第21卷 第1期 2003年2月
嘉应大学学报(哲学社会科学)
Vol.21 No.1
JOURNALOFJIAYINGUNIVERSITY(Philosophy&SocialSciences) Feb.2003
试论19世纪中期英国文官制度改革
○陈友义
(汕头职业技术学院人文社科系,广东汕头515041)
[摘 要]19世纪中期,在资本主义发展和国会制度改革的巨大推动下,英国进行了文官制度改革,确立了由法律规定的,以对文官的公开考试、录用、考核、监督、升降、奖惩、免职等为主要特征的资产阶级文官制度,对英国社会历史的发展以及西方文官制度的确立产生了积极的影响。
[关键词]文官制度;公开考试;择优录用
[中图分类号]K561.43 [文献标识码]A [文章编号]1006-642X(2003)01-0090-04
文官制度,亦即人事制度,是由法律或法令规定的关于文官的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等管理制度。
如同近代资产阶级民主制度最早在英国确立一样,资产阶级文官制度在西方资本主义国家中,也是最早在英国确立的。19世纪中期英国进行文官制度改革,从而确立了现代英国文官制度。
19世纪中期英国实行文官制度改革,有其
2.国会制度改革为文官制度改革注入了强大的推动力。
工业革命的开展与逐步完成,造就了工业资产阶级的诞生。工业资产阶级凭借其日益增长的强大经济实力,积极推动英国政治制度改革。1832年、1867年,英国先后对国会进行改革,虽然没有完全满足广大人民群众对议会民主化的要求,但却使得城市选民的人数超过了农村地区,并使城市的熟练工人基本上获得了选举权。结果使得工业资产阶级在国会中取得了主宰地位,结束了土地贵族对下院的控制。国会改革推进了整个英国政治体制改革的纵深发展,为文官制度改革奠定了良好的政治基础。
3.英国官僚制度的腐败引发了工业资产阶级对文官制度改革的强烈要求。
1688年,英国资产阶级和新贵族发动了著名的“光荣革命”,废黜复辟的反动的斯图亚特王朝詹姆士二世,迎立荷兰执政威廉为新国王。次年3月,英国国会颁布《权利法案》,确立法治原则,提高国会权力,使国会享有充分的立法大权和财政大权。
但是,“光荣革命”后的一系列法令“确定了国王不得违反的某些法规,而对其能够怎样行政却未能明显规
[2](P67)
定。”《权利法案》等虽然限制了国王的权力,但却
1
深刻的社会历史背景。
1.工业革命的完成,资本主义的迅猛发展
为文官制度改革提供了社会经济条件。
以蒸汽机的发明和应用为主要标志的英国工业革命,从18世纪中期开始,到19世纪中期基本完成。工业革命的完成,使英国社会发生了巨大的变化。英国社会生产力得到迅猛的发展,社会劳动生产率迅速提高,经济取得巨大成就。1850年,英国工业总产值在世界占
[1](P142)
1/3,占世界贸易总额的21%。英国成为“世界工
厂”,世界变成英国市场。
资本主义生产技术的进步,经济的发展,开拓创新精神的形成,极大地冲击了英国的政治制度,呼唤着英国政治体制的改革。特别是,工业革命造就了英国一个生气勃勃的新阶级——工业资产阶级。工业资产阶级及其代言人从当时最有影响的功利主义观点出发,要求建立一个廉洁、高效的政府,从政治上促进本国经济的发展,提高国民的生活水准。
保留了国王的行政大权,并且使国王及大贵族继续掌握着任命官吏的权力。结果,英国各级官职仍然为贵族所垄断。18世纪直至19世纪初期,政府各部的行政官吏,
[收稿日期]2002-12-10
[作者简介]陈友义(1961—),男,广东南澳人,汕头职业技术学院人文社科系,讲师。
仍然是中世纪延续下来的“恩赐制”,即由国王恩赐任命的。做官靠私人关系和门第,多由贵族子弟充任,而且一般只是作为副业而不是主业。正如时人所评述的,“服官
[3](P121)只是英国贵族阶级的户外经济”。于是,英国官僚
18世纪80年代,英国国会就针对政府机
2
构中存在的弊端进行了某些改革。但真正有意义的文官制度改革是在19世纪中期。它是在
自由主义者极力敦促和主张下进行的。
