作者：崔民选
管理现代化 1999年07期
“八五”时期以来，我国经济进入了以结构加快变动为主要特征的新阶段。加快结构调整，既是巩固近几年改善和加强宏观调控成果的需要，也是促进产业和技术升级，提高国际竞争力，从而进一步促进经济健康快速发展、再上新台阶的需要。目前，我国工业结构存在的主要问题仍然是国有经济制约下的产权不经济问题。从这一角度分析工业结构问题将为我们带来有益的启示。
一、分化与增量式变革
1978年以后，中国采取了一条不同于东欧与前苏联“休克疗法”式的改革道路，用樊纲的话讲：“中国渐进式改革的基本特征，是在旧体制因阻力较大还‘改不动’的时候，先在其旁边或周围发展起新体制或新的经济成份，随着这部分经济成份的发展壮大，经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，逐步改革旧体制。”这种改革又称为增量式改革。正是这种改革道路的选择才打破了国有经济一统天下的局面，形成了多种经济成份共同发展的新格局。从而在比较利益促动中加强深化了国有经济改革的动力。
1978年以后，我国所有制发展的基本趋势是国有经济在国民经济中的比重逐年下降，非国有经济，特别是非公有制经济比重逐年增大，目前各种经济成份并存的局面已经形成。
为了分析工业中各所有制成份经济增长情况，我们将各种经济成份的工业产值增长率与工业总产值增长率进行比较，然后将得出的比值再乘以其经济成份的工业产值份额，可以得到各经济成份工业增长率对于整个工业产值增长率的贡献份额。到1995年，国有工业增长率贡献份额从1982年的2/3强下降为不足1/4；集体工业贡献份额基本保持在1/3左右；其他经济成份对工业增长的贡献份额从微乎其微提高到1/5 强。参见表1。
表1 各种经济成份工业产值增长率贡献份额（%）
年份\成份 国有工业集体工业个体工业其他工业
1982 70.2227.470.36 1.94
1985 49.5240.697.87 1.92
1990 37.8134.87
12.1715.15
1995 23.1132.93
21.8222.15
1996 26.2541.58
18.5014.03
资料来源：林毅夫等，《充分信息与国有企业改革》，上海三联书店；《中国统计摘要》（1997）。
从以上分析中，我们可以看出，国有工业在各种经济成份中工业产值增长率贡献份额明显发生变化，这与增量式渐进改革即增加非国有企业改革与发展力度，依靠农业、农副产业与乡镇企业两翼，促使了多种经济成份形成是分不开的。由于对传统分配体制的改革，市场与计划双轨运行，增量资源通过乡镇企业等一系列途径配置到了在传统战略下受抑制的产业中去，即非国有经济的迅速发展是与轻工业的发展呈正相关，特别是在非国有力量较小，而以轻工业为主的消费品市场短缺的情况下，非国有经济在改变单一的工业结构上发挥着重要的、积极的作用。与此同时，外资大举进入不仅影响了中国经济运行机制，而且扩大了中国市场范围。打破了国有经济一统天下的局面，同时也大大改变了产业结构配置方式与原产业结构单一的内涵。
二、国有企业产权与效率
国有企业的性质决定了其行为结构的规范内含，它是不能游离于当时经济战略目标之外的。由于短缺经济状况下，资源配置不能溢在发展目标之外，所以在特定状况下产生的企业，企业内部的治理结构也同样只有依附于整个经济运行体才能生存。
（一）传统国有企业的治理结构
