云南行政学院学报２０１０年第１期
对政府职能转变的思考
——从“划桨＂到“掌舵＂再到“服务”
陈
毅
（复旦大学国际事务与公共关系学院，上海，２００４３３；华东政法大学政治学与公共管理学院，上海，２０１６２０）
摘萎：对中国ｉ十年来政府改革的反思，改革的历程经历了由政治整合经济和社会，到由经济整合政治和社会。再到由社会整合经济和政治的转变，政府职能的转变是认识这一变迁的突破口，经历着由“划桨者”到“掌舵者”再到“服务者”的转变。对于“政府能做什么，政府不能做什么”这一政府职能的核心问题有了更加清晰的认识，对政府的定位也更加准确，对政府职能越位、错位的认识也更加到位。我们不仅要看到政府职能越位、错位的现象表现，还要进一步挖掘现象背后的理论根源，从而为政府职能的恰当定位找到理论依据和更具合理的证明。关键词：政府职能；划桨者；掌舵者；服务者中图分类号：Ｄ６２５政治学基本理论。
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７ｌ一０６８１
１２０１０）０１—００８１—０５
作者简介：陈毅（１９７９一），河南信阳人，男，复旦大学政治学博士后，华东政法大学讲师，研究方向：集体行动理论和
政府职能的核心就是追问“政府能做什么，政府不能做什么”。但是能与不能的标准却不是一蹴而就的，一直伴随人们对政府认识的始终。政府在经历“统治行政”到“管制行政”再到“服务行政”的转变，政府在公共事务治理过程中扮演的角色也在经历着变迁，也经历着由“划桨”到“掌舵”再到“服务”的转变。为什么经历着这样的变迁，人们还没有很清晰的认识。认识的模糊甚至认识的僵化也直接决定着政府改革的深入程度。人们可能受思维的约束，认为在治理公共事务的“百宝箱”中只有“市场”和“政府”两种药方，但人们经过社会实践活动发现，“市场会失灵”、“政府也会失效”，又认为市场失灵需要政府的干预，而政府的失效又需要市场的引入，在这两个极端的交替中陷入极其迷茫的困境。政府到底如何定位，寻求自身有效治理的规律成为政府理论家们思考问题的出发点和归宿。
正裁判，又难以保证“运动员”提升技能。自己给自己打分，必然导致自己监督自己难以见成效。“绝对的权力，导致绝对的腐败”，这也是亘古不变的真理。“谁来治理治理者”的难题一直困扰着制度设计者们。不仅要有机构内部的监督，更要有机构外部的监督。
（二）寄托于“划桨者”的道德是否可靠——
“道德的人与不道德的社会”
要么就期待政府能按照公共利益行事，公务员能够具备公共精神而为公共事业献身。这是从精神实质和伦理道德的根源上追问政府职能实现的可能性。值得追问的是，又有什么机制能保证政府服从公共利益，公务员凭公共精神办事呢？无论是伦理政治下道德圣贤的统治，还是制度化政治下给予政府过多的自由裁量权，对政府和公务人员诉求太高的道德要求，最终都难以避免走向道德人不干道德事的困境，导致以权谋私，政府腐败现象严重。这也是为什么现代政治要求制度化途径来解决政府职能的来源、设置和变更等问题，由人治走向法治。对于政府权力而言，“法不规定则禁止”，政府权限的扩张不是任意的，必须严格按照公民委托授权的权限来行事，越俎代
一、“划桨者”——政府职能的“错位”
（一）自己监督自己很难——“谁来治理治理
者”的难题
计划经济时代，政府既做“裁判员”，又当“运动员”。可想而知，既难以保证“裁判员”公
收稿日期：２００９—０８—２４
本文是上海市优秀青年教师科研专项基金资助项目＜博弈规则与合作秩序）成果之一，批准号ｈ西一０７０１０。
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万方数据
陈毅：对政府职能转变的思考——以“划桨”到．“掌舵”再到“服务”
庖的肖接干预很难说是按照民意来办事，更多是有利可图的时候，打着政府的旗号，欺骗和愚弄民意，来谋求个人或部门私利。
（三）从治理绩效看——“强部门，弱政府”
现象，部门寻租现象严重
从作为“划桨者”直接干预具体实施的效果看，以政治来整合经济和社会，政治干预的手段与经济管理和社会治理的Ｔ－段具有很大的差异性，政治干预给人一种压迫感和被统治的ｘ．－Ｊ－－亡ｅ感，这种强势的外ｒＥ．力鬣难以让人心平气和地去接受，发自内心的认同更是需要时间的考验，这种单方施动的局面带来政治统治的成本很高。垄断性、强制性、不太注重效益等特点比较明显。垄断性的后果是政府利用手中的审批权、质量标准权威认定权等搞权钱交易，企业通过寻求政府的保护伞而不是ｒｂ＂场的公平竞争，如“领导批条子”、以农养１二的价格“剪刀差”（以低价的原材料来保证工业和城镇居民生活的需要）、“某某产品是政府指定唯一生产的产品”等“怪现象”在我国２０世纪８０年代很普遍。这种以垄断性的政府权力来直接干涉市场的生产和销售活动，只能是扰乱市场公平竞争的秩序，导致２０世纪８０年代我国政府办企业、企业内部行政官僚化、市场投机倒把、倒买倒卖现象普遍，城乡二元结构加剧。强制性特
征是政府以行政命令的方式，常常在违背市场规
律的前提下强制性推行某个领导人或某个阶层的利益，如以行政命令取代行政指导去安排人们生产活动，导致生产出来的东睡卖不出去，而直接损害农民的利益，这类强制性干预行为时有发生。强制性还表现在直接干预的行政执行过程中，官员颐指气使的惯常作风很容易到处乱用，败坏政府形象，导致民众不配合也就是惯常的事了。不太注重效益经常表现为人浮于事，不把纳税人的钱用在刀刃上而是到处搞“政绩工程”，“文山会海”。眼光都朝上看谋求仕途平步青云，而很多民生民情急需解决落实的事情却常常久拖不决、甚至视而不见。有利益的地方纷纷都揽权垄断，无利益的地方都互相推诿、逃避责任，这就容易造成有些事务管得太细、设的条条框框太多，例如，政府过多干预企业的市场行为，而有些事务则是无人问津，公民的基本需要无法得到有效的保障，例如医疗保险、突发事件的预警机制和公共危机管理等。