1848年,在财政大臣格拉斯顿的授意下,自由主义者屈维廉、诺斯科特花了大量时间,对英国文官制度的现状作了深入的调查研究。他们依据大量事实,深刻分析,提出了文官制度改革的基本思路,并于1853年底拟订出《关于建立常任英国文官制度的报告》,统称为《诺斯科特——屈维廉报告》。报告尖锐地批评了文官制度的种种弊病,对文官的选任、使用和晋升等,提出了一整套改革计划。
第一,区分文官类别,统一规定文官录用的年龄和薪俸标准,量才使用。报告认为:所有文官应划分为两大类。其中高级文官要求具备多方面的才能、丰富的知识和经验,受过高等教育,所以,此类职位的候选人应从牛津、剑桥等一流大学中招收,也可以秉公选用其他部门中的佼佼者。低级文官主要处理内部例行公事和带有一定机械性的工作,录用时以一般中等教育为标准。低级文官录用的年龄限制在17—21岁之间,高级文官在19—25岁之间。高级文官脱离日常杂务,致力于政策制定和实施。
第二,实行公开竞争考试录用制。祛除恩赐制弊端,选拔优秀人才。报告建议考试工作由枢密院教育委员会负责,其中高级文官的考试由中央授权专门机构主持,低级文官由各地成立的地方考试中心主持。应试人应出具品德和健康证明。少数特殊性质的文官暂不实行考试。至于考试科目,主要应有4类:古典文学;数学和自然科学;政治经济学、法学和近现代哲学;现代语言、近现代史和国际法。
第三,严格文官工作考核,实行政绩晋升制,奖优汰劣,奖勤罚懒。
屈、诺等人希望通过这一制度改革,使经过考试录用的文官经常意识到:他们的晋升和未来的前途,完全取决于他们履行职务的勤奋程度和能力。靠一般的才能和适当的本领,他们可以有信心地期待他们的生活能得到一定的保证;有卓越的才能,他们就有理由希望获得职务中的最高奖赏。但如果他们表现明显地不称职或是不可救药的懒散,那么,他们就准备告别他们的岗位,以此,提高政府工作效率,实现政府工作功能。
诺斯科特—屈维廉报告于1854年2月正式提交国会,得到了许多人的高度赞扬。财政大臣格拉斯顿、功利主义思想家约翰・米勒认为,公开竞争“将有利于绅士子弟”。文官改革是“一次伟大的改革,它的实行将开创
[5](P326)
一个历史时代”。但是,报告遭到国会中大多数保
制度腐败现象十分突出:
其一,买官鬻职成为社会普遍现象。行政官员、法官乃至军官都可以买卖。1786年,海军部主计长查理・米德尔顿收取官位佣金300基尼。海军部财务处和陆军部主计处长官每年分别花费500磅和1000磅雇人代理,官俸剩余部分作己用。内务部首席书记员查理・布里耶兹克本有81磅13先令的职薪,可他一面雇人代行此职,一面为大法官厅高级文官威廉・弗雷泽代行职守,
[4](P25-26)
每年获取227磅3先令的薪给。买官鬻职造成
了官场上贪污舞弊的肆兴,从而败坏了政府的声誉,引发了民众的不满。
其二,机构臃肿,人员不断膨胀。
就文官规模看,英国在19世纪前半叶一再发生变化:1797年总数为16227人,1821年增加到27000人;以后经过整顿,1841年复减至16750人。可是在19世纪40年代,由于社会救济、工厂和铁路监督、贸易扩充等多种因素的影响,仅仅10年又猛增到39000
[5](P318)人。机构臃肿,人员不断膨胀,引起社会各界的强
烈批评。
其三,文官素质差,工作效率低。
机构的增多,人员的膨胀,给“恩赐”官职造成可乘之机。显官贵胄、执政党魁竞相在政府中安插亲信,以致膏粱子弟、庸禄无能而踞高位者有之;身为要官领取高薪而饱食终日无所用心者有之。文官素质每况愈下,工作效率低,严重影响了政府的声誉。
随着资本主义的发展,议会民主制度进程的加速,人们反对官僚制度腐败的呼声日益强烈;政府的工作需要公开化,官吏需要由有真才实学的专门人才充任,办事效率需要迅速提高。建立新的文官制度成为英国社会各阶层的迫切要求。
4.东印度公司官员任命产生的矛盾成为文官制度改革的直接起因。
