对美丽乡村建设的几点思考
樊晓民
党的十八大把生态文明纳入党和国家现代化建设“五位一体”总体布局,提出把生态文明建设放在突出地位,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。建设美丽中国,重点和难点在乡村。2013年中央1号文件明确提出，要推进农村生态建设、环境保护和综合整治工作,努力建设美丽乡村。据此，中央财政依托一事一议财政奖补政策平台启动了美丽乡村建设试点，在全国选择7省市重点推进。根据中央要求，陕西省选择了眉县、耀州、乾县、汉阴、白水等5个县区进行自主试点，力图通过2-3年的努力，在全省率先建设一批“宜居、宜业、宜游”的美丽乡村。本文结合学习党的十八届三中全会精神，以陕西省为例，就美丽乡村建设中的一些问题做些思考。
一、美丽乡村建设的重要意义美丽乡村建设是社会主义新农村建设的延续和深化。党的十八大第一次提出了“美丽中国”的概念，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，勾画出包括生态文明建设在内的“五位一体”中国特色社会主义建设总布局。它和2005年党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村总要求，以及2007年党的十七提出的“要统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”是一脉相承的。美丽乡村建设既秉承和发展了新农村建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的宗旨思路,延续和完善了相关的方针政策,又丰富和充实了其内涵实质,集中体现在尊重和把握其内在发展规律,更加注重关注生态环境资源的有效利用,更加关注人与自然和谐相处,更加关注农业发展方式转变,更加关注农业功能多样性发展,更加关注农村可持续发展,更加关注保护和传承农业文明。美丽乡村建设是一事一议财政奖补政策的转型升级。从2009年在全国范围开展的村级公益事业一事一议财政奖补试点工作，大大改善了农村村容村貌和基础设施条件，在一些地方解决了村内道路、小型水利、垃圾处理等农民最迫切、最现实、最急需的公益事业，赢得了广大基层干部和农民群众的衷心拥护。一事一议财政奖补成为解决农村公益事业建设的新抓手。必须根据党的十八届三中全会精神和形势发展的需要，将美丽乡村建设作为今后一事一议财政奖补政策的主攻方向，加大对有产业支撑、适宜认可集聚的传统村落和新型农村社区的投入力度，整治农村综合环境，建设文化墙面，优化农村社会管理，加快建设“村庄秀美、环境优美、生活甜美、社会和美”的美好家园。 党和政府高度重视美丽乡村建设。习近平总书记强调，要认真总结浙江省开展“千村示范万村整治”工程的经验并加以推广。10月份在浙江召开的全国改善农村人居环境工作会议强调，各地要高度重视农村人居环境建设，切实加强领导，科学规划，精心组织，加强农村基础设施建设和环境整治。有条件的地方要努力推进美丽乡村建设。陕西省委、省政府主要领导批示，要求“既稳步推进我省农村居住规划调整，又因地制宜保留一批村落为基点，结合移民搬迁、扶贫攻坚、乡镇调整和城镇化建设，编制规划、建立机制、明确责任，推进农村人居环境改善，
加快建设美丽乡村建设”。市、县政府对开展美丽乡村建设试点工作意愿迫切。
二、美丽乡村建设的坚实基础一事一议财政奖补第一次直接将着眼点放在村级公益事业上,弥补了公共财政对村级基础设施的投入空白，为破解村级公益事业建设难题提供了一剂良方。从一事一议财政奖补到美丽乡村建设的转型升级，已
经奠定了良好的机制、工作、制度、资金和群众基础。（一）机制基础。一事一议财政奖补政策在5年的工作实践中，形成了不同于其他财政资金的机制优势。一是坚持群众自下而上的民主议事和政府自上而下的财政奖补相结合，打破了政府主导项目建设和自上而下决策的传统模式，农民群众真正成为村级公益事业建设的主人。二是坚持以农民共同需求为导向，重点解决农民最急需、最直接的民生难题。三是坚持以县为主，充分发挥县乡政府熟悉基层、了解基层的优势。这些都为美丽乡村建设提供了借鉴。 （二）工作基础。从2013年陕西的5个试点县区来看，眉县以太白山、法汤路等为中心，集中打造省级特色旅游名镇、省级乡村旅游示范区，形成美丽乡村建设与乡村旅游融合发展的新格局。耀州区集中改造照金镇周边居住环境，打造“红色旅游重镇、绿色天然氧吧”，提升照金旅游品牌价值。乾县大力开展绿色村庄创建活动，加强“三旁两地”（村旁、屋旁、路旁、坡耕地、抛荒地）的植树植草种绿，建设村庄公共绿地，做到抬头见绿、四季有绿。汉阴县以镇整治为重点，精心打造美丽乡村建设精品线路、精品村和精品区块，突出沿江、沿路、沿景区连片整治。白水县加强传统村落、古民居、古街道的保护，完善村庄道路等基础配套设施，提升古村落人居品味。已初步探索出聚集发展、旧村改造、古村保护、旅游带动等美丽乡村建设的不同模式。
