上海国土资源
Shanghai Land & Resources
doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2013.03.009
土地增值收益及其分配问题探讨
俞静琰
（上海市地质调查研究院，上海 200072）
摘 要：征地是对土地的重新配置和利用，涉及土地所有者和使用者的权益，而其中的土地增值及其收益分配又成为引发诸多社会问题的症结与关键。通过对土地增值的内涵与收益分配的探讨，分析了我国土地增值收益分配的现状，提出了调整土地增值收益分配格局的对策建议与实施途径。关键词：土地经济；土地增值；收益分配；征地补偿
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：2095-1329(2013)03-0038-04
自十八大起，至中央农村工作会议、中央一号文件中反复强调：要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。这是中央对“三农”问题及其维护农民权益的高度重视。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。
（即集体土地转为国有建设用地）过程中产生的土地增值收益总量最大[2~4]。集体土地被国家征用后，由于土地用途的改变（如变为商业、住宅、工业用途的土地）和土地使用方式的改变（如播种农作物变为建造商品住宅、作为土地资源参与工业产品的生产），土地价值往往会成倍增长[5,6]，产生巨大的土地增值收益。
1 土地增值收益
所谓土地增值，是指由于土地用途转换、区位改变、土地开发利用或交易过程中，发生的土地价格上升和超额利润的增加。土地价值由土地物质价值和土地资本价值构成，土地增值也相应分为两个方面。一是土地物质价值或价格的增值，是土地所有者在没有投入资本、劳动的前提下，地价的自然增涨。二是土地资本价值的增值，即由于对土地的持续追加的投资而使土地价格上涨，土地资本价值增值实质上是由人类劳动创造的[1]。
产生土地增值的因素很多，主要分为三大类：一是供应性因素，二是投资性因素，三是用途转变性因素。一般认为，土地增值来源于经济增长，主要原因是由于经济增长导致部分土地需要改变用途（主要是农用地转为建设用地）或区位发生变化，使原有的土地大大增值。
在我国，土地增值收益主要有五个来源，即集体农业用地及未利用土地转为集体建设用地、集体农业用地及未利用土地转为国有建设用地、集体建设用地转为国有建设用地、集体建设用地深度开发、国有建设用地深度开发等。由于我国正处于工业化和城市化快速发展时期，再加上城市与农村土地分属于国家和农民集体，以及国家垄断建设用地一级市场，因此，集体土地征收
2 土地增值收益分配理论
土地增值部分，是应归原土地所有者所有，还是应该归全社会所有，或者是土地使用者所有，抑或应归原土地所有者、全社会、土地使用者共同分享？
关于土地增值收益的归属问题主要有两种倾向：一是“涨价归公”，认为征用土地的增值主要是由于国家对交通道路、绿化、供水供电等基础设施和公共设施进行了配套建设并转变了土地用途的缘故，据此主张农用地征用后所带来的巨大增值收益理应归国家所有；二是“涨价归私”，认为农民集体及农民理应拥有集体土地完全的物权，包括所有权、使用权、承包经营权及农用地非农建设发展权等，而且农民对集体土地代代耕种、辈辈相传，土地之于农民具有其他资产所不能代替的生产功能、保障功能和归依功能，农民为公共利益和地方经济社会发展而放弃了对土地的占有，本身已作出巨大
牺牲，国家理应作出相应的补偿，将土地增值收益完全
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还利于民。
显然，以上两种观点都具有片面性，既具有值得肯定的一面，又都具有难以成立的一面。在我国所谓的“涨价归私”实际上是“涨价归农”，即集体土地征收为国家所有，由农地变为城市建设用地后，其土地增值应归被征地的农村集体经济组织和农民个人所有。“涨价归农”论的出发点是坚决维护失地农民的利益，但认定农民有权取得全部农地自然增值收益，即只看到失地农民应当享有农地开发权，而忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，显然失之偏颇，尤其是无视农地转非不是失地农民本身努力的结果，而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全按照“涨价归农”论进行农地自然增值的分配，则必然既不利于土地被征用可能性较大的城郊及其他交通发达地区农民安心务农，也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。实际上，农地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的贡献与利益，故单纯的“涨价归农”论便不能成立。“涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”并非由“成本”所决定。然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇，因此也是不可取的。
为克服长期实行“涨价归私”制的弊端，依据“涨价归公”的理论，英国政府曾经于1947~1952年实行土地开发权国有化，即政府通过索要征收土地开发权，将土地增值全部收归国有。但此举措未能长期坚持，最根本的原因是造成了地产市场的萎缩。一分为二地看：一方面，如果“涨价归公”制不具有社会公平方面的魅力，便不会吸引人们大胆尝试；另一方面，它的极端性却无法适应市场经济的节拍而碰壁。
