贵州师范大学学报 （ 社会科学版 ） Ｊｕ ａ ｏ ｕｚｏ ｏ ｌ ｎｖｒ ｔ Ｓｃ ｌ ｃｅｃ ） ｏｒ ｌ ｆ ｉ ｕＮ ｒ ｉｅｓｙ（ｏｉ ｉｎｅ ｎ Ｇ ｈ ｍａ Ｕ ｉ ａＳ
２１ ０ ０年第 ２ 期 （ 总第 １３ ） ６期
“ 法治政府 ＂ 本 内涵探究 基
王文惠
（ 贵州师范大学 历史与政治学院 ， 贵州 贵 阳 ５００ ） ５０ １ 摘 要 ： ０ 年， ２ ４ 国务院正式提 出建设“ ０ 法治政 府” 的施政 目 标。“ 法治政府 ” 的提 出有 深刻的社会 背景 。“ 法治政府” 建
设 包括 目标 、 基本原则和基本要 求等主要 内容 。“ 治政 府” 法 是行政 权 力的 来源、 围受约束 的政府 ， 范 是尊 重和保 障公 民、 组织合法权益的政府 ， 是诚信政府 ， 责任政府 。 是
关 键 词 ： 治政 府 ； 法 内涵 ； 讨 ； 究 探 研
中图分类号 ： ９ ２ １ Ｄ ２ ．
文献标识码 ： Ａ
文章编号 ：０ １ ７ ３ ２ １ ） ２— ０ １ ６ １０ — ３ Ｘ（０ ０ ０ ０ ６ —０
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２０ ０ ４年， 国务院发布《 面推进依法行政实 全 施纲要》 以下简称 《 （ 纲要》 ， ） 明确提 出“ 全面推 进依法行政 ， 经过十年左右坚持不懈的努力 ， 基本 实现建设法治政府” 的施政 目标。建设 “ 法治政 府” 在我国不但是一个政府行政法治化 的系统 ， 工程 ， 也是一个影响深远、 涵义深刻的社会命题 。 本 文对 于“ 治政府 ” 法 的基本 内涵进行 探讨 。
一
所做的事是有法律授权的， 几乎在一切场合这都 意味着有议会立法 的授权 ……政府行使权力 的所 有行为 ， 即所有影响他人法律权利、 义务和 自由的 行为都必须说明它的严格的法律依据” “ ， 法治的 第二层含义是 ， 政府必须根据公认 的、 限制 自由裁 量权 的一整套规则和原则办事 ， ……法治的实质 是 防止 滥 用 自由裁 量权 的一 整套 规 则 ” “ ， 法治 的 第 三个 含 义是 … …对 政府行 为是 否合法 的争议 应 当由完全独立于行政之外 的法官裁决” “ ， 法治的 第 四个含义是 ： 法律必须平等地对待政府和公民， 政 府不 应在 普通法 律上享 有 不必要 的特权 和 豁免权 ” ］ 。而在美 国的政治体制设计者汉密 Ｄ２ ３
… …
、
法治政府 ： 我国政府施政 的基本 准则
从字面上讲， 法治政府” 法律统治下 的 “ 即“ 政府” 。但作为一种理论主张和政府模式 ，法治 “ 政府” 主要是从近代开始 的， 且各 国对 于“ 法治政 府” 的理解 和要求各有不 同。例如 ， 当代英 国行 政法学者威廉 ・ 韦德在其 巨著 《 行政法》 中明确
提到“ 法治政府” 并指出：法治……的基本含义 ， “ 是， 任何事件都必须依法而行 。将此原则适用于
政府时 ， 它要求每个政府当局必须能够证实 自己
尔顿、 麦迪逊们看来 ， 由于政府本身是对“ 人性 的 最 大耻 辱 ” 因 而 “ 组 织 一 个 人 统 治人 的政 府 ， 在 时， ……必须有辅助性
的预防措施 。 槲这个所 ”ｊ
谓 的“ 助性 的预 防措施 ” 就 是将 行政 权 力 置于 辅 ，
宪法控制之下。因为“ 人民是权力的唯一合法泉
收稿 日期 ：００一 ３— ｌ ２ １ ｏ ３ 作者简 介 ： 王文惠（９ ４ ， ， １６ 一） 女 贵州赤水人。贵州师 范大学历 史与政治学院 ， 。研 究方向： 教授 行政 法学。
一
６１ —
源 ， 府各 部 门据 以掌权 的宪法来 自人 民 ， 政 因此不 仅在 必须扩 大 、 少或重 新确定 政府权 力 ， 减 而且在
要求是“ 依法行政 ” ９７年， 。１９ 党的十五大将依法
治 国确立 为 治 国基 本 方 略。 １９ ９９年 ， 中华人 民 “
任何部 门侵犯其他部门的既定权力时， 求助于 同
一
共和国实行依法治 国， 建设社会主义法治国家” 原始 权 威 ” “ 全 符 合 共 和 政 体 的 理 论 载入 宪法 。 同年 ， 是 完 国务 院发 布 了 《 于全 面推 进 关 的”２ｓ。１８ ［２ ］７ ７７年 ， 国 制 定 了世 界 上第 一 部 成 依 法行 政 的决 定 》 国发 ［９９ ２ 美 （ １９ ］３号 ） 以下简 称 （ 文宪法 ， 这是 “ 一份 服 务 于不 同政 治 目的 、 达 了 《 表 决定》 ， ）首次以国务院文件形式明确提 出了“ 依 诸多政治原则 的政治性文件 ” “ ，是一部政府 的成 法行政” 的基本要求 。具体来说， 各级政府和政 文宪章 ， 代表着 ‘ 宪政 ’其 中蕴含着对政府的约 ， 束和对政治权威 的限制。 ¨ ” 按照美 国的宪政设
计， 其法 制 的基本 点 就是 “ 政 机关 只 能在 法 定 行 管辖领 域 内活 动 ” “ 律 是 行 政权 力 的 渊源 ， ，法 也 是行政 权 限的渊源 。如果行 政行 为在法定 权 限之 内， 它是 有 效 的 ； 果 在 权 限 之 外 ， 就 是 无 效 如 它 的”４０。因为“ ［１ ６ ３ 宪法 是 一样 优 于政 府 的 东西 ， 而
府各部 门要“ 认真履行宪法和法律赋予的职责， 严格按照法定权限和程序， 管理 国家事务、 经济与 文 化 事业 和社 会 事 务 ， 做到 既不 失 职 ， 又不 越权 ；
既要保 护公 民 的合法 权益 ， 又要 提高行 政效率 ， 维
护公共利益和社会秩序 ， 保证政府工作在法制轨 道上高效率地运行 ， 推进各项事业 的顺利发展” 、 “ 全面推进依法行政 ， 必须做到有法必依 、 执法必 严、 违法必究。各级政府和政府各部门及其工作
人 员 的一 切行政 行为 必须符合 法律 、 法规 规范 ， 切 实 做到依 法 办 事 、 格 执 法 ” 严 。从 《 定 》 述 内 决 上 容 可 以看 出 ，依 法行政 ”强 调政府 要运用 法律从
“
政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的 决议 ， 而是建立其政府的人 民的决议。 ｌ ”５ ”
从 以上简 要 列 举 的英 国、 国关 于 “ 治 政 美 法 府” 的基本 要 求 中我 们 可 以看 出 ： “ 治 政府 ” 在 法
语境下 ， 宪法、 法律具有最高的意义， 政府必须受 宪法、 法律 的控制 和约束 。现代法 治理论认为 ， 国家权 力 的终 极 所 有 者 是 人 民。人 民制 定 了宪 法， 就赋予宪 法以最高的权威。同样 ， 民通过 人 自己的代表机关组织并授权国家行政机关行使管
理 国家 的行 政权力 。由于行政权 力在社 会生 活 中 的特 殊作用 以及 与社会 公众合法 权益 的密切关 联 性， 因而 限制 政府 权 力历 来 是 法治 理 论 的逻 辑重
事管理 ， 强调行政机关必须在法律框架之下运用
行政 权力 ， 实现保 护公众 和公 民权益 的根本宗 旨。
但是 ， 如果从价值取 向的层面考察 ， 可见 “ 依法行 政 ” 侧重 于要求 “ 切行 政行 为 必须 符合 法 律 、 更 一 法规规范 ， 切实做到依法办事、 严格执法” 侧重 ； 于规 范行政 机关及 其工 作人员 的行政 行为 。也 就 是说 ，依法行政” “ 主要是要求行政机关应当严格 依照法律规范履行职责、 行使权力， 基本上属于行 政机关执法过程中的行为规范的范畴。 落实依法治国基本方略， 建设社会主义法治 国家 ， 不但要 求 行 政 机 关 “ 法行 政 ” 解 决 行 为 依 ，
规 范 问题 ， 且必 须实 现 法治 行政 ， 而 建设 “ 治 政 法
