权威性。
尹平教授认为在不改变现行审计双重领导体制的情形下，《审计法》修订时，应进一步界定上级审计机关、本级人民政府对审计机关纵、横领导关系与业务指导关系。而对于中央审计机关与地方审计机关管辖范围标准问题，则可采用属地原则加授权原则作为界定审计管辖权的标准。属于全国性和跨省的事务由中央审计机关管辖，属于面向本行政区地方性事务由地方审计机关管辖，中央审计机关也可授权委托地方审计机关对相应的审计事务进行管辖。
审计学系齐兴利教授从另一角度提出了自己的看法。她认为，随着我国政府职能的转变，政府审计亦必须适时转变观念，代表广大人民群众利益对政府部门行使的权力进行监督和制约，而不是代表政府再去监督政府。因此国家审计署和市级以上地方审计机关应具有各自的独立地位，并明确规定审计人员资格准入条件及业务考核办法，对审计人员实行公务员制度和职业化管理以及后续教育制度等，进一步细化审计人员应回避事项，同时要求地方各级审计机关主管领导应具有与审计业务相关的业务资格。
法律系的张明霞副教授也认为，修订审计法时应当考虑如何从组织、人员和经费上保障审计的独立性。她建议对省级以下审计机关实行垂直领导，系统管理，审计长的任期不以政府换届为准并与政府任期错开，各级审计机关负责人的任免由上一级审计机关提名，本级人大决定，国家审计署经费直接列入国家预算，地方审计机关经费同样要得以保障。对此，王会金教授认为，应对审计机关负责人的任职换届与同级党政领导实行不同步政策，或是对审计机关负责人实行终身制。
三、关于审计机关的职责和权限
审计学系的许莉副教授认为，审计法修订时首先要明确国家审计将发挥什么样的职能，然后再赋予其相应的职责。随着政治、经济体制改革的进一步深入，各级政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面转变，审计监督对象随之相应改变。国家审计职能、国家审计职责也要重新定位，国家审计职责应通过国家立法加以明确并通过政府授权方式予以补充。
陈思维教授认为，国家审计机关的审计职责宜重新界定，国家审计工作的范围应拓展，凡涉及公共资源取得、分配与使用的各部门、单位都应列为审计监督范围，而不取决于所有制形式，审计工作要侧重于公共财政以及需国家有关部门批准的重大项目。
审计学系的时现副教授指出，《审计法》规定“对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督”，但在投资主体多元化和产权主体多元化的今天，如果只限于对“国家”建设项目进行审计，已显得不合实际需求。她建议把“国家建设项目”改为“公共工程”，并考虑在本法修订时明确界定为“政府或其他法人为主体投资兴建的公共设施，或与公众安全和福利有关的工程”。同时，她还指出本法把审计内容定为“建设项目预算的执行情况和决算”显得过于狭窄。她认为，建设项目施工阶段前期活动决定了绝大部分工程造价，应将审计内容拓展到前期决策和建成后效益，进行包含投资、质量、契约、绩效，并侧重于绩效的全过程的技术审计监督和绩效评价。
对于审计机关的权限，与会代表一致认为现有《审计法》关于审计机关的权限多为形式上的，缺乏强有力的、实质性的权限，建议强化审计机关检查权及调查取证权，增加审计建议权、表示意见权和审计结果公告权等。
张明霞副教授还提出了特别行动权问题，由于通过法院实施司法保全程序复杂且有时滞，为使审计监督更有成效，还应赋予审计机关紧急情况下采取特别行动如封存账、证、表等审计证据的司法救济权。
与会者对于审计权限中的处理处罚权的去留却并未取得共识。法律系的刘尧华副教授认为，审计行使的是监督权而不是管理权，为使审计监督权得以有效实施，本法应细化受审单位应予配合而不予配合的法律责任追究制度。对于受审单位的不合法、不合规的行为，审计部门只需要查出并披露出来，抓住披露公布权，其后自会有相应执法部门去处理处罚，审计部门没有必要再参与，宜放弃处理处罚权。吴中春副教授则认为，在当前审计机关具有的系列权限中，只有审计处理处罚权才能真正强化审计部门的权威性，才能确保审计监督的成效性，故处理处罚权应保留。尹平教授则认为，在明确审计机关审计结果公告权之后，处理处罚权是扩大还是削弱则取决于审计机关表达审计意见权力的大小，利用舆论和其他手段也能达到处理处罚的效果。