美国实行土地“开发权转移制”，在上世纪60年代末开始在纽约州一些社区自发地实行，后来扩展到20个州。其要点是：在一个社区内，按照政府的规划而进行非农开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地（农地、林地、开阔地等）的所有者那里购买足够份额的“土地开发权指标”。这意味着，每一块土地都平等地拥有等量的开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿，这时的土地开发权称之为“可转移的开发权”。这一制度意味着，在一个社区之内，各个地块所有权人的土地开发权和受益机会是均等的。
德国则是根据规划体系，对土地开发取得收益促进
国家建设发展的，则拥有土地交易许可、先买权和开发权等，以避免土地投机。为避免私人炒作投机以及开发后土地增值的不正当得利，地方政府拥有法定先买权。政府的土地先买权在确保公共福祉的情况下才能行使，同时公布土地使用的目的，在一定程度上确保土地产权收益。
概括上述观点与实践，其内涵本质为“涨价归私”制中的“充分补偿失地者”、“涨价归公”制中的“土地自然增值源于社会经济发展”及“开发权转移制”中的“土地开发权益均等”。将三者有机地综合为一体，我国学者提出了“私公兼顾”论[7~9]：土地收益和土地增值的分配应优先对于失地农民进行公平补偿，剩余部分收归中央政府所有，用于支援全国农村建设。其核心是：公平分配农地自然增值，即在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分主要用于支援农村建设并兼顾城镇建设。这意味着，坚持统筹兼顾的方针，协调各个方面的利益，让经济社会发展的成果惠及全体人民。换言之，“调和矛盾、多方得益、和谐共富”应当是土地自然增值合理分配的基本准则，也是我国征地制度改革的方向。
3 土地增值收益分配现状
我国实行土地公有制，但集体土地所有权主体是多元的，存在着村农民集体所有、村民小组所有、乡镇农民集体所有等不同的主体。虽然集体土地所有权具有团体性和分散性，代表的是局部利益，但它也具有独立性，其土地所有权是一种自物权，在农地征收中必须保障农民集体经济组织和农民个人的生存利益和财产利益。另一方面，要从公平性和提高效率角度来构建土地增值收益分配体制[10]。土地增值收益除了要对原农村集体经济组织（即集体土地所有者）给予一定比例的分配外，还要兼顾国家、农村集体土地所有者、土地使用者的利益，将土地增值收益中一定比例留给土地使用者，提高土地投资者的积极性。
在现有制度框架下，我国现行土地增值收益分配主体有以下五个：一是政府，二是房地产企业，三是被征地拆迁的自然人或法人，四是未被征地拆迁的自然人或法人，五是服务于房地产企业的银行、中介等。根据现行土地和房地产管理制度，我国土地增值收益分配格局大致如下：一是政府代表人民向用地单位收取土地出让金、耕地占用税、土地增值税、契税等税费参与土地增值收益分配，其中土地出让金中包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发资金、征地补
偿费等，熟地出让的还包括拆迁补偿费；二是房地产企业负责土地开发建设，通过出售房地产商品以利润的形式参与土地增值收益分配；三是被征地拆迁的自然人或法人由于土地被征收或房屋被拆迁，以获取补偿的方式参与土地增值收益分配；四是未被征地拆迁的自然人或法人中，房地产拥有者由于房地产增值而间接获得土地增值收益，在交易时得以实现，农村居民则由于国家使用新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等进行农村土地整治而间接参与了土地增值收益分配；五是服务于房地产企业的银行、中介等通过银行利息或中介费的形式参与了土地增值收益的分配。
目前，我国土地增值收益分配中政府占有份额偏高，作为土地使用权所有者的集体和农民占有份额偏低[11]。以全国土地出让为例，1995年全国每公顷土地出让金纯收益为66.1万元，其中政府获得47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比为2.5∶1。到了2005年，这个比例扩大到了9.7∶1。集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上地价上涨幅度。比如，1995~2005年间，全国土地出让价格平均上涨了3.6倍，而征地补偿标准只提高了0.5倍[12]。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低。最近几年来，城市建设用地价格迅猛上涨，而征地补偿标准却没有做出相应调整，致使集体和农民在土地增值收益分配中处于更加不利的地位。中央政府之所以要多次强调转变现有土地增值收益分配格局，也正是基于集体和农民利益受损严重的现实。事实上，农民为改变土地增值收益分配中的不利地位，做出了艰难抗争。最近十年来，此类事件不断增加，土地增值收益分配不合理是一个主要原因。
须先征收为国有，与此同时政府提高补偿标准。这种方式是这些年各地一直在探索，主要从提高征地补偿费标准、多渠道落实征地补偿费用、拓展补偿安置途径、推进被征地农民社会保障工作等方面考虑。2010年国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，按照通知要求，地方政府要对被征地农民进行全方位的补偿，提高农民收益比例。但这种方式存在一个缺陷：由于全部城市规划圈内的土地只能由政府征收，作为垄断获得土地的一方，政府不论是理论上还是现实中，都倾向于获得更多收益；另一方面政府又拥有很大的强制力，要自觉地向农民支付更高的补偿标准，似乎缺乏一个制衡力量来实现这一目标。在现实中看到的往往是：富裕地方更愿意提高征地补偿标准，财政能力欠缺的地区会通过强制力来要求农民接受打了折扣的补偿；土地市场好的时候，政府收益高，提高点补偿也能接受，而土地市场受冷，政府自身收益降低，补偿标准自然也无法按高标准执行[14]。
因此，完善征地补偿不能单纯提高标准，必须改变“一锤子”买卖的思维，让农民持久合理地分享土地增值收益。
4.2 农民参与增值收益分成