心。也就是说 ， 法治的重点不是“ 民” 治 而是 “ 治 官”其精义在 于“ ， 治国者先受制于法” 。法治的 实质是 要依法 对 政府 进 行 治理 ， 府 必须 接 受宪 政
法 、 律 的约 束 ， 行政 权力 限制在 宪法 、 律 的 法 把 法 范围 内 ， 防止行 政权力 被滥用 。建设 法治 国家 ， 首 先 要从 建设法 治政 府 开始 。“ 是 一个 有 组 织 的 凡
府 ” 以解 决行 政理念 问题 。 ０４年 ３月 ２ ， ２０ ２日， 国 务 院进 一 步 发 布 了 《 面 推 进 依 法 行 政 实 施 纲 全
社会不能没有政府来行使权力……重要的是政府 的权 力也 要受 法律 的限制 ， 这才 是 法治 的实 质意 义 。 － “ 求公 民 守 法 不 是 法 治 理 论 的主 流 ， ”６ 要 Ｊ
让权 力服从 于法 律才是 法治理 论 的核 心 。法 治本
要》 指出：与完善社会主义市场经济体制、 ， “ 建设 社会主义政治文 明以及依法 治国的客观要求相 比， 依法 行 政 还 存 在 不 少 差 距 ， …解 决 这 些 问 …
题
， 适应全 面建 设 小康 社 会 的新 形 势 和依 法 治 国
身的含义就是掌权者可以在万民之上 ， 但他却必 须在法律之下。 ［２ ” ］ 总之 ， 法治政府” ７６ “ 实质上是
要求行 政权力 的运 行要 体 现 法治 的原则 和精 神 ，
的进程 ， 须 全 面推 进依 法 行 政， 必 建设 法 治政 府” 。在此 ， 国务院首次明确 而主动地提 出了建 设“ 法治政府 ” 的施政 目标。这在 中国历史上是 第一次 ， 在世界法治发展史上也是绝无仅有 的。 从此 ，法治政府” “ 成为 “ 中国政府施政的基本准 则” ， Ｊ成为各 级行政 机关 依法行 政 的终 极 目标 。
是“ 政府服从法律、 行政受法律支配” 法治原则的 实践外化。建设“ 法治政府” 的目的， 就是将行政 权力控制在宪法、 法律范围内， 使政府受宪法、 法 律的控制和约束 ， 以防止行政权力被滥用 。 在我 国 ， 改革 开 放 后对 行 政机 关 最早 提 出 的
一
６ 一 ２
二、 我国建设“ 法治政 府＂ 的基本 内涵
在现代汉语 中， 内涵是指一个概念所反映 的
事物 的本 质属 性 的总 和 ， 也就 是 概 念 的 内容 。 国
指导 思 想 就 是 “ 实 履 行 宪 法 和 法 律 赋 予 的 职 忠
责” 。首要的要求是合法行政 ， 行政机关实施 即“ 行政管理， 应当依照法律 、 法规 、 规章的规定进行 ； 没有法律、 法规、 规章的规定 ， 行政机关不得作 出 影响公民、 法人和其他组织合法权益或者增加公 民、 法人和其他组织义务 的决定” 。这些规定事
实上 是对 行 政 权 力 有 限性 的 细 化 规 定 和具 体 阐 述， 清楚地 表 明 了“ 治 政 府 ” 行 政 权力 来 源 、 法 是
务院发布的《 纲要》 中四次明确提到“ 法治政府 ” ， 并对 “ 治政府 ” 设 的基 本 内容 提 出 了明确 要 法 建 求。综合分析《 纲要》 所规定 的“ 法治政府” 建设 的基本 内容 ， 以看 出我 国所 要 建设 的 “ 治 政 可 法 府” 的本质属性亦即其基本内涵。它们主要是 ： （ ） 法治政府 ” 一 “ 是行 政权 力 来源 、 围受 约 范
束的政 府
权力范围受约束的政府 的基本内涵。
（ “ 二） 法治政府” 是尊重和保障公 民、 组织合
法权 益的政 府
行政 权力来 源 、 权力范 围受 约束 的政府 ， 亦可
公 民、 组织的合法权益 ， 是指以公 民、 组织 的 身份为前提的各种权益。就其 内容而言， 包括体 现现代民主政治原则 的公民的政治权利和 自由， 如选举权、 集会权 、 结社权、 批评建议权、 诉控告 申
权 等 ； 证 和 促 进
公 民生 活 幸 福 的人 身 权 、 产 保 财
称为“ 有限政府 ” 。借用美 国行政法学者伯纳德
・
施 瓦茨 的话说 ， 是 “ 就 行政 机关 是 法立 机关 ， 只
能依法行事 ” “ ， 行政机关是法 律的产儿 ， 正如公 司是它 的章程 的产 儿一样” “ ， 行政 机关不是 飞 机 ， 能我行 我素 ”５Ｉ 不 【 。 Ｊ
我 国宪法 明确 规 定 ， 中 华 人 民共 和 国 国务 “ 院， 即中央人 民政府 ， 是最 高 国家 权力 机关 的执行
权、 福利权 、 经营权等 ； 保障公民享受精神 自由和
机关 ， 是最高国家行政机关” 国务院行使下列 。“
职权 ：一 ） 据宪 法 和法 律 ， （ 根 规定 行 政措 施 ， 定 制
快乐的信仰权 、 受教育权、 出版权等； 以及其他 的 法 律权利 和 自由。行政 法 的产 生 ， 接 起 因 于近 直
代国家内部解决独立的行政机关与社会之间的纷 争的需要 ， 是因为制止公 民权利或行政权力 的违 法行使或滥用的需要而发展起来 的。“ 无论是制 止公 民权 利 的违 法 行 使 或滥 用 ， 是 制止 行 政权 还 力的违法行使或滥用 ， 归根结底 ， 都是保障公 民、
组织 的合法权 益 的实现 。 ”
行政法规 ， 发布决定和命令 Ｉ …・ 十八 ） 国人 ． （ ． 全 民代 表大 会和全 国人 民代表 大会 常务委 员会授 予
的其 他职权 。 地方 各级人 民政府 是地 方各 级 国 ”“ 家权力 机关 的执 行 机关 ， 地 方 各 级 国家 行 政机 是
关。 “ ” 县级以上地方各级人 民政府依照法律规定 的权 限 ， 管理本 行政 区域 内 的经 济 、 育 、 学 、 教 科 文
尊 重 和保 障公 民、 组织 合 法 权益 ， “ 治政 是 法
化、 卫生、 体育事业 、 乡建设事业和财政、 城 民政、
公安、 民族事务、 司法行政、 监察、 计划生育等行政 工作 ， 发布决定和命令 ， 任免 、 培训 、 考核和奖惩行 政工作人员。乡、 民族乡、 的人民政府执行本级 镇 人 民代 表大 会 的决 议 和上级 国家行 政机关 的决定 和命令 ， 管理本行政区域内的行政工作 ”） ｑ 。宪法 的这些规定说 明， 按照我 国的宪政体制 ， 行政机关 是权力机关的执行机关 ， 它们从产生 、 职权范围到 行政行为都要受宪法和法律的规范和约束。特别 是， 在宪法的上述条款中， 国务院使用 的是行使 对 “ 权 ” 词 ， 地 方 各 级 人 民政 府 使 用 的 却 是 职 一 对 “ 权限” 一词。这更清楚地说 明了行政机关在国
府” 的一项基本职能。《 纲要》 明确规定 ： 依法行
政 的基本 原则 之一 是 “ 法行 政 必须 坚
持党 的领 依 导 、 民当家作 主 和依法 治 国三者 的有 机统一 ； 人 必
须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的 出发点”基本要求之一是 “ ； 要平等对待行政管理 相对人 ， 不偏私、 不歧视 。行使 自由裁量权应当符
合法 律 目的 ， 除不相关 因素 的干 扰 ； 排 所采 取 的措 施 和手 段应 当必 要 、 当 ； 政机关 实施行 政管理 适 行
可以采用多种方式实现行政 目的的， 当避免采 应
用 损 害当事人 权 益 的方 式 ” 。这 些 规定 清 楚地 说
明： 我们所要建设 的“ 法治政府” 是认 真贯彻落 ， 实宪法“ 尊重 和保 障人权 ” 精神 ， 并把执政为民、 “ 维护最广大人民的根本利益作为政府工作 的出 发点” 的政府 ， 也就是尊重和保障公 民、 组织合法
权益 的政 府 。
家政治体制之中的地位 和作用 ， 说明我国各级人
民政府是受宪法和法律规范和约束的政府 。 《 纲要》 明确指 出： 全面推进依法行政的一个
①＜ 宪法） 第八 十五条 、 八十九条 、 一百零七条 。