1853年,东印度公司的特许状期满,向国会请求延期。国会随即提出了该公司必须改革人事考选制度的要求。因为当时该公司的人员多为贵族子弟依靠私人关系安插的,既为公众舆论反对,也不利于该公司的发展。因此,国会委派麦考莱、哥威特和莱弗维三人研究该公司人事制度的改革方案。三人经过深入研究后提出报告,主张该公司用人应该采用公开竞争的考试制度,实行择优录用、公开竞争、平等的原则,而考试应以牛津、剑桥两大学的课程为标准。考试合格后,则应受训两年,受训期满,再经考试,按成绩优劣分配工作。
守分子的强烈反对,贵族议员的反对尤为强烈。因为考试制度的实行势必剥夺他们的特权。正是由于保守议员
的反对,该报告提交国会后被内阁撤回。
诺斯科特—屈维廉报告虽未被采纳,却为日后英国进行文官制度改革提供了基本准则,奠定了改革精神,做了充分的准备。
进行英国文官制度第一次改革的是有“丘比特阁下”雅称的帕麦斯顿首相。
1855年2月,自由党领袖帕麦斯顿任内阁首相。他本人也较保守,不甚支持改革。但是,在1853-1856年的克里木战争中,英国因政府机构混乱及工作效率低下而屡遭败绩的严重事实,激怒了民众,要求改革的呼声甚嚣尘上。为了平息这一群怒,为了满足自由主义者对改革的殷切期望,又同时尽力不去触怒国会中的贵族议员,帕麦斯顿决定进行尝试性的文官制度改革。
1855年5月21日,帕麦斯顿不经国会讨论,径以枢密院的名义颁布了文官制度改革的正式法令——《关于录用王国政府文官的枢密院命令》。法令规定成立一个由三人组成的文官制度委员会,负责审查文官候选人的年龄、身体、品格等条件是否合格,然后允准参加考试。对考试合格者颁布证书,分配到各部用人机构,经过6个月的试用期后,再决定是否正式录用。
这是英国文官制度的初次,也是初级改革。但这次改革是温和的、极不彻底的。从文官录用来看,它虽然将国王、少数政治寡头和高级文官的恩赐官职特权转交到文官委员会,但由于法令没有规定公开统一的竞争考试和考试标准,只要求在被推荐的候选人中进行起码的及格考试,并且仅限于报考低级职位者,加上提名候选人的权力仍然保留在各部门长官手中,因而一旦出现职位空缺,所在部门长官仍然有权利根据个人意愿,有目的地“推荐”一至数名候选人。这就为徇私舞弊留下一道无形之门。正如美国学者劳伦斯・罗威尔评论,此等考试的“目的显明地是淘汰低能,而不是测验优秀。因为在这些考试中,即使采用有限的竞争考试,也只占极少的比
[6](P151)
例”。
由格拉斯顿内阁进行的。
1868年,自由党在大选中获胜,格拉斯顿就任首相。这个曾支持诺斯科特、屈维廉进行文官制度改革建议的自由主义者,在英国继续推进改革,力争实行公开竞争考试制度。经过调查,他发现仍有不少未经考试而录用为文官。如:1855至1868年所录用的9826个文官中,仍有7033人未经任何竞争性选拔而得到任命;完全经
[8](P45)
过公开竞争考试的仅有28人。
于是,格拉斯顿于1870年6月4日颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院命令,规定:多数重要文官职位必须按照文官制度委员会的要求,通过公开竞争考试,择优录用;委员会委员在财政部的监督下,有权独立决定被录用文官的基本条件。但为了避开保守势力的压力,他又规定,外交部和内政部可以例外;某些高级官员(如法官和各类视察员)的职位仍可不经考试而由内阁直接任命。同时,财政部发出通知:文官考试分两类进行,按相应标准录用。自此,文官划分为高低两级。
实行公开考试录用官员,这是文官制度最重要、最基本的原则。因此,1870年6月4日枢密院命令的颁布,是英国现代文官制度形成的标志。
经过1855年、1870年枢密院两道改革法令,英国文官制度实现了从官员任命到公开考试的历史性转变,这是19世纪中期英国文官制度改革的最大特征,也是其核心内容。此后,经过不断地改革、补充和修正,英国文官制度日趋完善、成熟。
人事乃行政之本。如古人所言,“为政在
人”。19世纪中期的英国文官制度改革,对英国社会历史的发展,乃至西方文官制度的确立,
都有其重大的进步性和积极的历史意义。
其一,提高了政府各机关的工作效率,促进了社会生产的发展,促进了英国社会政治文明。