那是否就象有很多人开出来的一揽子方案：政府管了很多管不了也管不好的事，政府要分清哪些该管哪些不该管。划分政府能够、不能与不
及的领域。这对政府职能的定位还是没有根本性
・８２・
万
方数据解决，列举式的方案总是不能穷尽一切的。还是需要寻求更深的理论支持。
二、“掌舵者”——政府职能的“缺位”
当政府自身也认识到自接充当“划桨者”也是吃力不讨好的时候，也开始调整自身．从微观到宏观，除了行政干预，还通过法律、税收、金融等宏观调控手段来开展活动。从制定宏观政策、确立指导性原则和指明改革的方向等方面来定位政府职能。但是问题仍然存在：政府有没有完全理性能力去制定政策、确寺原则和指明方向？政策、原则和方向这些事关全局的问题能否仅靠政府单方说了算呢？政府能否掌舵？政府这艘大船的主人到底是谁？“与其说公共行政官员正在集中于控制官僚机构和提供服务。倒不如说他们更加关注‘掌舵’而不是‘划桨’的劝告，……但是，在他们忙于‘掌舵’的时候，是否忘记了是谁拥有这艘船呢？在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善治理力和回应力的公共机构”［１］（译者前言第政府也逐渐认识到自身能力的有限性、收集信息的不完全性和获得知识的碎片化等，政府掌舵者的身份也雉以达到有效实现。
（一）“理性的有限与不及”——如何作出完
全理性的决策
理性狂妄是伞能政府的典珏５１特征，而随着利益分化，政府也成为具有自身利益的多元利益主体之一，只不过接受人民委托的公共利益的代言人，难以克服的自利倾向是政府的真实本性，从神坛走向世俗，政府并不神圣，改变过去全知全能的政府形象。而看到政府世俗性的一面，能力有所不能、有所不及。走向世俗化的政府更有利于认清自己作为代理人的地位，更有利于以平等的主体资格看待其他利益主体的合理利益表达，在制定公共政策时，尽可能把所有利益相关者都纳入到政策制定过程中来，兼顾各方面的利益。这样，政府想掌舵，还要追问有没有别人授权他去掌舵，还有待相互协商或政府证明给他人看，让他人觉得政府有能力去掌舵。因为掌舵的最终归属权仍在人民手中，最终的解释权也仍在人民手中，政府有掌权的意愿，并不必然有掌舵的能力，政府以“掌舵者”身Ｎ－出现，仍是把自己放在主人的地位，还是把代理人的地位错位为委托人的地位。越俎代庖的行为还是没有本质性的变
６页）。
陈毅：对政府职能转变的思考——从“划桨”到“掌舵”再到“服务”
化。掌舵者如果沿着一个错位的方向前行，可能要比直接干预的“划桨者”带来的危害更大，南辕北辙，使政府改革的航船离未来前进的方向更加遥远。所以我们国家三十年来的改革开放走的是渐进式的增量变革模式，以“不管是向猫还是黑猫抓住老鼠就是好猫”的务实的“猫论”，和“摸着石头过河”的谨慎的“摸论”来指导政府改革的进程，不断调适，与时俱进，不断丰富改革人类的知识生产和知识增长都来源于它，而目前来看，大学的精英教育越来越走向普及教育，对知识的反思与增长，越来越被技能化、职业化的比较固化的知识所掩盖，作为反思和批判社会的“象牙塔”之大学也越来越不再是一块净土，真正能增进知识增长的思想越来越少，复制粘贴的知识却越来越多，获得多是支离破碎的知识点，东拼西凑的知识很难达到提升知识运用和解决问题的实践活动。
（－－）“信息的爆炸”——如何获得全面的
信息
从收集信息的角度看，信息太少容易导致人愚昧无知，而信息太多也并不一定都是好事，由于信息爆炸，新的信息不断涌现，我们要想收集完全的信息，再去考虑决策，几乎是不可能的事，要么凶为担忧信息不全而迟迟难以决策，而导致错失决策的良好时机，后悔莫及；要么为收集尽可能全面的信息，事无巨细、衰竭而死。从另一方面看，把鱼龙混珠的信息甄别出来就要花费很大的精力，更不用说对信息的加工处理和综合利用了。这种客观情势表明，政府即使有意愿想担当“掌舵者”，由于信息难以收集全面，掌舵所把握的方向不能完全代表伞体民众的“公意”。更何况，很多时候政府也不愿意与民众共享信息进而获得民众表达的更多信息，往往是垄断信息，没有经过太多的调查和系统分析，就自以为是，凭习惯决策，“拍脑袋”决策。这样的“掌舵者”更多是想当然的替人民“掌舵”，而谋求的更多是公益个人化、利益部门化，这也是个人腐化、集体腐败的现象层出不穷的原因所在。
（三）“知识的碎片化”——谁能掌握知识的
权威、真理
从知识的增长看，人们越来越认识到，知识不等于真理，知识的权威也越来越被不断更新的知识所挑战，“哲学王洽闰”的理念也随之受到质疑。生活在一个知识爆炸的时代，人们Ⅱ『能受到这样的困扰：一方面，旧的知识权威不断地受到新知识的挑战而瓦解；另一方面，人们在简单的复制粘贴知识的过程中，感到所获得的“碎片化的知识”又不能成其为知识，看似获得了很多知识，只是被切割的很多知识点，而难以掌握知识的实质。因为作为专门负责知识生产和供给的高等学府到底提供了多少属于增进知识增长的知识，已经开始受到反思和挑战，更不用说政府了。也即是政府又怎么获得并以完备性的知识来“掌舵”呢？在过去知识比较匮乏的时代，掌握着知识生产和传播的高等学府差不多是知识的单一供给者，
万
方数据的能力，更难以达到建构完备性的知识体系的目的，导致目前很多高分低能的毕业１４－．。所以作为知识生产和供给者的高等学府也难免其媚俗的一面，使真知蒙上更多世俗的色彩，真正的知识增长对于大学都不是件容易的事，更不用说ｘ，ｌ－于具有侵权倾向和侵权能力的政府了。政府能否掌好舵，与他能否掌握具有真理性的知识紧密相关。政府改革更多是运用先进的政治理念和可行性的政府理论来实施具体的公共事务的管理件活动，这需要一个有很强学习能力和．ｕｐ习自觉性的政府，退一步讲，即使是一个学习型政ｆｆ．ｆ，政府又该如何学习、学习后又能达到什么样的效果都是值得反思的问题。因为在一个庞大政府官僚系统中，人浮于事、钩心斗角等现象客观存在，使得政府很多时候在繁文缛节、事无巨细的琐碎中得过且过，按照经验．Ｊ－ｊ．事来得容易，ｔｇ少冒风险，导致很难获得所需要的真理性知识。进一步讲，即使少数人掌握了这蝗真理性知识，但推行下去ｉＩ：绝大多数人理解和掌握，又往往出现变形走样或阻力重重，所以掌好舵也不是凭口头说说就能落实得好的。