一
６ ～ ３
（ ） 法 治政 府 ” 三 “ 是诚 信政 府
权须赔偿。 借用革命导师恩格斯的话说就是： ” 只 有一切公务人员在 自己的一 切职务活动方面都 按照一 般 法律 向每 一 个 公 民 负责 ， 是 “ 才 一 切 自由的首 要条 件 ” ｏｏ ｏ］。可 见 ， 据 《 政 处罚 ３ 根 行
… …
所谓诚信政府 ， 就是要求政府做到诚实守信。 政府诚信从表面上看， 似乎是一个伦理问题或道 德 问题 ， 与法 治 没 有直 接 的关联 性 。但 实 际上 它
却是 一个非 常重要 的法律 问题 。
法》 等法律规定 和《 纲要》 要求 ， 国所要建设 的 我 “ 法治政府” 其基本内涵之一就是责任政府。 ， 以上是根据 国务 院《 纲要》 以及相关法律规
定 对 于我 国建 设 “ 治 政 府 ” 本 内涵 的几 个 简 法 基 要 说 明。应 当说 ， 为我 国行政 法 治建 设 的终 极 作 目标 ，法治 政 府 ” “ 的基 本 内涵 绝 对 不 是 三 、 点 五 所 能概括 和 描述 的。但 可 以肯 定 的是 ， 国务 院提
２０ ０３年 ８ ２ 月 ７日， 第十届全 国人 民代表大 会常务委员会第 四次会议通过 的《 行政许可法》 第八条曾明确规定 ：公 民、 “ 法人或者其他组织依 法取得的行政许可受法律保护 ， 行政机关不得擅
自改变 已经生 效 的行 政许 可 。行政 许可所 依据 的 法律 、 法规 、 章 修改 或者 废 止 ， 规 或者 准 予行 政许
可所依据的客观情况发生重大变化 的， 了公共 为 利益的需要 ， 行政机关可
以依法变更或者撤回已
经 生效 的行 政 许 可 。 由此 给公 民 、 法人 或 者其 他
出建设“ 法治政府” 的施政 目标 ， 是为贯彻落实依
法 治 国基 本 方 略。 因此 可 以说 ， 国所 要 建 设 的 我 “ 治政府 ” 是 “ 法 ， 实行依 法 治 国 ， 建设 社 会主 义法 治 国家 ” 的有机 组成 部 分 。其 基 本 内涵就 是 行政
权 力 的产 生 、 运行 、 为要 体现 “ 治 ” 原则 和 行 法 的
组织造成财产损失 的， 行政机关应当依法给予补
偿。《 ” 行政许 可法 》 的这一 规定被 称 为 “ 赖保 护 信
原则 ”其基本精神就是规范政府诚信 问题 。《 ， 纲
精神 ， 政府 要 受 宪 法 、 律 的规 范 和 约 束 。换 言 法
要》 明确规定 ： 行政机关公 布的信息应 当全面、 “ 准确 、 真实 。非 因法定事 由并经 法定程 序 ， 行政 机
关不 得撤销 、 变更 已经生 效的行 政决定 ； 国家 利 因 益、 公共 利益 或者 其 他 法定 事 由需 要 撤 回或 者 变 更行政 决定 的 ， 当依照法定 权 限和程序进 行 ， 应 并 对行政 管理相 对人 因此而受 到 的财 产损 失依法 予
之， 各级政府及其组成部门根据宪法和法律产生 ， 职权和职责依法规定 ， 行使权力 的方式和程序 由 法确定 ， 否越权 和滥用权 力 由法评 价 ， 是 权力 的行 使过程及其结果受法律的监督和控制。
三 、 法治政府” 服务型政府＂ “ 与“
的 主要 区别
“ 服务 型政 府 ” “ 、 法治政府 ” 近 年来 出现频 是
以补偿。 可见 ， ” 根据《 行政许可法》 等法律规定和 《 纲要》 要求， 我国所要建设 的“ 治政府” 基本 法 ， 内涵之一就是诚信政府 。 （ ） 法 治政府 ” 责任 政府 四 “ 是 所谓责任政府 ， 就是说政府要对 自己的行为
负责， 特别 是要对 自己 的违法 行 为 承担 相应 的法 律 责任 。
率较高的两个词 ， 它们“ 正从不 同的层次、 同的 不 角 度冲击 着我们 的 意识 ”ｌ 。 笔者 以为 ， 者虽 ＬＪ ｌ 二
然 有许 多 联 系 ， 是 也 存 在 很 大 区 别 ， 要 表 但 主
现在 ：
我国宪法第五条 明确规定 ： 一切 国家机关 “ 和武装 力量 、 各政 党和各社 会 团体 、 各企 事业 组织 都必须 遵守宪 法和 法律 。一 切违 反宪法 和法律 的
行为 ， 须予 以追究 ” 由于 国家 机关 和 国家 工 必 。“
（ 二者提 出的历史背景有所不同 一） 据介绍， 服务型政府 的概念首先是 由德国行 政法 学者厄 斯特 ・ 福斯 多 夫 提 出来 的ｕ 引。２ ０世 纪 ８ 年代以后 ， Ｏ 随着资本主义国家社
会经济的发 展， 公民对政府的公共产 品的质与量都提出了更
高更新 的要 求 ， 求 政府 不 只是 要管 理 好社 会 公 要 共事 务 ， 重要 的是 要 提 供 更 多 更 优 质 的服 务 。 更 在这种 背景 下 ， 方 理论 界 适 时 地进 行 了理 论 创 西 新 ， 出 了新 公共 管理 理 论 和公 共 服 务理 论 。同 提
作人员侵犯公 民权利 而受到损失 的人 ， 有依照法
律规定取 得 赔 偿 的权 利 。 可 以说 这 是 政 府 要对 ”
自己的行为负责 的根本法依据。此后 ， 我国《 行
政许可法》 第七条 、 行政处罚法》 《 第六条、 行政 《
诉讼法》 第六十八条 、 国家赔偿法》 《 第二条等都 对行 政机关 要对 自己的违法行 为承 担相应 的法律 责任进行 了明确的规定。《 纲要》 明确 提出： 行 “ 政机关违法或者不 当行使职权 ， 当依法承担法 应 律责任 ， 实现权力和责任的统一 。依法做到执法 有保障、 有权必有责、 用权受监督、 违法受追究、 侵
— —
时， 在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮 ，
其 最终 目标 即是 为 了塑造 服务型 政府 。
在我 国， 服务型政府建设 的实践， 最早可追溯 到 ２ 世纪 ９ 年代中期。例如 １９ 年 ， Ｏ ０ ９５ 顺德市就 提出了“ 依法行政 、 规范行 政、 高效行政、 透明行 政、 服务行政 、 廉洁行政” 的理念， 开展 了“ 为改革
６ — ４ —
开放服务、 为经济建设 服务、 为群 众服务 ” 的活
动。２０ ０２年， 的十六大把政 府职能归结为 “ 党 经 济调节、 市场监管 、 社会管理和公共服务” 四个方
面。为贯彻落实十六大精神 ， 十六届三中全会通 过的《 关于完善社会主义市场经济体制若干 问题 的决定》 要求 ， 深化行政 审批制度改革 ， 切实把政 府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造 良 好发展环境上来。２０ ０７年， 的十七大报告在 党 第 六部分 “ 坚定 不移发 展 社会 主义 民主政 治 ” ， 中 将“ 加快行政管理体制改革 ， 建设 服务型政府” 作 为社 会主 义 民 主政 治 的 目标 之 一 。 自此 ， 服 务 “ 型政 府 ” 载着 中 国共 产 党 立 党 为公 、 政 为 民 承 执 的重要思想 ， 成为党的十七大报告 明确规定 的社
会 主义 民主 政治 的一个 发展 目标 。 可见 ， 我 国 官 方 文 件 正 式 提 出 “ 务 型 政 从 服 府 ” “ 治政 府 ” 、法 的背 景来 看 ， 面论 述 “ 务 型 全 服 政府 ” 的是 党 的 十七 大 报 告 。 而 明 确 提 出 建 设 “ 治政府 ”目标 的则 是 国务 院发 布 的《 面 推进
法 全
系， 完善公共服务体系 ， 推行电子政务 ， 强化社会 管理和公共服务。加快推进政企分开 、 政资分开、 政事分开、 政府与市场中介组织分开 ， 规范行政行 为 ， 强 行 政 执 法 部 门建 设 ， 少 和规 范 行 政 审 加 减
批， 减少政 府 对微 观 经 济运 行 的干 预 。规 范垂 直