国有企业管理体制的雏型是在国民经济恢复时期形成的，但它的完善与整体化的设计工程则是“一五”期间国民经济运行体制固化的产物。象国有企业的产生一样，其管理体制的形成也是与国民经济管理体制一脉相承的。吴敬琏教授曾对传统企业的管理体制作过具体描述： （1）我国国有企业的运作，与苏联国营企业一样，是由国家计划推动的，企业主要经济活动，包括生产建设、物质供应、产品销售以及收入分配，实行指令性计划。（2）国营企业的内部管理体制，解放初期， 在合营方面是推行苏联的“一厂制”经验，实行厂长负责制。然而这一体制由于许多客观原因没有推行多久，1956年，中央决定取消“一厂制”，代之以党委领导下的厂长负责制。（3）企业的经济核算制。1951 年由政务院发布“关于1951年国营工业生产建设的决定”后，经济核算制在全国推行。其具体方式是：根据政务院发布的计划表格，编制生产、劳动、供应等各项具体计划；清产核资、确定国家拨给工厂自有固定资金与流动资金数量；确定合理的平均先进定额、定质、定量、定料、定工；建立独立银行帐户，完善财务成本管理制度；建立各种报告制度，加强统计工作。当时的经济核算制，仅是一种成本核算与管理的办法，即通过会计报表进行成本核算。在以后一些时候，尽管加上一定利润奖励，但这种奖励控制很严，微不足道。
由于上述企业管理制度与高度集中的计划经济制度完全对应，是一种制度环境下的理性选择，所以国有企业的一切活动都是事先安排好的，且别无选择。正是由于这种计划囊括了一切，因而这一决策控制体系形成了与真正意义上的企业无法比较的劣势，成为制度从属成本的一部分。
既然企业的经营管理制度是宏观制度的内生变量，那么传统企业的治理结构又是一种什么样的构造呢？
中国传统的国有企业原本属全体人民所有，但国有企业不可能直接由全体人民经营，因而，企业名义上由全体人民让国家或政府托管经营。同理，政府也不可能直接经营数量众多的国有企业，由此通过一系列中间管理层委托给企业经理人员具体经营，这便形成了国有企业一种特有的委托——代理关系，在虚拟意义上，使所有权与经营权发生分离。张维迎博士对公有制经济中的委托——代理人关系作过精彩的分析。他将公有制经济描述为初始委托人（共同所有者）与最终代理人（企业内部人员）之间的双重等级结构，第一等级结构是通过从剩余索取人（委托人）到中央委员会的授权链而形成的，其委托人——代理人方向是向上的（由下至上）；第二个等级结构是通过从中央委员会到企业内部成员的授权链而形成的，它的委托人——代理人是向下的（由上至下）。这里应特别注意的是除了剩余索取人与企业内部成员这两类特殊局中人，每个局中人均扮演着双重角色：他既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。这种所有权与经营权假象上的分离，使得国有企业的实际水平只能是国家计划职能替代程度的一种印证。然后他分析了公有经济中公有化程度（初始委托人数量）和公有经济规模（公有企业数量）对初始委托人的监督积极性、最终代理人的工作努力水平效应。其结论是初始委托人的监督积极性与最终代理人的工作努力水平随公有化程度提高和公有经济规模的扩大而递减。
由于公有化程度提高和公有经济规模扩大的边际收益是递减的，所以对公有经济特别是国有经济改革势在必行。
（二）国有企业产权与效率
在计划经济下，由于整个经济的系统是非市场化的，而且公有经济的产权模糊不清，国家行政职能替代了企业职能。如果不改革国有经济制度运作体系，只能意味着资源配置效率的低下。
与前述国有经济制度安排及企业治理结构相对应，传统国有企业的产权是一种集中而又分散的结构。其特征如下：（1 ）企业本身没有可支配与转让的产权，“产权”完全由政府控制；（2 ）在国有企业间产权不具有排他性，只具有无偿给与、无偿接受的社会收益职能；（3 ）政府所控制企业的剩余索取权是不可交换的，企业既没有竞争的压力，也没有破产的风险； （4）剩余索取权与监督管理权由政府统一行使， 在实质意义上国有企业不可能具备两权分离的条件；（5 ）企业对政府某些职能替代，不仅使企业成为“办社会”的非盈利性机构，而且企业基本上具有一级社区组织的性质。
显然产权的大一统属性既决定了产权的管理方式，又决定了产权的配置效率。这种产权的非排他性与公共品性质，消除了它的盈利本能与竞价交易的条件，所以，从一定意义上讲，国有企业并没有产权而只是一种所谓的国家产权，而这种国家产权又交由多个产权所有者去管理，在计划制度下国家对所有者是非授权性的行政约束，配置资源主体事实上仍是国家。现在看来只有改革国有制与相关的制度安排，才能重建产权，这既是张维迎意义上的企业产权安排，又是林毅夫意念中的制度环境的改变。如果没有这样的预期，中国的产权改革是没有基点的，也是非常困难的。
