浅谈人大代表直接选举中存在问题及其
对策
摘要
我国人大代表选举制度自实行以来，取得了良好的效果，也得到较大的进步，但也存在不少问题，如在选举法律制度方面，我国各界人大代表的比例不够优化，直接选举范围较窄，流动人口的选举权缺乏保障等，在选举实践方面，存在较大的违法行为，暗箱操作和潜规则等，这些都制约着我国人大代表选举制度的发展，本文通过对人大代表选举的法律制度和选举的实践进行分析，挖掘其中存在的问题，并针对这些问题拟提出相应的解决办法，有利于提高人大代表选举制度的实践性和可操作性。 关键词：人大代表; 直接选举; 存在问题; 对策
Comment on the problems and countermeasures in the direct election of deputy to the NPC Abstract: since our NPC electoral system conducted in 1953, it has achieved good effect, but also had some problems. In the election legal institutions aspect ,the proportion of our country's NPC representative is not enough optimized, and the range of direct election is extremely narrow, wha t’s more, the rights of floating population are lack of guarantee. In the election practice aspect, there exist some quite illegal conduct, dark operate and latent rule, etc. All these hindered our country’s development of NPC electoral system .This paper concentrates on the legal institutions of NPC election and the election practice study, so that to dig its latent problems, and then put forward some corresponding measures and solutions, which will to the benefit of enhancing the conduct of NPC electoral system. Key words: NPC representative derect elections existing problems countermeasures
目 录
第1章 前 言 ...................................................... 1
1.1研究背景、目的与意义 ....................................... 1
1.2研究状况综述 ............................................... 1
1.3研究方法与思路 ............................................. 2
1.3.1研究方法 ............................................................................................. 2
1.3.2研究思路 ............................................................................................. 2
第2章 我国人大代表直接选举概述 .................................... 3
2.1我国人大代表直选的主要原则与制度 ........................... 3
3
2.1.2选举制度的主要原则 ......................................................................... 3
2.1.2选举的机构与程序 ............................................................................. 4
2.2我国人大代表直选的制度演化与基本实践 ....................... 5
2.2.1选举制度的发展 ................................................................................. 5
2.2.2 人大代表直选的实践状况 ................................................................ 5
第3章 我国人大代表直选中存在的主要问题及原因 ...................... 7
3.1我国人大代表直选制度存在的主要问题 ......................... 7
3.1.1 直接选举的范围较窄，民主程度不高 ..................... 7
3.1.2 流动人口的选举权未能得到保障 ......................... 7
3.1.3对代表候选人的推荐和宣传不到位 ........................ 8
3.2我国人大代表直选实际操作中存在的主要问题 ................... 9
3.2.1 选举中不严格执行法律规定，存在大量的违法行为 . ......... 9
3.2.2 违背人民意愿，实行暗箱操作和存在潜规则 . .............. 10
3.2.3 选民参选率不高，民主意识不够强 ...................... 10
第4章 解决我国人大代表直选中所存在问题的对策建议 ................. 12
4.1改进和完善人大代表直选制度 ................................ 12
. .............................................................................................................................. 12
12
........................ 13
14
4.2切实保障人大代表直选合法、民主和公开、透明 . ................ 14
............................................ 14
.................... 15 结论 ............................................................. 16 致谢 ............................................................. 17 参考文献 ......................................................... 18
第1章 前 言
1.1研究背景、目的与意义
我国的人大代表选举制度自1953年实行以来，取得了良好的效果，也出现了一些问题，选举制度不能实现它预期的目的与宗旨，在实际贯彻中也存在一些问题，也促成了一些相应的研究，如《乡级人大代表选举研究》，但国内外学者的研究还比较分散，并且只是单独地对选举制度进行研究，而缺少与实践的结合。