管理部门和地方政府 的关系。加大机构 整合力 度， 探索实行职能有机统一的大部 门体制 ， 健全部 ｆ － Ｊ Ｎ协调配合机制。精简和规范各类议事协调机 构及其办事机构 ， 减少行政层次 ， 降低行政成本 ， 着力解决机构重叠、 职责交叉、 政出多门问题 。统 筹党委 、 政府和人大、 政协机构设置， 减少领导职 数， 严格控 制编制 。加快 推进事 业单 位分类 改
革 ” 大方 面 。 七
可见 ， 根据党 的十七大报告精神和国务 院的 《 纲要》 规定 ， 建设 “ 服务型政府” 与建设 “ 法治政
府 ”二 者在基 本 内容方 面是 不 同的 。 ，
（ “ 三） 法治政府” 的价值取 向有别于“ 服务型
政府 ” ．
依法行政实施纲要》 。虽然 ， 十七大报告在论述 全面建设小康社会的 目标时也提到“ 法治政府建 设取得新成效”但与《 ， 全面推进依法行政实施纲 要》 提出的“ 法治政府” 比又显得原则而概括。 相 同样 ， 国务院 的政 府 工作 报 告 中也 多次 提 出建 在
设“ 服务 型政府 ”但 应 属于 对 于党 的纲领 性 文 件 ， 的贯彻 落实措 施 。
（ ） 二 建设 “ 治政 府 ”与 建设 “ 法 服务 型政 府 ”
的基本 内容 不 同
我 国 宪 法第 二 十七 条 第 二 款 明确 规 定 ： 一 “
切国家机关 和国家工作人 员必须依靠人 民的支 持， 经常保持同人民的密切联系 ， 听人民的意见 倾 和 建 议 ， 受 人 民 的监 督 ， 力 为 人 民 服 务 ” 接 努 。
“ 为人 民服 务 ” 仅是 指 导 整 个 国家 公 权 力 体 系 不 运行 的政治 原则 ， 是 社会 主义 国家所 有 公 务人 也 员应 当遵 守 的 道德 准 则 。“ 务 型 政 府 ” 为 十 服 作 七 大报 告 明 确 提 出 的 一 个 行 政 管 理 体 制 改 革 目
服务 型 政 府 是 指 “ 种 在 公 民本 位 、 会 本 一 社 位 理念 指 导 下 ， 整 个 社会 民 主秩 序 的框 架 下 ， 在 通过 法定 程序 ，按 照公 民 意志 组建 起来 ，以 为公
标， 它承载着 中国共产党立党为公 、 执政为民、 为 人 民服务 的 民本 思 想 ， 中 国共 产 党人 “ 人 民 是 为 服务” 道德诉求 的重要体现。“ 立党为公、 执政为
民” “ 个代 表 ” 要思想 的本 质所 在
， 三个 代 是 三 重 “ 表” 重要 思想 的根 本 出发 点 和落 脚 点是 实 现人 民 的愿 望 、 满足人 民 的需要 、 维护人 民的利益 。也就 是说 ，服 务型政 府 ” “ 主要 是解 决 为人 民服 务 的执
政理 念 问题 。
民服务为宗 旨， 实现着服务职能并承担着服务责 任的政府” ３ Ｄ］ 。由此可见 ， 服务型政府 的基本 内
涵是 民本 思 想 和 服 务 理 念 。 “ 权 思 想 、 本 思 人 民 想， 社会 本 位 和 公 民本 位 理 念 ” 服务 型 政 府 的 是 “ 本质 规 定 性 ， 即道 德 规 范 、 值 取 向 和 思 想 理 价
” ［４ １］
Ｊ 、 ‘ ０
根据党的十七大报告 ， 建设“ 服务型政府” 包 括如下基本内容 ： 第一 ， 行政管理体制改革是“ 深 化改革 的重 要环 节 ” 也 就 是 “ 设 服 务 型政 府 ” ， 建 的重要环节 。第二， 加快行政管理体制改革 ， “ 建 设服务 型政府 ” 的基 本 目标 是 “ 力 转 变 职能 、 着 理 顺关系、 优化结构 、 提高效能 ， 形成权责一致、 分工 合理、 决策科学、 执行顺 畅、 监督有力 的行政 管理 体制” 。第三， 体任务 包括 “ 具 健全政 府职 责体
作为全面落实依 法治 国基本方 略的重要举 措， 建设“ 法治政府” 国务 院《 是 全面推进依法行 政实施纲要》 明确提 出的政府 施政 目标。建设 “ 法治政府” 不仅要求政府 要严 格依 法行政 ， ， 政 府 的设立和运作要依据法律 ， 实现政府组织和行
为 的合 法化 、 规范化 和程 序化 ， 而且 要求整 个政府
及其行政行为要体现法治 的价值理念 ， 即体现民 主、 权利保障和权力制约等价值理念。简言之 ， 我 国建设“ 法治政府” 的价值取 向是 ： 使政府 由法律 产生、 政府受法律控制、 政府依法律治理、 政府对
一
６ — ５
法律负责。其最终 目的是把行政权 力限制在宪 法 、 律的范 围 内 ， 法 防止行政 权力 被滥用 。
当然 ， 我 国政 治体 制 的现 实运 行 中 ， 法 治 在 “
参考文献 ：
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［］ ４ 伯纳德 ・ 瓦茨． 施 行政法［ ． Ｍ］ 北京 ： 出版社 ， ８ ． 群众 １ ６ ９
政府” 的建设肯定要体现“ 服务型政府” 的价值取 向。例如国务院《 纲要》 规定 ， 依法行政的首要 目 标就是“ 政企
分开、 政事分开 ， 政府 与市 场、 政府 与社会 的关 系基本理 顺 ， 府 的经济调 节 、 场监 政 市
管 、 会管理 和公 共 服务 职 能基 本 到位 ” 社 。另 外 ， 自 １９ 国务 院提 出建设 “ ９ ９年 法治 政府 ” 的施政 目
［］ ５ 潘恩． 恩文集 ［ ． 潘 Ｍ］北京 ： 商务印书馆 ， ９２ １８． ［］ ６ 龚祥瑞． 法治 的理想与现实［ ． Ｍ］北京 ： 中国政法大学出版社，
１９ ． ９ ３
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０ ２．
标后 ， 在此后的政府工作报告 中， 强调建设“ 服务 型政府” 法治政府” 比“ 的次数还要多。但是 ， 根 据党的十七大报告精神 ，服务型政府” “ 的建设却 不 只是为 了一个符 合 法治 原 则 和精 神 的 “ 法治 政
府” 。例如 ， 按照 十七 大报告 精 神 ， 设 服务 型政 建
［］ ９ 罗豪才． 行政法学 ［ ． Ｍ］北京 ： 北京大学出版社 ， ０ ． ２０ ０ ［０ 马克思恩格斯选集 ： １］ 第三卷 ［ ． Ｍ］北京 ： 民出版社 ， ７． 人 １２ ９
［ １ 杨解君． 双服务 ” １］ “ 理念下现代 行政之 变革——服务 行政 的
解读与提 升［ ］ 行政法学研究 ，０ ４ Ｊ． ２０．
府， 需要加快行政管理体制改革 。但是行 政管理
体制 改革包 括广义 和狭义 两个层 面 。而十七 大报
［ ２ 李清伟 ． １］ 论服务型政 府的法 治理念与制 度构建 ［ ］ 中国法 Ｊ．
学 ，０ ８ ２ ． ２ ０ （ ）
［ ３ 刘熙瑞 ． １］ 服务型政府——经济全球化背景下 中国政府改革的 目标选择 ［ ］ 中国行政管理 ， ０２ ７ ． Ｊ． ２０ （ ） ［４ 周恩来政 府管理学院课题组． １］ 公共服务型政府建设问题研究 分析［ ］ 南开大学学报 ，０５（ ） Ｊ． ２０ ５ ．
告所确定的行政管理体制改革任务显然是广义的 行政管理体制改革。因为《 十七大报告》 出的 提
改革 任务包 括统筹 党委 、 府 和人大 、 协机 构设 政 政 置 和加快 推进事 业 单位 分类 改 革 ， 显 然 超 出 了 这 政府 内部 关 系 调 整 和 变 革 的范 围 Ｌ 因 此 ， 】 引。 笔 者这 里对 于“ 务 型政 府 ” “ 治 政府 ” 区分 ， 服 、法 的
［５ 姜明安． １］ 服务型政府 与行政 管理体制改 革 ［］行 政法学研 Ｊ．
究 ， ０ （） ２ ８４ ． ０
责任编辑
汤 跃
英文审校
孟俊一
更多的是从相对的、 学术探讨的角度。
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一 ６