政府由“划桨者”到“掌舵者”标志着认识水平的进步，表明政府无论从工作方式，还是从主观理念上．都想承担起“导航”和“掌舵”的责任，但是由于上述各方面因素的影响，好的意愿并不见得能够得到有效实施。
有人可能会提出疑问，如果政府都不能“掌舵”，那社会的进程不就漫无方向了吗？如果接受人民委托授权的政府都不能“掌舵”，那又有谁能担当得起这个重任呢？我们ｘ，ｌ－政府“掌舵”能力的客观分析和反思，并不是要否认政府承担责任、推进社会进程所发挥的积极作用，而是要让人民明白政府还有不少难以“掌舵”的方面，而要积极让经济权力、文化权力和社会权力从政治权力中剥离出来，发挥经济整合、文化糅和和社会缓和对社会进程的推进作用。
三、“服务者”——政府职能的“到位”
政府真正的应该扮演好作为公共物品的供给
・８３・
者、公共服务的维护者的角色。党中央、国务院
陈毅：对政府职能转变的思考——从“划桨”到“掌舵”再到“服务”
审时度势，广纳意见，运筹帷幄，提出了具有前瞻性的指导纲领，指出政府职能转变的目标是构建符合政治、经济、文化、社会协调发展需要的服务型、有限捌和小型政府。不少专家学者对此进行论证，毛寿龙论证了政府应从“‘投资性的经济发展唰政府’走向‘公共服务性的经济促进捌政府…［２］。刘国光从社会转型所提出的要求经济社会协调发展的视角出发，也认为政府要由“经济建设型政府”为主转向“公共服务犁政府”为主。李剑雄认为，“淡化政府管理，增强服务意识，是由国家的本质职能是服务于社会所决定的”［３］。魏礼群认为，“从根本上说，建设服务型政府是南人民政府的性质所决定的。我们的党所领导的政府应该将全心全意为人民服务作为一贯思想和根本宗旨”［４］。
（一）作为中立方、仲裁者和宏观调控者而存
在——放开市场、培育社会、训练公民
政府的职能更多扮演着服务者、协调者和中立的裁判者的角色。“如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐在一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中，公共官员将扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是作为中介、协商以及解决冲突的新技巧”［５］（译者前言第７页）。
在新的服务型政府理念的指导下，政府从高高在上的掌权者地位真正回归到作为参与社会共同治理的平等一份子的责任主体地位，这标志着政府理念的根本性变革。从政府权力的合法性来源来看，政府的权力因为是作为一种必要的恶而存在，权力的归属最终还在民众自己手中，民众选举出来的当选者是为老百姓办实事的人，而不是选出来一个个高高在上统治自己的“官老爷”。只有做人民的公彳１－，而不是做人民的主人，想人民之所想，急人民之所需，一切丁作只有以人民的意志为出发点和归宿，也才能获得人民的支持和拥护，权力的行使才最具合法性。
我们已经论证过政府直接过多干预和政府作为掌舵者的不足，政府职能应定位在服务者上，不再是高高在上的发号施令者，也不再是自我认定的能够运筹帷幄的掌舵者，而是如履薄冰、鞠躬尽瘁的服务者，工作的最终检验标准以人民满意不满意、认同不认同为基础。随着公民权利的高涨，每个人对自己利益最清楚，要求利益表达
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万
方数据渠道畅通，积极参与公共生活的政治实践活动也越来越多，政治不再是宫廷内部的权力斗争，政治也不再是少数人操纵的特权阶层的政治，政治从宫廷走向广场、走向人民的日常公共牛活，政治从暗箱操作走向公开竞选，从少数特权的利益走向以广大民众的公共利益为旨归。公共政策的制定不再为政府所独掌，而是不同意见和多方利益混合的结果。政治在放权与分权的民主化进程中，也培养和训练了具有参政能力和民主精神的公民，看似放松了ｘ，－］－人民的管制，实质却增进了人民对政府的认同程度，降低了政府统治的成本；看是削弱了政府权力，实质却增加了政府的权威。
（二）“无为而治”、政府最应该做的消除社会
积累的弊病——监督政府应该干什么很难，那就
从政府不应该干什么来着手
作为“划桨者”的政府经常越位，管了很多管不了也管不好的事情；作为“掌舵者”的政府又由于理性能力不足、信息和知识等原因，经常“缺位”，难以担当得起“掌舵”的主导性作用；立足于社会自主宅间最大化价值取向的有限政府越来越成为人民对政府的合理定位，政府应该更多从营造外部环境、提供便民服务和注重服务质量等方面来重新审视和定位自身职能。政府不再以改造社会的施动者和社会蓝图的规划者的积极有为的面目ｍ现，而是承认自己有很多能力不及的方面，多以“无为而无不为”的宽容大度的胸怀，吕有云就从“道家的无为而治的思想人手，论述了政府职能转变的方向”［６］。
当政府到底应该做什么，能够做什么可能众说纷纭，政府过多地直接干预，或者去掌舵，就是给政府过多的主观能动性和自由裁鼍权，很叮能是政府的一厢情愿，吃力不讨好，．也可能是政府牢牢把持权力，以权谋私。这都有损政府形象。当我们换个角度考虑，从政府不应该做什么，不能够做什么看，可能就比较明确，对于政府权力而言，法不规定则禁止，我们不给政府无限拓展自己职能的权限也就在于此，也是由政府权力时时需要被监督的必要性所致。服务型政府不再以ＧＤＰ增长速度的单一指标为标准，而是以社会的综合町持续性发展为目标，不再是积极推动什么人为设计的目标，而是积极改善改革积累的弊病。吴敬琏指出“旧体制所留下来的‘四大遗产’，即政府掌握重要资源配置权力、以ＧＤＰ标准考核政绩、资源价格人为压低、生产型增值税，这四个方面的聚焦点是政府职能的错位和越位”［７］。这也是我国三十年来改革的道路选择渐进式的增量变革的原因所在，改革成败不是政府单方说了算