本文从我国人大代表选举制度和实际操作的现状出发，着重分析人大代表选举制度中存在的诸如直选范围较窄，流动人口的选举权未能得到充分保障等问题，以及在选举过程中存在的违法行为，并从法制角度和实践方面探讨应对策略，提出预防违法行为的建议和健全人大代表选举法律制度、扩大直接选举的范围等，通过本文的分析能够使人大代表选举更具有科学性和实践操作性。
1.2研究状况综述
对于人大代表选举制度，国内许多学者已进行了较为广泛的研究，他们对选举制度的概念、特征、选举程序、实施功能等作了较为详细的阐述，并着重分析了乡镇人大代表选举中存在的问题，他们风格不一、各具特色，综合各学者的研究情况来看，其研究方向主要集中在以下几点：
首先，关注选举制度内涵和外延。其次，注重研究农村和乡级人大代表选举存在的问题，着重探讨乡镇人大代表选举的民主性，选举与选举民
主的关系。第三，从人大代表选举的现状和问题出发，探讨选出人大代表能否真正代表民意，是否是具有高素质的人大代表，能否履行好自己的职责。第四，提出人大代表选举的改革与完善，提出改革人大代表选举制度，扩大直接选举的范围等等。
1.3研究方法与思路
1.3.1研究方法
1、文献分析法。2、比较法。3、定量和定性分析法。4、数据分析法。
1.3.2研究思路
通过查阅相关资料，理解我国人大代表选举制度的具体法律规定与制度规范，再翻阅相关问题的研究，结合选举制度的实践情况，深入思考其存在的问题，再结合与指导老师的交流与探讨，将问题划分为两个层面，一是选举制度层面存在的问题，二是实际操作中存在的问题，然后具体阐述其分别存在的问题，提出相应的对策与方法。
第一章主要介绍本文的写作目的与意义、当今国内的研究现状。第二章简单的介绍人大代表选举的相关概念、原则及其发展现状。第三章详细分析了人大代表选举制度中存在的问题和实践中存在的问题。第四章特意分析了完善人大代表选举的建议，以及防范选举中的违法行为的措施。
第2章 我国人大代表直接选举概述
2.1我国人大代表直选的主要原则与制度
2.1.1人大代表直接选举的含义
人大代表选举制度是我国特有的政治制度，我国人大代表直接选举是指选民依据法律的规定，按照法定程序和方针投票选出人民代表大会的代表。人大代表直接选举决定着我国的民主程度，是我国民主政治的重要组成部分。
2.1.2选举制度的主要原则
选举制度的基本原则是选举制度的重要组成部分，我国1953年《选举法》就规定了选举的原则，后面修改有所变动，如等额选举原则改为差额选举原则。根据我国现行宪法和选举法的有关规定，我国的选举制度主要有以下基本原则。
（1）选举的普遍性原则。选举权的普遍性是指一个国家内享有选举权的公民的广泛程度①。根据宪法和选举法的规定选举权的普遍性原则主要表现在：我国公民享有选举权没有资格的特殊限制，即中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权；我国选举法规定了有关人民解放军的人大代表单独进行选举和旅居国外的中国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或出国前居住地的选举；我国被剥夺政治权利的人只占总人口的极少数，并呈下降趋势，①于天伟：“中国法上的剥夺选举权”，《厦门大学》，2009年第3期，第14页。
不会影响我国选举权的普遍性。
（2）选举权的平等性原则。选举权的平等性是指每一个选民在一次选举中只有一个投票权，不能同时参加两个或两个以上地方的选举；每一个选民所投的票的效力是相同的，不能因身份、地位、民族、种族、性别、年龄的不同而有差别。也就是说、所有选民都在同等的基础上参加选举，既不允许任何选民有任何特权，也不允许对任何选民有任何限制和歧视②。这是“公民在法律面前一律平等”的宪法原则在选举制度中的具体体现。
（3）直接选举和间接选举相并用原则。直接选举是指国家代表机关的代表由选民直接投票选举产生。间接选举是指国家代表机关的代表不由选民直接投票选举产生，而由下一级代表机关选举产生。我国选举法第二条规定：“全国人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举产生。”“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”①。由此可见，我国同时采用直接选举和间接选举相结合的方式选举各级人大代表。
(4)无记名投票原则。无记名投票原则也称秘密投票，是指选民在填写选票时，不对他人公开、不署自己的姓名，并且要亲自（或者受委托的人亲自）将选票投入票箱。我国选举法第36条规定“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法”“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写”这就从法律上确立了无记名投票的原则。目前。无记名投票方式已从单一由选民或者代表独立填写选票，然后再进行投票的形式，发展到一部分选举以按表决器代替填写选票投票的形式②。 ②
①文正邦：《宪法学教程》，法律出版社，2003年版，第285页。 张宁：“选举法历次修改回顾”，《法治与社会》，2010年第4期，第42页。
②文正邦：《宪法学教程》，法律出版社，2003年版，第286页。
2.1.2选举的机构与程序
（一）选举的机构
1953年的《选举法》曾规定，从中央到基层各级都设立选举委员会，作为办理全国和地方各级选举事宜的机关。按照现行《选举法》规定，从中央到基层分两种情况，即直接选举由本级选举委员会主持，间接选举由本级人大常委会主持。选举委员会就其性质而言，是主持和办理选举工作的临时性机构，选举工作一旦完成即行撤销。根据现行《选举法》和1983年3月5日通过的《关于直接选举的若干规定》，不设区的市、市辖区、县、自治县的选委会，其组成人员由本级人大常委会任命，并受其领导。乡、民族乡、镇的选委会，其组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会任命，受不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会领导。《选举法》还规定，省、自治区、直辖市、社区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作③。选委会还可以设立办事机构，实践中，一般都设办公室，由有关部门派人参加。
2.2我国人大代表直选的制度演化与基本实践
2.2.1选举制度的发展
新中国成立后，由于战争尚未结束，土地改革正在进行之中，所以全国范围内的普选制度还未正式建立。直到1952年底，随着全国政权的巩固和农村土地改革、城市民主改革的完成，通过普选的方式选举产生各级国家政权机关的条件已经基本具备。1953年2月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，③浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社，2003年版，第106页。
这是新中国第一部社会主义类型的选举法。根据1953年选举法，1953年底到1954年初，我国进行了第一次全国性的选举，但在50年代后期由于“左”的错误，特别是文革时期，选举制度遭到严重破坏。1978年党的十一届三中全会后，我国又在1979年制定了新的选举法，并分别于1982年、1986年、1995年、2004年和2010年进行了五次修改，使我国的选举制度更具有民主性、科学性，从而有利于坚持和完善人民代表大会制度，保障人民充分行使国家权力。随着选举经验的进一步积累以及经济、文化等各方面条件的进一步成熟，我国选举制度还会继续向前发展，更加完善。
2.2.2 人大代表直选的实践状况