四、关于审计目标、审计内容与审计方式
刘尧华副教授认为，市场经济是法制经济，法制经济讲究依法办事，讲究“合法”，本法第二条“真实、合法和效益”审计目标中的“真实”与“合法”在现实中常是矛盾、不可兼得的。应抓“合法”放“真实”。另外，“合法”与“合法性”两者有着质与量的关系，应抓大放小，改为“合法性”。陈思维教授也认为财政、财务收支审计“真实、合法、效益”三个目的中的“真实”值得商榷，世界各国几乎都未将“真实”作为审计目的，应将之改为公允性或相关性。同时，陈思维教授还指出本法修订时应考虑绩效审计、责任审计能否上升到法律层次的问题。
王会金教授建议将绩效审计以法律形式加以规定，以对国家审计的发展方向进行指引。对于领导干部的经济责任审计，亦应在修订《审计法》时明确将其纳入国家审计范围并有所拓展。
审计学系的朱恒金讲师谈了关于专项审计调查的想法，他认为任何一项法规、政策、条例的制定过程，其实也是一种政治博弈过程，均有着经济后果，能更多体现参与制定方的利益，故希望本法此次修订时能考虑扩大专项审计调查的范围，审计机关能对相关部门、单位的法规、政策、条例等制订与实施进行经济评估。
五、关于审计程序
吴中春副教授认为本法修订时应增加对受审单位内部治理结构、内部控制制度进行评价的相关条款。现代审计是建立在对被审单位内部控制评价基础之上的，增加此条款既体现了现代审计的特点又可促使受审单位建立健全内部控制。作为企业内部控制重要组成部分的内部审计亦因此会受到被审单位的更大关注。
审计学系的陈丹萍副教授认为，本法第五章审计程序中规定的审计技术与方法主要局限于传统审计即手工审计技术与方法，与现代计算机审计、信息化审计、网络化审计的发展趋势不相符合，应充分运用现代计算机审计方法，在审计程序中强调审计质量控制及审计人员日记等事项，强调对被审计单位计算机系统、数据库安全内部控制等方面的审查，在风险评估基础上进行审计以提高审计效率，保证审计质量。
审计学系的和秀星副教授对审计结果公告制度谈了自己的看法，认为应将审计结果的“可以公布”修改为“应当或必须公布”，并把此作为审计程序的一部分。审计结果的客观公正、实事求是国家和人民对审计机关的要求，审计报告是审计工作成果的反映，国家审计亦应当仿照注册会计师审计，考虑实行签证制度，建立起适合于对外公告的审计报告。当前审计机关应积极促进政府会计制度的建设。王会金教授建议借鉴美国审计总署做法，审计机关建立内部专门机构负责审计结果公告，负责审批审计结果公开的内容及形式，并负责回答有关方面提出的各种询问，将新闻性纳入审计结果公告制度。
针对国家审计中特别是国家建设项目审计中存在着大量审计结果法律诉讼问题，时现副教授指出，这些问题本法修订时应予以解答。她认为，若审计机关继续保留处理处罚权，则审计决定是一种具体行政行为，其一经作出就产生法律效力，对审计决定不服时，只能根据规定通过申请行政复议和行政诉讼途径进行救济，人民法院也只能通过行政诉讼程序撤销或变更审计决定，而不能通过民事诉讼程序否定审计决定的有效性。
六、关于审计法律责任
与会教师都认为本法法律责任部分虽有对被审计单位、被审计单位负责人、审计人员的违法追究，却没有追究审计机关以及相应主管领导管理失职的责任，对此应加以规范并完善。齐兴利教授认为本法修订时应明确各级审计机关和各级政府机关不依法行政、审计人员违法或失职，被审单位及其主要负责人以及其他利害方应予配合而不予配合等应承担的相应法律责任。尹平教授还提出了审计机关和人员的内部责任界定问题，他认为，审计机关应当实行内部决策机制，对审计业务问题采取联席会议，并推行行政首长负责制。