此方式是不缩小征地范围，农民不是在失去土地的时候获得一次性固定补偿，而是在未来的土地增值收益中获得一个比例的补偿。这种补偿是土地出让的纯收益中分一个比例，能很好解决被征地农民“几万元征走我的地，卖了几百万”的问题；也可以在未来的城市建设中分配一定比例的实体物业给农民，由其转让或者出租来获利。前一种做法在城市存量土地进入市场的各种创新中已经有不少类似案例，比如湖北旧城改造试点土地收益100%返还：政府将拆迁地块出让后的土地收益及开发企业缴纳的各项税费全部返还给村集体，用于建房建设和村级产业发展；村集体成立工贸公司，每年拿出利润的49%按股份给村民分红，51%用于产业再发展。当然返还比例可根据各地政府按实际情况分配。后一种以杭州为代表的征地留用地模式，也有大量成功经验。所谓“留用地制度”，即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地集体经济组织用于组织发展二三产业，壮大集体经济、安置失地农民，是农民自主参与土地增值收益分成的一种模式，其实质是一种有效安置方法[15,16]，河南、广东、上海等地也相继试点实施。同时，上海等地正在探索以征地留房形式，为被征地集体经济组织增加物业，并在有关用地批准文件和土地出让合同中明确权利主体，作为
4 提高农民在土地增值收益中的分配比例
我国过去长期对失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。随着《土地管理法》修订在即，“公平补偿”的提出奠定了调整土地增值收益分配格局的基调[13]，具体落实到“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的措施，有三种可能的方式，一是征地范围不变，提高征地补偿标准；二是让农民参与增值收益分成；三是缩小征地范围，农民自主流转土地。4.1 政府提高征地补偿标准
此方式仍然采用目前政府主导模式，政府垄断城市建设用地市场，农民集体土地转为城市建设用地仍然
办理房产登记的依据，确保其每年都有稳定的收入。4.3 农民自主流转土地
至于缩小征地范围的方式，其实在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已明确：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围，那么自然就应该由原来的土地权益人来决定土地供应的方式、对象、价格。如果实现这一点，土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。可以说，缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革，是真正的土地管理制度改革的关键点，而农民或农村集体掌握了真正的财产处置权，其获得的收益自然有保障。参考文献(References)
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（下转第47页）
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A Preliminary Approach to the Evaluation of Industrial Land
with Reference to the Environmental Impact on Soil
LIU Hui
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)
Abstract: The availability of construction land in Shanghai is limited. The use of land contains structural contradictions, and
industrial land comprises an excessively high proportion of land use. In the future, much of the stock of inefficient industrial land will be arable land by reclamation or secondary development. However, the current situation of soil contamination of industrial land is not clear. Therefore, to avoid human health problems resulting from potentially polluted land, there is an urgent need to establish a comprehensive scientific system to evaluate industrial land in order to guide its transformation. Based on the analysis of the present situation of industrial land use in the city, this paper formulates a preliminary approach to the evaluation of industrial land considering the determination of soil environmental impact factors and the calculation of related indices, and discusses the practical application and significance of the approach. Such evaluation should provide the basis for promoting the sustainable utilization of land resources.