贵州师范大学学报 （ 社会科学版 ） Ｊｕ ａ ｏ ｕｚｏ ｏ ｌ ｎｖｒ ｔ Ｓｃ ｌ ｃｅｃ ） ｏｒ ｌ ｆ ｉ ｕＮ ｒ ｉｅｓｙ（ｏｉ ｉｎｅ ｎ Ｇ ｈ ｍａ Ｕ ｉ ａＳ
２１ ０ ０年第 ２ 期 （ 总第 １３ ） ６期
“ 法治政府 ＂ 本 内涵探究 基
王文惠
（ 贵州师范大学 历史与政治学院 ， 贵州 贵 阳 ５００ ） ５０ １ 摘 要 ： ０ 年， ２ ４ 国务院正式提 出建设“ ０ 法治政 府” 的施政 目 标。“ 法治政府 ” 的提 出有 深刻的社会 背景 。“ 法治政府” 建
设 包括 目标 、 基本原则和基本要 求等主要 内容 。“ 治政 府” 法 是行政 权 力的 来源、 围受约束 的政府 ， 范 是尊 重和保 障公 民、 组织合法权益的政府 ， 是诚信政府 ， 责任政府 。 是
关 键 词 ： 治政 府 ； 法 内涵 ； 讨 ； 究 探 研
中图分类号 ： ９ ２ １ Ｄ ２ ．
文献标识码 ： Ａ
文章编号 ：０ １ ７ ３ ２ １ ） ２— ０ １ ６ １０ — ３ Ｘ（０ ０ ０ ０ ６ —０
Ｅｘ ｌ ｒ ｔｏ ｆＢａ ｉ ｎ ｅ ｔ ｆＲｕｌ ｆＬａ Ｇｏ ｅ ｎ ｅ ｐ ｏ ａ ｉ ｎ ０ ｓｃ Ｃ０ ｔ ｎ ｓ０ ｅ ０ ｗ ｖ ｒ ｍ ｎｔ
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２０ ０ ４年， 国务院发布《 面推进依法行政实 全 施纲要》 以下简称 《 （ 纲要》 ， ） 明确提 出“ 全面推 进依法行政 ， 经过十年左右坚持不懈的努力 ， 基本 实现建设法治政府” 的施政 目标。建设 “ 法治政 府” 在我国不但是一个政府行政法治化 的系统 ， 工程 ， 也是一个影响深远、 涵义深刻的社会命题 。 本 文对 于“ 治政府 ” 法 的基本 内涵进行 探讨 。
一
所做的事是有法律授权的， 几乎在一切场合这都 意味着有议会立法 的授权 ……政府行使权力 的所 有行为 ， 即所有影响他人法律权利、 义务和 自由的 行为都必须说明它的严格的法律依据” “ ， 法治的 第二层含义是 ， 政府必须根据公认 的、 限制 自由裁 量权 的一整套规则和原则办事 ， ……法治的实质 是 防止 滥 用 自由裁 量权 的一 整套 规 则 ” “ ， 法治 的 第 三个 含 义是 … …对 政府行 为是 否合法 的争议 应 当由完全独立于行政之外 的法官裁决” “ ， 法治的 第 四个含义是 ： 法律必须平等地对待政府和公民， 政 府不 应在 普通法 律上享 有 不必要 的特权 和 豁免权 ” ］ 。而在美 国的政治体制设计者汉密 Ｄ２ ３
… …
、
法治政府 ： 我国政府施政 的基本 准则
从字面上讲， 法治政府” 法律统治下 的 “ 即“ 政府” 。但作为一种理论主张和政府模式 ，法治 “ 政府” 主要是从近代开始 的， 且各 国对 于“ 法治政 府” 的理解 和要求各有不 同。例如 ， 当代英 国行 政法学者威廉 ・ 韦德在其 巨著 《 行政法》 中明确
提到“ 法治政府” 并指出：法治……的基本含义 ， “ 是， 任何事件都必须依法而行 。将此原则适用于
政府时 ， 它要求每个政府当局必须能够证实 自己
尔顿、 麦迪逊们看来 ， 由于政府本身是对“ 人性 的 最 大耻 辱 ” 因 而 “ 组 织 一 个 人 统 治人 的政 府 ， 在 时， ……必须有辅助性
的预防措施 。 槲这个所 ”ｊ
谓 的“ 助性 的预 防措施 ” 就 是将 行政 权 力 置于 辅 ，
宪法控制之下。因为“ 人民是权力的唯一合法泉
收稿 日期 ：００一 ３— ｌ ２ １ ｏ ３ 作者简 介 ： 王文惠（９ ４ ， ， １６ 一） 女 贵州赤水人。贵州师 范大学历 史与政治学院 ， 。研 究方向： 教授 行政 法学。
一
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源 ， 府各 部 门据 以掌权 的宪法来 自人 民 ， 政 因此不 仅在 必须扩 大 、 少或重 新确定 政府权 力 ， 减 而且在
要求是“ 依法行政 ” ９７年， 。１９ 党的十五大将依法
治 国确立 为 治 国基 本 方 略。 １９ ９９年 ， 中华人 民 “
任何部 门侵犯其他部门的既定权力时， 求助于 同
一
共和国实行依法治 国， 建设社会主义法治国家” 原始 权 威 ” “ 全 符 合 共 和 政 体 的 理 论 载入 宪法 。 同年 ， 是 完 国务 院发 布 了 《 于全 面推 进 关 的”２ｓ。１８ ［２ ］７ ７７年 ， 国 制 定 了世 界 上第 一 部 成 依 法行 政 的决 定 》 国发 ［９９ ２ 美 （ １９ ］３号 ） 以下简 称 （ 文宪法 ， 这是 “ 一份 服 务 于不 同政 治 目的 、 达 了 《 表 决定》 ， ）首次以国务院文件形式明确提 出了“ 依 诸多政治原则 的政治性文件 ” “ ，是一部政府 的成 法行政” 的基本要求 。具体来说， 各级政府和政 文宪章 ， 代表着 ‘ 宪政 ’其 中蕴含着对政府的约 ， 束和对政治权威 的限制。 ¨ ” 按照美 国的宪政设
计， 其法 制 的基本 点 就是 “ 政 机关 只 能在 法 定 行 管辖领 域 内活 动 ” “ 律 是 行 政权 力 的 渊源 ， ，法 也 是行政 权 限的渊源 。如果行 政行 为在法定 权 限之 内， 它是 有 效 的 ； 果 在 权 限 之 外 ， 就 是 无 效 如 它 的”４０。因为“ ［１ ６ ３ 宪法 是 一样 优 于政 府 的 东西 ， 而
府各部 门要“ 认真履行宪法和法律赋予的职责， 严格按照法定权限和程序， 管理 国家事务、 经济与 文 化 事业 和社 会 事 务 ， 做到 既不 失 职 ， 又不 越权 ；
既要保 护公 民 的合法 权益 ， 又要 提高行 政效率 ， 维
护公共利益和社会秩序 ， 保证政府工作在法制轨 道上高效率地运行 ， 推进各项事业 的顺利发展” 、 “ 全面推进依法行政 ， 必须做到有法必依 、 执法必 严、 违法必究。各级政府和政府各部门及其工作
人 员 的一 切行政 行为 必须符合 法律 、 法规 规范 ， 切 实 做到依 法 办 事 、 格 执 法 ” 严 。从 《 定 》 述 内 决 上 容 可 以看 出 ，依 法行政 ”强 调政府 要运用 法律从
“
政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的 决议 ， 而是建立其政府的人 民的决议。 ｌ ”５ ”
从 以上简 要 列 举 的英 国、 国关 于 “ 治 政 美 法 府” 的基本 要 求 中我 们 可 以看 出 ： “ 治 政府 ” 在 法
语境下 ， 宪法、 法律具有最高的意义， 政府必须受 宪法、 法律 的控制 和约束 。现代法 治理论认为 ， 国家权 力 的终 极 所 有 者 是 人 民。人 民制 定 了宪 法， 就赋予宪 法以最高的权威。同样 ， 民通过 人 自己的代表机关组织并授权国家行政机关行使管
理 国家 的行 政权力 。由于行政权 力在社 会生 活 中 的特 殊作用 以及 与社会 公众合法 权益 的密切关 联 性， 因而 限制 政府 权 力历 来 是 法治 理 论 的逻 辑重
事管理 ， 强调行政机关必须在法律框架之下运用
行政 权力 ， 实现保 护公众 和公 民权益 的根本宗 旨。
但是 ， 如果从价值取 向的层面考察 ， 可见 “ 依法行 政 ” 侧重 于要求 “ 切行 政行 为 必须 符合 法 律 、 更 一 法规规范 ， 切实做到依法办事、 严格执法” 侧重 ； 于规 范行政 机关及 其工 作人员 的行政 行为 。也 就 是说 ，依法行政” “ 主要是要求行政机关应当严格 依照法律规范履行职责、 行使权力， 基本上属于行 政机关执法过程中的行为规范的范畴。 落实依法治国基本方略， 建设社会主义法治 国家 ， 不但要 求 行 政 机 关 “ 法行 政 ” 解 决 行 为 依 ，