公开竞争考试,择优录用,这就有可能杜绝和防止政府领导人任人唯亲,徇私舞弊,任用不合格人才的腐败现象,而为社会广大民众敞开了机会大门,让他们得以凭真才实学,通过竞争考试参加工作,从而大大保证和提高了文官的质量。文官的考试、升降、奖惩的制度化和法律化,以履行职务的勤快程度和能力作为衡量标准,大大地有助于激发文官人员的工作积极性和进取精神,有利于提高政府的工作质量和工作效率。
文官的职业化、常任制,使文官不因内阁的更换而变动,能集中精力安心工作,并在长期的工作中积累丰富的业务工作经验,从而为国家政局的安定和政策的连续性提供了强有力的保证。
正是由于英国较早地有效地进行了文官制度的改革,使得英国的国家机器在19世纪中期资本主义世界中显示出最为先进、最为文明——它不像欧洲大陆国家那样,机器庞大臃肿,官僚化,而是以政府办事能力强、
但是,这次改革也收到一定的效果。它促使英国政府的个别部门(如军务部和印度事务部)认真履行推荐、试用、考试和正式任命的程序,职员素质有所提高。如,印度事务部于1859年竞争9个文官职位时,共有391人
[7](P359)
参加公开考试。
更为重要的是,1855年的文官制度改革在英国政治史上占有重要的地位。它是以择优取士的崭新方式取代官职恩赐制的重要起点。不仅在一定程度上满足了自由主义者的要求,而且更为重要的是,它用改革之刀对英国腐败的官僚制度进行了一次有影响的手术,推进了英国政治制度的文明,为英国文官制度的进一步改革打下了良好的基础,成为英国现代文官制度建立的重要起点。
英国第二次,也是最有完全意义的文官制度改革是
效率高而见称于世、著称于史,于今风采犹存。这是英国文官制度改革最为直接的效果。
而制度文明又为物质文明的发展创造了良好条件。1870年,英国在世界工业总产值中居第一位,占32%,[9](P288)贸易总额、海外投资一直雄居世界榜首。英国社会经济的繁荣发达,文官制度造就的廉洁、高效政府,造成的政治文明环境,无疑地起了巨大地推动作用。
其二,进一步巩固了工业资产阶级的统治地位。19世纪中期的英国文官制度改革是在工业资产阶级在政治领域已经开始占据统治地位的自由主义时代进行的,并把夺取封建残余势力在行政部门的垄断权作为基本目标,是英国政治制度改革的延续,更是一个重大的发展。
通过文官制度改革,变官员任命为公开考试录用,剥夺了贵族垄断官职的特权,沉重地打击了土地贵族和金融资产阶级的政治势力,加强了资产阶级自由派在政府行政机构中的优势地位,使政府机构成为执行工业资产阶级意志的得心应手的工具,大大地巩固和扩展了
1832年、1867年两次国会改革的成果,使英国工业资产阶级的统治地位益加巩固,从而有力地推进了英国资本主义的迅速发展。
其三,促进了英国政坛的清明。
19世纪中后期,英国两党制已经确立。政党要人已获取部分的官职恩赐权,自由党和保守党的政治角逐空前激烈。因改革而确立的现代文官制度,从体制上较明确地划分了与首相、内阁共进退的政务官和常务文官的区别。而后又确立了文官不得参与党争的惯例。这对于减弱英国政界的腐败风气,防止朝着美国式的“政党分赃制”方向发展,有着重要的积极作用。
其四,成为西方文官制度的典范。
19世纪中期英国文官制度改革所创立的公开竞争考试,择优录用原则;按才能和贡献任用的原则;文官实行轮换制和常任制的原则等等,为日后其他资产阶级国家所采用、遵循,成为现代西方文官制度的最基本内容和最基本特征。
[参考文献]
[1]张跃发,刘养洁.民族国家与世界经济1500-1900[M].北
京:时事出版社,1999.
[2]E.N.威廉斯.十八世纪宪制——文件和评论[M].伦敦:
剑桥出版社,1977.
[3]马啸原.西方政治制度史[M].北京:高等教育出版社,
2000.
[4]E.W.科汉.英国文官制的成长1780—1939年[M].伦敦:
1941.
[5]哈纳姆.十九世纪宪制,1815—1914年——文件和评论
[M].伦敦:剑桥大学出版社,1969.
[6]罗威尔.英国政府・中央政府之部[M].上海:上海人民出
版社,1959.
[7]阎照祥.英国政治制度史[M].北京:人民出版社,1999.[8]G.德鲁里,T.布彻.现代文官制[M].巴兹尔・布莱克韦
尔出版公司,1988.
[9]袁 征.世界近代史[M].上海:华东师范大学出版社,
1997.