陈毅：对政府职能转变的思考——从“划桨”到“掌舵”再到“服务”
的，客观上它也很难说了算，这也是经历了几十年的改革实践，政府认清自己不再直接充当“划桨者”和“掌舵者”．而是为改革营造相对宽松的大环境，把统一的大市场和发达的社会资本等积极培育起来，市场的繁荣和社会的高度自治都有自己的自我生长的规律，政府不去积极十预，恰恰是给他们提供了牛长和成熟的土壤。而市场的繁荣和社会的自治又反过来增进了政府的统治秩序，降低了政治统治的成本。所以，把政府职能定位在“服务者”，更显示的是政府的胸襟和气度，从大处着眼，从全局统筹，这才是政治的真正魅力所在。
（三）“多中心治理”的合理性——政府权力
紧缩、经济权力整合、文化权力糅合、社会权力
回归
政府这艘大船的推动力不仅需要政府权力，也需要经济权力、文化权力和社会权力等各方面来推动。“多中心治理”在民主政治社会越来越凸现其魅力，政治权力紧缩、经济权力整合、文化权力糅合和社会权力回归，构建起这四种权力相得益彰的关系越来越成为人民的共识。
这样，政府对自己的权力来源更清楚明了，扮演好委托人的角色，调动起各种权力主体参与建设和治理的能动性，以平等和互惠的处事原则重新调整丁作方式，真正使政治、经济、文化和社会形成“四位一体”的共同推动力，作用于整个改革的进程。
四、政府职能的服务转向——世界范围政府
的总体趋势
何士青从新中国成立以来的政府职能转变的历程中总结出，“政府职能经历了从政治职能与公共职能并重，到以政治职能为重心。再到偏重经济职能，然后到强化社会管理和公共服务职能的转变，在新形势、新环境Ｆ，政府不得不给自身功能注入新内涵，不断实施职能调整，才能适应政治、经济、社会的协调发展之需要”［８］。服务职能是时代发展所提出的客观要求。国外的政府职能研究也表明，政府的服务职能已成为世界性趋势。国务院发展研究中心的研究表明，“困外政府主要从政策法规、社会制度等层面推动政府职能转变，政府在政策制定过程中的地位和作用发生变化，越来越偏向于社会保障制度的制定”［９］。中改院通过对芬兰、瑞典、丹麦三国的考察访问，发现“北欧国家从公共事业中引入竞争机制及完善相关法规人手，把促进创新纳入到政府公共服务中来，建立健全公开透明的行政体制，
万
方数据完善教育、就业体系，以保障国有资产参与市场竞争，促进政府职能转变”［１０］。可见，国外政府职能转变的重点都放在社会保障和公共服务上来，并引入市场竞争机制，依据政策法规和社会制度来实施政府职能的贯彻落实。政府更多是从解决社会弊病、提供公共服务着手，在法规和制度框架下行事，而不在是自上而卜．的干预和控制。这说明，无论从我困目前的新的客观形势，还是国外政府成功的职能转变之经验，都说明政府充当“服务者”，才是其职能归位重心之所在。政府的职能是服务，而不是“掌舵”，更不是直接“划桨”。政府不是试图通过控制或掌舵使社会朝着既定的目标发展，尽管过去政府在为社会掌舵方面扮演着十分重要的作用，但是当今时代为社会领航的公共政策实际Ｊ：是一系列复杂的相互作用过程的结果，为社会和政治牛活提供结构和方向的政策方案是由许多不同意见和利益混合的产物。民主政治时代也不允许越俎代庖的“替民作主”的行为，政府也不应总是习惯于把代理人的角色错位为委托人的地位，政府只有自身认识到职能定位真正之所在，政府改革才能向纵深发展。
参考文献：
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洋．北京：中国人民大学出版社，２００４．
［２］毛寿龙．政府职能转变的过去与未来［Ｎ］．财经时报，２００６
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［３］李剑群．政府职能转变的现代必然取向［Ｊ］．湖南行政学院
学报，２００６，（２）．
［４］魏礼群．大力建没服务型政府——国务院研究室主任魏礼群
答学习时报记者问［ＥＢ／ＯＬ］．ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｅｌｅｃｔｉｏｎｓ．ｏｒｇ，
２００６—１１—７．
［５］［美］登哈特．新公共服务：服务。而不是掌舵［Ｊ］．丁煌
泽．北京：中国人民大学出版社，２００４．
［６］吕有云．从道家“无为而治”理念看当前我国政府职能的转
变［Ｊ］．法制与经济，２００６，（４）．
［７］吴敬琏．转变政府职能才能转变经济增长方式［Ｎ］．财经日
报。２００５—１２—２５．
［８］何士青．新中阚政府职能转换的历史回顾与法学反恩［Ｊ］．
国家行政学院学报，２００６，（２）．
［９］国务院发展研究中心课题组．政府职能转变的国际经验与启
示［Ｊ］．经济日报，２０００２—８—５．
［１０］中国（海南）改革发展研究院．北欧政府职能转变和制度安
排［Ｊ］．转轨通讯，２００５．（４）．
（责任编辑刘强）
・８５・
对政府职能转变的思考——从"划桨"到"掌舵"再到"服务"
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
陈毅， ChenYi
复旦大学,国际事务与公共关系学院,上海,200433;华东政法大学,政治学与公共管理学院,上海,201620
云南行政学院学报
THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2010,12(1)
参考文献(10条)