（三）制度基础。近年来，陕西省结合自身工作实际，先后制定了全省《一事一议财政奖补项目管理暂行办法》、《一事一议财政奖补资金管理暂行办法》、《一事一议财政奖补项目管护暂行办法》、《一事一议财政奖补监督检查暂行制度》、《一事一议财政奖补考核评价办法》等，为美丽乡村建设奠定了坚实的制度基础。
（四）资金基础。把政府财政奖补和农民筹资筹劳相结合，构建起了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的村级公益事业建设新机制，形成了村级公益事业多元化投入格局。陕西省除正常的一事一议中省财政奖补资金外，省财政对省上确定的5个美丽乡村建设试点县各补助1000万元，县级财政预算安排500万元，使美丽乡村建设有一定的资金作保障。
（五）群众基础。在一事一议筹资筹劳的基础上发挥财政奖补资金激励引导作用，广大农民从过去“要我干”变成现在的“我要干”，从办“公家”的事变成干自己的事，有效激活了农民筹资筹劳制度，激发了农民参与公益事业建设的热情。陕西省村级公益事业一事一议财政奖补试点范围从2009年的30个县区扩大到现在全省所有涉农县区和国有农场，受益群众由700万人增加到2000多万人，受益面由25%增加到73%。美丽乡村建设有广泛的群众基础。
三、美丽乡村建设需处理好几个关系美丽乡村建设涵盖了农村生产、生活、生态等各方面的内容，运用一事一议财政奖补政策平台推动美丽乡村建设，要按照城镇化的要求，在坚持以人为本、尊重农民主体地位前提下，妥善处理好以下几个关系。（一）处理好政府规划引导与农民主体地位的关系。农民群众是村级公益事业建设的主人。也是美丽乡村建设的主人，村内事村民议村民定村民建村民管。政府通过民主议事、公开公示等形式将项目建设的知情权、参与权、决策权、监督权和评判权直接交给农民，打破过去政府主导项目建设和自上而下决策的旧模式。政府在美丽乡村建设中的主要作用是编规划、给资金、建机制、搞服务。政府规划不能代替村民议事。要探索建立政府引导、专家论证、村民民主议事、上下结合的美丽乡村建设决策机制。（二）处理好政府资金与社会资金的关系。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，以财政奖补资金为引导，鼓励吸引工商资本、银行信贷、民间资本和社会力量等多渠道解决美丽乡村建设资金投入问题。坚决反对政府单纯依靠财政资金打造“盆景”，用面子工程包装美丽乡村，
否则既不可持续，更无法复制推广。（三）处理好政府财政奖补与农民筹资筹劳的关系。筹资筹劳体现农民的主人翁和责任意识。政府财政奖补是建立在农民自愿筹资筹劳基础上的，坚持先筹后补，不筹不补。要研究政府财政奖补与农民筹资筹劳的量化关系，有条件的地方要努力提高财政奖补比例，尽可能减轻农民负担。防止违背农民意愿以一事一议的名义加重农民负担。（四）处理好一事一议财政奖补项目与美丽乡村建设的关系。普惠制、特惠制、美丽乡村建设都是一事一议财政奖补的项目。通俗的讲，普惠制属于雪中送炭，特惠制属于锦上添花，美丽乡村是放大了的“特惠制”。不是所有的乡村都能建成美丽乡村。就财政奖补制度设计而言，要把一事一议财政奖补资金的基数部分用于改善农民的基本生活条件和人居环境，增量部分重点用于美丽乡村建设，以普惠保基本，以特惠保重点，妥善解决好普遍受益与重点投入、锦上添花与雪中送炭的关系。 （五）处理好一般指导与差异化指导的关系。陕西省各地自然条件差异较大，基础设施建设程度不一，如关中地区村内巷道已基本解决，更多的提升到亮化、绿化、美化项目，而陕南陕北山区许多村吃水行路都很困难，需要在最基本的生活设施上下功夫。因此，村级公益事业建设要坚持一般指导和差异化分类指导相结合，关中地区在保证一定“普惠制”面的前提下，把重点放在重点示范镇和美丽乡村建设上；陕南陕北在重点解决群众吃水行路、移民搬迁的基础上，选择极少数自然条件相对较好、群众意愿迫切的村进行美丽乡村试点。
