试析我国反垄断执法机构
张剑
摘要本文针对目前我国反垄断执法机构存在的弊端，通对目前反垄断法和国外相关立法实践的分析，对我国反垄断法实施机制进行解读，理顺其还存在的问题，并对其如何进一步完善进行相关思考，试图提出一些进一步完善我国的反垄断执法机构的建议和对策，认为只有建立一个具有独立性、权威性、专业性的反垄断执法机构，才能真正实现反垄断法维护竞争、增进效率的目的。
关键词反垄断法反垄断执法机构反垄断法指的是国家调整企业垄断活动或者限制竞争行为的实体法或程序法的简称，具有极强的政策性。它的宗旨在于维护企业的竞争机制，防止某些企业的竞争力量过于集中，是经济体系中一个极其重要的组成部分。在经济领域中由于垄断行为的存在，造成资源的浪费，同时行政的垄断，使统一的市场变成分割的市场，妨碍经济的健康发展。但是，我国《反垄断法》确立了“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的模式，《反垄断法》第九条规定“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，这说明反垄断委员会并不行使行政权力，也不做出行政决定。至于谁是“由国务院规定的反垄断执法机构”，法律并未明确。我国反垄断执法机构的设计必须废弃作为现有行政机关下属机构的思路，凸现其权威性、独立性和专业性。我国应当建立一个独立于行政机关，具有准司法性质的、独立的、高效的反垄断执法机构。
化的复杂事务缺乏专业性的认识，表现出了力不从心的一面，在这种情况下必然会导致对事实的认定和处理结果均缺乏权威性。
二、国外反垄断执法机构的借鉴
1.美国的反垄断执法机构。美国的反垄断执法任务分别由
AD反托拉斯局（AntitrustDivisionoftheDepartmentofJustice，）和
FTC联邦贸易委员会（FederalTradeCommission，）承担。AD是在
反托拉斯及相关事务方面代表政府从事管理活动的专门法律机
构，负责《谢尔曼法》《克莱顿法》和除《联邦贸易委员会法》以外的其他一切反托拉斯法的执法工作。其主要职责是对垄断事件进行调查，并根据调查结果作出判断以决定是否向普通法院提起诉讼。由于美国的反托拉斯法规定垄断行为的责任分为民事
AD的身份是原告，责任和刑事责任，所以在民事诉讼中，而在刑
一、我国反垄断执法机构的问题分析事诉讼中则又扮演检察官的角色。AD隶属于司法部，局长由助
FTC根据理司法部长担任。《联邦贸易委员会法》设立，由5名委
1.管理主体多元化，FTC独立于政府，主体间职能交叉。由于我国的经济立法员组成，任期7年。只对国会负责。委员由参议一直采取单行立法的模式，每个单行法只调整某项特定的对象，院推荐、总统提名、国会批准后再由总统任命。5名委员中属于并根据国家机关的职能划分和任务平衡的原则规定一个主管的任何一个党派的人数均不得超过3人，在任期内除委员因自身机关，多头管辖的现象便不可避免。如计划管理部门确定价格并懈怠、受贿、渎职等原因外不得免职。委员在任职期内必须专职进行执法，成本规则的制定和监督执行由财政部门承担，滥用市从事反托拉斯工作，不得在其他任何政府部门或公司企业内兼场支配地位和行政垄断的问题由工商行政管理部门处理，涉及职或自营实业。FTC下设竞争处、经济处和消费者保护处。竞争并购协议的事项由商务部门管理。同时，根据《立法法》，国务院处由法学家组成，负责反托拉斯法的执行，并收集情报，对被指下属部委、办、局有权制定部门规章，因此，各部门都出于利益最控的案件提起诉讼。经济处由经济学家组成，对被指控案件进行大化的需要纷纷出台自己的规定，将法律没有明确的事项尽量经济和政策分析，为竞争处提供经济和政策的分析意见和对案纳入本部门管辖的范围，职能交叉，多头管理的情况更加严重。件的处理建议。FTC区别于AD的重要特点是它具有准司法机
2.行政机构设置，缺乏权威性。虽然法律规定的部门在中央关的性质，它有权独立裁处垄断案件和不正当竞争案件，对被裁
FTC可以发布禁令或采取其他措施。但当事人对一级层面上均属于正部级单位，但事实上，由于我国目前的行政定有罪的企业，
可以向联邦上诉法院起诉。AD和FTC在有管理体制实行条块结合，以块为主的方针，即对应于中央的部门FTC的裁决不服的，
设置的，县级以上地方均设置了对应的机构。对于反垄断事项而些方面的职责界限是清楚的，如追究当事人刑事责任时，只有
但在绝大多数情况下，两个言，根据现行法律，县级以上的相应部门即具有管辖权。而作为AD有权向普通法院提起刑事诉讼，