1. 国务院发展研究中心课题组 政府职能转变的国际经验与启示 2002
2. 何士青 新中国政府职能转换的历史回顾与法学反思[期刊论文]-国家行政学院学报 2006(02)3. 吴敬琏 转变政府职能才能转变经济增长方式 2005
4. 吕有云 从道家"无为而治"理念看当前我国政府职能的转变[期刊论文]-法制与经济 2006(04)5. 登哈特;丁煌 新公共服务:服务,而不是掌舵 2004
6. 魏礼群 大力建设服务型政府--国务院研究室主任魏礼群答学习时报记者问 20067. 李剑群 政府职能转变的现代必然取向[期刊论文]-湖南行政学院学报 2006(02)8. 中国(海南)改革发展研究院 北欧政府职能转变和制度安排 2005(04)9. 毛寿龙 政府职能转变的过去与未来 200610. 登哈特;丁煌 新公共服务:服务,而不是掌舵 2004
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_ynxzxyxb201001020.aspx
云南行政学院学报２０１０年第１期
对政府职能转变的思考
——从“划桨＂到“掌舵＂再到“服务”
陈
毅
（复旦大学国际事务与公共关系学院，上海，２００４３３；华东政法大学政治学与公共管理学院，上海，２０１６２０）
摘萎：对中国ｉ十年来政府改革的反思，改革的历程经历了由政治整合经济和社会，到由经济整合政治和社会。再到由社会整合经济和政治的转变，政府职能的转变是认识这一变迁的突破口，经历着由“划桨者”到“掌舵者”再到“服务者”的转变。对于“政府能做什么，政府不能做什么”这一政府职能的核心问题有了更加清晰的认识，对政府的定位也更加准确，对政府职能越位、错位的认识也更加到位。我们不仅要看到政府职能越位、错位的现象表现，还要进一步挖掘现象背后的理论根源，从而为政府职能的恰当定位找到理论依据和更具合理的证明。关键词：政府职能；划桨者；掌舵者；服务者中图分类号：Ｄ６２５政治学基本理论。
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７ｌ一０６８１
１２０１０）０１—００８１—０５
作者简介：陈毅（１９７９一），河南信阳人，男，复旦大学政治学博士后，华东政法大学讲师，研究方向：集体行动理论和
政府职能的核心就是追问“政府能做什么，政府不能做什么”。但是能与不能的标准却不是一蹴而就的，一直伴随人们对政府认识的始终。政府在经历“统治行政”到“管制行政”再到“服务行政”的转变，政府在公共事务治理过程中扮演的角色也在经历着变迁，也经历着由“划桨”到“掌舵”再到“服务”的转变。为什么经历着这样的变迁，人们还没有很清晰的认识。认识的模糊甚至认识的僵化也直接决定着政府改革的深入程度。人们可能受思维的约束，认为在治理公共事务的“百宝箱”中只有“市场”和“政府”两种药方，但人们经过社会实践活动发现，“市场会失灵”、“政府也会失效”，又认为市场失灵需要政府的干预，而政府的失效又需要市场的引入，在这两个极端的交替中陷入极其迷茫的困境。政府到底如何定位，寻求自身有效治理的规律成为政府理论家们思考问题的出发点和归宿。
正裁判，又难以保证“运动员”提升技能。自己给自己打分，必然导致自己监督自己难以见成效。“绝对的权力，导致绝对的腐败”，这也是亘古不变的真理。“谁来治理治理者”的难题一直困扰着制度设计者们。不仅要有机构内部的监督，更要有机构外部的监督。
（二）寄托于“划桨者”的道德是否可靠——
“道德的人与不道德的社会”
要么就期待政府能按照公共利益行事，公务员能够具备公共精神而为公共事业献身。这是从精神实质和伦理道德的根源上追问政府职能实现的可能性。值得追问的是，又有什么机制能保证政府服从公共利益，公务员凭公共精神办事呢？无论是伦理政治下道德圣贤的统治，还是制度化政治下给予政府过多的自由裁量权，对政府和公务人员诉求太高的道德要求，最终都难以避免走向道德人不干道德事的困境，导致以权谋私，政府腐败现象严重。这也是为什么现代政治要求制度化途径来解决政府职能的来源、设置和变更等问题，由人治走向法治。对于政府权力而言，“法不规定则禁止”，政府权限的扩张不是任意的，必须严格按照公民委托授权的权限来行事，越俎代
一、“划桨者”——政府职能的“错位”
（一）自己监督自己很难——“谁来治理治理
者”的难题
计划经济时代，政府既做“裁判员”，又当“运动员”。可想而知，既难以保证“裁判员”公
收稿日期：２００９—０８—２４
本文是上海市优秀青年教师科研专项基金资助项目＜博弈规则与合作秩序）成果之一，批准号ｈ西一０７０１０。
・８ｌ・
万方数据
陈毅：对政府职能转变的思考——以“划桨”到．“掌舵”再到“服务”
庖的肖接干预很难说是按照民意来办事，更多是有利可图的时候，打着政府的旗号，欺骗和愚弄民意，来谋求个人或部门私利。
（三）从治理绩效看——“强部门，弱政府”
现象，部门寻租现象严重
从作为“划桨者”直接干预具体实施的效果看，以政治来整合经济和社会，政治干预的手段与经济管理和社会治理的Ｔ－段具有很大的差异性，政治干预给人一种压迫感和被统治的ｘ．－Ｊ－－亡ｅ感，这种强势的外ｒＥ．力鬣难以让人心平气和地去接受，发自内心的认同更是需要时间的考验，这种单方施动的局面带来政治统治的成本很高。垄断性、强制性、不太注重效益等特点比较明显。垄断性的后果是政府利用手中的审批权、质量标准权威认定权等搞权钱交易，企业通过寻求政府的保护伞而不是ｒｂ＂场的公平竞争，如“领导批条子”、以农养１二的价格“剪刀差”（以低价的原材料来保证工业和城镇居民生活的需要）、“某某产品是政府指定唯一生产的产品”等“怪现象”在我国２０世纪８０年代很普遍。这种以垄断性的政府权力来直接干涉市场的生产和销售活动，只能是扰乱市场公平竞争的秩序，导致２０世纪８０年代我国政府办企业、企业内部行政官僚化、市场投机倒把、倒买倒卖现象普遍，城乡二元结构加剧。强制性特