四、美丽乡村建设的保障措施美丽乡村建设是推进城乡发展一体化的重大战略，是农民群众期盼已久的美好梦想，是一项长期性的艰巨任务，必须加强统一领导，科学规划，稳步实施。一要加强领导。各级农村综合改革部门一定要紧紧依靠当地党委政府，多请示汇报，当好参谋助手，创造性地做好本职工作，充分利用一事一议财政奖补这个平台，为美丽乡村建设作出应有的贡献。二要科学规划。要按照城镇化建设的总体要求和循序渐进、重点突破的原则，制定既考虑当前又顾及长远的符合本地实际的美丽乡村建设规划。规划要体现对自然的尊重，对乡村文化和历史的尊重，注重可持续发展，注重农村环境综合整治，注重人居环境改善，推动镇村布局、产业发展、基础设施、公共服务等规划相互衔接，布局合理、功能完善。所有美丽乡村建设项目都要进入省级专项资金项目库，实行县级报账制。三要加大投入。要按照党的十八大关于“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”的要求，进一步加大财政投入力度，建立财政奖补资金的稳定增长机制，提高政府财政奖补资金占整个公益事业建设资金的比重，提高中省财政奖补资金占整个财政奖补资金的比重，调动县乡政府组织开展村级公益事业建设的积极性，调动农民参与村级公益事业建设的积极性，防止因财政奖补资金不到位形成“半拉子”工程，防止向农民转嫁负担或形成新的村级债务。四要资金整合。用规划整合资金，用项目整合资金。要按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功、形成合力”的原则统筹涉农资金的使用。在继续调动农民积极性的同时，建立有效的引导激励机制，鼓励社会力量通过结对帮扶、捐资捐助和智力支持等多种方式参与农村人居环境改善和美丽乡
村建设。市、县财政也要增加对美丽乡村建设的资金投入。五是协调推进。从陕西实际出发，在美丽乡村试点工作中要同步推进重点示范镇、文化旅游名镇和撤乡并村等相关改革，在美丽乡村建设点的选择上尽可能把三者结合起来，集中力量，形成合力，进一步破解城乡二元结构，释放农村发展活力与潜力，营造与美丽乡村相适应的软环境。
对美丽乡村建设的几点思考
樊晓民
党的十八大把生态文明纳入党和国家现代化建设“五位一体”总体布局,提出把生态文明建设放在突出地位,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。建设美丽中国,重点和难点在乡村。2013年中央1号文件明确提出，要推进农村生态建设、环境保护和综合整治工作,努力建设美丽乡村。据此，中央财政依托一事一议财政奖补政策平台启动了美丽乡村建设试点，在全国选择7省市重点推进。根据中央要求，陕西省选择了眉县、耀州、乾县、汉阴、白水等5个县区进行自主试点，力图通过2-3年的努力，在全省率先建设一批“宜居、宜业、宜游”的美丽乡村。本文结合学习党的十八届三中全会精神，以陕西省为例，就美丽乡村建设中的一些问题做些思考。
一、美丽乡村建设的重要意义美丽乡村建设是社会主义新农村建设的延续和深化。党的十八大第一次提出了“美丽中国”的概念，强调必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，勾画出包括生态文明建设在内的“五位一体”中国特色社会主义建设总布局。它和2005年党的十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村总要求，以及2007年党的十七提出的“要统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”是一脉相承的。美丽乡村建设既秉承和发展了新农村建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的宗旨思路,延续和完善了相关的方针政策,又丰富和充实了其内涵实质,集中体现在尊重和把握其内在发展规律,更加注重关注生态环境资源的有效利用,更加关注人与自然和谐相处,更加关注农业发展方式转变,更加关注农业功能多样性发展,更加关注农村可持续发展,更加关注保护和传承农业文明。美丽乡村建设是一事一议财政奖补政策的转型升级。从2009年在全国范围开展的村级公益事业一事一议财政奖补试点工作，大大改善了农村村容村貌和基础设施条件，在一些地方解决了村内道路、小型水利、垃圾处理等农民最迫切、最现实、最急需的公益事业，赢得了广大基层干部和农民群众的衷心拥护。