责任编辑:王和平
TrytoDiscusstheReformoftheEnglishCivilOfficialSystemintheMiddleofthe19thCentury
CHENYou-yi
(ShantouInstituteofEducation,Shantou515041,China)
Abstract:Inthemiddleofthe19thcenturybecauseofthegreatpromotingofthedevelopingofthecapitalismandthereformofpartiamentarysystem,Englandbegantohavethereformofcivilofficialsystem,setupmanybourgeoiscivilofficialsystemswhichwereprovidedbylaw,forexample,havinganopenexamination,admission,inspection,superintendence,up-gradinganddown-grad-ing,rewardsandpenalties,removalandsoon.AllofthesehadpositiveinfluencetothedevelopingoftheEnglishsocialhistoryandtheestablishmentofthewesterncivilofficialsystem.
Keywords:civilofficialsystem;openexamination;enrollonlythosewhoareoutstanding
第21卷 第1期 2003年2月
嘉应大学学报(哲学社会科学)
Vol.21 No.1
JOURNALOFJIAYINGUNIVERSITY(Philosophy&SocialSciences) Feb.2003
试论19世纪中期英国文官制度改革
○陈友义
(汕头职业技术学院人文社科系,广东汕头515041)
[摘 要]19世纪中期,在资本主义发展和国会制度改革的巨大推动下,英国进行了文官制度改革,确立了由法律规定的,以对文官的公开考试、录用、考核、监督、升降、奖惩、免职等为主要特征的资产阶级文官制度,对英国社会历史的发展以及西方文官制度的确立产生了积极的影响。
[关键词]文官制度;公开考试;择优录用
[中图分类号]K561.43 [文献标识码]A [文章编号]1006-642X(2003)01-0090-04
文官制度,亦即人事制度,是由法律或法令规定的关于文官的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等管理制度。
如同近代资产阶级民主制度最早在英国确立一样,资产阶级文官制度在西方资本主义国家中,也是最早在英国确立的。19世纪中期英国进行文官制度改革,从而确立了现代英国文官制度。
19世纪中期英国实行文官制度改革,有其
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工业革命的开展与逐步完成,造就了工业资产阶级的诞生。工业资产阶级凭借其日益增长的强大经济实力,积极推动英国政治制度改革。1832年、1867年,英国先后对国会进行改革,虽然没有完全满足广大人民群众对议会民主化的要求,但却使得城市选民的人数超过了农村地区,并使城市的熟练工人基本上获得了选举权。结果使得工业资产阶级在国会中取得了主宰地位,结束了土地贵族对下院的控制。国会改革推进了整个英国政治体制改革的纵深发展,为文官制度改革奠定了良好的政治基础。
3.英国官僚制度的腐败引发了工业资产阶级对文官制度改革的强烈要求。
1688年,英国资产阶级和新贵族发动了著名的“光荣革命”,废黜复辟的反动的斯图亚特王朝詹姆士二世,迎立荷兰执政威廉为新国王。次年3月,英国国会颁布《权利法案》,确立法治原则,提高国会权力,使国会享有充分的立法大权和财政大权。
但是,“光荣革命”后的一系列法令“确定了国王不得违反的某些法规,而对其能够怎样行政却未能明显规
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定。”《权利法案》等虽然限制了国王的权力,但却
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深刻的社会历史背景。
1.工业革命的完成,资本主义的迅猛发展
为文官制度改革提供了社会经济条件。
以蒸汽机的发明和应用为主要标志的英国工业革命,从18世纪中期开始,到19世纪中期基本完成。工业革命的完成,使英国社会发生了巨大的变化。英国社会生产力得到迅猛的发展,社会劳动生产率迅速提高,经济取得巨大成就。1850年,英国工业总产值在世界占
[1](P142)
1/3,占世界贸易总额的21%。英国成为“世界工
厂”,世界变成英国市场。