规 范 问题 ， 且必 须实 现 法治 行政 ， 而 建设 “ 治 政 法
心。也就是说 ， 法治的重点不是“ 民” 治 而是 “ 治 官”其精义在 于“ ， 治国者先受制于法” 。法治的 实质是 要依法 对 政府 进 行 治理 ， 府 必须 接 受宪 政
法 、 律 的约 束 ， 行政 权力 限制在 宪法 、 律 的 法 把 法 范围 内 ， 防止行 政权力 被滥用 。建设 法治 国家 ， 首 先 要从 建设法 治政 府 开始 。“ 是 一个 有 组 织 的 凡
府 ” 以解 决行 政理念 问题 。 ０４年 ３月 ２ ， ２０ ２日， 国 务 院进 一 步 发 布 了 《 面 推 进 依 法 行 政 实 施 纲 全
社会不能没有政府来行使权力……重要的是政府 的权 力也 要受 法律 的限制 ， 这才 是 法治 的实 质意 义 。 － “ 求公 民 守 法 不 是 法 治 理 论 的主 流 ， ”６ 要 Ｊ
让权 力服从 于法 律才是 法治理 论 的核 心 。法 治本
要》 指出：与完善社会主义市场经济体制、 ， “ 建设 社会主义政治文 明以及依法 治国的客观要求相 比， 依法 行 政 还 存 在 不 少 差 距 ， …解 决 这 些 问 …
题
， 适应全 面建 设 小康 社 会 的新 形 势 和依 法 治 国
身的含义就是掌权者可以在万民之上 ， 但他却必 须在法律之下。 ［２ ” ］ 总之 ， 法治政府” ７６ “ 实质上是
要求行 政权力 的运 行要 体 现 法治 的原则 和精 神 ，
的进程 ， 须 全 面推 进依 法 行 政， 必 建设 法 治政 府” 。在此 ， 国务院首次明确 而主动地提 出了建 设“ 法治政府 ” 的施政 目标。这在 中国历史上是 第一次 ， 在世界法治发展史上也是绝无仅有 的。 从此 ，法治政府” “ 成为 “ 中国政府施政的基本准 则” ， Ｊ成为各 级行政 机关 依法行 政 的终 极 目标 。
是“ 政府服从法律、 行政受法律支配” 法治原则的 实践外化。建设“ 法治政府” 的目的， 就是将行政 权力控制在宪法、 法律范围内， 使政府受宪法、 法 律的控制和约束 ， 以防止行政权力被滥用 。 在我 国 ， 改革 开 放 后对 行 政机 关 最早 提 出 的
一
６ 一 ２
二、 我国建设“ 法治政 府＂ 的基本 内涵
在现代汉语 中， 内涵是指一个概念所反映 的
事物 的本 质属 性 的总 和 ， 也就 是 概 念 的 内容 。 国
指导 思 想 就 是 “ 实 履 行 宪 法 和 法 律 赋 予 的 职 忠
责” 。首要的要求是合法行政 ， 行政机关实施 即“ 行政管理， 应当依照法律 、 法规 、 规章的规定进行 ； 没有法律、 法规、 规章的规定 ， 行政机关不得作 出 影响公民、 法人和其他组织合法权益或者增加公 民、 法人和其他组织义务 的决定” 。这些规定事
实上 是对 行 政 权 力 有 限性 的 细 化 规 定 和具 体 阐 述， 清楚地 表 明 了“ 治 政 府 ” 行 政 权力 来 源 、 法 是
务院发布的《 纲要》 中四次明确提到“ 法治政府 ” ， 并对 “ 治政府 ” 设 的基 本 内容 提 出 了明确 要 法 建 求。综合分析《 纲要》 所规定 的“ 法治政府” 建设 的基本 内容 ， 以看 出我 国所 要 建设 的 “ 治 政 可 法 府” 的本质属性亦即其基本内涵。它们主要是 ： （ ） 法治政府 ” 一 “ 是行 政权 力 来源 、 围受 约 范
束的政 府
权力范围受约束的政府 的基本内涵。
（ “ 二） 法治政府” 是尊重和保障公 民、 组织合
法权 益的政 府
行政 权力来 源 、 权力范 围受 约束 的政府 ， 亦可
公 民、 组织的合法权益 ， 是指以公 民、 组织 的 身份为前提的各种权益。就其 内容而言， 包括体 现现代民主政治原则 的公民的政治权利和 自由， 如选举权、 集会权 、 结社权、 批评建议权、 诉控告 申
权 等 ； 证 和 促 进
公 民生 活 幸 福 的人 身 权 、 产 保 财
称为“ 有限政府 ” 。借用美 国行政法学者伯纳德
・
施 瓦茨 的话说 ， 是 “ 就 行政 机关 是 法立 机关 ， 只
能依法行事 ” “ ， 行政机关是法 律的产儿 ， 正如公 司是它 的章程 的产 儿一样” “ ， 行政 机关不是 飞 机 ， 能我行 我素 ”５Ｉ 不 【 。 Ｊ
我 国宪法 明确 规 定 ， 中 华 人 民共 和 国 国务 “ 院， 即中央人 民政府 ， 是最 高 国家 权力 机关 的执行
权、 福利权 、 经营权等 ； 保障公民享受精神 自由和
机关 ， 是最高国家行政机关” 国务院行使下列 。“
职权 ：一 ） 据宪 法 和法 律 ， （ 根 规定 行 政措 施 ， 定 制
快乐的信仰权 、 受教育权、 出版权等； 以及其他 的 法 律权利 和 自由。行政 法 的产 生 ， 接 起 因 于近 直
代国家内部解决独立的行政机关与社会之间的纷 争的需要 ， 是因为制止公 民权利或行政权力 的违 法行使或滥用的需要而发展起来 的。“ 无论是制 止公 民权 利 的违 法 行 使 或滥 用 ， 是 制止 行 政权 还 力的违法行使或滥用 ， 归根结底 ， 都是保障公 民、
组织 的合法权 益 的实现 。 ”
行政法规 ， 发布决定和命令 Ｉ …・ 十八 ） 国人 ． （ ． 全 民代 表大 会和全 国人 民代表 大会 常务委 员会授 予
的其 他职权 。 地方 各级人 民政府 是地 方各 级 国 ”“ 家权力 机关 的执 行 机关 ， 地 方 各 级 国家 行 政机 是
关。 “ ” 县级以上地方各级人 民政府依照法律规定 的权 限 ， 管理本 行政 区域 内 的经 济 、 育 、 学 、 教 科 文
尊 重 和保 障公 民、 组织 合 法 权益 ， “ 治政 是 法
化、 卫生、 体育事业 、 乡建设事业和财政、 城 民政、
公安、 民族事务、 司法行政、 监察、 计划生育等行政 工作 ， 发布决定和命令 ， 任免 、 培训 、 考核和奖惩行 政工作人员。乡、 民族乡、 的人民政府执行本级 镇 人 民代 表大 会 的决 议 和上级 国家行 政机关 的决定 和命令 ， 管理本行政区域内的行政工作 ”） ｑ 。宪法 的这些规定说 明， 按照我 国的宪政体制 ， 行政机关 是权力机关的执行机关 ， 它们从产生 、 职权范围到 行政行为都要受宪法和法律的规范和约束。特别 是， 在宪法的上述条款中， 国务院使用 的是行使 对 “ 权 ” 词 ， 地 方 各 级 人 民政 府 使 用 的 却 是 职 一 对 “ 权限” 一词。这更清楚地说 明了行政机关在国
府” 的一项基本职能。《 纲要》 明确规定 ： 依法行
政 的基本 原则 之一 是 “ 法行 政 必须 坚
持党 的领 依 导 、 民当家作 主 和依法 治 国三者 的有 机统一 ； 人 必
须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的 出发点”基本要求之一是 “ ； 要平等对待行政管理 相对人 ， 不偏私、 不歧视 。行使 自由裁量权应当符
合法 律 目的 ， 除不相关 因素 的干 扰 ； 排 所采 取 的措 施 和手 段应 当必 要 、 当 ； 政机关 实施行 政管理 适 行
可以采用多种方式实现行政 目的的， 当避免采 应
用 损 害当事人 权 益 的方 式 ” 。这 些 规定 清 楚地 说
明： 我们所要建设 的“ 法治政府” 是认 真贯彻落 ， 实宪法“ 尊重 和保 障人权 ” 精神 ， 并把执政为民、 “ 维护最广大人民的根本利益作为政府工作 的出 发点” 的政府 ， 也就是尊重和保障公 民、 组织合法