中央一级的管理部门很少介入具体案件的处理，而是由地方管机构的职责往往是交叉和重叠的，即两个机构对同一案件都有
但由于美国有悠久的反托拉斯传统，两个机构经过长期理部门承担。这样虽然法律上是一个正部级的管理部门，但实际管辖权。
对于执行反托斯执法的分工与合作，通过内部协调机制上是小鬼显灵，阎王无影，处理具体案件的都是地方政府的职能的磨合，
部门。地方职能部门受制地方政府的管理，位卑言轻，难有作为。可以得到较好的解决，一般情况下不会出现相互扯皮或争抢现
3.行政管理人员，对于两个机构之间职责界限的模糊，仍然遭到社缺少专门知识，面对反垄断案件高度专业象。即使如此，
·12010-49-
会各界的诟病[1]。
2.日本的反垄断执法机构。日本的反垄断执法机构是公正
FTC），隶属于内阁总理大交易委员会（FairTradingCommission，
臣，由委员长1人和委员4人组成。委员长必须由年满35周岁以上，且具有法律和经济学方面知识和经验的专业人士担任，任期5年，经内阁总理大臣征得议会同意后任命，并经天皇认证。日本的FTC下设事务局，除局长外，还有房官、经济部、审查部、交易部，同时在札晃、仙台、大阪、名古屋、广岛、高松和福冈等7个城市还设有地方事务所。日本的FTC集行政权、准司法权、准立法权于一身，除了反垄断执法外，还处理反不正当限制和产生误导的上诉案件，权力炙手可热。在行政权方面，有权对垄断行
认可、同意、协议及处理为和垄断状态进行调查，受理关于承认、
有权通过准司法程序，对垄断行为的请求等。在准司法权方面，
采取排除措施并可对当事人施以惩罚。在准立法权方面，有权制定内部规则、事件处理的程序规则以及呈报、认可、承认的申请和其他必要事项的程序规则，有权对不公正交易方法进行指定等[2]。
3.我国台湾地区的反垄断执法机构。台湾的反垄断执法机“公平交易委员会”，是专司反垄断与不正当竞争职责的“中构是央”机关。根据“公平交易委员会组织条例”的规定，该委员会由9名委员组成，均必须是专职的行政官员，其中主任委员为特任。委员任期3年，可以连任。公平交易委员会享有有关公平交易法规政策的制订权，有关交易行为违法性的审查权，企业竞争行为及商品市场占有率的调查权，对涉嫌违法企业的调查处置权，对多层次传销企业的管制权。根据“公平交易法”，公平交易委员会有权责令违法企业停业，改正限制转售价格的约定，对限期内不履行上述命令的企业，可以连续处以100万新台币以下罚金，直至其执行命令为止。对以直接或间接方式阻碍其他企业参与竞争的行为，可对行为人处3年以下有期徒刑和管制或并课以一定数额的罚金[3]。
威性是该机构的生命力所在，也是反垄断法的意义所在[4]。因此对于该机构级别的定位、权力的安排、组织的设置、人员的构成、经费的保障和执法程序的设计和执法效力的确定都必须围绕保证该机构的独立性与权威性展开。现行体制和《反垄断法》讨论稿的方案存在的缺陷就在于将反垄断这项非常特殊的工作沦落为现行政府部门中一项常规性的管理工作，按现行政府机关的权力配置和运行程序进行安排，没有凸现反垄断执法机构的独立性，更掩蔽了该机构必须具有的权威性。
3.精干效率原则。任何国家机关的设置都必须符合精干与效率原则，反垄断执法机构工作的宏观性、全局性更应当强调这一机构精干效率的要求。因此，按现行的政府组织体制，从中央到地方按照行政区划层层设置的做法必须改变；在组成人员的
专门性和相对稳定性；机进出条件和程序上，必须强调专业性、
构编制的规模要适当，既要严格限制机构内核心人员的职位数，又要确保一般工作人员的数量。从国外的情况看，核心机构的成
全部工作人员一般在300～500人之间。员一般控制在5～9人，
四、结语
理论对于实践具有指导意义，却无法取代实践。基于这一常
识，我们知道，实践的使命首先在于营造一种更理性而较少偏激的公共空间，以使政策制订者可以有所适从。如何建立反垄断执法机构和建立一个什么样的反垄断执法机构，已成为我国反垄断立法中的一个关键问题。随着我国市场经济体制的建立和国内市场的国际化，我国广大企业迫切需要一个自由和公平的竞争环境，广大消费者也渴望通过健康、有序的市场竞争增大他们的财富，提高社会福利。而我国能否建立一个健康的市场竞争秩序，能否为企业提供一个自由和公平的竞争环境，这在很大程度上取决于能否建立一个统一、独立和高效的反垄断执法机构。参考文献：
[1]艾华.建立国家反垄断机构加快推进垄断行业改革[J].广东审计,2004,(2).