1953年的《选举法》颁布后，我国进行了历史上的第一次普选活动。全国进行基层选举的地区共有人口571 434 511人，登记选民有323 809 684人 ，占选举地区18周岁以上的人口总数的91.18%。实际参加投票的278 093 100，实际参加投票的选民数与选民总数之比，即参选率，为85.88%。全国共选出基层代表5609 144人②。在此基础上，组成了各基层人大，并进而选举产生了地方各级人大和全国人大。自1953年人大代表选举制度实施以来，中国选举制度的贯彻还比较正常，总的来说直接选举的人大尚能按期改选，选举委员会能依法履行职责，做好本级的选举工作，包括选区划分、选民登记、分配各选区代表名额、确定和公布候选人名单、主持选举和投票、确定并公布当选代表等；各选民也能依法行使自己的权利，参与到选举中来，只是很多选民的民主意识还不够强，不善于行使自己手中的权利，存在一些弃权的情况；在选举中存在一些违法行为，出现个别的破坏选举的①①徐燕：“选举在中国民主政治中的跟进——与顾昂然回顾我国选举法律制度的发展历程”，《中国人大》， 2009年第22期，第33页。
②袁峰：“中国形态协商民主的成长——中国人民政治协商会议的政治学分析”，《复旦大学》，2006年第11期，第24页。
情况；选举的程序不够严谨等情况时有出现。总之，我国的人大代表选举制度的实行状况中还存在一些不可忽视的问题。
第3章 我国人大代表直选中存在的主要问题及
原因
3.1我国人大代表直选制度存在的主要问题
3.1.1 直接选举的范围较窄，民主程度不高
我国实行直接选举和间接选举相结合的原则，1953年《选举法》第三条规定，“全国人大代表，省、县和设区的市人大代表，由其下一级人大选举；乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举”。1979年新制定的《选举法》将直接选举的范围扩大到了县一级，即“不设区的市、市辖区、县、自治县，人民公社、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选出”（第二条）①，但全国人大、省级人大、设区的市、自治州人大的代表仍实行间接选举。新修改的《选举法》没有对此作出改动，至今我国实行直接选举的范围依然停留在县一级，而对县以上的人大代表都实行间接选举，这个范围显得有些狭窄，因为间接选举产生的人大代表非由基层选民直接选出，人民对之不了解，离人民较远。各代表也缺乏对民意的了解，不能很好的代表和表达人民的意志，这在某种程度上而言，是缺乏民主的表现，而选举制度本来就应该是一项民主的制度。间接选举范围的狭窄容易滋生腐败，其选举出来的代表往往是根据候选人的社会地位、名气和社会关系等各种复杂因素确定的，缺乏对民情的了解也缺乏选民对他们的监督，这不利于民主意志的表达和诉求。 ①张宁：“选举法历次修改回顾”, 《法治与社会》,2010年第4期，第33页。
3.1.2 流动人口的选举权未能得到保障
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国流动人口日益频繁，流动人口的数量也不断增多，那么其相应的民主权利也应该得到保障，因为选举权是公民的一项基本政治权利，然而我国现行的选举制度并没有合理的考虑到流动人口的选举问题，使得流动人口的选举权因各种原因而被虚置。流动人口的利益和意志得不到相应的表达。根据现行的选举制度，流动人口有两种方式参加选举，一是参加户籍所在地的选举，二是参加现居住地的选举①。回户籍所在地参加选举将会产生较高的经济成本，所以多数人选择放弃；而在现居地参加选举，因为需要回户籍地开具选民资格证明并且当地人有利益关系的排斥，所以也难以在现居地参加选举。这就使得流动人口的选举权和被选举权在实践中出现严重的空白。
由于上述的各种因素，我国的流动人口并没有行使自己应有的选举权和被选举权，严重影响着选举的普遍性和公平性。有的地区采取了委托投票的方式，降低了流动人口的参选成本，但因这些流动人口常年生活在外地，对户籍地的选举并不十分关心，对候选人也不很了解，所以这一票并不能在实质上反映选民的意愿。因此，作为公民最基本的政治权利的选举权，在流动人口身上处于空白，流动人口选举权的设置没有起到实质的作用。流动人口的被选举权更是难以得到实现，我国只有极少的流动人口当选人大代表，这只是面子工程，是非制度性的临时的安排，而且流动人口的流动性很强，有的人在一个地方当选代表后不久就离开了这个地方，这不仅浪费了一个代表名额，而且也不能真正地反映出当地流动人口的实质①隋鑫：“我国现行选举制度视域下的流动人口选举问题研究”，湖南师范大学硕士学位论文，2010年，第15页。
利益诉求。所以，法律还需要进一步将流动人口的选举权和被选举权明确规定出来。
3.1.3对代表候选人的推荐和宣传不到位
关于由选民直接选举的人大代表候选人的推荐，现行《选举法》（1986年修订）规定“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人”，而修改前的选举法明确赋予选民、代表“有三人以上附议”就可以推荐代表候选人，规定“推荐时，应当向选举委员会介绍候选人的情况”（第二十六条）；推荐候选人的政党、团体和选民，“都可以用各种形式宣传代表候选人。但在选举日须停止对代表候选人的宣传。”（第三十条），现行规定缩小了推荐候选人的方式，并且由此可看出，候选人只能由别人推荐，而不能自己推荐自己，使得有能力有意愿参选的人被埋没，不能参与到选举中来，同时取消了“推荐候选人的政党、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”，这就使得候选人的产生方式变得更狭窄，不利于我们挖掘并选出高素质的人大代表，同时，也使选民对候选人的基本情况的了解途径缩小了，不利于选民真正掌握代表候选人的情况，从而热情的参与到选举中来，选出真正代表民意的人大代表。
另外，在确定候选人方面，删去了预选制度。1979年的《选举法》为确定直接选举和间接选举中的正式代表候选人，规定了预选方式：如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民（或代表）的意见，确定正式代表候选人名单（第二十八条）。而1986年修改的《选举法》在确定直接选举（或间接选举）正式代表候选人方面，修改稿规定选区选民小组（或全体代表）反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民（或代表）的意见，确定正式代表候选人名单，从而删去了1979年法律中预选的规
定。1995年第三次修改的《选举法》恢复了预选制度，但仅限于间接选举中；而直接选举依然不实行预选制度。规定让“选区选民小组经过反复酝酿、讨论、协商，根据多数选民意见确定候选人”。这样的通常做法是将选民小组提名的候选人名单汇总后，再让各选民小组讨论协商确定候选人②②。但各选民小组推荐的一般都是本单位领导或自己认可的人员，选民小组再次协商，一般都不愿放弃自己推荐的候选人，根本无法集中多数选民意见，有的选区甚至由选区负责人定了算。这就弱化了选民政治参与的力度，使选举的民主性和竞争性不断降低，在选举的实际操作中往往产生很多问题。
3.2我国人大代表直选实际操作中存在的主要问题
3.2.1 选举中不严格执行法律规定，存在大量的违法行为
如今，人大代表的社会地位日益提高，当选人大代表不仅是种很高的荣誉而且也成为特殊身份的象征，人大代表职务是一个很“实惠”的职务，因此很多人都想当选人大代表，而具备当选实力和条件的并不多，因此，出现了一些有势力、有钱力的人利用不正当的手段参与到人大代表的选举中来。如一些私营企业主为了当人大代表，利用雄厚的经济实力，直接用金钱收买一些经济上相对贫困并对选举结果抱无所谓态度的选民的选票，以此赢得当选，谋取政治地位；还有的如某选区两位候选人，共同出资一定数额的金钱，要求另一位候选人退出选举，以此来获取更大的当选率；还有的如一选区三位候选人订立“协议书”，约定每人交一定数额的金钱，②张宁：“选举法历次修改回顾”，《法治与社会》, 2010年第4期，第44页。
