论坛
建立重大灾害应急救援
联动机制的思考
杨文健杨正超/文
当前，我国初步形成了灾害应急救援管理体制和运行机制，其基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在这一体制中，党中央、国务院统揽全局，总体指挥，地方各级党委和政府统一领导，各有关职能部门分工负责。在法律、法规方面，我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部。提升了灾害管理工作的力度，大大增强了灾害管理的法制化水平；在指挥协调方面，在国务院统一领导下，中央层面上设立有国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部等机构，负责灾害管理的协调和组织工作。同时，地方各级政府都有特定的部门承担灾害应急救援工作。在灾害的预警、预报和应急救援方面，已经初步形成了覆盖各种灾害的预警、预报网络，全国救灾应急预案体系、应急救援响应机制基本形成。
无线通信调度集成平台，无法实现
门的单一管理模式，即每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门负责，并且根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理，并没有形成和建立统一的、专门的灾害应急救援的指挥协调部门。这种
相互割裂，标准不统一，“信息孤岛”现象普遍存在，大大影响了系统综合效益的发挥。通信调度设备技术相对落后，缺乏有、
应急救援存在的主要问题
首先，缺乏基本法律保障。目前，在防灾减灾和灾害救援方面我国己经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等。但这些都是针对单灾种的防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。同时，在现行的灾害应急救援法律体系中，有的是由单个部门或者规范性文件确立的，其规范性不够强，效力不够高。有的对救援的组织、协调、程序、责任等规定的不具体，难以落实。
其次，缺乏统一指挥协调机制。当前，我国灾害应急救援虽然是在政府的统一领导下进行，但却实行的是分类别、分部
管理机制，造成灾害应急救援的职能分散、职能交叉和职能缺位。灾害发生时，短时间内难以实现各种资源的有效整合，造成应急处置反应速度慢、应变能力差、信息失真和必要的联合行动难以开展的现象，从而贻误救援的黄金时机。
再次，缺乏有效信息技术指挥平台。当前，各种信息技术虽然在灾害的预警、指挥等方面发挥着积极作用，但各应用系统的功能主要是面向业务操作层面设计的，而且信息收集不全面，不迅速。而面向管理和决策层面的功能比较少，不能辅助领导进行决策。同时，各应用系统的数据
多席位控制、多信道控制和多系统接入的问题。没有统一的图形化综
合指挥应用平台，救援辅助决策系统相结合的综合辅助决策系统落后。
最后，缺乏有效防灾救灾的宣传手段，公众的防灾意识和应对能力差。近年来，我国政府重视和加强了防灾救灾的宣传和教育，但同我国的灾害发展情况，我国公众的防灾意识和应对能力上来看，还有很大不足。突出表现在没有充分发挥各种社会力量的作用，社会舆论引导不强。灾害的宣传方式不丰富，没有形成图书、音响制品、电子出版物等多种形式的宣传教育方式。公众防灾意识地区差异较为明显，灾害的预防、自救能力不强。
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中国减灾·2009年第8期
论
救援响应机制，是迅速、有效应急救援的
坛
加强对不同类型灾害的分析、判断和监测，提高灾害信息预警、预报的准确度。灾害发生后，数据资源中心和灾害信息反馈平台实现信息互通和共享，为指挥机构开展应急救助活动提供灾害发生情况的第一手信息依据，通过数据资源管理平台将灾情和应急救援情况及时准确的报告，并通过应急决策技术平台的辅助决策，使应急救援部门迅速做出反应，正确决策，不失时机地采取救灾应急救援措施。另外，在发布灾情信息时，应坚持实事求是的原则。
建设我国重大灾害应急
救援联动机制
针对当前我国灾害发展的现状和造成的巨大损失，结合我国国情特点，应建设我国重大灾害应急救援联动机制。建立健全灾害应急救援的相关法律法规；建立完善应急区域联动指挥协调机制；建立区域应急联动指挥技术平台；加强宣传教育，提高公众的防灾意识和应对能力。