Key words: industrial land; performance evaluation; soil contamination; land quality evaluation; index system
（上接第41页）
The Distribution of Incremental Value in Land Expropriation
YU Jing-Yan
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)
Abstract: Land expropriation refers to the rearrangement and use of land, and involves the rights and interests of both land
owners and land users. However, increases in the value of land and changes in the distribution of income have become key drivers of many social problems. This paper analyzes the current trends in land value and in income distribution in China, and presents possible measures to counter the identified patterns and the approaches to implementing these measures.
Key words: land economy; land value increment; income distribution; compensation of land expropriation
土地增值收益及其分配问题探讨
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
俞静琰， YU Jing-Yan
上海市地质调查研究院,上海,200072上海国土资源
SHANGHAI LAND & RESOURCES2013(3)
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在我国，土地增值收益主要有五个来源，即集体农业用地及未利用土地转为集体建设用地、集体农业用地及未利用土地转为国有建设用地、集体建设用地转为国有建设用地、集体建设用地深度开发、国有建设用地深度开发等。由于我国正处于工业化和城市化快速发展时期，再加上城市与农村土地分属于国家和农民集体，以及国家垄断建设用地一级市场，因此，集体土地征收
2 土地增值收益分配理论
土地增值部分，是应归原土地所有者所有，还是应该归全社会所有，或者是土地使用者所有，抑或应归原土地所有者、全社会、土地使用者共同分享？
关于土地增值收益的归属问题主要有两种倾向：一是“涨价归公”，认为征用土地的增值主要是由于国家对交通道路、绿化、供水供电等基础设施和公共设施进行了配套建设并转变了土地用途的缘故，据此主张农用地征用后所带来的巨大增值收益理应归国家所有；二是“涨价归私”，认为农民集体及农民理应拥有集体土地完全的物权，包括所有权、使用权、承包经营权及农用地非农建设发展权等，而且农民对集体土地代代耕种、辈辈相传，土地之于农民具有其他资产所不能代替的生产功能、保障功能和归依功能，农民为公共利益和地方经济社会发展而放弃了对土地的占有，本身已作出巨大
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Shanghai Land & Resources
上海国土资源
还利于民。
显然，以上两种观点都具有片面性，既具有值得肯定的一面，又都具有难以成立的一面。在我国所谓的“涨价归私”实际上是“涨价归农”，即集体土地征收为国家所有，由农地变为城市建设用地后，其土地增值应归被征地的农村集体经济组织和农民个人所有。“涨价归农”论的出发点是坚决维护失地农民的利益，但认定农民有权取得全部农地自然增值收益，即只看到失地农民应当享有农地开发权，而忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，显然失之偏颇，尤其是无视农地转非不是失地农民本身努力的结果，而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全按照“涨价归农”论进行农地自然增值的分配，则必然既不利于土地被征用可能性较大的城郊及其他交通发达地区农民安心务农，也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。实际上，农地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的贡献与利益，故单纯的“涨价归农”论便不能成立。“涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”并非由“成本”所决定。然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇，因此也是不可取的。
为克服长期实行“涨价归私”制的弊端，依据“涨价归公”的理论，英国政府曾经于1947~1952年实行土地开发权国有化，即政府通过索要征收土地开发权，将土地增值全部收归国有。但此举措未能长期坚持，最根本的原因是造成了地产市场的萎缩。一分为二地看：一方面，如果“涨价归公”制不具有社会公平方面的魅力，便不会吸引人们大胆尝试；另一方面，它的极端性却无法适应市场经济的节拍而碰壁。
美国实行土地“开发权转移制”，在上世纪60年代末开始在纽约州一些社区自发地实行，后来扩展到20个州。其要点是：在一个社区内，按照政府的规划而进行非农开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地（农地、林地、开阔地等）的所有者那里购买足够份额的“土地开发权指标”。这意味着，每一块土地都平等地拥有等量的开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿，这时的土地开发权称之为“可转移的开发权”。这一制度意味着，在一个社区之内，各个地块所有权人的土地开发权和受益机会是均等的。
德国则是根据规划体系，对土地开发取得收益促进
国家建设发展的，则拥有土地交易许可、先买权和开发权等，以避免土地投机。为避免私人炒作投机以及开发后土地增值的不正当得利，地方政府拥有法定先买权。政府的土地先买权在确保公共福祉的情况下才能行使，同时公布土地使用的目的，在一定程度上确保土地产权收益。