②张娜：“试论基层人大选举制度的改革”，《中北大学学报：社会科学版》， 2008年第6期，第5页。
要求某人退出竞选，并由当选的一人或两人各补贴一定数额的金钱给落选者；有的则以每张选票几十到几百元不等的价格，私自从选民那收购选票。而有的候选人不敢直接用金钱操纵选票，而变相利用其他物质利益形式进行非法拉选票，如通过烟酒或其他物质利益给选民好处，使选民选自己为人大代表，或者以宴请方式贿赂选民①。总之，选举中存在的违法形式各种各样，花样百出，很难做到真正的严格按照法律规定选出高素质的人大代表。
3.2.2 违背人民意愿，实行暗箱操作和存在潜规则
在人大代表直接选举中，存在一些暗箱操作和潜规则，一些选举往往都是由有势力的人群在操纵，当选的往往都是些有地位的官员，或者其他有势力的企业高管。选举的程序不公开、不透明，选举的方式不正当，甚至选票的发放都存在端倪。有些地方的选举并不公布他们是如何确定代表候选人的，并不公布选举时间、地点，参与投票的选民也是与候选人有关系的人，当选的代表也是内定的，根本不存在民主。例如，在某社区进行的某县的人大代表选举，应选代表两人，参选人数三人，其中两人都是某百货公司的不同级别的领导，更为蹊跷的是，运送选票的汽车也是该百货公司的，整理选票和唱票的地点也安排在该百货公司，一选民跟随票箱到达该公司会议室（即投票地点）进行监督观察，被室内的一中年男子训责。还有的地方的选举，选民根本就不了解候选人，选举委员会也不组织介绍候选人，也不组织候选人与选民见面，而投票的时候，选民们就都按照上级指示，选他们预定好了的人。这样的选举即是被势力人士操作了，可谓选举结果毫无公信力可言，这就是一些地方选举中的潜规则。它违背了人民的意愿，人民并没有参与到选举中来，人民的民主政治权利遭到了严重①潘在清：“充分发扬民主 选好人大代表”，《海南人大》，2007年第11期，第50页。
的破坏。
3.2.3 选民参选率不高，民主意识不够强
由于人大代表选举中存在一些潜规则和暗箱操作，很多选民对选举的效力和权威缺乏信任，认为人大代表发挥的作用非常有限，根本没有做到一个人大代表应做到的本分，没有达到选民心目中的形象，导致很多选民认为选举跟自己没有关系，谁当代表都无所谓，认为自己手中的一票根本代表不了什么，投了也白投，根本选不出自己心目中的代表，即使自己投票的那位候选人当选了，也不可能代表自己的意志和利益，所以对选举持淡漠的态度而放弃自己手中的权利；还有的选民民主意识不强，选举进行的时候，由于某些原因没得到通知和领取选票，自己也不过问，不管，任其手中的权利流失；还有些选民由于居住外地，根本不知道自己家乡将进行人大代表的选举，即使知道，也由于工作繁忙，回家路途遥远使得行使选举权的经济成本加大，所以宁愿放弃，这使他们根本参与不到选举中来。
第4章 解决我国人大代表直选中所存在问题的
对策建议
4.1改进和完善人大代表直选制度
4.1.1 完善选举法律制度建设，更好地实现选举的规范化和公开透明化
首先是修改和完善现行的选举法。我国现行选举法经过五次修改，在一定程度上对完善我国的选举制度起了重要作用，但选举法仍然存在一些不足。如在许多方面的规定过于原则，有些条款弹性较大，造成人们在选举实践中理解不一致，凭自己的想象和理解，根据自己的需要来行使选举权与被选举权，结果导致了选举背离其目的。因此，修改和进一步完善现行选举法是完善我国选举制度的重要措施。其次是加强与选举法相关的法律制度建设。目前我国在选举方面的法律还不够完整和健全，关于选举方面的法律只有《选举法》，而没有其他相关的法律、法规和规章制度等，这在某种程度上来说是不完善的，光凭一部选举法是很难讲选举的相关事宜规范、统一的。因此，在修改和完善现行选举法的同时，还应加强相关的法律制度建设。如关于选举组织的组成与职权，候选人提名与确定，选区划分、选民登记、选民投票，选举结果的确定等，都应制定相应的法律、法规加以规范。这既有利于使选举更加规范化和制度化，又有利于依法加强对选举过程的监督，这无疑是完善我国选举制度的又一重要措施。
4.1.2 保障流动人口的选举权和被选举权
在我国选举制度实行之初，关于流动人口的选举权和被选举权尚未出
现什么问题，那时我国的流动人口还不多，然而随着市场经济的发展和城市化进程的加快，我国流动人口迅速膨胀，流动人口的数量达一亿多，如何保障他们的选举权和被选举权成为选举制度的瓶颈。基于流动人口的特点和现行的制度状况，保障好流动人口的选举权利，我认为应做好以下几方面工作。
应完善我国的选举法，用法律的形式将流动人口参加选举的方式、途径和内容等确定下来，使其参选能够有法律依据，依法参加选举。第一，应取消选举权与被选举权的户籍限制，在选举中，应将非本地户籍的流动人口平等地纳入选举中去，对其进行选民登记，使其行使选举的权利；或者符合代表候选人条件的就允许其成为代表候选人，行使其被选举的权利。而已经在该地参加选举的选民或候选人就不再允许其回户籍所在地行使选举权和被选举权。第二，进一步完善法律法规，在立法方面设专章规定流动人口的选举权和被选举权，加强对流动人口参加选举的权利的保障，对任何妨碍流动人口行使选举权和被选举权的行为都要进行严厉的打击。第三，各地方应结合本地的特点和实际情况，做好流动人口的选举工作，加大宣传力度，鼓励外来务工流动人口进行选民登记和争先当人大代表候选人。可以在选举之前一个多月，通过报刊、杂志、网络、电视等多种方式进行选举宣传，鼓励当地的流动人口参加到选举中来。
4.1.3 扩大直接选举的范围，更好地体现选举的民主性
直接选举有利于公民民主权利的行使，有利于加强政府的合法性，而目前我国人大代表直接选举的范围仅限于县级，但是，直接选举的范围的扩大也不是一蹴而就的，它需要具备一定的条件，同时也是一个循序渐进①①隋鑫:“我国现行选举制度视域下的流动人口选举问题研究”，湖南师范大学学位论文，2010年，第25页。
的过程。当前我国的经济得到了较快发展，选民素质得到提高，并且我国公民积累了一定的直接选举的经验，这些都是扩大直接选举范围的有利条件。然而，目前将直接选举的范围推广到全国肯定是不可行的，全国各地的发展程度是不平衡的，其经济条件也是不一样的，鉴于此，我们可以在一些较发达的设区的市、直辖市设立直接选举的试点，既不保守也不冒进地推进直接选举的范围②。同时，更新相应的法律规定，让试行的直接选举找到法律依据。首先是宪法关于选举的规定，我国宪法第九十七条第一款规定：省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举③。由此，可将直接选举的范围扩大到直辖市和设区的市，即除省级人大代表以外，直辖市、社区的市、县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表都由选民直接选举，这样逐步的扩大直接选举的范围。然后是选举法的相应修改，明确规定直接选举和间接选举的范围，使其与宪法保持一致，同时，相应扩大主持选举机构的范围，以及规定选区的划分方式，使其与直接选举的范围保持一致。 ①
4.1.4 引入竞争机制，使代表候选人及其当选的竞争性制度化
目前在我国的人大代表选举中，代表候选人都是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐，或者10人以上选民或代表联名推荐候选人，缺乏竞争性，且选民或者代表联名推荐的候选人的地位比各政党、各人民团体联合或单独推荐的代表候选人的地位低，缺乏公平性，应在选举法中明确规定选民或者代表联名推荐的候选人的地位与各政党、各人民团体联合或②
③吴杰：“浅论扩大直接选举范围”，《鸡西大学学报》，2009年第4期，第11页。 阚立新：“当前扩大我国人大代表直接选举范围的可行性研究”，《东北大学》，2009年第6期，第32页。