前提。灾害应急救援联动机制的预案体系应该是由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群，也就是“纵向到底，横向到边”的预案体系。同时，根据应急救援预案开展经常性的、定期的应急联动演练将应急演练作为灾害应急救援的一项基本工作制度化，科学合理安排应急演练的内容和方案，在应急演练结束后，找出预案中的不完善之处并加以修正。
在灾害的救援过程中，人、财、物等各种救灾资源的合理有效配置，是灾害管理的难点，也是应急救援联动机制建设的重点。总的来讲，救灾资源作为有特殊用途的资源，要在政府和应急救援的专门部门的统一领导下，统一协调配置。首先，要建立应急救援资源的独立运行机制。其次，要强化应急救援队伍建设。组建可以高度集中指挥的区域性灾害应急救援队伍，组建由相关专家和人员组成的专业救援队伍，发挥民间组织和广大群众的作用，形成临时救灾队伍。最后，要建立救灾资源审计监管机制，尤其是应急救援的财、物的审计监管。
此外，灾害应急救援中的信息沟通也非常重要，要建立重大灾害的上报和信息披露制度，灾害的发生和发展情况要通过新闻发布会等形式向社会公开披露，同时，接受公众对灾害应急救援工作的监督。尤为重要的是，灾害救援各部门之间要利用各种信息手段，联系沟通灾害的应急救援开展情况，相互协调，促进救援工作的有效进行。
1.建立健全灾害应急救援法律法规
进一步加快有关灾害管理和应急救援的法律法规建设，为应急救援提供基本法律保障。首先，要尽快制定综合的灾害管理基本法。基本法对应急救援联动工作的组织构架、运作规则、处置程序、应急平台建设的技术标准及应急联动主体责任、经费保障等都要详细的做出规定。并加强洪水、地震等重大灾害的灾害管理法、部分配套法规制定等，同时加强执法队伍建设；其次，要制定国家的灾害应急救援总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与灾害救援工作协调进行；再次，在国家灾害应急救援总体规划的指导下，自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的灾害应急救援规划，制定各级政府重大灾害的应急预案，并形成完善的体系。
4.加强防灾宣传教育
加强防灾减灾知识的宣传和教育，增强整个社会和公众的防灾减灾意识，提高自救互助以及抗灾救灾能力是灾害应急救援联动机制的建设的重要内容。要通过各种传媒手段进行防灾教育，防灾减灾知识进课堂，防灾教育从娃娃抓起。定期或不定期地进行防灾教育和防灾演习，向广大群众宣传防灾减灾的方针政策和法规，普及灾害知识、防灾知识、抢险救灾和恢复重建知识等。
相关政策建议
为保证应急救援的迅速和高效，特提出以下政策建议：首先，建议我国法律制定部门尽快制定并实施灾害应急救援的综合性的基本法律，确保灾害应急救援工作纳入法制化轨道；其次，建议整合现有的应急救援相关部门，组建统一的、专门的灾害应急救援的行政部门，统一领导、指挥、协调、实施灾害的应急救援工作；再次，建议相关部门展开应急联动指挥技术平台建设技术攻关，利用信息技术实施灾害应急救援辅助决策，充分实现信息技术在灾害应急救援中的重要作用；最后，建议防灾减灾知识进课堂，并以法律形式固定下来，开展多种形式的防灾教育，以提高公众的防灾意识和应对能力。
（作者单位：河海大学公共管理学院）
中国减灾·2009年第8期
2.完善应急区域联动指挥协调机制
灾害应急区域联动指挥协调机制，是联动机制建设的重中之重，是灾害应急救援高效、成功的关键。整合资源、建立统一的应急救援组织机构是建立应急区域联动指挥协调机制的第一步。始终发挥政府的主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成应急救援管理的合力。具体可以建立统一的、独立的、专门的灾害管理机构，隶属于政府机构序列，在该机构下设立专门应对灾害的职能部门。
建立完善应急救援预案体系和紧急
3.建立区域应急联动指挥技术平台
利用现代化的通信技术和计算机网络技术搭建一个高层次的区域应急联动指挥技术平台，来实现应急区域联动信息互联互通，资源共享和辅助决策等功能，是应急区域联动机制实现的硬件基础。
运用电子计算机和现代化的信息技术手段，强化灾害预警、预报和信息收集，