征是政府以行政命令的方式，常常在违背市场规
律的前提下强制性推行某个领导人或某个阶层的利益，如以行政命令取代行政指导去安排人们生产活动，导致生产出来的东睡卖不出去，而直接损害农民的利益，这类强制性干预行为时有发生。强制性还表现在直接干预的行政执行过程中，官员颐指气使的惯常作风很容易到处乱用，败坏政府形象，导致民众不配合也就是惯常的事了。不太注重效益经常表现为人浮于事，不把纳税人的钱用在刀刃上而是到处搞“政绩工程”，“文山会海”。眼光都朝上看谋求仕途平步青云，而很多民生民情急需解决落实的事情却常常久拖不决、甚至视而不见。有利益的地方纷纷都揽权垄断，无利益的地方都互相推诿、逃避责任，这就容易造成有些事务管得太细、设的条条框框太多，例如，政府过多干预企业的市场行为，而有些事务则是无人问津，公民的基本需要无法得到有效的保障，例如医疗保险、突发事件的预警机制和公共危机管理等。
那是否就象有很多人开出来的一揽子方案：政府管了很多管不了也管不好的事，政府要分清哪些该管哪些不该管。划分政府能够、不能与不
及的领域。这对政府职能的定位还是没有根本性
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万
方数据解决，列举式的方案总是不能穷尽一切的。还是需要寻求更深的理论支持。
二、“掌舵者”——政府职能的“缺位”
当政府自身也认识到自接充当“划桨者”也是吃力不讨好的时候，也开始调整自身．从微观到宏观，除了行政干预，还通过法律、税收、金融等宏观调控手段来开展活动。从制定宏观政策、确立指导性原则和指明改革的方向等方面来定位政府职能。但是问题仍然存在：政府有没有完全理性能力去制定政策、确寺原则和指明方向？政策、原则和方向这些事关全局的问题能否仅靠政府单方说了算呢？政府能否掌舵？政府这艘大船的主人到底是谁？“与其说公共行政官员正在集中于控制官僚机构和提供服务。倒不如说他们更加关注‘掌舵’而不是‘划桨’的劝告，……但是，在他们忙于‘掌舵’的时候，是否忘记了是谁拥有这艘船呢？在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善治理力和回应力的公共机构”［１］（译者前言第政府也逐渐认识到自身能力的有限性、收集信息的不完全性和获得知识的碎片化等，政府掌舵者的身份也雉以达到有效实现。
（一）“理性的有限与不及”——如何作出完
全理性的决策
理性狂妄是伞能政府的典珏５１特征，而随着利益分化，政府也成为具有自身利益的多元利益主体之一，只不过接受人民委托的公共利益的代言人，难以克服的自利倾向是政府的真实本性，从神坛走向世俗，政府并不神圣，改变过去全知全能的政府形象。而看到政府世俗性的一面，能力有所不能、有所不及。走向世俗化的政府更有利于认清自己作为代理人的地位，更有利于以平等的主体资格看待其他利益主体的合理利益表达，在制定公共政策时，尽可能把所有利益相关者都纳入到政策制定过程中来，兼顾各方面的利益。这样，政府想掌舵，还要追问有没有别人授权他去掌舵，还有待相互协商或政府证明给他人看，让他人觉得政府有能力去掌舵。因为掌舵的最终归属权仍在人民手中，最终的解释权也仍在人民手中，政府有掌权的意愿，并不必然有掌舵的能力，政府以“掌舵者”身Ｎ－出现，仍是把自己放在主人的地位，还是把代理人的地位错位为委托人的地位。越俎代庖的行为还是没有本质性的变
６页）。
陈毅：对政府职能转变的思考——从“划桨”到“掌舵”再到“服务”
化。掌舵者如果沿着一个错位的方向前行，可能要比直接干预的“划桨者”带来的危害更大，南辕北辙，使政府改革的航船离未来前进的方向更加遥远。所以我们国家三十年来的改革开放走的是渐进式的增量变革模式，以“不管是向猫还是黑猫抓住老鼠就是好猫”的务实的“猫论”，和“摸着石头过河”的谨慎的“摸论”来指导政府改革的进程，不断调适，与时俱进，不断丰富改革人类的知识生产和知识增长都来源于它，而目前来看，大学的精英教育越来越走向普及教育，对知识的反思与增长，越来越被技能化、职业化的比较固化的知识所掩盖，作为反思和批判社会的“象牙塔”之大学也越来越不再是一块净土，真正能增进知识增长的思想越来越少，复制粘贴的知识却越来越多，获得多是支离破碎的知识点，东拼西凑的知识很难达到提升知识运用和解决问题的实践活动。
（－－）“信息的爆炸”——如何获得全面的
信息
从收集信息的角度看，信息太少容易导致人愚昧无知，而信息太多也并不一定都是好事，由于信息爆炸，新的信息不断涌现，我们要想收集完全的信息，再去考虑决策，几乎是不可能的事，要么凶为担忧信息不全而迟迟难以决策，而导致错失决策的良好时机，后悔莫及；要么为收集尽可能全面的信息，事无巨细、衰竭而死。从另一方面看，把鱼龙混珠的信息甄别出来就要花费很大的精力，更不用说对信息的加工处理和综合利用了。这种客观情势表明，政府即使有意愿想担当“掌舵者”，由于信息难以收集全面，掌舵所把握的方向不能完全代表伞体民众的“公意”。更何况，很多时候政府也不愿意与民众共享信息进而获得民众表达的更多信息，往往是垄断信息，没有经过太多的调查和系统分析，就自以为是，凭习惯决策，“拍脑袋”决策。这样的“掌舵者”更多是想当然的替人民“掌舵”，而谋求的更多是公益个人化、利益部门化，这也是个人腐化、集体腐败的现象层出不穷的原因所在。
（三）“知识的碎片化”——谁能掌握知识的
权威、真理