①吴杰：“浅论扩大直接选举范围”，《鸡西大学学报：综合版》， 2009年4期，第43页。
浅谈人大代表直接选举中存在问题及其
对策
摘要
我国人大代表选举制度自实行以来，取得了良好的效果，也得到较大的进步，但也存在不少问题，如在选举法律制度方面，我国各界人大代表的比例不够优化，直接选举范围较窄，流动人口的选举权缺乏保障等，在选举实践方面，存在较大的违法行为，暗箱操作和潜规则等，这些都制约着我国人大代表选举制度的发展，本文通过对人大代表选举的法律制度和选举的实践进行分析，挖掘其中存在的问题，并针对这些问题拟提出相应的解决办法，有利于提高人大代表选举制度的实践性和可操作性。 关键词：人大代表; 直接选举; 存在问题; 对策
Comment on the problems and countermeasures in the direct election of deputy to the NPC Abstract: since our NPC electoral system conducted in 1953, it has achieved good effect, but also had some problems. In the election legal institutions aspect ,the proportion of our country's NPC representative is not enough optimized, and the range of direct election is extremely narrow, wha t’s more, the rights of floating population are lack of guarantee. In the election practice aspect, there exist some quite illegal conduct, dark operate and latent rule, etc. All these hindered our country’s development of NPC electoral system .This paper concentrates on the legal institutions of NPC election and the election practice study, so that to dig its latent problems, and then put forward some corresponding measures and solutions, which will to the benefit of enhancing the conduct of NPC electoral system. Key words: NPC representative derect elections existing problems countermeasures
目 录
第1章 前 言 ...................................................... 1
1.1研究背景、目的与意义 ....................................... 1
1.2研究状况综述 ............................................... 1
1.3研究方法与思路 ............................................. 2
1.3.1研究方法 ............................................................................................. 2
1.3.2研究思路 ............................................................................................. 2
第2章 我国人大代表直接选举概述 .................................... 3
2.1我国人大代表直选的主要原则与制度 ........................... 3
3
2.1.2选举制度的主要原则 ......................................................................... 3
2.1.2选举的机构与程序 ............................................................................. 4
2.2我国人大代表直选的制度演化与基本实践 ....................... 5
2.2.1选举制度的发展 ................................................................................. 5
2.2.2 人大代表直选的实践状况 ................................................................ 5
第3章 我国人大代表直选中存在的主要问题及原因 ...................... 7
3.1我国人大代表直选制度存在的主要问题 ......................... 7
3.1.1 直接选举的范围较窄，民主程度不高 ..................... 7
3.1.2 流动人口的选举权未能得到保障 ......................... 7
3.1.3对代表候选人的推荐和宣传不到位 ........................ 8
3.2我国人大代表直选实际操作中存在的主要问题 ................... 9
3.2.1 选举中不严格执行法律规定，存在大量的违法行为 . ......... 9
3.2.2 违背人民意愿，实行暗箱操作和存在潜规则 . .............. 10
3.2.3 选民参选率不高，民主意识不够强 ...................... 10
第4章 解决我国人大代表直选中所存在问题的对策建议 ................. 12
4.1改进和完善人大代表直选制度 ................................ 12
. .............................................................................................................................. 12
12
........................ 13
14
4.2切实保障人大代表直选合法、民主和公开、透明 . ................ 14
............................................ 14
.................... 15 结论 ............................................................. 16 致谢 ............................................................. 17 参考文献 ......................................................... 18
第1章 前 言
1.1研究背景、目的与意义