[2]张炳生.论我国反垄断执法机构的设置———对现行设计方案的质疑[J].法律科学,2005,(3).
[3]王先林.对于中国反垄断执法机构的设置与职责问题的探讨[J].中国行政管理,2000,(8).
[4]李涛,王先林.论反垄断执法机构的几个问题[J].安徽大学学报,2000,(5).
三、我国反垄断执法机构的完善
1.科学合理原则。反垄断执法机构的设置首先服从于有效
履行法律赋予它的使命的需要，保证其有足够高的地位、足够大的权力与足够强的能力承担起反垄断的任务，尤其应当充分估计到其执法过程中不可避免地将与中央政府部门和地方政府之间进行较量的艰难程度；同时必须根据权力运行的规律，防范该机构本身在权力行使过程的滥用倾向，设置相应的机制及时矫正该机构的权力走偏；另外还应适当考虑中国现行的国家权力结构与布局因素，尽量减少因反垄断执法机构的设置而对现行权力结构造成重大冲击，至少不应当发展到需要修改宪法的程度。
2.独立权威原则。反垄断执法机构能否保持独立性、具有权
张剑
山西大学法学院硕士研究生
（责编张文娟）
-·1·2010·
试析我国反垄断执法机构
张剑
摘要本文针对目前我国反垄断执法机构存在的弊端，通对目前反垄断法和国外相关立法实践的分析，对我国反垄断法实施机制进行解读，理顺其还存在的问题，并对其如何进一步完善进行相关思考，试图提出一些进一步完善我国的反垄断执法机构的建议和对策，认为只有建立一个具有独立性、权威性、专业性的反垄断执法机构，才能真正实现反垄断法维护竞争、增进效率的目的。
关键词反垄断法反垄断执法机构反垄断法指的是国家调整企业垄断活动或者限制竞争行为的实体法或程序法的简称，具有极强的政策性。它的宗旨在于维护企业的竞争机制，防止某些企业的竞争力量过于集中，是经济体系中一个极其重要的组成部分。在经济领域中由于垄断行为的存在，造成资源的浪费，同时行政的垄断，使统一的市场变成分割的市场，妨碍经济的健康发展。但是，我国《反垄断法》确立了“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的模式，《反垄断法》第九条规定“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，这说明反垄断委员会并不行使行政权力，也不做出行政决定。至于谁是“由国务院规定的反垄断执法机构”，法律并未明确。我国反垄断执法机构的设计必须废弃作为现有行政机关下属机构的思路，凸现其权威性、独立性和专业性。我国应当建立一个独立于行政机关，具有准司法性质的、独立的、高效的反垄断执法机构。
化的复杂事务缺乏专业性的认识，表现出了力不从心的一面，在这种情况下必然会导致对事实的认定和处理结果均缺乏权威性。
二、国外反垄断执法机构的借鉴
1.美国的反垄断执法机构。美国的反垄断执法任务分别由
AD反托拉斯局（AntitrustDivisionoftheDepartmentofJustice，）和
FTC联邦贸易委员会（FederalTradeCommission，）承担。AD是在
反托拉斯及相关事务方面代表政府从事管理活动的专门法律机
构，负责《谢尔曼法》《克莱顿法》和除《联邦贸易委员会法》以外的其他一切反托拉斯法的执法工作。其主要职责是对垄断事件进行调查，并根据调查结果作出判断以决定是否向普通法院提起诉讼。由于美国的反托拉斯法规定垄断行为的责任分为民事
AD的身份是原告，责任和刑事责任，所以在民事诉讼中，而在刑
一、我国反垄断执法机构的问题分析事诉讼中则又扮演检察官的角色。AD隶属于司法部，局长由助
FTC根据理司法部长担任。《联邦贸易委员会法》设立，由5名委