那么何为原本意义上的产权呢？对产权（Property right）的不同理解说明了对产权认识的不同程度。产权首先是经济范畴的一种术语。它表明了某种制度安排下的权利生成体系，严格地讲，它是对某一制度安排下经济发展范畴的特定功能的界定。在市场制度下，产权实则是马克思所描述的：G—W—G＇。资本运动过程的控制权， 它既是一种利得权，又是一种权得利。它既具有传统意义所有权的某些权能，但又不同于传统意义上的所有权。因此，它指的是有关经济主体在可增值的资本上拥有的一种财产的权利。这种权利包括：占有、使用、收益、处分权，且这些权利具有产权主体严格的排他性。
尽管经过十多年“放权让利”式改革使企业的激励机制加强、效率相对提高，但产权改革的关键问题仍没有解决，产权改革仍然举步维艰。问题的关键仍然出在国有企业职能定位与所有权界定上。国家与企业关系理不清是导致产权失败的根本原因。
（ 1）自1978年以后，中国国有企业改革经历了扩大企业自主权、 利润留成、利改税、两轮承包制、股份制试点等阶段。对这一阶段的分析，张维迎认为是：“国有企业改革的基本特征可以概括为将经营决策权与剩余索取权从政府逐步转移到企业一级。”在这一改革过程中，国有企业在解决激励机制方面是相对成功的。这是因为权得利的必然结果，放权是由政府放给企业，这种权即职能转移意味着控制的收益转移。正是国有企业从改革中得到了更多的控制权与剩余索取权，这不仅使企业有了能动性，也使个人利益目标函数在很大程度上得以实现成为必然。也正是十多年放权让利改革使企业获得了一定权利，才使激励机制功能加强成为可能。从这个意义上讲，随着企业剩余索取权增大，对劳动分工能力差异报酬水平的提高，劳动效率上升应该是边际效率递增的。但由于这种改革仍是在保留国有企业组织制度不变基础上的放权让利、强化物质刺激的改革，即使在后来所有权与经营权适当分开的情况下，上述的激励仍是存放在一个框架中，即行政命令配置资源的方式只是通过加强核算、“放权让利”和物质激励调动企业积极性的办法，不可能使企业真正具有活力。
（2）企业职能到位的强度被制度环境与历史性包袱弱化。 由于建立现代企业制度是一项非常复杂的工程，这需要整个制度环境的支持。张维迎提出：“尽管从政府手中将决策权和剩余索取权转移给了（国有企业）经营者，改善了经营激励机制，但对国有企业来讲，有一个根本的问题还没有解决，这就是如何选择有能力的经营者。一个称职的经营者应有赚取利润的动力，但是目前尚没有一种机制保障只有高素质的人们才占据经营者岗位，原因是国有企业的经营者仍然是由官方选定而非由真正承担风险的资本所有者选出。”看来国有资产出资人制度改革是必要的。正是政府与企业关系理不清，从而无法造就经理人才市场这种硬的约束机制。由于制度改革滞后性，譬如金融制度改革无法到位，计划体制刚性因行政权力常常强化，社会保障制度建立较慢等，这就使国有大中型企业改革存在着一些难以逾越的障碍，即国企过度负债、大量冗员和企业办社会等。
三、对策与建议
随国有经济布局的变化与国有企业产权改革的深化，我们认为提高资源配置效率与调整经济结构的最有效途径仍然是明确国有经济的职能、改革政府与企业的关系。
（一）关于国有经济布局问题
从国有经济的分布来看，由于国有经济分布于过多的企业与行业，国有经济的盘子虽大，单个企业的资本却过少，无法实现规模经济，也无力进行技术革新，造成竞争能力差的现实。同时，国家应予以重视的领域却因财力有限而无法保障支持。因此，我们认为解决国有经济结构不合理问题，应该从国有经济存量上作文章，对国有经济进行战略改组。即通过国有资产的流动与重组，在适当收缩国有经济战线的前提下，改善国有资产的配置结构与国有企业的组织结构，集中优势力量保障重点行业与企业，这样既可以解决国有经济布局过散、战线过长的问题，又可以与非国有经济形成分工协作、促进经济结构优化。