权益 的政 府 。
家政治体制之中的地位 和作用 ， 说明我国各级人
民政府是受宪法和法律规范和约束的政府 。 《 纲要》 明确指 出： 全面推进依法行政的一个
①＜ 宪法） 第八 十五条 、 八十九条 、 一百零七条 。
一
６ ～ ３
（ ） 法 治政 府 ” 三 “ 是诚 信政 府
权须赔偿。 借用革命导师恩格斯的话说就是： ” 只 有一切公务人员在 自己的一 切职务活动方面都 按照一 般 法律 向每 一 个 公 民 负责 ， 是 “ 才 一 切 自由的首 要条 件 ” ｏｏ ｏ］。可 见 ， 据 《 政 处罚 ３ 根 行
… …
所谓诚信政府 ， 就是要求政府做到诚实守信。 政府诚信从表面上看， 似乎是一个伦理问题或道 德 问题 ， 与法 治 没 有直 接 的关联 性 。但 实 际上 它
却是 一个非 常重要 的法律 问题 。
法》 等法律规定 和《 纲要》 要求 ， 国所要建设 的 我 “ 法治政府” 其基本内涵之一就是责任政府。 ， 以上是根据 国务 院《 纲要》 以及相关法律规
定 对 于我 国建 设 “ 治 政 府 ” 本 内涵 的几 个 简 法 基 要 说 明。应 当说 ， 为我 国行政 法 治建 设 的终 极 作 目标 ，法治 政 府 ” “ 的基 本 内涵 绝 对 不 是 三 、 点 五 所 能概括 和 描述 的。但 可 以肯 定 的是 ， 国务 院提
２０ ０３年 ８ ２ 月 ７日， 第十届全 国人 民代表大 会常务委员会第 四次会议通过 的《 行政许可法》 第八条曾明确规定 ：公 民、 “ 法人或者其他组织依 法取得的行政许可受法律保护 ， 行政机关不得擅
自改变 已经生 效 的行 政许 可 。行政 许可所 依据 的 法律 、 法规 、 章 修改 或者 废 止 ， 规 或者 准 予行 政许
可所依据的客观情况发生重大变化 的， 了公共 为 利益的需要 ， 行政机关可
以依法变更或者撤回已
经 生效 的行 政 许 可 。 由此 给公 民 、 法人 或 者其 他
出建设“ 法治政府” 的施政 目标 ， 是为贯彻落实依
法 治 国基 本 方 略。 因此 可 以说 ， 国所 要 建 设 的 我 “ 治政府 ” 是 “ 法 ， 实行依 法 治 国 ， 建设 社 会主 义法 治 国家 ” 的有机 组成 部 分 。其 基 本 内涵就 是 行政
权 力 的产 生 、 运行 、 为要 体现 “ 治 ” 原则 和 行 法 的
组织造成财产损失 的， 行政机关应当依法给予补
偿。《 ” 行政许 可法 》 的这一 规定被 称 为 “ 赖保 护 信
原则 ”其基本精神就是规范政府诚信 问题 。《 ， 纲
精神 ， 政府 要 受 宪 法 、 律 的规 范 和 约 束 。换 言 法
要》 明确规定 ： 行政机关公 布的信息应 当全面、 “ 准确 、 真实 。非 因法定事 由并经 法定程 序 ， 行政 机
关不 得撤销 、 变更 已经生 效的行 政决定 ； 国家 利 因 益、 公共 利益 或者 其 他 法定 事 由需 要 撤 回或 者 变 更行政 决定 的 ， 当依照法定 权 限和程序进 行 ， 应 并 对行政 管理相 对人 因此而受 到 的财 产损 失依法 予
之， 各级政府及其组成部门根据宪法和法律产生 ， 职权和职责依法规定 ， 行使权力 的方式和程序 由 法确定 ， 否越权 和滥用权 力 由法评 价 ， 是 权力 的行 使过程及其结果受法律的监督和控制。
三 、 法治政府” 服务型政府＂ “ 与“
的 主要 区别
“ 服务 型政 府 ” “ 、 法治政府 ” 近 年来 出现频 是
以补偿。 可见 ， ” 根据《 行政许可法》 等法律规定和 《 纲要》 要求， 我国所要建设 的“ 治政府” 基本 法 ， 内涵之一就是诚信政府 。 （ ） 法 治政府 ” 责任 政府 四 “ 是 所谓责任政府 ， 就是说政府要对 自己的行为
负责， 特别 是要对 自己 的违法 行 为 承担 相应 的法 律 责任 。
率较高的两个词 ， 它们“ 正从不 同的层次、 同的 不 角 度冲击 着我们 的 意识 ”ｌ 。 笔者 以为 ， 者虽 ＬＪ ｌ 二
然 有许 多 联 系 ， 是 也 存 在 很 大 区 别 ， 要 表 但 主
现在 ：
我国宪法第五条 明确规定 ： 一切 国家机关 “ 和武装 力量 、 各政 党和各社 会 团体 、 各企 事业 组织 都必须 遵守宪 法和 法律 。一 切违 反宪法 和法律 的
行为 ， 须予 以追究 ” 由于 国家 机关 和 国家 工 必 。“
（ 二者提 出的历史背景有所不同 一） 据介绍， 服务型政府 的概念首先是 由德国行 政法 学者厄 斯特 ・ 福斯 多 夫 提 出来 的ｕ 引。２ ０世 纪 ８ 年代以后 ， Ｏ 随着资本主义国家社
会经济的发 展， 公民对政府的公共产 品的质与量都提出了更
高更新 的要 求 ， 求 政府 不 只是 要管 理 好社 会 公 要 共事 务 ， 重要 的是 要 提 供 更 多 更 优 质 的服 务 。 更 在这种 背景 下 ， 方 理论 界 适 时 地进 行 了理 论 创 西 新 ， 出 了新 公共 管理 理 论 和公 共 服 务理 论 。同 提
作人员侵犯公 民权利 而受到损失 的人 ， 有依照法
律规定取 得 赔 偿 的权 利 。 可 以说 这 是 政 府 要对 ”
自己的行为负责 的根本法依据。此后 ， 我国《 行
政许可法》 第七条 、 行政处罚法》 《 第六条、 行政 《
诉讼法》 第六十八条 、 国家赔偿法》 《 第二条等都 对行 政机关 要对 自己的违法行 为承 担相应 的法律 责任进行 了明确的规定。《 纲要》 明确 提出： 行 “ 政机关违法或者不 当行使职权 ， 当依法承担法 应 律责任 ， 实现权力和责任的统一 。依法做到执法 有保障、 有权必有责、 用权受监督、 违法受追究、 侵
— —
时， 在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮 ，
其 最终 目标 即是 为 了塑造 服务型 政府 。
在我 国， 服务型政府建设 的实践， 最早可追溯 到 ２ 世纪 ９ 年代中期。例如 １９ 年 ， Ｏ ０ ９５ 顺德市就 提出了“ 依法行政 、 规范行 政、 高效行政、 透明行 政、 服务行政 、 廉洁行政” 的理念， 开展 了“ 为改革
６ — ４ —
开放服务、 为经济建设 服务、 为群 众服务 ” 的活
动。２０ ０２年， 的十六大把政 府职能归结为 “ 党 经 济调节、 市场监管 、 社会管理和公共服务” 四个方
面。为贯彻落实十六大精神 ， 十六届三中全会通 过的《 关于完善社会主义市场经济体制若干 问题 的决定》 要求 ， 深化行政 审批制度改革 ， 切实把政 府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造 良 好发展环境上来。２０ ０７年， 的十七大报告在 党 第 六部分 “ 坚定 不移发 展 社会 主义 民主政 治 ” ， 中 将“ 加快行政管理体制改革 ， 建设 服务型政府” 作 为社 会主 义 民 主政 治 的 目标 之 一 。 自此 ， 服 务 “ 型政 府 ” 载着 中 国共 产 党 立 党 为公 、 政 为 民 承 执 的重要思想 ， 成为党的十七大报告 明确规定 的社
会 主义 民主 政治 的一个 发展 目标 。 可见 ， 我 国 官 方 文 件 正 式 提 出 “ 务 型 政 从 服 府 ” “ 治政 府 ” 、法 的背 景来 看 ， 面论 述 “ 务 型 全 服 政府 ” 的是 党 的 十七 大 报 告 。 而 明 确 提 出 建 设 “ 治政府 ”目标 的则 是 国务 院发 布 的《 面 推进
法 全