从知识的增长看，人们越来越认识到，知识不等于真理，知识的权威也越来越被不断更新的知识所挑战，“哲学王洽闰”的理念也随之受到质疑。生活在一个知识爆炸的时代，人们Ⅱ『能受到这样的困扰：一方面，旧的知识权威不断地受到新知识的挑战而瓦解；另一方面，人们在简单的复制粘贴知识的过程中，感到所获得的“碎片化的知识”又不能成其为知识，看似获得了很多知识，只是被切割的很多知识点，而难以掌握知识的实质。因为作为专门负责知识生产和供给的高等学府到底提供了多少属于增进知识增长的知识，已经开始受到反思和挑战，更不用说政府了。也即是政府又怎么获得并以完备性的知识来“掌舵”呢？在过去知识比较匮乏的时代，掌握着知识生产和传播的高等学府差不多是知识的单一供给者，
万
方数据的能力，更难以达到建构完备性的知识体系的目的，导致目前很多高分低能的毕业１４－．。所以作为知识生产和供给者的高等学府也难免其媚俗的一面，使真知蒙上更多世俗的色彩，真正的知识增长对于大学都不是件容易的事，更不用说ｘ，ｌ－于具有侵权倾向和侵权能力的政府了。政府能否掌好舵，与他能否掌握具有真理性的知识紧密相关。政府改革更多是运用先进的政治理念和可行性的政府理论来实施具体的公共事务的管理件活动，这需要一个有很强学习能力和．ｕｐ习自觉性的政府，退一步讲，即使是一个学习型政ｆｆ．ｆ，政府又该如何学习、学习后又能达到什么样的效果都是值得反思的问题。因为在一个庞大政府官僚系统中，人浮于事、钩心斗角等现象客观存在，使得政府很多时候在繁文缛节、事无巨细的琐碎中得过且过，按照经验．Ｊ－ｊ．事来得容易，ｔｇ少冒风险，导致很难获得所需要的真理性知识。进一步讲，即使少数人掌握了这蝗真理性知识，但推行下去ｉＩ：绝大多数人理解和掌握，又往往出现变形走样或阻力重重，所以掌好舵也不是凭口头说说就能落实得好的。
政府由“划桨者”到“掌舵者”标志着认识水平的进步，表明政府无论从工作方式，还是从主观理念上．都想承担起“导航”和“掌舵”的责任，但是由于上述各方面因素的影响，好的意愿并不见得能够得到有效实施。
有人可能会提出疑问，如果政府都不能“掌舵”，那社会的进程不就漫无方向了吗？如果接受人民委托授权的政府都不能“掌舵”，那又有谁能担当得起这个重任呢？我们ｘ，ｌ－政府“掌舵”能力的客观分析和反思，并不是要否认政府承担责任、推进社会进程所发挥的积极作用，而是要让人民明白政府还有不少难以“掌舵”的方面，而要积极让经济权力、文化权力和社会权力从政治权力中剥离出来，发挥经济整合、文化糅和和社会缓和对社会进程的推进作用。
三、“服务者”——政府职能的“到位”
政府真正的应该扮演好作为公共物品的供给
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者、公共服务的维护者的角色。党中央、国务院
陈毅：对政府职能转变的思考——从“划桨”到“掌舵”再到“服务”
审时度势，广纳意见，运筹帷幄，提出了具有前瞻性的指导纲领，指出政府职能转变的目标是构建符合政治、经济、文化、社会协调发展需要的服务型、有限捌和小型政府。不少专家学者对此进行论证，毛寿龙论证了政府应从“‘投资性的经济发展唰政府’走向‘公共服务性的经济促进捌政府…［２］。刘国光从社会转型所提出的要求经济社会协调发展的视角出发，也认为政府要由“经济建设型政府”为主转向“公共服务犁政府”为主。李剑雄认为，“淡化政府管理，增强服务意识，是由国家的本质职能是服务于社会所决定的”［３］。魏礼群认为，“从根本上说，建设服务型政府是南人民政府的性质所决定的。我们的党所领导的政府应该将全心全意为人民服务作为一贯思想和根本宗旨”［４］。
（一）作为中立方、仲裁者和宏观调控者而存
在——放开市场、培育社会、训练公民
政府的职能更多扮演着服务者、协调者和中立的裁判者的角色。“如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐在一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中，公共官员将扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是作为中介、协商以及解决冲突的新技巧”［５］（译者前言第７页）。
在新的服务型政府理念的指导下，政府从高高在上的掌权者地位真正回归到作为参与社会共同治理的平等一份子的责任主体地位，这标志着政府理念的根本性变革。从政府权力的合法性来源来看，政府的权力因为是作为一种必要的恶而存在，权力的归属最终还在民众自己手中，民众选举出来的当选者是为老百姓办实事的人，而不是选出来一个个高高在上统治自己的“官老爷”。只有做人民的公彳１－，而不是做人民的主人，想人民之所想，急人民之所需，一切丁作只有以人民的意志为出发点和归宿，也才能获得人民的支持和拥护，权力的行使才最具合法性。
我们已经论证过政府直接过多干预和政府作为掌舵者的不足，政府职能应定位在服务者上，不再是高高在上的发号施令者，也不再是自我认定的能够运筹帷幄的掌舵者，而是如履薄冰、鞠躬尽瘁的服务者，工作的最终检验标准以人民满意不满意、认同不认同为基础。随着公民权利的高涨，每个人对自己利益最清楚，要求利益表达
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万
方数据渠道畅通，积极参与公共生活的政治实践活动也越来越多，政治不再是宫廷内部的权力斗争，政治也不再是少数人操纵的特权阶层的政治，政治从宫廷走向广场、走向人民的日常公共牛活，政治从暗箱操作走向公开竞选，从少数特权的利益走向以广大民众的公共利益为旨归。公共政策的制定不再为政府所独掌，而是不同意见和多方利益混合的结果。政治在放权与分权的民主化进程中，也培养和训练了具有参政能力和民主精神的公民，看似放松了ｘ，－］－人民的管制，实质却增进了人民对政府的认同程度，降低了政府统治的成本；看是削弱了政府权力，实质却增加了政府的权威。
（二）“无为而治”、政府最应该做的消除社会
积累的弊病——监督政府应该干什么很难，那就
从政府不应该干什么来着手