（二）关于国有出资人制度问题
过去所谓国有资产出资人制度，具体而言，就是企业中国有资产的所有权由国务院代表国家统一拥有，各级政府作为其所属企业中国有资产的出资人，依法拥有产权的制度。这种设计并没有违背原本意义上经济制度性质，各级政府经国家授权成为国企的投资人，即所有权主体是国家，产权主体是各级政府。顺同这一逻辑，国企中的国资所有者与产权主体不是同一行为者，可以分开。然而对现行的政体略有常识的人就会发现这一谬误恰恰在于这种所有者与产权拥有者是一种同义重复，是一种所有者的权益在同一主体内的再分配，它并不能导致所有者到位与真正制约的完成，更会引致所有者缺位。从企业内部法人治理结构看，中国国有企业的股份化，政府仍然是股东，股东形成董事会，董事会聘用高级经理人才，而监事会又是谁呢？由股东中产生，又是政府中角色的变异；此且不言，再加上国有企业原来治理结构存量刚性，股份制成了一个变形金刚，混合治理结构，政出多门作业，这种使产权支离破碎的结构组合体能产生出一种“帕累托意义”上的效率提升吗？违背效率运行的微观机制怎样使资源优化组合，怎样使产业配置合理化得以实现，怎样使经济结构得以调整？所以我们的结论是，只有从真正意义上改革这种出资人制度，让真正的所有者到位、找到真正的委托人才会使产权明晰、产权效率得以体现，形成有效约束与资源配置的良性结构。这就是吴敬琏教授等人提出的一种国有资产出资人制度，由人民代表大会机构代表人民形成股东会。再一种方案就是由张维迎博士提出的国有股权改债权，使国家行政职能游离出来，以便现代企业运行。
总之，国家所有权所制约的产权对效率的约束既决定了经济结构配置的范围，又决定了资源配置的效率，因此重新对国家所有权所限定的范围予以调整，对国有企业的产权主体进行界定，这必然有利于我国工业结构的调整。
作者介绍：崔民选 国家开发银行资产重组保全局
作者：崔民选
管理现代化 1999年07期
“八五”时期以来，我国经济进入了以结构加快变动为主要特征的新阶段。加快结构调整，既是巩固近几年改善和加强宏观调控成果的需要，也是促进产业和技术升级，提高国际竞争力，从而进一步促进经济健康快速发展、再上新台阶的需要。目前，我国工业结构存在的主要问题仍然是国有经济制约下的产权不经济问题。从这一角度分析工业结构问题将为我们带来有益的启示。
一、分化与增量式变革
1978年以后，中国采取了一条不同于东欧与前苏联“休克疗法”式的改革道路，用樊纲的话讲：“中国渐进式改革的基本特征，是在旧体制因阻力较大还‘改不动’的时候，先在其旁边或周围发展起新体制或新的经济成份，随着这部分经济成份的发展壮大，经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，逐步改革旧体制。”这种改革又称为增量式改革。正是这种改革道路的选择才打破了国有经济一统天下的局面，形成了多种经济成份共同发展的新格局。从而在比较利益促动中加强深化了国有经济改革的动力。
1978年以后，我国所有制发展的基本趋势是国有经济在国民经济中的比重逐年下降，非国有经济，特别是非公有制经济比重逐年增大，目前各种经济成份并存的局面已经形成。
为了分析工业中各所有制成份经济增长情况，我们将各种经济成份的工业产值增长率与工业总产值增长率进行比较，然后将得出的比值再乘以其经济成份的工业产值份额，可以得到各经济成份工业增长率对于整个工业产值增长率的贡献份额。到1995年，国有工业增长率贡献份额从1982年的2/3强下降为不足1/4；集体工业贡献份额基本保持在1/3左右；其他经济成份对工业增长的贡献份额从微乎其微提高到1/5 强。参见表1。
表1 各种经济成份工业产值增长率贡献份额（%）
年份\成份 国有工业集体工业个体工业其他工业
1982 70.2227.470.36 1.94
1985 49.5240.697.87 1.92
