2006-11-21 14:59:31
大中小
政府行政执法和司法部门乱收费的根源
——政府追求部门利益是政府腐败的原因之一
以上标题是我拟的。以下引文略有删减——博主
中央党校学者称破除部门利益是反腐败重要方式
http://www.sina.com.cn 2006年11月21日10:07 大洋网
《21世纪经济报道》记者 王 娜 叶建国、实习记者 顾喜梅
中央党校研究室副主任周天勇对本报记者说，他一直呼吁取消行政事业性执法收费及其机构，因为这种限制个体、微型和中小企业发展的体制，使创业和经营、乃至就业环境不断地恶化。
周天勇认为，这绝不是危言耸听，“行政执法和司法机构的改革是解决一系列经济风险的关键”。
六中全会已经明确提出深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度。周天勇坚信，解决部门利益问题寄望于明年。
《2005年中国经济普查年鉴》中显示，2004年，我国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿，加上检察院和法院所收的356亿，共计高达9723.67亿。
严重的是，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。相当多的收费来自于个体户和企业，而且脱离了人民的监督。据我推测，2005年全国行政执法和司法部门收费将达到12500亿左右。不仅收费规模庞大，收费机构也越来越多，没有多少政府的机构不收费，有的城市中执法收费和罚款的机构多达30几个，这些执法机构存在的重要目的就是为了罚款。
部门利益膨胀、处罚部门增多除了增加经济运营成本外，还有哪些危害？
周天勇：这种限制个体、微型和中小企业发展的战略、体制，使创业和经营、乃至就业环境恶化，直接影响就是导致个体工商户和微型及中小企业大量破产。
我曾经引用张厚义主编的《中国私营企业发展报告》中的数据，1999年个体工商户为3160万户；到2004年就减少了810万户，平均年减少128万户。而注册法人企业关闭与新增相抵后，同期只增加了62.2万家。这意味着，一个拥有13亿人口的发展大国每年仅增加10万家法人企业，如果平均吸收20人就业，年平均解决的就业只有200万人。
这就是经济高速增长，就业机会却逐年减少的症结所在。这是对国家经济安全的发展和稳定最大的危害。
《21世纪》：2005年8月，郑州市商务局等单位曾经对郑州的投资环境以及法制建设进行调查研究，结果显示，2005年郑州企业用于与政府打交道的非正常费用支出几乎比2004年翻了一番，这个案例说明了什么？
周天勇：这是我国行政审批程序繁复所造成的直接影响，也是部门利益膨胀所造成的第三个危害。如果一个政府制定规则管理社会秩序，又收取费用，这种环境下很容易孳生腐败。
改革必须触及利益
那么使得部门利益膨胀的症结在哪里？
周天勇：在现行的财政体制下，行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，而是给“政策”。所谓的政策就是给罚款和乱收费留下了制度空间。
比如“差额拨款”和“收支两条线”。拿收支两条线来说，实际上就是下达收罚任务、超收奖励、罚款分成体制；加上渠道的收入中央集中度较高，地方只好用收费和罚款，特别是超收奖励和罚款分成，来平衡财政。
中国2005年进入收支两条线的款为5000多亿，自收自支的还估计有5000多亿，加上税收、社保、土地收益等等各种经费的征收，GDP的负担率高达30%左右。
《21世纪》：中央机构广泛存在通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化的现象。有数据认为，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%～85%。这是不是也是症结之一？
周天勇：是的，当前行政部门主导立法，将部门利益法定化情况严重。这其中有四个关键点：第一，部门立法往往都试图通过立法的形式把审批权扩大；第二，立法中自主和随意设置收费项目；第三，设置处罚项目多，而且弹性大；第四，设置罚款区间广泛，自由量裁权大。
再者就是各个部门复杂的实施细则，都没有通过人大的审批，而且许多部门规章条例不够规范。比如前不久，有关部门出台卡拉OK版权使用费标准，政府所属的行政性协会是否有权作为收费主体，还有收费与权利人分配比例都值得商榷。
我认为市场监管应该包含两个“管住”，市场监管部门要合法合理公平地管住市场；国务院部门要由国务院和人大管好。
《21世纪》：在不久前结束的中共十六届六中全会上，通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》认为，我国已进入改革发展的利益格局深刻调整关键时期，您认为当前解决部门利益是否具有紧迫性和现实性，解决的思路有哪些？
周天勇：破除部门利益的改革必须尽快解决，创业环境，就业压力迫切需要解决，这也是治理腐败最重要方式。
我提出五点思路：
首先改革必须触及利益，推进行政机构改革。最关键的就是行政、执法、司法要与经济利益相脱离，最重要的就是工商、质监、城管、交通、公检法等，由财政全额供养，不可以随意设置收费项目。极少量的收费，如交通超速收费，在制度设计上与交警和公安局的利益无关，其收费和罚款标准的设定要通过人大仔细地审查和批准。
其次，通过机构改革合并执法机构。
第三，部门法要由中立部门，或者第三方起草。法律的实施细则和部门条例和部门文件涉及到审批、许可、执法、处罚、收费和罚款等要经过人大审查批准和社会听证。
第四，政府各部门需要人大监督，仅仅提倡行政机构内部执行决策监督分开是不行的。平级监督和内部监督是没有用的。审计署审计出再多的问题，最后也是不了了之。
第五，中央与地方之间的事务、收入、支出、转移支付要理顺，要给地方以合理的财政收入来源。否则，中央与地方政府的财税关系不进行调整，地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款自然人和法人的局面根本不可能得到扭转。来源：21世纪经济报道