1.管理主体多元化，FTC独立于政府，主体间职能交叉。由于我国的经济立法员组成，任期7年。只对国会负责。委员由参议一直采取单行立法的模式，每个单行法只调整某项特定的对象，院推荐、总统提名、国会批准后再由总统任命。5名委员中属于并根据国家机关的职能划分和任务平衡的原则规定一个主管的任何一个党派的人数均不得超过3人，在任期内除委员因自身机关，多头管辖的现象便不可避免。如计划管理部门确定价格并懈怠、受贿、渎职等原因外不得免职。委员在任职期内必须专职进行执法，成本规则的制定和监督执行由财政部门承担，滥用市从事反托拉斯工作，不得在其他任何政府部门或公司企业内兼场支配地位和行政垄断的问题由工商行政管理部门处理，涉及职或自营实业。FTC下设竞争处、经济处和消费者保护处。竞争并购协议的事项由商务部门管理。同时，根据《立法法》，国务院处由法学家组成，负责反托拉斯法的执行，并收集情报，对被指下属部委、办、局有权制定部门规章，因此，各部门都出于利益最控的案件提起诉讼。经济处由经济学家组成，对被指控案件进行大化的需要纷纷出台自己的规定，将法律没有明确的事项尽量经济和政策分析，为竞争处提供经济和政策的分析意见和对案纳入本部门管辖的范围，职能交叉，多头管理的情况更加严重。件的处理建议。FTC区别于AD的重要特点是它具有准司法机
2.行政机构设置，缺乏权威性。虽然法律规定的部门在中央关的性质，它有权独立裁处垄断案件和不正当竞争案件，对被裁
FTC可以发布禁令或采取其他措施。但当事人对一级层面上均属于正部级单位，但事实上，由于我国目前的行政定有罪的企业，
可以向联邦上诉法院起诉。AD和FTC在有管理体制实行条块结合，以块为主的方针，即对应于中央的部门FTC的裁决不服的，
设置的，县级以上地方均设置了对应的机构。对于反垄断事项而些方面的职责界限是清楚的，如追究当事人刑事责任时，只有
但在绝大多数情况下，两个言，根据现行法律，县级以上的相应部门即具有管辖权。而作为AD有权向普通法院提起刑事诉讼，
中央一级的管理部门很少介入具体案件的处理，而是由地方管机构的职责往往是交叉和重叠的，即两个机构对同一案件都有
但由于美国有悠久的反托拉斯传统，两个机构经过长期理部门承担。这样虽然法律上是一个正部级的管理部门，但实际管辖权。
对于执行反托斯执法的分工与合作，通过内部协调机制上是小鬼显灵，阎王无影，处理具体案件的都是地方政府的职能的磨合，
部门。地方职能部门受制地方政府的管理，位卑言轻，难有作为。可以得到较好的解决，一般情况下不会出现相互扯皮或争抢现
3.行政管理人员，对于两个机构之间职责界限的模糊，仍然遭到社缺少专门知识，面对反垄断案件高度专业象。即使如此，
·12010-49-
会各界的诟病[1]。
2.日本的反垄断执法机构。日本的反垄断执法机构是公正
FTC），隶属于内阁总理大交易委员会（FairTradingCommission，
臣，由委员长1人和委员4人组成。委员长必须由年满35周岁以上，且具有法律和经济学方面知识和经验的专业人士担任，任期5年，经内阁总理大臣征得议会同意后任命，并经天皇认证。日本的FTC下设事务局，除局长外，还有房官、经济部、审查部、交易部，同时在札晃、仙台、大阪、名古屋、广岛、高松和福冈等7个城市还设有地方事务所。日本的FTC集行政权、准司法权、准立法权于一身，除了反垄断执法外，还处理反不正当限制和产生误导的上诉案件，权力炙手可热。在行政权方面，有权对垄断行
认可、同意、协议及处理为和垄断状态进行调查，受理关于承认、
有权通过准司法程序，对垄断行为的请求等。在准司法权方面，
采取排除措施并可对当事人施以惩罚。在准立法权方面，有权制定内部规则、事件处理的程序规则以及呈报、认可、承认的申请和其他必要事项的程序规则，有权对不公正交易方法进行指定等[2]。