我国的人大代表选举制度自1953年实行以来，取得了良好的效果，也出现了一些问题，选举制度不能实现它预期的目的与宗旨，在实际贯彻中也存在一些问题，也促成了一些相应的研究，如《乡级人大代表选举研究》，但国内外学者的研究还比较分散，并且只是单独地对选举制度进行研究，而缺少与实践的结合。
本文从我国人大代表选举制度和实际操作的现状出发，着重分析人大代表选举制度中存在的诸如直选范围较窄，流动人口的选举权未能得到充分保障等问题，以及在选举过程中存在的违法行为，并从法制角度和实践方面探讨应对策略，提出预防违法行为的建议和健全人大代表选举法律制度、扩大直接选举的范围等，通过本文的分析能够使人大代表选举更具有科学性和实践操作性。
1.2研究状况综述
对于人大代表选举制度，国内许多学者已进行了较为广泛的研究，他们对选举制度的概念、特征、选举程序、实施功能等作了较为详细的阐述，并着重分析了乡镇人大代表选举中存在的问题，他们风格不一、各具特色，综合各学者的研究情况来看，其研究方向主要集中在以下几点：
首先，关注选举制度内涵和外延。其次，注重研究农村和乡级人大代表选举存在的问题，着重探讨乡镇人大代表选举的民主性，选举与选举民
主的关系。第三，从人大代表选举的现状和问题出发，探讨选出人大代表能否真正代表民意，是否是具有高素质的人大代表，能否履行好自己的职责。第四，提出人大代表选举的改革与完善，提出改革人大代表选举制度，扩大直接选举的范围等等。
1.3研究方法与思路
1.3.1研究方法
1、文献分析法。2、比较法。3、定量和定性分析法。4、数据分析法。
1.3.2研究思路
通过查阅相关资料，理解我国人大代表选举制度的具体法律规定与制度规范，再翻阅相关问题的研究，结合选举制度的实践情况，深入思考其存在的问题，再结合与指导老师的交流与探讨，将问题划分为两个层面，一是选举制度层面存在的问题，二是实际操作中存在的问题，然后具体阐述其分别存在的问题，提出相应的对策与方法。
第一章主要介绍本文的写作目的与意义、当今国内的研究现状。第二章简单的介绍人大代表选举的相关概念、原则及其发展现状。第三章详细分析了人大代表选举制度中存在的问题和实践中存在的问题。第四章特意分析了完善人大代表选举的建议，以及防范选举中的违法行为的措施。
第2章 我国人大代表直接选举概述
2.1我国人大代表直选的主要原则与制度
2.1.1人大代表直接选举的含义
人大代表选举制度是我国特有的政治制度，我国人大代表直接选举是指选民依据法律的规定，按照法定程序和方针投票选出人民代表大会的代表。人大代表直接选举决定着我国的民主程度，是我国民主政治的重要组成部分。
2.1.2选举制度的主要原则
选举制度的基本原则是选举制度的重要组成部分，我国1953年《选举法》就规定了选举的原则，后面修改有所变动，如等额选举原则改为差额选举原则。根据我国现行宪法和选举法的有关规定，我国的选举制度主要有以下基本原则。
（1）选举的普遍性原则。选举权的普遍性是指一个国家内享有选举权的公民的广泛程度①。根据宪法和选举法的规定选举权的普遍性原则主要表现在：我国公民享有选举权没有资格的特殊限制，即中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权；我国选举法规定了有关人民解放军的人大代表单独进行选举和旅居国外的中国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或出国前居住地的选举；我国被剥夺政治权利的人只占总人口的极少数，并呈下降趋势，①于天伟：“中国法上的剥夺选举权”，《厦门大学》，2009年第3期，第14页。
不会影响我国选举权的普遍性。
（2）选举权的平等性原则。选举权的平等性是指每一个选民在一次选举中只有一个投票权，不能同时参加两个或两个以上地方的选举；每一个选民所投的票的效力是相同的，不能因身份、地位、民族、种族、性别、年龄的不同而有差别。也就是说、所有选民都在同等的基础上参加选举，既不允许任何选民有任何特权，也不允许对任何选民有任何限制和歧视②。这是“公民在法律面前一律平等”的宪法原则在选举制度中的具体体现。
（3）直接选举和间接选举相并用原则。直接选举是指国家代表机关的代表由选民直接投票选举产生。间接选举是指国家代表机关的代表不由选民直接投票选举产生，而由下一级代表机关选举产生。我国选举法第二条规定：“全国人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举产生。”“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”①。由此可见，我国同时采用直接选举和间接选举相结合的方式选举各级人大代表。
(4)无记名投票原则。无记名投票原则也称秘密投票，是指选民在填写选票时，不对他人公开、不署自己的姓名，并且要亲自（或者受委托的人亲自）将选票投入票箱。我国选举法第36条规定“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法”“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写”这就从法律上确立了无记名投票的原则。目前。无记名投票方式已从单一由选民或者代表独立填写选票，然后再进行投票的形式，发展到一部分选举以按表决器代替填写选票投票的形式②。 ②
①文正邦：《宪法学教程》，法律出版社，2003年版，第285页。 张宁：“选举法历次修改回顾”，《法治与社会》，2010年第4期，第42页。
②文正邦：《宪法学教程》，法律出版社，2003年版，第286页。
2.1.2选举的机构与程序
（一）选举的机构
1953年的《选举法》曾规定，从中央到基层各级都设立选举委员会，作为办理全国和地方各级选举事宜的机关。按照现行《选举法》规定，从中央到基层分两种情况，即直接选举由本级选举委员会主持，间接选举由本级人大常委会主持。选举委员会就其性质而言，是主持和办理选举工作的临时性机构，选举工作一旦完成即行撤销。根据现行《选举法》和1983年3月5日通过的《关于直接选举的若干规定》，不设区的市、市辖区、县、自治县的选委会，其组成人员由本级人大常委会任命，并受其领导。乡、民族乡、镇的选委会，其组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会任命，受不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会领导。《选举法》还规定，省、自治区、直辖市、社区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作③。选委会还可以设立办事机构，实践中，一般都设办公室，由有关部门派人参加。
2.2我国人大代表直选的制度演化与基本实践
2.2.1选举制度的发展
新中国成立后，由于战争尚未结束，土地改革正在进行之中，所以全国范围内的普选制度还未正式建立。直到1952年底，随着全国政权的巩固和农村土地改革、城市民主改革的完成，通过普选的方式选举产生各级国家政权机关的条件已经基本具备。1953年2月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，③浦兴祖：《当代中国政治制度》，复旦大学出版社，2003年版，第106页。
这是新中国第一部社会主义类型的选举法。根据1953年选举法，1953年底到1954年初，我国进行了第一次全国性的选举，但在50年代后期由于“左”的错误，特别是文革时期，选举制度遭到严重破坏。1978年党的十一届三中全会后，我国又在1979年制定了新的选举法，并分别于1982年、1986年、1995年、2004年和2010年进行了五次修改，使我国的选举制度更具有民主性、科学性，从而有利于坚持和完善人民代表大会制度，保障人民充分行使国家权力。随着选举经验的进一步积累以及经济、文化等各方面条件的进一步成熟，我国选举制度还会继续向前发展，更加完善。
2.2.2 人大代表直选的实践状况