一事一议财政奖补成为解决农村公益事业建设的新抓手。必须根据党的十八届三中全会精神和形势发展的需要，将美丽乡村建设作为今后一事一议财政奖补政策的主攻方向，加大对有产业支撑、适宜认可集聚的传统村落和新型农村社区的投入力度，整治农村综合环境，建设文化墙面，优化农村社会管理，加快建设“村庄秀美、环境优美、生活甜美、社会和美”的美好家园。 党和政府高度重视美丽乡村建设。习近平总书记强调，要认真总结浙江省开展“千村示范万村整治”工程的经验并加以推广。10月份在浙江召开的全国改善农村人居环境工作会议强调，各地要高度重视农村人居环境建设，切实加强领导，科学规划，精心组织，加强农村基础设施建设和环境整治。有条件的地方要努力推进美丽乡村建设。陕西省委、省政府主要领导批示，要求“既稳步推进我省农村居住规划调整，又因地制宜保留一批村落为基点，结合移民搬迁、扶贫攻坚、乡镇调整和城镇化建设，编制规划、建立机制、明确责任，推进农村人居环境改善，
加快建设美丽乡村建设”。市、县政府对开展美丽乡村建设试点工作意愿迫切。
二、美丽乡村建设的坚实基础一事一议财政奖补第一次直接将着眼点放在村级公益事业上,弥补了公共财政对村级基础设施的投入空白，为破解村级公益事业建设难题提供了一剂良方。从一事一议财政奖补到美丽乡村建设的转型升级，已
经奠定了良好的机制、工作、制度、资金和群众基础。（一）机制基础。一事一议财政奖补政策在5年的工作实践中，形成了不同于其他财政资金的机制优势。一是坚持群众自下而上的民主议事和政府自上而下的财政奖补相结合，打破了政府主导项目建设和自上而下决策的传统模式，农民群众真正成为村级公益事业建设的主人。二是坚持以农民共同需求为导向，重点解决农民最急需、最直接的民生难题。三是坚持以县为主，充分发挥县乡政府熟悉基层、了解基层的优势。这些都为美丽乡村建设提供了借鉴。 （二）工作基础。从2013年陕西的5个试点县区来看，眉县以太白山、法汤路等为中心，集中打造省级特色旅游名镇、省级乡村旅游示范区，形成美丽乡村建设与乡村旅游融合发展的新格局。耀州区集中改造照金镇周边居住环境，打造“红色旅游重镇、绿色天然氧吧”，提升照金旅游品牌价值。乾县大力开展绿色村庄创建活动，加强“三旁两地”（村旁、屋旁、路旁、坡耕地、抛荒地）的植树植草种绿，建设村庄公共绿地，做到抬头见绿、四季有绿。汉阴县以镇整治为重点，精心打造美丽乡村建设精品线路、精品村和精品区块，突出沿江、沿路、沿景区连片整治。白水县加强传统村落、古民居、古街道的保护，完善村庄道路等基础配套设施，提升古村落人居品味。已初步探索出聚集发展、旧村改造、古村保护、旅游带动等美丽乡村建设的不同模式。
（三）制度基础。近年来，陕西省结合自身工作实际，先后制定了全省《一事一议财政奖补项目管理暂行办法》、《一事一议财政奖补资金管理暂行办法》、《一事一议财政奖补项目管护暂行办法》、《一事一议财政奖补监督检查暂行制度》、《一事一议财政奖补考核评价办法》等，为美丽乡村建设奠定了坚实的制度基础。
（四）资金基础。把政府财政奖补和农民筹资筹劳相结合，构建起了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的村级公益事业建设新机制，形成了村级公益事业多元化投入格局。陕西省除正常的一事一议中省财政奖补资金外，省财政对省上确定的5个美丽乡村建设试点县各补助1000万元，县级财政预算安排500万元，使美丽乡村建设有一定的资金作保障。
（五）群众基础。在一事一议筹资筹劳的基础上发挥财政奖补资金激励引导作用，广大农民从过去“要我干”变成现在的“我要干”，从办“公家”的事变成干自己的事，有效激活了农民筹资筹劳制度，激发了农民参与公益事业建设的热情。陕西省村级公益事业一事一议财政奖补试点范围从2009年的30个县区扩大到现在全省所有涉农县区和国有农场，受益群众由700万人增加到2000多万人，受益面由25%增加到73%。美丽乡村建设有广泛的群众基础。