作为“划桨者”的政府经常越位，管了很多管不了也管不好的事情；作为“掌舵者”的政府又由于理性能力不足、信息和知识等原因，经常“缺位”，难以担当得起“掌舵”的主导性作用；立足于社会自主宅间最大化价值取向的有限政府越来越成为人民对政府的合理定位，政府应该更多从营造外部环境、提供便民服务和注重服务质量等方面来重新审视和定位自身职能。政府不再以改造社会的施动者和社会蓝图的规划者的积极有为的面目ｍ现，而是承认自己有很多能力不及的方面，多以“无为而无不为”的宽容大度的胸怀，吕有云就从“道家的无为而治的思想人手，论述了政府职能转变的方向”［６］。
当政府到底应该做什么，能够做什么可能众说纷纭，政府过多地直接干预，或者去掌舵，就是给政府过多的主观能动性和自由裁鼍权，很叮能是政府的一厢情愿，吃力不讨好，．也可能是政府牢牢把持权力，以权谋私。这都有损政府形象。当我们换个角度考虑，从政府不应该做什么，不能够做什么看，可能就比较明确，对于政府权力而言，法不规定则禁止，我们不给政府无限拓展自己职能的权限也就在于此，也是由政府权力时时需要被监督的必要性所致。服务型政府不再以ＧＤＰ增长速度的单一指标为标准，而是以社会的综合町持续性发展为目标，不再是积极推动什么人为设计的目标，而是积极改善改革积累的弊病。吴敬琏指出“旧体制所留下来的‘四大遗产’，即政府掌握重要资源配置权力、以ＧＤＰ标准考核政绩、资源价格人为压低、生产型增值税，这四个方面的聚焦点是政府职能的错位和越位”［７］。这也是我国三十年来改革的道路选择渐进式的增量变革的原因所在，改革成败不是政府单方说了算
陈毅：对政府职能转变的思考——从“划桨”到“掌舵”再到“服务”
的，客观上它也很难说了算，这也是经历了几十年的改革实践，政府认清自己不再直接充当“划桨者”和“掌舵者”．而是为改革营造相对宽松的大环境，把统一的大市场和发达的社会资本等积极培育起来，市场的繁荣和社会的高度自治都有自己的自我生长的规律，政府不去积极十预，恰恰是给他们提供了牛长和成熟的土壤。而市场的繁荣和社会的自治又反过来增进了政府的统治秩序，降低了政治统治的成本。所以，把政府职能定位在“服务者”，更显示的是政府的胸襟和气度，从大处着眼，从全局统筹，这才是政治的真正魅力所在。
（三）“多中心治理”的合理性——政府权力
紧缩、经济权力整合、文化权力糅合、社会权力
回归
政府这艘大船的推动力不仅需要政府权力，也需要经济权力、文化权力和社会权力等各方面来推动。“多中心治理”在民主政治社会越来越凸现其魅力，政治权力紧缩、经济权力整合、文化权力糅合和社会权力回归，构建起这四种权力相得益彰的关系越来越成为人民的共识。
这样，政府对自己的权力来源更清楚明了，扮演好委托人的角色，调动起各种权力主体参与建设和治理的能动性，以平等和互惠的处事原则重新调整丁作方式，真正使政治、经济、文化和社会形成“四位一体”的共同推动力，作用于整个改革的进程。
四、政府职能的服务转向——世界范围政府
的总体趋势
何士青从新中国成立以来的政府职能转变的历程中总结出，“政府职能经历了从政治职能与公共职能并重，到以政治职能为重心。再到偏重经济职能，然后到强化社会管理和公共服务职能的转变，在新形势、新环境Ｆ，政府不得不给自身功能注入新内涵，不断实施职能调整，才能适应政治、经济、社会的协调发展之需要”［８］。服务职能是时代发展所提出的客观要求。国外的政府职能研究也表明，政府的服务职能已成为世界性趋势。国务院发展研究中心的研究表明，“困外政府主要从政策法规、社会制度等层面推动政府职能转变，政府在政策制定过程中的地位和作用发生变化，越来越偏向于社会保障制度的制定”［９］。中改院通过对芬兰、瑞典、丹麦三国的考察访问，发现“北欧国家从公共事业中引入竞争机制及完善相关法规人手，把促进创新纳入到政府公共服务中来，建立健全公开透明的行政体制，
万
方数据完善教育、就业体系，以保障国有资产参与市场竞争，促进政府职能转变”［１０］。可见，国外政府职能转变的重点都放在社会保障和公共服务上来，并引入市场竞争机制，依据政策法规和社会制度来实施政府职能的贯彻落实。政府更多是从解决社会弊病、提供公共服务着手，在法规和制度框架下行事，而不在是自上而卜．的干预和控制。这说明，无论从我困目前的新的客观形势，还是国外政府成功的职能转变之经验，都说明政府充当“服务者”，才是其职能归位重心之所在。政府的职能是服务，而不是“掌舵”，更不是直接“划桨”。政府不是试图通过控制或掌舵使社会朝着既定的目标发展，尽管过去政府在为社会掌舵方面扮演着十分重要的作用，但是当今时代为社会领航的公共政策实际Ｊ：是一系列复杂的相互作用过程的结果，为社会和政治牛活提供结构和方向的政策方案是由许多不同意见和利益混合的产物。民主政治时代也不允许越俎代庖的“替民作主”的行为，政府也不应总是习惯于把代理人的角色错位为委托人的地位，政府只有自身认识到职能定位真正之所在，政府改革才能向纵深发展。
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（责任编辑刘强）
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对政府职能转变的思考——从"划桨"到"掌舵"再到"服务"
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
陈毅， ChenYi
复旦大学,国际事务与公共关系学院,上海,200433;华东政法大学,政治学与公共管理学院,上海,201620
云南行政学院学报
THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2010,12(1)
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