1953年的《选举法》颁布后，我国进行了历史上的第一次普选活动。全国进行基层选举的地区共有人口571 434 511人，登记选民有323 809 684人 ，占选举地区18周岁以上的人口总数的91.18%。实际参加投票的278 093 100，实际参加投票的选民数与选民总数之比，即参选率，为85.88%。全国共选出基层代表5609 144人②。在此基础上，组成了各基层人大，并进而选举产生了地方各级人大和全国人大。自1953年人大代表选举制度实施以来，中国选举制度的贯彻还比较正常，总的来说直接选举的人大尚能按期改选，选举委员会能依法履行职责，做好本级的选举工作，包括选区划分、选民登记、分配各选区代表名额、确定和公布候选人名单、主持选举和投票、确定并公布当选代表等；各选民也能依法行使自己的权利，参与到选举中来，只是很多选民的民主意识还不够强，不善于行使自己手中的权利，存在一些弃权的情况；在选举中存在一些违法行为，出现个别的破坏选举的①①徐燕：“选举在中国民主政治中的跟进——与顾昂然回顾我国选举法律制度的发展历程”，《中国人大》， 2009年第22期，第33页。
②袁峰：“中国形态协商民主的成长——中国人民政治协商会议的政治学分析”，《复旦大学》，2006年第11期，第24页。
情况；选举的程序不够严谨等情况时有出现。总之，我国的人大代表选举制度的实行状况中还存在一些不可忽视的问题。
第3章 我国人大代表直选中存在的主要问题及
原因
3.1我国人大代表直选制度存在的主要问题
3.1.1 直接选举的范围较窄，民主程度不高
我国实行直接选举和间接选举相结合的原则，1953年《选举法》第三条规定，“全国人大代表，省、县和设区的市人大代表，由其下一级人大选举；乡、镇、市辖区和不设区的市人大代表，由选民直接选举”。1979年新制定的《选举法》将直接选举的范围扩大到了县一级，即“不设区的市、市辖区、县、自治县，人民公社、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选出”（第二条）①，但全国人大、省级人大、设区的市、自治州人大的代表仍实行间接选举。新修改的《选举法》没有对此作出改动，至今我国实行直接选举的范围依然停留在县一级，而对县以上的人大代表都实行间接选举，这个范围显得有些狭窄，因为间接选举产生的人大代表非由基层选民直接选出，人民对之不了解，离人民较远。各代表也缺乏对民意的了解，不能很好的代表和表达人民的意志，这在某种程度上而言，是缺乏民主的表现，而选举制度本来就应该是一项民主的制度。间接选举范围的狭窄容易滋生腐败，其选举出来的代表往往是根据候选人的社会地位、名气和社会关系等各种复杂因素确定的，缺乏对民情的了解也缺乏选民对他们的监督，这不利于民主意志的表达和诉求。 ①张宁：“选举法历次修改回顾”, 《法治与社会》,2010年第4期，第33页。
3.1.2 流动人口的选举权未能得到保障
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国流动人口日益频繁，流动人口的数量也不断增多，那么其相应的民主权利也应该得到保障，因为选举权是公民的一项基本政治权利，然而我国现行的选举制度并没有合理的考虑到流动人口的选举问题，使得流动人口的选举权因各种原因而被虚置。流动人口的利益和意志得不到相应的表达。根据现行的选举制度，流动人口有两种方式参加选举，一是参加户籍所在地的选举，二是参加现居住地的选举①。回户籍所在地参加选举将会产生较高的经济成本，所以多数人选择放弃；而在现居地参加选举，因为需要回户籍地开具选民资格证明并且当地人有利益关系的排斥，所以也难以在现居地参加选举。这就使得流动人口的选举权和被选举权在实践中出现严重的空白。
由于上述的各种因素，我国的流动人口并没有行使自己应有的选举权和被选举权，严重影响着选举的普遍性和公平性。有的地区采取了委托投票的方式，降低了流动人口的参选成本，但因这些流动人口常年生活在外地，对户籍地的选举并不十分关心，对候选人也不很了解，所以这一票并不能在实质上反映选民的意愿。因此，作为公民最基本的政治权利的选举权，在流动人口身上处于空白，流动人口选举权的设置没有起到实质的作用。流动人口的被选举权更是难以得到实现，我国只有极少的流动人口当选人大代表，这只是面子工程，是非制度性的临时的安排，而且流动人口的流动性很强，有的人在一个地方当选代表后不久就离开了这个地方，这不仅浪费了一个代表名额，而且也不能真正地反映出当地流动人口的实质①隋鑫：“我国现行选举制度视域下的流动人口选举问题研究”，湖南师范大学硕士学位论文，2010年，第15页。
利益诉求。所以，法律还需要进一步将流动人口的选举权和被选举权明确规定出来。
3.1.3对代表候选人的推荐和宣传不到位
关于由选民直接选举的人大代表候选人的推荐，现行《选举法》（1986年修订）规定“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人”，而修改前的选举法明确赋予选民、代表“有三人以上附议”就可以推荐代表候选人，规定“推荐时，应当向选举委员会介绍候选人的情况”（第二十六条）；推荐候选人的政党、团体和选民，“都可以用各种形式宣传代表候选人。但在选举日须停止对代表候选人的宣传。”（第三十条），现行规定缩小了推荐候选人的方式，并且由此可看出，候选人只能由别人推荐，而不能自己推荐自己，使得有能力有意愿参选的人被埋没，不能参与到选举中来，同时取消了“推荐候选人的政党、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”，这就使得候选人的产生方式变得更狭窄，不利于我们挖掘并选出高素质的人大代表，同时，也使选民对候选人的基本情况的了解途径缩小了，不利于选民真正掌握代表候选人的情况，从而热情的参与到选举中来，选出真正代表民意的人大代表。
另外，在确定候选人方面，删去了预选制度。1979年的《选举法》为确定直接选举和间接选举中的正式代表候选人，规定了预选方式：如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民（或代表）的意见，确定正式代表候选人名单（第二十八条）。而1986年修改的《选举法》在确定直接选举（或间接选举）正式代表候选人方面，修改稿规定选区选民小组（或全体代表）反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民（或代表）的意见，确定正式代表候选人名单，从而删去了1979年法律中预选的规
定。1995年第三次修改的《选举法》恢复了预选制度，但仅限于间接选举中；而直接选举依然不实行预选制度。规定让“选区选民小组经过反复酝酿、讨论、协商，根据多数选民意见确定候选人”。这样的通常做法是将选民小组提名的候选人名单汇总后，再让各选民小组讨论协商确定候选人②②。但各选民小组推荐的一般都是本单位领导或自己认可的人员，选民小组再次协商，一般都不愿放弃自己推荐的候选人，根本无法集中多数选民意见，有的选区甚至由选区负责人定了算。这就弱化了选民政治参与的力度，使选举的民主性和竞争性不断降低，在选举的实际操作中往往产生很多问题。
3.2我国人大代表直选实际操作中存在的主要问题
3.2.1 选举中不严格执行法律规定，存在大量的违法行为
如今，人大代表的社会地位日益提高，当选人大代表不仅是种很高的荣誉而且也成为特殊身份的象征，人大代表职务是一个很“实惠”的职务，因此很多人都想当选人大代表，而具备当选实力和条件的并不多，因此，出现了一些有势力、有钱力的人利用不正当的手段参与到人大代表的选举中来。如一些私营企业主为了当人大代表，利用雄厚的经济实力，直接用金钱收买一些经济上相对贫困并对选举结果抱无所谓态度的选民的选票，以此赢得当选，谋取政治地位；还有的如某选区两位候选人，共同出资一定数额的金钱，要求另一位候选人退出选举，以此来获取更大的当选率；还有的如一选区三位候选人订立“协议书”，约定每人交一定数额的金钱，②张宁：“选举法历次修改回顾”，《法治与社会》, 2010年第4期，第44页。