资本主义生产技术的进步,经济的发展,开拓创新精神的形成,极大地冲击了英国的政治制度,呼唤着英国政治体制的改革。特别是,工业革命造就了英国一个生气勃勃的新阶级——工业资产阶级。工业资产阶级及其代言人从当时最有影响的功利主义观点出发,要求建立一个廉洁、高效的政府,从政治上促进本国经济的发展,提高国民的生活水准。
保留了国王的行政大权,并且使国王及大贵族继续掌握着任命官吏的权力。结果,英国各级官职仍然为贵族所垄断。18世纪直至19世纪初期,政府各部的行政官吏,
[收稿日期]2002-12-10
[作者简介]陈友义(1961—),男,广东南澳人,汕头职业技术学院人文社科系,讲师。
仍然是中世纪延续下来的“恩赐制”,即由国王恩赐任命的。做官靠私人关系和门第,多由贵族子弟充任,而且一般只是作为副业而不是主业。正如时人所评述的,“服官
[3](P121)只是英国贵族阶级的户外经济”。于是,英国官僚
18世纪80年代,英国国会就针对政府机
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构中存在的弊端进行了某些改革。但真正有意义的文官制度改革是在19世纪中期。它是在
自由主义者极力敦促和主张下进行的。
1848年,在财政大臣格拉斯顿的授意下,自由主义者屈维廉、诺斯科特花了大量时间,对英国文官制度的现状作了深入的调查研究。他们依据大量事实,深刻分析,提出了文官制度改革的基本思路,并于1853年底拟订出《关于建立常任英国文官制度的报告》,统称为《诺斯科特——屈维廉报告》。报告尖锐地批评了文官制度的种种弊病,对文官的选任、使用和晋升等,提出了一整套改革计划。
第一,区分文官类别,统一规定文官录用的年龄和薪俸标准,量才使用。报告认为:所有文官应划分为两大类。其中高级文官要求具备多方面的才能、丰富的知识和经验,受过高等教育,所以,此类职位的候选人应从牛津、剑桥等一流大学中招收,也可以秉公选用其他部门中的佼佼者。低级文官主要处理内部例行公事和带有一定机械性的工作,录用时以一般中等教育为标准。低级文官录用的年龄限制在17—21岁之间,高级文官在19—25岁之间。高级文官脱离日常杂务,致力于政策制定和实施。
第二,实行公开竞争考试录用制。祛除恩赐制弊端,选拔优秀人才。报告建议考试工作由枢密院教育委员会负责,其中高级文官的考试由中央授权专门机构主持,低级文官由各地成立的地方考试中心主持。应试人应出具品德和健康证明。少数特殊性质的文官暂不实行考试。至于考试科目,主要应有4类:古典文学;数学和自然科学;政治经济学、法学和近现代哲学;现代语言、近现代史和国际法。
第三,严格文官工作考核,实行政绩晋升制,奖优汰劣,奖勤罚懒。
屈、诺等人希望通过这一制度改革,使经过考试录用的文官经常意识到:他们的晋升和未来的前途,完全取决于他们履行职务的勤奋程度和能力。靠一般的才能和适当的本领,他们可以有信心地期待他们的生活能得到一定的保证;有卓越的才能,他们就有理由希望获得职务中的最高奖赏。但如果他们表现明显地不称职或是不可救药的懒散,那么,他们就准备告别他们的岗位,以此,提高政府工作效率,实现政府工作功能。
诺斯科特—屈维廉报告于1854年2月正式提交国会,得到了许多人的高度赞扬。财政大臣格拉斯顿、功利主义思想家约翰・米勒认为,公开竞争“将有利于绅士子弟”。文官改革是“一次伟大的改革,它的实行将开创
[5](P326)
一个历史时代”。但是,报告遭到国会中大多数保
制度腐败现象十分突出:
其一,买官鬻职成为社会普遍现象。行政官员、法官乃至军官都可以买卖。1786年,海军部主计长查理・米德尔顿收取官位佣金300基尼。海军部财务处和陆军部主计处长官每年分别花费500磅和1000磅雇人代理,官俸剩余部分作己用。内务部首席书记员查理・布里耶兹克本有81磅13先令的职薪,可他一面雇人代行此职,一面为大法官厅高级文官威廉・弗雷泽代行职守,
[4](P25-26)
每年获取227磅3先令的薪给。买官鬻职造成
了官场上贪污舞弊的肆兴,从而败坏了政府的声誉,引发了民众的不满。
其二,机构臃肿,人员不断膨胀。
就文官规模看,英国在19世纪前半叶一再发生变化:1797年总数为16227人,1821年增加到27000人;以后经过整顿,1841年复减至16750人。可是在19世纪40年代,由于社会救济、工厂和铁路监督、贸易扩充等多种因素的影响,仅仅10年又猛增到39000
[5](P318)人。机构臃肿,人员不断膨胀,引起社会各界的强
烈批评。
其三,文官素质差,工作效率低。
机构的增多,人员的膨胀,给“恩赐”官职造成可乘之机。显官贵胄、执政党魁竞相在政府中安插亲信,以致膏粱子弟、庸禄无能而踞高位者有之;身为要官领取高薪而饱食终日无所用心者有之。文官素质每况愈下,工作效率低,严重影响了政府的声誉。
随着资本主义的发展,议会民主制度进程的加速,人们反对官僚制度腐败的呼声日益强烈;政府的工作需要公开化,官吏需要由有真才实学的专门人才充任,办事效率需要迅速提高。建立新的文官制度成为英国社会各阶层的迫切要求。