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联动机制的思考
杨文健杨正超/文
当前，我国初步形成了灾害应急救援管理体制和运行机制，其基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在这一体制中，党中央、国务院统揽全局，总体指挥，地方各级党委和政府统一领导，各有关职能部门分工负责。在法律、法规方面，我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部。提升了灾害管理工作的力度，大大增强了灾害管理的法制化水平；在指挥协调方面，在国务院统一领导下，中央层面上设立有国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部等机构，负责灾害管理的协调和组织工作。同时，地方各级政府都有特定的部门承担灾害应急救援工作。在灾害的预警、预报和应急救援方面，已经初步形成了覆盖各种灾害的预警、预报网络，全国救灾应急预案体系、应急救援响应机制基本形成。
无线通信调度集成平台，无法实现
门的单一管理模式，即每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门负责，并且根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理，并没有形成和建立统一的、专门的灾害应急救援的指挥协调部门。这种
相互割裂，标准不统一，“信息孤岛”现象普遍存在，大大影响了系统综合效益的发挥。通信调度设备技术相对落后，缺乏有、
应急救援存在的主要问题
首先，缺乏基本法律保障。目前，在防灾减灾和灾害救援方面我国己经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》等。但这些都是针对单灾种的防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。同时，在现行的灾害应急救援法律体系中，有的是由单个部门或者规范性文件确立的，其规范性不够强，效力不够高。有的对救援的组织、协调、程序、责任等规定的不具体，难以落实。
其次，缺乏统一指挥协调机制。当前，我国灾害应急救援虽然是在政府的统一领导下进行，但却实行的是分类别、分部
管理机制，造成灾害应急救援的职能分散、职能交叉和职能缺位。灾害发生时，短时间内难以实现各种资源的有效整合，造成应急处置反应速度慢、应变能力差、信息失真和必要的联合行动难以开展的现象，从而贻误救援的黄金时机。
再次，缺乏有效信息技术指挥平台。当前，各种信息技术虽然在灾害的预警、指挥等方面发挥着积极作用，但各应用系统的功能主要是面向业务操作层面设计的，而且信息收集不全面，不迅速。而面向管理和决策层面的功能比较少，不能辅助领导进行决策。同时，各应用系统的数据
多席位控制、多信道控制和多系统接入的问题。没有统一的图形化综
合指挥应用平台，救援辅助决策系统相结合的综合辅助决策系统落后。
最后，缺乏有效防灾救灾的宣传手段，公众的防灾意识和应对能力差。近年来，我国政府重视和加强了防灾救灾的宣传和教育，但同我国的灾害发展情况，我国公众的防灾意识和应对能力上来看，还有很大不足。突出表现在没有充分发挥各种社会力量的作用，社会舆论引导不强。灾害的宣传方式不丰富，没有形成图书、音响制品、电子出版物等多种形式的宣传教育方式。公众防灾意识地区差异较为明显，灾害的预防、自救能力不强。
22
中国减灾·2009年第8期
论
救援响应机制，是迅速、有效应急救援的
坛
加强对不同类型灾害的分析、判断和监测，提高灾害信息预警、预报的准确度。灾害发生后，数据资源中心和灾害信息反馈平台实现信息互通和共享，为指挥机构开展应急救助活动提供灾害发生情况的第一手信息依据，通过数据资源管理平台将灾情和应急救援情况及时准确的报告，并通过应急决策技术平台的辅助决策，使应急救援部门迅速做出反应，正确决策，不失时机地采取救灾应急救援措施。另外，在发布灾情信息时，应坚持实事求是的原则。
建设我国重大灾害应急
救援联动机制
针对当前我国灾害发展的现状和造成的巨大损失，结合我国国情特点，应建设我国重大灾害应急救援联动机制。建立健全灾害应急救援的相关法律法规；建立完善应急区域联动指挥协调机制；建立区域应急联动指挥技术平台；加强宣传教育，提高公众的防灾意识和应对能力。