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中央党校研究室副主任周天勇对本报记者说，他一直呼吁取消行政事业性执法收费及其机构，因为这种限制个体、微型和中小企业发展的体制，使创业和经营、乃至就业环境不断地恶化。
周天勇认为，这绝不是危言耸听，“行政执法和司法机构的改革是解决一系列经济风险的关键”。
六中全会已经明确提出深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度。周天勇坚信，解决部门利益问题寄望于明年。
《2005年中国经济普查年鉴》中显示，2004年，我国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿，加上检察院和法院所收的356亿，共计高达9723.67亿。
严重的是，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。相当多的收费来自于个体户和企业，而且脱离了人民的监督。据我推测，2005年全国行政执法和司法部门收费将达到12500亿左右。不仅收费规模庞大，收费机构也越来越多，没有多少政府的机构不收费，有的城市中执法收费和罚款的机构多达30几个，这些执法机构存在的重要目的就是为了罚款。
部门利益膨胀、处罚部门增多除了增加经济运营成本外，还有哪些危害？
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我曾经引用张厚义主编的《中国私营企业发展报告》中的数据，1999年个体工商户为3160万户；到2004年就减少了810万户，平均年减少128万户。而注册法人企业关闭与新增相抵后，同期只增加了62.2万家。这意味着，一个拥有13亿人口的发展大国每年仅增加10万家法人企业，如果平均吸收20人就业，年平均解决的就业只有200万人。
这就是经济高速增长，就业机会却逐年减少的症结所在。这是对国家经济安全的发展和稳定最大的危害。
《21世纪》：2005年8月，郑州市商务局等单位曾经对郑州的投资环境以及法制建设进行调查研究，结果显示，2005年郑州企业用于与政府打交道的非正常费用支出几乎比2004年翻了一番，这个案例说明了什么？
周天勇：这是我国行政审批程序繁复所造成的直接影响，也是部门利益膨胀所造成的第三个危害。如果一个政府制定规则管理社会秩序，又收取费用，这种环境下很容易孳生腐败。
改革必须触及利益
那么使得部门利益膨胀的症结在哪里？
周天勇：在现行的财政体制下，行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，而是给“政策”。所谓的政策就是给罚款和乱收费留下了制度空间。
比如“差额拨款”和“收支两条线”。拿收支两条线来说，实际上就是下达收罚任务、超收奖励、罚款分成体制；加上渠道的收入中央集中度较高，地方只好用收费和罚款，特别是超收奖励和罚款分成，来平衡财政。
中国2005年进入收支两条线的款为5000多亿，自收自支的还估计有5000多亿，加上税收、社保、土地收益等等各种经费的征收，GDP的负担率高达30%左右。
《21世纪》：中央机构广泛存在通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化的现象。有数据认为，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%～85%。这是不是也是症结之一？
周天勇：是的，当前行政部门主导立法，将部门利益法定化情况严重。这其中有四个关键点：第一，部门立法往往都试图通过立法的形式把审批权扩大；第二，立法中自主和随意设置收费项目；第三，设置处罚项目多，而且弹性大；第四，设置罚款区间广泛，自由量裁权大。
再者就是各个部门复杂的实施细则，都没有通过人大的审批，而且许多部门规章条例不够规范。比如前不久，有关部门出台卡拉OK版权使用费标准，政府所属的行政性协会是否有权作为收费主体，还有收费与权利人分配比例都值得商榷。
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《21世纪》：在不久前结束的中共十六届六中全会上，通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》认为，我国已进入改革发展的利益格局深刻调整关键时期，您认为当前解决部门利益是否具有紧迫性和现实性，解决的思路有哪些？
周天勇：破除部门利益的改革必须尽快解决，创业环境，就业压力迫切需要解决，这也是治理腐败最重要方式。
我提出五点思路：
首先改革必须触及利益，推进行政机构改革。最关键的就是行政、执法、司法要与经济利益相脱离，最重要的就是工商、质监、城管、交通、公检法等，由财政全额供养，不可以随意设置收费项目。极少量的收费，如交通超速收费，在制度设计上与交警和公安局的利益无关，其收费和罚款标准的设定要通过人大仔细地审查和批准。
其次，通过机构改革合并执法机构。
第三，部门法要由中立部门，或者第三方起草。法律的实施细则和部门条例和部门文件涉及到审批、许可、执法、处罚、收费和罚款等要经过人大审查批准和社会听证。
第四，政府各部门需要人大监督，仅仅提倡行政机构内部执行决策监督分开是不行的。平级监督和内部监督是没有用的。审计署审计出再多的问题，最后也是不了了之。
第五，中央与地方之间的事务、收入、支出、转移支付要理顺，要给地方以合理的财政收入来源。否则，中央与地方政府的财税关系不进行调整，地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款自然人和法人的局面根本不可能得到扭转。来源：21世纪经济报道
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