4.东印度公司官员任命产生的矛盾成为文官制度改革的直接起因。
1853年,东印度公司的特许状期满,向国会请求延期。国会随即提出了该公司必须改革人事考选制度的要求。因为当时该公司的人员多为贵族子弟依靠私人关系安插的,既为公众舆论反对,也不利于该公司的发展。因此,国会委派麦考莱、哥威特和莱弗维三人研究该公司人事制度的改革方案。三人经过深入研究后提出报告,主张该公司用人应该采用公开竞争的考试制度,实行择优录用、公开竞争、平等的原则,而考试应以牛津、剑桥两大学的课程为标准。考试合格后,则应受训两年,受训期满,再经考试,按成绩优劣分配工作。
守分子的强烈反对,贵族议员的反对尤为强烈。因为考试制度的实行势必剥夺他们的特权。正是由于保守议员
的反对,该报告提交国会后被内阁撤回。
诺斯科特—屈维廉报告虽未被采纳,却为日后英国进行文官制度改革提供了基本准则,奠定了改革精神,做了充分的准备。
进行英国文官制度第一次改革的是有“丘比特阁下”雅称的帕麦斯顿首相。
1855年2月,自由党领袖帕麦斯顿任内阁首相。他本人也较保守,不甚支持改革。但是,在1853-1856年的克里木战争中,英国因政府机构混乱及工作效率低下而屡遭败绩的严重事实,激怒了民众,要求改革的呼声甚嚣尘上。为了平息这一群怒,为了满足自由主义者对改革的殷切期望,又同时尽力不去触怒国会中的贵族议员,帕麦斯顿决定进行尝试性的文官制度改革。
1855年5月21日,帕麦斯顿不经国会讨论,径以枢密院的名义颁布了文官制度改革的正式法令——《关于录用王国政府文官的枢密院命令》。法令规定成立一个由三人组成的文官制度委员会,负责审查文官候选人的年龄、身体、品格等条件是否合格,然后允准参加考试。对考试合格者颁布证书,分配到各部用人机构,经过6个月的试用期后,再决定是否正式录用。
这是英国文官制度的初次,也是初级改革。但这次改革是温和的、极不彻底的。从文官录用来看,它虽然将国王、少数政治寡头和高级文官的恩赐官职特权转交到文官委员会,但由于法令没有规定公开统一的竞争考试和考试标准,只要求在被推荐的候选人中进行起码的及格考试,并且仅限于报考低级职位者,加上提名候选人的权力仍然保留在各部门长官手中,因而一旦出现职位空缺,所在部门长官仍然有权利根据个人意愿,有目的地“推荐”一至数名候选人。这就为徇私舞弊留下一道无形之门。正如美国学者劳伦斯・罗威尔评论,此等考试的“目的显明地是淘汰低能,而不是测验优秀。因为在这些考试中,即使采用有限的竞争考试,也只占极少的比
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例”。
由格拉斯顿内阁进行的。
1868年,自由党在大选中获胜,格拉斯顿就任首相。这个曾支持诺斯科特、屈维廉进行文官制度改革建议的自由主义者,在英国继续推进改革,力争实行公开竞争考试制度。经过调查,他发现仍有不少未经考试而录用为文官。如:1855至1868年所录用的9826个文官中,仍有7033人未经任何竞争性选拔而得到任命;完全经
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过公开竞争考试的仅有28人。
于是,格拉斯顿于1870年6月4日颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院命令,规定:多数重要文官职位必须按照文官制度委员会的要求,通过公开竞争考试,择优录用;委员会委员在财政部的监督下,有权独立决定被录用文官的基本条件。但为了避开保守势力的压力,他又规定,外交部和内政部可以例外;某些高级官员(如法官和各类视察员)的职位仍可不经考试而由内阁直接任命。同时,财政部发出通知:文官考试分两类进行,按相应标准录用。自此,文官划分为高低两级。
实行公开考试录用官员,这是文官制度最重要、最基本的原则。因此,1870年6月4日枢密院命令的颁布,是英国现代文官制度形成的标志。
经过1855年、1870年枢密院两道改革法令,英国文官制度实现了从官员任命到公开考试的历史性转变,这是19世纪中期英国文官制度改革的最大特征,也是其核心内容。此后,经过不断地改革、补充和修正,英国文官制度日趋完善、成熟。
人事乃行政之本。如古人所言,“为政在
人”。19世纪中期的英国文官制度改革,对英国社会历史的发展,乃至西方文官制度的确立,
都有其重大的进步性和积极的历史意义。
其一,提高了政府各机关的工作效率,促进了社会生产的发展,促进了英国社会政治文明。
公开竞争考试,择优录用,这就有可能杜绝和防止政府领导人任人唯亲,徇私舞弊,任用不合格人才的腐败现象,而为社会广大民众敞开了机会大门,让他们得以凭真才实学,通过竞争考试参加工作,从而大大保证和提高了文官的质量。文官的考试、升降、奖惩的制度化和法律化,以履行职务的勤快程度和能力作为衡量标准,大大地有助于激发文官人员的工作积极性和进取精神,有利于提高政府的工作质量和工作效率。