前提。灾害应急救援联动机制的预案体系应该是由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群，也就是“纵向到底，横向到边”的预案体系。同时，根据应急救援预案开展经常性的、定期的应急联动演练将应急演练作为灾害应急救援的一项基本工作制度化，科学合理安排应急演练的内容和方案，在应急演练结束后，找出预案中的不完善之处并加以修正。
在灾害的救援过程中，人、财、物等各种救灾资源的合理有效配置，是灾害管理的难点，也是应急救援联动机制建设的重点。总的来讲，救灾资源作为有特殊用途的资源，要在政府和应急救援的专门部门的统一领导下，统一协调配置。首先，要建立应急救援资源的独立运行机制。其次，要强化应急救援队伍建设。组建可以高度集中指挥的区域性灾害应急救援队伍，组建由相关专家和人员组成的专业救援队伍，发挥民间组织和广大群众的作用，形成临时救灾队伍。最后，要建立救灾资源审计监管机制，尤其是应急救援的财、物的审计监管。
此外，灾害应急救援中的信息沟通也非常重要，要建立重大灾害的上报和信息披露制度，灾害的发生和发展情况要通过新闻发布会等形式向社会公开披露，同时，接受公众对灾害应急救援工作的监督。尤为重要的是，灾害救援各部门之间要利用各种信息手段，联系沟通灾害的应急救援开展情况，相互协调，促进救援工作的有效进行。
1.建立健全灾害应急救援法律法规
进一步加快有关灾害管理和应急救援的法律法规建设，为应急救援提供基本法律保障。首先，要尽快制定综合的灾害管理基本法。基本法对应急救援联动工作的组织构架、运作规则、处置程序、应急平台建设的技术标准及应急联动主体责任、经费保障等都要详细的做出规定。并加强洪水、地震等重大灾害的灾害管理法、部分配套法规制定等，同时加强执法队伍建设；其次，要制定国家的灾害应急救援总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与灾害救援工作协调进行；再次，在国家灾害应急救援总体规划的指导下，自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的灾害应急救援规划，制定各级政府重大灾害的应急预案，并形成完善的体系。
4.加强防灾宣传教育
加强防灾减灾知识的宣传和教育，增强整个社会和公众的防灾减灾意识，提高自救互助以及抗灾救灾能力是灾害应急救援联动机制的建设的重要内容。要通过各种传媒手段进行防灾教育，防灾减灾知识进课堂，防灾教育从娃娃抓起。定期或不定期地进行防灾教育和防灾演习，向广大群众宣传防灾减灾的方针政策和法规，普及灾害知识、防灾知识、抢险救灾和恢复重建知识等。
相关政策建议
为保证应急救援的迅速和高效，特提出以下政策建议：首先，建议我国法律制定部门尽快制定并实施灾害应急救援的综合性的基本法律，确保灾害应急救援工作纳入法制化轨道；其次，建议整合现有的应急救援相关部门，组建统一的、专门的灾害应急救援的行政部门，统一领导、指挥、协调、实施灾害的应急救援工作；再次，建议相关部门展开应急联动指挥技术平台建设技术攻关，利用信息技术实施灾害应急救援辅助决策，充分实现信息技术在灾害应急救援中的重要作用；最后，建议防灾减灾知识进课堂，并以法律形式固定下来，开展多种形式的防灾教育，以提高公众的防灾意识和应对能力。
（作者单位：河海大学公共管理学院）
中国减灾·2009年第8期
2.完善应急区域联动指挥协调机制
灾害应急区域联动指挥协调机制，是联动机制建设的重中之重，是灾害应急救援高效、成功的关键。整合资源、建立统一的应急救援组织机构是建立应急区域联动指挥协调机制的第一步。始终发挥政府的主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成应急救援管理的合力。具体可以建立统一的、独立的、专门的灾害管理机构，隶属于政府机构序列，在该机构下设立专门应对灾害的职能部门。
建立完善应急救援预案体系和紧急
3.建立区域应急联动指挥技术平台
利用现代化的通信技术和计算机网络技术搭建一个高层次的区域应急联动指挥技术平台，来实现应急区域联动信息互联互通，资源共享和辅助决策等功能，是应急区域联动机制实现的硬件基础。
运用电子计算机和现代化的信息技术手段，强化灾害预警、预报和信息收集，
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