1990 37.8134.87
12.1715.15
1995 23.1132.93
21.8222.15
1996 26.2541.58
18.5014.03
资料来源：林毅夫等，《充分信息与国有企业改革》，上海三联书店；《中国统计摘要》（1997）。
从以上分析中，我们可以看出，国有工业在各种经济成份中工业产值增长率贡献份额明显发生变化，这与增量式渐进改革即增加非国有企业改革与发展力度，依靠农业、农副产业与乡镇企业两翼，促使了多种经济成份形成是分不开的。由于对传统分配体制的改革，市场与计划双轨运行，增量资源通过乡镇企业等一系列途径配置到了在传统战略下受抑制的产业中去，即非国有经济的迅速发展是与轻工业的发展呈正相关，特别是在非国有力量较小，而以轻工业为主的消费品市场短缺的情况下，非国有经济在改变单一的工业结构上发挥着重要的、积极的作用。与此同时，外资大举进入不仅影响了中国经济运行机制，而且扩大了中国市场范围。打破了国有经济一统天下的局面，同时也大大改变了产业结构配置方式与原产业结构单一的内涵。
二、国有企业产权与效率
国有企业的性质决定了其行为结构的规范内含，它是不能游离于当时经济战略目标之外的。由于短缺经济状况下，资源配置不能溢在发展目标之外，所以在特定状况下产生的企业，企业内部的治理结构也同样只有依附于整个经济运行体才能生存。
（一）传统国有企业的治理结构
国有企业管理体制的雏型是在国民经济恢复时期形成的，但它的完善与整体化的设计工程则是“一五”期间国民经济运行体制固化的产物。象国有企业的产生一样，其管理体制的形成也是与国民经济管理体制一脉相承的。吴敬琏教授曾对传统企业的管理体制作过具体描述： （1）我国国有企业的运作，与苏联国营企业一样，是由国家计划推动的，企业主要经济活动，包括生产建设、物质供应、产品销售以及收入分配，实行指令性计划。（2）国营企业的内部管理体制，解放初期， 在合营方面是推行苏联的“一厂制”经验，实行厂长负责制。然而这一体制由于许多客观原因没有推行多久，1956年，中央决定取消“一厂制”，代之以党委领导下的厂长负责制。（3）企业的经济核算制。1951 年由政务院发布“关于1951年国营工业生产建设的决定”后，经济核算制在全国推行。其具体方式是：根据政务院发布的计划表格，编制生产、劳动、供应等各项具体计划；清产核资、确定国家拨给工厂自有固定资金与流动资金数量；确定合理的平均先进定额、定质、定量、定料、定工；建立独立银行帐户，完善财务成本管理制度；建立各种报告制度，加强统计工作。当时的经济核算制，仅是一种成本核算与管理的办法，即通过会计报表进行成本核算。在以后一些时候，尽管加上一定利润奖励，但这种奖励控制很严，微不足道。
由于上述企业管理制度与高度集中的计划经济制度完全对应，是一种制度环境下的理性选择，所以国有企业的一切活动都是事先安排好的，且别无选择。正是由于这种计划囊括了一切，因而这一决策控制体系形成了与真正意义上的企业无法比较的劣势，成为制度从属成本的一部分。
既然企业的经营管理制度是宏观制度的内生变量，那么传统企业的治理结构又是一种什么样的构造呢？
中国传统的国有企业原本属全体人民所有，但国有企业不可能直接由全体人民经营，因而，企业名义上由全体人民让国家或政府托管经营。同理，政府也不可能直接经营数量众多的国有企业，由此通过一系列中间管理层委托给企业经理人员具体经营，这便形成了国有企业一种特有的委托——代理关系，在虚拟意义上，使所有权与经营权发生分离。张维迎博士对公有制经济中的委托——代理人关系作过精彩的分析。他将公有制经济描述为初始委托人（共同所有者）与最终代理人（企业内部人员）之间的双重等级结构，第一等级结构是通过从剩余索取人（委托人）到中央委员会的授权链而形成的，其委托人——代理人方向是向上的（由下至上）；第二个等级结构是通过从中央委员会到企业内部成员的授权链而形成的，它的委托人——代理人是向下的（由上至下）。