②张娜：“试论基层人大选举制度的改革”，《中北大学学报：社会科学版》， 2008年第6期，第5页。
要求某人退出竞选，并由当选的一人或两人各补贴一定数额的金钱给落选者；有的则以每张选票几十到几百元不等的价格，私自从选民那收购选票。而有的候选人不敢直接用金钱操纵选票，而变相利用其他物质利益形式进行非法拉选票，如通过烟酒或其他物质利益给选民好处，使选民选自己为人大代表，或者以宴请方式贿赂选民①。总之，选举中存在的违法形式各种各样，花样百出，很难做到真正的严格按照法律规定选出高素质的人大代表。
3.2.2 违背人民意愿，实行暗箱操作和存在潜规则
在人大代表直接选举中，存在一些暗箱操作和潜规则，一些选举往往都是由有势力的人群在操纵，当选的往往都是些有地位的官员，或者其他有势力的企业高管。选举的程序不公开、不透明，选举的方式不正当，甚至选票的发放都存在端倪。有些地方的选举并不公布他们是如何确定代表候选人的，并不公布选举时间、地点，参与投票的选民也是与候选人有关系的人，当选的代表也是内定的，根本不存在民主。例如，在某社区进行的某县的人大代表选举，应选代表两人，参选人数三人，其中两人都是某百货公司的不同级别的领导，更为蹊跷的是，运送选票的汽车也是该百货公司的，整理选票和唱票的地点也安排在该百货公司，一选民跟随票箱到达该公司会议室（即投票地点）进行监督观察，被室内的一中年男子训责。还有的地方的选举，选民根本就不了解候选人，选举委员会也不组织介绍候选人，也不组织候选人与选民见面，而投票的时候，选民们就都按照上级指示，选他们预定好了的人。这样的选举即是被势力人士操作了，可谓选举结果毫无公信力可言，这就是一些地方选举中的潜规则。它违背了人民的意愿，人民并没有参与到选举中来，人民的民主政治权利遭到了严重①潘在清：“充分发扬民主 选好人大代表”，《海南人大》，2007年第11期，第50页。
的破坏。
3.2.3 选民参选率不高，民主意识不够强
由于人大代表选举中存在一些潜规则和暗箱操作，很多选民对选举的效力和权威缺乏信任，认为人大代表发挥的作用非常有限，根本没有做到一个人大代表应做到的本分，没有达到选民心目中的形象，导致很多选民认为选举跟自己没有关系，谁当代表都无所谓，认为自己手中的一票根本代表不了什么，投了也白投，根本选不出自己心目中的代表，即使自己投票的那位候选人当选了，也不可能代表自己的意志和利益，所以对选举持淡漠的态度而放弃自己手中的权利；还有的选民民主意识不强，选举进行的时候，由于某些原因没得到通知和领取选票，自己也不过问，不管，任其手中的权利流失；还有些选民由于居住外地，根本不知道自己家乡将进行人大代表的选举，即使知道，也由于工作繁忙，回家路途遥远使得行使选举权的经济成本加大，所以宁愿放弃，这使他们根本参与不到选举中来。
第4章 解决我国人大代表直选中所存在问题的
对策建议
4.1改进和完善人大代表直选制度
4.1.1 完善选举法律制度建设，更好地实现选举的规范化和公开透明化
首先是修改和完善现行的选举法。我国现行选举法经过五次修改，在一定程度上对完善我国的选举制度起了重要作用，但选举法仍然存在一些不足。如在许多方面的规定过于原则，有些条款弹性较大，造成人们在选举实践中理解不一致，凭自己的想象和理解，根据自己的需要来行使选举权与被选举权，结果导致了选举背离其目的。因此，修改和进一步完善现行选举法是完善我国选举制度的重要措施。其次是加强与选举法相关的法律制度建设。目前我国在选举方面的法律还不够完整和健全，关于选举方面的法律只有《选举法》，而没有其他相关的法律、法规和规章制度等，这在某种程度上来说是不完善的，光凭一部选举法是很难讲选举的相关事宜规范、统一的。因此，在修改和完善现行选举法的同时，还应加强相关的法律制度建设。如关于选举组织的组成与职权，候选人提名与确定，选区划分、选民登记、选民投票，选举结果的确定等，都应制定相应的法律、法规加以规范。这既有利于使选举更加规范化和制度化，又有利于依法加强对选举过程的监督，这无疑是完善我国选举制度的又一重要措施。
4.1.2 保障流动人口的选举权和被选举权
在我国选举制度实行之初，关于流动人口的选举权和被选举权尚未出
现什么问题，那时我国的流动人口还不多，然而随着市场经济的发展和城市化进程的加快，我国流动人口迅速膨胀，流动人口的数量达一亿多，如何保障他们的选举权和被选举权成为选举制度的瓶颈。基于流动人口的特点和现行的制度状况，保障好流动人口的选举权利，我认为应做好以下几方面工作。
应完善我国的选举法，用法律的形式将流动人口参加选举的方式、途径和内容等确定下来，使其参选能够有法律依据，依法参加选举。第一，应取消选举权与被选举权的户籍限制，在选举中，应将非本地户籍的流动人口平等地纳入选举中去，对其进行选民登记，使其行使选举的权利；或者符合代表候选人条件的就允许其成为代表候选人，行使其被选举的权利。而已经在该地参加选举的选民或候选人就不再允许其回户籍所在地行使选举权和被选举权。第二，进一步完善法律法规，在立法方面设专章规定流动人口的选举权和被选举权，加强对流动人口参加选举的权利的保障，对任何妨碍流动人口行使选举权和被选举权的行为都要进行严厉的打击。第三，各地方应结合本地的特点和实际情况，做好流动人口的选举工作，加大宣传力度，鼓励外来务工流动人口进行选民登记和争先当人大代表候选人。可以在选举之前一个多月，通过报刊、杂志、网络、电视等多种方式进行选举宣传，鼓励当地的流动人口参加到选举中来。
4.1.3 扩大直接选举的范围，更好地体现选举的民主性
直接选举有利于公民民主权利的行使，有利于加强政府的合法性，而目前我国人大代表直接选举的范围仅限于县级，但是，直接选举的范围的扩大也不是一蹴而就的，它需要具备一定的条件，同时也是一个循序渐进①①隋鑫:“我国现行选举制度视域下的流动人口选举问题研究”，湖南师范大学学位论文，2010年，第25页。
的过程。当前我国的经济得到了较快发展，选民素质得到提高，并且我国公民积累了一定的直接选举的经验，这些都是扩大直接选举范围的有利条件。然而，目前将直接选举的范围推广到全国肯定是不可行的，全国各地的发展程度是不平衡的，其经济条件也是不一样的，鉴于此，我们可以在一些较发达的设区的市、直辖市设立直接选举的试点，既不保守也不冒进地推进直接选举的范围②。同时，更新相应的法律规定，让试行的直接选举找到法律依据。首先是宪法关于选举的规定，我国宪法第九十七条第一款规定：省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举③。由此，可将直接选举的范围扩大到直辖市和设区的市，即除省级人大代表以外，直辖市、社区的市、县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表都由选民直接选举，这样逐步的扩大直接选举的范围。然后是选举法的相应修改，明确规定直接选举和间接选举的范围，使其与宪法保持一致，同时，相应扩大主持选举机构的范围，以及规定选区的划分方式，使其与直接选举的范围保持一致。 ①
4.1.4 引入竞争机制，使代表候选人及其当选的竞争性制度化
目前在我国的人大代表选举中，代表候选人都是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐，或者10人以上选民或代表联名推荐候选人，缺乏竞争性，且选民或者代表联名推荐的候选人的地位比各政党、各人民团体联合或单独推荐的代表候选人的地位低，缺乏公平性，应在选举法中明确规定选民或者代表联名推荐的候选人的地位与各政党、各人民团体联合或②
③吴杰：“浅论扩大直接选举范围”，《鸡西大学学报》，2009年第4期，第11页。 阚立新：“当前扩大我国人大代表直接选举范围的可行性研究”，《东北大学》，2009年第6期，第32页。
①吴杰：“浅论扩大直接选举范围”，《鸡西大学学报：综合版》， 2009年4期，第43页。