3.我国台湾地区的反垄断执法机构。台湾的反垄断执法机“公平交易委员会”，是专司反垄断与不正当竞争职责的“中构是央”机关。根据“公平交易委员会组织条例”的规定，该委员会由9名委员组成，均必须是专职的行政官员，其中主任委员为特任。委员任期3年，可以连任。公平交易委员会享有有关公平交易法规政策的制订权，有关交易行为违法性的审查权，企业竞争行为及商品市场占有率的调查权，对涉嫌违法企业的调查处置权，对多层次传销企业的管制权。根据“公平交易法”，公平交易委员会有权责令违法企业停业，改正限制转售价格的约定，对限期内不履行上述命令的企业，可以连续处以100万新台币以下罚金，直至其执行命令为止。对以直接或间接方式阻碍其他企业参与竞争的行为，可对行为人处3年以下有期徒刑和管制或并课以一定数额的罚金[3]。
威性是该机构的生命力所在，也是反垄断法的意义所在[4]。因此对于该机构级别的定位、权力的安排、组织的设置、人员的构成、经费的保障和执法程序的设计和执法效力的确定都必须围绕保证该机构的独立性与权威性展开。现行体制和《反垄断法》讨论稿的方案存在的缺陷就在于将反垄断这项非常特殊的工作沦落为现行政府部门中一项常规性的管理工作，按现行政府机关的权力配置和运行程序进行安排，没有凸现反垄断执法机构的独立性，更掩蔽了该机构必须具有的权威性。
3.精干效率原则。任何国家机关的设置都必须符合精干与效率原则，反垄断执法机构工作的宏观性、全局性更应当强调这一机构精干效率的要求。因此，按现行的政府组织体制，从中央到地方按照行政区划层层设置的做法必须改变；在组成人员的
专门性和相对稳定性；机进出条件和程序上，必须强调专业性、
构编制的规模要适当，既要严格限制机构内核心人员的职位数，又要确保一般工作人员的数量。从国外的情况看，核心机构的成
全部工作人员一般在300～500人之间。员一般控制在5～9人，
四、结语
理论对于实践具有指导意义，却无法取代实践。基于这一常
识，我们知道，实践的使命首先在于营造一种更理性而较少偏激的公共空间，以使政策制订者可以有所适从。如何建立反垄断执法机构和建立一个什么样的反垄断执法机构，已成为我国反垄断立法中的一个关键问题。随着我国市场经济体制的建立和国内市场的国际化，我国广大企业迫切需要一个自由和公平的竞争环境，广大消费者也渴望通过健康、有序的市场竞争增大他们的财富，提高社会福利。而我国能否建立一个健康的市场竞争秩序，能否为企业提供一个自由和公平的竞争环境，这在很大程度上取决于能否建立一个统一、独立和高效的反垄断执法机构。参考文献：
[1]艾华.建立国家反垄断机构加快推进垄断行业改革[J].广东审计,2004,(2).
[2]张炳生.论我国反垄断执法机构的设置———对现行设计方案的质疑[J].法律科学,2005,(3).
[3]王先林.对于中国反垄断执法机构的设置与职责问题的探讨[J].中国行政管理,2000,(8).
[4]李涛,王先林.论反垄断执法机构的几个问题[J].安徽大学学报,2000,(5).
三、我国反垄断执法机构的完善
1.科学合理原则。反垄断执法机构的设置首先服从于有效
履行法律赋予它的使命的需要，保证其有足够高的地位、足够大的权力与足够强的能力承担起反垄断的任务，尤其应当充分估计到其执法过程中不可避免地将与中央政府部门和地方政府之间进行较量的艰难程度；同时必须根据权力运行的规律，防范该机构本身在权力行使过程的滥用倾向，设置相应的机制及时矫正该机构的权力走偏；另外还应适当考虑中国现行的国家权力结构与布局因素，尽量减少因反垄断执法机构的设置而对现行权力结构造成重大冲击，至少不应当发展到需要修改宪法的程度。
2.独立权威原则。反垄断执法机构能否保持独立性、具有权
张剑
山西大学法学院硕士研究生
（责编张文娟）
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