这里应特别注意的是除了剩余索取人与企业内部成员这两类特殊局中人，每个局中人均扮演着双重角色：他既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。这种所有权与经营权假象上的分离，使得国有企业的实际水平只能是国家计划职能替代程度的一种印证。然后他分析了公有经济中公有化程度（初始委托人数量）和公有经济规模（公有企业数量）对初始委托人的监督积极性、最终代理人的工作努力水平效应。其结论是初始委托人的监督积极性与最终代理人的工作努力水平随公有化程度提高和公有经济规模的扩大而递减。
由于公有化程度提高和公有经济规模扩大的边际收益是递减的，所以对公有经济特别是国有经济改革势在必行。
（二）国有企业产权与效率
在计划经济下，由于整个经济的系统是非市场化的，而且公有经济的产权模糊不清，国家行政职能替代了企业职能。如果不改革国有经济制度运作体系，只能意味着资源配置效率的低下。
与前述国有经济制度安排及企业治理结构相对应，传统国有企业的产权是一种集中而又分散的结构。其特征如下：（1 ）企业本身没有可支配与转让的产权，“产权”完全由政府控制；（2 ）在国有企业间产权不具有排他性，只具有无偿给与、无偿接受的社会收益职能；（3 ）政府所控制企业的剩余索取权是不可交换的，企业既没有竞争的压力，也没有破产的风险； （4）剩余索取权与监督管理权由政府统一行使， 在实质意义上国有企业不可能具备两权分离的条件；（5 ）企业对政府某些职能替代，不仅使企业成为“办社会”的非盈利性机构，而且企业基本上具有一级社区组织的性质。
显然产权的大一统属性既决定了产权的管理方式，又决定了产权的配置效率。这种产权的非排他性与公共品性质，消除了它的盈利本能与竞价交易的条件，所以，从一定意义上讲，国有企业并没有产权而只是一种所谓的国家产权，而这种国家产权又交由多个产权所有者去管理，在计划制度下国家对所有者是非授权性的行政约束，配置资源主体事实上仍是国家。现在看来只有改革国有制与相关的制度安排，才能重建产权，这既是张维迎意义上的企业产权安排，又是林毅夫意念中的制度环境的改变。如果没有这样的预期，中国的产权改革是没有基点的，也是非常困难的。
那么何为原本意义上的产权呢？对产权（Property right）的不同理解说明了对产权认识的不同程度。产权首先是经济范畴的一种术语。它表明了某种制度安排下的权利生成体系，严格地讲，它是对某一制度安排下经济发展范畴的特定功能的界定。在市场制度下，产权实则是马克思所描述的：G—W—G＇。资本运动过程的控制权， 它既是一种利得权，又是一种权得利。它既具有传统意义所有权的某些权能，但又不同于传统意义上的所有权。因此，它指的是有关经济主体在可增值的资本上拥有的一种财产的权利。这种权利包括：占有、使用、收益、处分权，且这些权利具有产权主体严格的排他性。
尽管经过十多年“放权让利”式改革使企业的激励机制加强、效率相对提高，但产权改革的关键问题仍没有解决，产权改革仍然举步维艰。问题的关键仍然出在国有企业职能定位与所有权界定上。国家与企业关系理不清是导致产权失败的根本原因。
（ 1）自1978年以后，中国国有企业改革经历了扩大企业自主权、 利润留成、利改税、两轮承包制、股份制试点等阶段。对这一阶段的分析，张维迎认为是：“国有企业改革的基本特征可以概括为将经营决策权与剩余索取权从政府逐步转移到企业一级。”在这一改革过程中，国有企业在解决激励机制方面是相对成功的。这是因为权得利的必然结果，放权是由政府放给企业，这种权即职能转移意味着控制的收益转移。正是国有企业从改革中得到了更多的控制权与剩余索取权，这不仅使企业有了能动性，也使个人利益目标函数在很大程度上得以实现成为必然。也正是十多年放权让利改革使企业获得了一定权利，才使激励机制功能加强成为可能。从这个意义上讲，随着企业剩余索取权增大，对劳动分工能力差异报酬水平的提高，劳动效率上升应该是边际效率递增的。但由于这种改革仍是在保留国有企业组织制度不变基础上的放权让利、强化物质刺激的改革，即使在后来所有权与经营权适当分开的情况下，上述的激励仍是存放在一个框架中，即行政命令配置资源的方式只是通过加强核算、“放权让利”和物质激励调动企业积极性的办法，不可能使企业真正具有活力。