文官的职业化、常任制,使文官不因内阁的更换而变动,能集中精力安心工作,并在长期的工作中积累丰富的业务工作经验,从而为国家政局的安定和政策的连续性提供了强有力的保证。
正是由于英国较早地有效地进行了文官制度的改革,使得英国的国家机器在19世纪中期资本主义世界中显示出最为先进、最为文明——它不像欧洲大陆国家那样,机器庞大臃肿,官僚化,而是以政府办事能力强、
但是,这次改革也收到一定的效果。它促使英国政府的个别部门(如军务部和印度事务部)认真履行推荐、试用、考试和正式任命的程序,职员素质有所提高。如,印度事务部于1859年竞争9个文官职位时,共有391人
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参加公开考试。
更为重要的是,1855年的文官制度改革在英国政治史上占有重要的地位。它是以择优取士的崭新方式取代官职恩赐制的重要起点。不仅在一定程度上满足了自由主义者的要求,而且更为重要的是,它用改革之刀对英国腐败的官僚制度进行了一次有影响的手术,推进了英国政治制度的文明,为英国文官制度的进一步改革打下了良好的基础,成为英国现代文官制度建立的重要起点。
英国第二次,也是最有完全意义的文官制度改革是
效率高而见称于世、著称于史,于今风采犹存。这是英国文官制度改革最为直接的效果。
而制度文明又为物质文明的发展创造了良好条件。1870年,英国在世界工业总产值中居第一位,占32%,[9](P288)贸易总额、海外投资一直雄居世界榜首。英国社会经济的繁荣发达,文官制度造就的廉洁、高效政府,造成的政治文明环境,无疑地起了巨大地推动作用。
其二,进一步巩固了工业资产阶级的统治地位。19世纪中期的英国文官制度改革是在工业资产阶级在政治领域已经开始占据统治地位的自由主义时代进行的,并把夺取封建残余势力在行政部门的垄断权作为基本目标,是英国政治制度改革的延续,更是一个重大的发展。
通过文官制度改革,变官员任命为公开考试录用,剥夺了贵族垄断官职的特权,沉重地打击了土地贵族和金融资产阶级的政治势力,加强了资产阶级自由派在政府行政机构中的优势地位,使政府机构成为执行工业资产阶级意志的得心应手的工具,大大地巩固和扩展了
1832年、1867年两次国会改革的成果,使英国工业资产阶级的统治地位益加巩固,从而有力地推进了英国资本主义的迅速发展。
其三,促进了英国政坛的清明。
19世纪中后期,英国两党制已经确立。政党要人已获取部分的官职恩赐权,自由党和保守党的政治角逐空前激烈。因改革而确立的现代文官制度,从体制上较明确地划分了与首相、内阁共进退的政务官和常务文官的区别。而后又确立了文官不得参与党争的惯例。这对于减弱英国政界的腐败风气,防止朝着美国式的“政党分赃制”方向发展,有着重要的积极作用。
其四,成为西方文官制度的典范。
19世纪中期英国文官制度改革所创立的公开竞争考试,择优录用原则;按才能和贡献任用的原则;文官实行轮换制和常任制的原则等等,为日后其他资产阶级国家所采用、遵循,成为现代西方文官制度的最基本内容和最基本特征。
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责任编辑:王和平
TrytoDiscusstheReformoftheEnglishCivilOfficialSystemintheMiddleofthe19thCentury
CHENYou-yi
(ShantouInstituteofEducation,Shantou515041,China)
Abstract:Inthemiddleofthe19thcenturybecauseofthegreatpromotingofthedevelopingofthecapitalismandthereformofpartiamentarysystem,Englandbegantohavethereformofcivilofficialsystem,setupmanybourgeoiscivilofficialsystemswhichwereprovidedbylaw,forexample,havinganopenexamination,admission,inspection,superintendence,up-gradinganddown-grad-ing,rewardsandpenalties,removalandsoon.AllofthesehadpositiveinfluencetothedevelopingoftheEnglishsocialhistoryandtheestablishmentofthewesterncivilofficialsystem.
Keywords:civilofficialsystem;openexamination;enrollonlythosewhoareoutstanding