系， 完善公共服务体系 ， 推行电子政务 ， 强化社会 管理和公共服务。加快推进政企分开 、 政资分开、 政事分开、 政府与市场中介组织分开 ， 规范行政行 为 ， 强 行 政 执 法 部 门建 设 ， 少 和规 范 行 政 审 加 减
批， 减少政 府 对微 观 经 济运 行 的干 预 。规 范垂 直
管理部门和地方政府 的关系。加大机构 整合力 度， 探索实行职能有机统一的大部 门体制 ， 健全部 ｆ － Ｊ Ｎ协调配合机制。精简和规范各类议事协调机 构及其办事机构 ， 减少行政层次 ， 降低行政成本 ， 着力解决机构重叠、 职责交叉、 政出多门问题 。统 筹党委 、 政府和人大、 政协机构设置， 减少领导职 数， 严格控 制编制 。加快 推进事 业单 位分类 改
革 ” 大方 面 。 七
可见 ， 根据党 的十七大报告精神和国务 院的 《 纲要》 规定 ， 建设 “ 服务型政府” 与建设 “ 法治政
府 ”二 者在基 本 内容方 面是 不 同的 。 ，
（ “ 三） 法治政府” 的价值取 向有别于“ 服务型
政府 ” ．
依法行政实施纲要》 。虽然 ， 十七大报告在论述 全面建设小康社会的 目标时也提到“ 法治政府建 设取得新成效”但与《 ， 全面推进依法行政实施纲 要》 提出的“ 法治政府” 比又显得原则而概括。 相 同样 ， 国务院 的政 府 工作 报 告 中也 多次 提 出建 在
设“ 服务 型政府 ”但 应 属于 对 于党 的纲领 性 文 件 ， 的贯彻 落实措 施 。
（ ） 二 建设 “ 治政 府 ”与 建设 “ 法 服务 型政 府 ”
的基本 内容 不 同
我 国 宪 法第 二 十七 条 第 二 款 明确 规 定 ： 一 “
切国家机关 和国家工作人 员必须依靠人 民的支 持， 经常保持同人民的密切联系 ， 听人民的意见 倾 和 建 议 ， 受 人 民 的监 督 ， 力 为 人 民 服 务 ” 接 努 。
“ 为人 民服 务 ” 仅是 指 导 整 个 国家 公 权 力 体 系 不 运行 的政治 原则 ， 是 社会 主义 国家所 有 公 务人 也 员应 当遵 守 的 道德 准 则 。“ 务 型 政 府 ” 为 十 服 作 七 大报 告 明 确 提 出 的 一 个 行 政 管 理 体 制 改 革 目
服务 型 政 府 是 指 “ 种 在 公 民本 位 、 会 本 一 社 位 理念 指 导 下 ， 整 个 社会 民 主秩 序 的框 架 下 ， 在 通过 法定 程序 ，按 照公 民 意志 组建 起来 ，以 为公
标， 它承载着 中国共产党立党为公 、 执政为民、 为 人 民服务 的 民本 思 想 ， 中 国共 产 党人 “ 人 民 是 为 服务” 道德诉求 的重要体现。“ 立党为公、 执政为
民” “ 个代 表 ” 要思想 的本 质所 在
， 三个 代 是 三 重 “ 表” 重要 思想 的根 本 出发 点 和落 脚 点是 实 现人 民 的愿 望 、 满足人 民 的需要 、 维护人 民的利益 。也就 是说 ，服 务型政 府 ” “ 主要 是解 决 为人 民服 务 的执
政理 念 问题 。
民服务为宗 旨， 实现着服务职能并承担着服务责 任的政府” ３ Ｄ］ 。由此可见 ， 服务型政府 的基本 内
涵是 民本 思 想 和 服 务 理 念 。 “ 权 思 想 、 本 思 人 民 想， 社会 本 位 和 公 民本 位 理 念 ” 服务 型 政 府 的 是 “ 本质 规 定 性 ， 即道 德 规 范 、 值 取 向 和 思 想 理 价
” ［４ １］
Ｊ 、 ‘ ０
根据党的十七大报告 ， 建设“ 服务型政府” 包 括如下基本内容 ： 第一 ， 行政管理体制改革是“ 深 化改革 的重 要环 节 ” 也 就 是 “ 设 服 务 型政 府 ” ， 建 的重要环节 。第二， 加快行政管理体制改革 ， “ 建 设服务 型政府 ” 的基 本 目标 是 “ 力 转 变 职能 、 着 理 顺关系、 优化结构 、 提高效能 ， 形成权责一致、 分工 合理、 决策科学、 执行顺 畅、 监督有力 的行政 管理 体制” 。第三， 体任务 包括 “ 具 健全政 府职 责体
作为全面落实依 法治 国基本方 略的重要举 措， 建设“ 法治政府” 国务 院《 是 全面推进依法行 政实施纲要》 明确提 出的政府 施政 目标。建设 “ 法治政府” 不仅要求政府 要严 格依 法行政 ， ， 政 府 的设立和运作要依据法律 ， 实现政府组织和行
为 的合 法化 、 规范化 和程 序化 ， 而且 要求整 个政府
及其行政行为要体现法治 的价值理念 ， 即体现民 主、 权利保障和权力制约等价值理念。简言之 ， 我 国建设“ 法治政府” 的价值取 向是 ： 使政府 由法律 产生、 政府受法律控制、 政府依法律治理、 政府对
一
６ — ５
法律负责。其最终 目的是把行政权 力限制在宪 法 、 律的范 围 内 ， 法 防止行政 权力 被滥用 。
当然 ， 我 国政 治体 制 的现 实运 行 中 ， 法 治 在 “
参考文献 ：
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政府” 的建设肯定要体现“ 服务型政府” 的价值取 向。例如国务院《 纲要》 规定 ， 依法行政的首要 目 标就是“ 政企
分开、 政事分开 ， 政府 与市 场、 政府 与社会 的关 系基本理 顺 ， 府 的经济调 节 、 场监 政 市
管 、 会管理 和公 共 服务 职 能基 本 到位 ” 社 。另 外 ， 自 １９ 国务 院提 出建设 “ ９ ９年 法治 政府 ” 的施政 目
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０ ２．
标后 ， 在此后的政府工作报告 中， 强调建设“ 服务 型政府” 法治政府” 比“ 的次数还要多。但是 ， 根 据党的十七大报告精神 ，服务型政府” “ 的建设却 不 只是为 了一个符 合 法治 原 则 和精 神 的 “ 法治 政
府” 。例如 ， 按照 十七 大报告 精 神 ， 设 服务 型政 建
［］ ９ 罗豪才． 行政法学 ［ ． Ｍ］北京 ： 北京大学出版社 ， ０ ． ２０ ０ ［０ 马克思恩格斯选集 ： １］ 第三卷 ［ ． Ｍ］北京 ： 民出版社 ， ７． 人 １２ ９
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解读与提 升［ ］ 行政法学研究 ，０ ４ Ｊ． ２０．
府， 需要加快行政管理体制改革 。但是行 政管理
体制 改革包 括广义 和狭义 两个层 面 。而十七 大报
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［ ３ 刘熙瑞 ． １］ 服务型政府——经济全球化背景下 中国政府改革的 目标选择 ［ ］ 中国行政管理 ， ０２ ７ ． Ｊ． ２０ （ ） ［４ 周恩来政 府管理学院课题组． １］ 公共服务型政府建设问题研究 分析［ ］ 南开大学学报 ，０５（ ） Ｊ． ２０ ５ ．
告所确定的行政管理体制改革任务显然是广义的 行政管理体制改革。因为《 十七大报告》 出的 提
改革 任务包 括统筹 党委 、 府 和人大 、 协机 构设 政 政 置 和加快 推进事 业 单位 分类 改 革 ， 显 然 超 出 了 这 政府 内部 关 系 调 整 和 变 革 的范 围 Ｌ 因 此 ， 】 引。 笔 者这 里对 于“ 务 型政 府 ” “ 治 政府 ” 区分 ， 服 、法 的
［５ 姜明安． １］ 服务型政府 与行政 管理体制改 革 ［］行 政法学研 Ｊ．
究 ， ０ （） ２ ８４ ． ０
责任编辑
汤 跃
英文审校
孟俊一
更多的是从相对的、 学术探讨的角度。
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