（2）企业职能到位的强度被制度环境与历史性包袱弱化。 由于建立现代企业制度是一项非常复杂的工程，这需要整个制度环境的支持。张维迎提出：“尽管从政府手中将决策权和剩余索取权转移给了（国有企业）经营者，改善了经营激励机制，但对国有企业来讲，有一个根本的问题还没有解决，这就是如何选择有能力的经营者。一个称职的经营者应有赚取利润的动力，但是目前尚没有一种机制保障只有高素质的人们才占据经营者岗位，原因是国有企业的经营者仍然是由官方选定而非由真正承担风险的资本所有者选出。”看来国有资产出资人制度改革是必要的。正是政府与企业关系理不清，从而无法造就经理人才市场这种硬的约束机制。由于制度改革滞后性，譬如金融制度改革无法到位，计划体制刚性因行政权力常常强化，社会保障制度建立较慢等，这就使国有大中型企业改革存在着一些难以逾越的障碍，即国企过度负债、大量冗员和企业办社会等。
三、对策与建议
随国有经济布局的变化与国有企业产权改革的深化，我们认为提高资源配置效率与调整经济结构的最有效途径仍然是明确国有经济的职能、改革政府与企业的关系。
（一）关于国有经济布局问题
从国有经济的分布来看，由于国有经济分布于过多的企业与行业，国有经济的盘子虽大，单个企业的资本却过少，无法实现规模经济，也无力进行技术革新，造成竞争能力差的现实。同时，国家应予以重视的领域却因财力有限而无法保障支持。因此，我们认为解决国有经济结构不合理问题，应该从国有经济存量上作文章，对国有经济进行战略改组。即通过国有资产的流动与重组，在适当收缩国有经济战线的前提下，改善国有资产的配置结构与国有企业的组织结构，集中优势力量保障重点行业与企业，这样既可以解决国有经济布局过散、战线过长的问题，又可以与非国有经济形成分工协作、促进经济结构优化。
（二）关于国有出资人制度问题
过去所谓国有资产出资人制度，具体而言，就是企业中国有资产的所有权由国务院代表国家统一拥有，各级政府作为其所属企业中国有资产的出资人，依法拥有产权的制度。这种设计并没有违背原本意义上经济制度性质，各级政府经国家授权成为国企的投资人，即所有权主体是国家，产权主体是各级政府。顺同这一逻辑，国企中的国资所有者与产权主体不是同一行为者，可以分开。然而对现行的政体略有常识的人就会发现这一谬误恰恰在于这种所有者与产权拥有者是一种同义重复，是一种所有者的权益在同一主体内的再分配，它并不能导致所有者到位与真正制约的完成，更会引致所有者缺位。从企业内部法人治理结构看，中国国有企业的股份化，政府仍然是股东，股东形成董事会，董事会聘用高级经理人才，而监事会又是谁呢？由股东中产生，又是政府中角色的变异；此且不言，再加上国有企业原来治理结构存量刚性，股份制成了一个变形金刚，混合治理结构，政出多门作业，这种使产权支离破碎的结构组合体能产生出一种“帕累托意义”上的效率提升吗？违背效率运行的微观机制怎样使资源优化组合，怎样使产业配置合理化得以实现，怎样使经济结构得以调整？所以我们的结论是，只有从真正意义上改革这种出资人制度，让真正的所有者到位、找到真正的委托人才会使产权明晰、产权效率得以体现，形成有效约束与资源配置的良性结构。这就是吴敬琏教授等人提出的一种国有资产出资人制度，由人民代表大会机构代表人民形成股东会。再一种方案就是由张维迎博士提出的国有股权改债权，使国家行政职能游离出来，以便现代企业运行。
总之，国家所有权所制约的产权对效率的约束既决定了经济结构配置的范围，又决定了资源配置的效率，因此重新对国家所有权所限定的范围予以调整，对国有企业的产权主体进行界定，这必然有利于我国工业结构的调整。
作者介绍：崔民选 国家开发银行资产重组保全局