概括上述观点与实践，其内涵本质为“涨价归私”制中的“充分补偿失地者”、“涨价归公”制中的“土地自然增值源于社会经济发展”及“开发权转移制”中的“土地开发权益均等”。将三者有机地综合为一体，我国学者提出了“私公兼顾”论[7~9]：土地收益和土地增值的分配应优先对于失地农民进行公平补偿，剩余部分收归中央政府所有，用于支援全国农村建设。其核心是：公平分配农地自然增值，即在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分主要用于支援农村建设并兼顾城镇建设。这意味着，坚持统筹兼顾的方针，协调各个方面的利益，让经济社会发展的成果惠及全体人民。换言之，“调和矛盾、多方得益、和谐共富”应当是土地自然增值合理分配的基本准则，也是我国征地制度改革的方向。
3 土地增值收益分配现状
我国实行土地公有制，但集体土地所有权主体是多元的，存在着村农民集体所有、村民小组所有、乡镇农民集体所有等不同的主体。虽然集体土地所有权具有团体性和分散性，代表的是局部利益，但它也具有独立性，其土地所有权是一种自物权，在农地征收中必须保障农民集体经济组织和农民个人的生存利益和财产利益。另一方面，要从公平性和提高效率角度来构建土地增值收益分配体制[10]。土地增值收益除了要对原农村集体经济组织（即集体土地所有者）给予一定比例的分配外，还要兼顾国家、农村集体土地所有者、土地使用者的利益，将土地增值收益中一定比例留给土地使用者，提高土地投资者的积极性。
在现有制度框架下，我国现行土地增值收益分配主体有以下五个：一是政府，二是房地产企业，三是被征地拆迁的自然人或法人，四是未被征地拆迁的自然人或法人，五是服务于房地产企业的银行、中介等。根据现行土地和房地产管理制度，我国土地增值收益分配格局大致如下：一是政府代表人民向用地单位收取土地出让金、耕地占用税、土地增值税、契税等税费参与土地增值收益分配，其中土地出让金中包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发资金、征地补
偿费等，熟地出让的还包括拆迁补偿费；二是房地产企业负责土地开发建设，通过出售房地产商品以利润的形式参与土地增值收益分配；三是被征地拆迁的自然人或法人由于土地被征收或房屋被拆迁，以获取补偿的方式参与土地增值收益分配；四是未被征地拆迁的自然人或法人中，房地产拥有者由于房地产增值而间接获得土地增值收益，在交易时得以实现，农村居民则由于国家使用新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等进行农村土地整治而间接参与了土地增值收益分配；五是服务于房地产企业的银行、中介等通过银行利息或中介费的形式参与了土地增值收益的分配。
目前，我国土地增值收益分配中政府占有份额偏高，作为土地使用权所有者的集体和农民占有份额偏低[11]。以全国土地出让为例，1995年全国每公顷土地出让金纯收益为66.1万元，其中政府获得47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比为2.5∶1。到了2005年，这个比例扩大到了9.7∶1。集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上地价上涨幅度。比如，1995~2005年间，全国土地出让价格平均上涨了3.6倍，而征地补偿标准只提高了0.5倍[12]。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低。最近几年来，城市建设用地价格迅猛上涨，而征地补偿标准却没有做出相应调整，致使集体和农民在土地增值收益分配中处于更加不利的地位。中央政府之所以要多次强调转变现有土地增值收益分配格局，也正是基于集体和农民利益受损严重的现实。事实上，农民为改变土地增值收益分配中的不利地位，做出了艰难抗争。最近十年来，此类事件不断增加，土地增值收益分配不合理是一个主要原因。
须先征收为国有，与此同时政府提高补偿标准。这种方式是这些年各地一直在探索，主要从提高征地补偿费标准、多渠道落实征地补偿费用、拓展补偿安置途径、推进被征地农民社会保障工作等方面考虑。2010年国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，按照通知要求，地方政府要对被征地农民进行全方位的补偿，提高农民收益比例。但这种方式存在一个缺陷：由于全部城市规划圈内的土地只能由政府征收，作为垄断获得土地的一方，政府不论是理论上还是现实中，都倾向于获得更多收益；另一方面政府又拥有很大的强制力，要自觉地向农民支付更高的补偿标准，似乎缺乏一个制衡力量来实现这一目标。在现实中看到的往往是：富裕地方更愿意提高征地补偿标准，财政能力欠缺的地区会通过强制力来要求农民接受打了折扣的补偿；土地市场好的时候，政府收益高，提高点补偿也能接受，而土地市场受冷，政府自身收益降低，补偿标准自然也无法按高标准执行[14]。
因此，完善征地补偿不能单纯提高标准，必须改变“一锤子”买卖的思维，让农民持久合理地分享土地增值收益。
4.2 农民参与增值收益分成
此方式是不缩小征地范围，农民不是在失去土地的时候获得一次性固定补偿，而是在未来的土地增值收益中获得一个比例的补偿。这种补偿是土地出让的纯收益中分一个比例，能很好解决被征地农民“几万元征走我的地，卖了几百万”的问题；也可以在未来的城市建设中分配一定比例的实体物业给农民，由其转让或者出租来获利。前一种做法在城市存量土地进入市场的各种创新中已经有不少类似案例，比如湖北旧城改造试点土地收益100%返还：政府将拆迁地块出让后的土地收益及开发企业缴纳的各项税费全部返还给村集体，用于建房建设和村级产业发展；村集体成立工贸公司，每年拿出利润的49%按股份给村民分红，51%用于产业再发展。当然返还比例可根据各地政府按实际情况分配。后一种以杭州为代表的征地留用地模式，也有大量成功经验。所谓“留用地制度”，即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地集体经济组织用于组织发展二三产业，壮大集体经济、安置失地农民，是农民自主参与土地增值收益分成的一种模式，其实质是一种有效安置方法[15,16]，河南、广东、上海等地也相继试点实施。同时，上海等地正在探索以征地留房形式，为被征地集体经济组织增加物业，并在有关用地批准文件和土地出让合同中明确权利主体，作为
4 提高农民在土地增值收益中的分配比例