三、美丽乡村建设需处理好几个关系美丽乡村建设涵盖了农村生产、生活、生态等各方面的内容，运用一事一议财政奖补政策平台推动美丽乡村建设，要按照城镇化的要求，在坚持以人为本、尊重农民主体地位前提下，妥善处理好以下几个关系。（一）处理好政府规划引导与农民主体地位的关系。农民群众是村级公益事业建设的主人。也是美丽乡村建设的主人，村内事村民议村民定村民建村民管。政府通过民主议事、公开公示等形式将项目建设的知情权、参与权、决策权、监督权和评判权直接交给农民，打破过去政府主导项目建设和自上而下决策的旧模式。政府在美丽乡村建设中的主要作用是编规划、给资金、建机制、搞服务。政府规划不能代替村民议事。要探索建立政府引导、专家论证、村民民主议事、上下结合的美丽乡村建设决策机制。（二）处理好政府资金与社会资金的关系。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，以财政奖补资金为引导，鼓励吸引工商资本、银行信贷、民间资本和社会力量等多渠道解决美丽乡村建设资金投入问题。坚决反对政府单纯依靠财政资金打造“盆景”，用面子工程包装美丽乡村，
否则既不可持续，更无法复制推广。（三）处理好政府财政奖补与农民筹资筹劳的关系。筹资筹劳体现农民的主人翁和责任意识。政府财政奖补是建立在农民自愿筹资筹劳基础上的，坚持先筹后补，不筹不补。要研究政府财政奖补与农民筹资筹劳的量化关系，有条件的地方要努力提高财政奖补比例，尽可能减轻农民负担。防止违背农民意愿以一事一议的名义加重农民负担。（四）处理好一事一议财政奖补项目与美丽乡村建设的关系。普惠制、特惠制、美丽乡村建设都是一事一议财政奖补的项目。通俗的讲，普惠制属于雪中送炭，特惠制属于锦上添花，美丽乡村是放大了的“特惠制”。不是所有的乡村都能建成美丽乡村。就财政奖补制度设计而言，要把一事一议财政奖补资金的基数部分用于改善农民的基本生活条件和人居环境，增量部分重点用于美丽乡村建设，以普惠保基本，以特惠保重点，妥善解决好普遍受益与重点投入、锦上添花与雪中送炭的关系。 （五）处理好一般指导与差异化指导的关系。陕西省各地自然条件差异较大，基础设施建设程度不一，如关中地区村内巷道已基本解决，更多的提升到亮化、绿化、美化项目，而陕南陕北山区许多村吃水行路都很困难，需要在最基本的生活设施上下功夫。因此，村级公益事业建设要坚持一般指导和差异化分类指导相结合，关中地区在保证一定“普惠制”面的前提下，把重点放在重点示范镇和美丽乡村建设上；陕南陕北在重点解决群众吃水行路、移民搬迁的基础上，选择极少数自然条件相对较好、群众意愿迫切的村进行美丽乡村试点。
四、美丽乡村建设的保障措施美丽乡村建设是推进城乡发展一体化的重大战略，是农民群众期盼已久的美好梦想，是一项长期性的艰巨任务，必须加强统一领导，科学规划，稳步实施。一要加强领导。各级农村综合改革部门一定要紧紧依靠当地党委政府，多请示汇报，当好参谋助手，创造性地做好本职工作，充分利用一事一议财政奖补这个平台，为美丽乡村建设作出应有的贡献。二要科学规划。要按照城镇化建设的总体要求和循序渐进、重点突破的原则，制定既考虑当前又顾及长远的符合本地实际的美丽乡村建设规划。规划要体现对自然的尊重，对乡村文化和历史的尊重，注重可持续发展，注重农村环境综合整治，注重人居环境改善，推动镇村布局、产业发展、基础设施、公共服务等规划相互衔接，布局合理、功能完善。所有美丽乡村建设项目都要进入省级专项资金项目库，实行县级报账制。三要加大投入。要按照党的十八大关于“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”的要求，进一步加大财政投入力度，建立财政奖补资金的稳定增长机制，提高政府财政奖补资金占整个公益事业建设资金的比重，提高中省财政奖补资金占整个财政奖补资金的比重，调动县乡政府组织开展村级公益事业建设的积极性，调动农民参与村级公益事业建设的积极性，防止因财政奖补资金不到位形成“半拉子”工程，防止向农民转嫁负担或形成新的村级债务。四要资金整合。用规划整合资金，用项目整合资金。要按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功、形成合力”的原则统筹涉农资金的使用。在继续调动农民积极性的同时，建立有效的引导激励机制，鼓励社会力量通过结对帮扶、捐资捐助和智力支持等多种方式参与农村人居环境改善和美丽乡
村建设。市、县财政也要增加对美丽乡村建设的资金投入。五是协调推进。从陕西实际出发，在美丽乡村试点工作中要同步推进重点示范镇、文化旅游名镇和撤乡并村等相关改革，在美丽乡村建设点的选择上尽可能把三者结合起来，集中力量，形成合力，进一步破解城乡二元结构，释放农村发展活力与潜力，营造与美丽乡村相适应的软环境。