我国过去长期对失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。随着《土地管理法》修订在即，“公平补偿”的提出奠定了调整土地增值收益分配格局的基调[13]，具体落实到“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的措施，有三种可能的方式，一是征地范围不变，提高征地补偿标准；二是让农民参与增值收益分成；三是缩小征地范围，农民自主流转土地。4.1 政府提高征地补偿标准
此方式仍然采用目前政府主导模式，政府垄断城市建设用地市场，农民集体土地转为城市建设用地仍然
办理房产登记的依据，确保其每年都有稳定的收入。4.3 农民自主流转土地
至于缩小征地范围的方式，其实在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已明确：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围，那么自然就应该由原来的土地权益人来决定土地供应的方式、对象、价格。如果实现这一点，土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。可以说，缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革，是真正的土地管理制度改革的关键点，而农民或农村集体掌握了真正的财产处置权，其获得的收益自然有保障。参考文献(References)
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A Preliminary Approach to the Evaluation of Industrial Land
with Reference to the Environmental Impact on Soil
LIU Hui
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)
Abstract: The availability of construction land in Shanghai is limited. The use of land contains structural contradictions, and
industrial land comprises an excessively high proportion of land use. In the future, much of the stock of inefficient industrial land will be arable land by reclamation or secondary development. However, the current situation of soil contamination of industrial land is not clear. Therefore, to avoid human health problems resulting from potentially polluted land, there is an urgent need to establish a comprehensive scientific system to evaluate industrial land in order to guide its transformation. Based on the analysis of the present situation of industrial land use in the city, this paper formulates a preliminary approach to the evaluation of industrial land considering the determination of soil environmental impact factors and the calculation of related indices, and discusses the practical application and significance of the approach. Such evaluation should provide the basis for promoting the sustainable utilization of land resources.
Key words: industrial land; performance evaluation; soil contamination; land quality evaluation; index system
（上接第41页）
The Distribution of Incremental Value in Land Expropriation
YU Jing-Yan
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)
Abstract: Land expropriation refers to the rearrangement and use of land, and involves the rights and interests of both land
owners and land users. However, increases in the value of land and changes in the distribution of income have become key drivers of many social problems. This paper analyzes the current trends in land value and in income distribution in China, and presents possible measures to counter the identified patterns and the approaches to implementing these measures.
Key words: land economy; land value increment; income distribution; compensation of land expropriation
土地增值收益及其分配问题探讨
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
俞静琰， YU Jing-Yan
上海市地质调查研究院,上海,200072上海国土资源
SHANGHAI LAND & RESOURCES2013(3)
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