基于民生视角的城市总体规划
——以吉林省吉林市城市总体规划为例
王明田杨深张全
近年来，三农，教育．医疗．住房等关系百姓生计的民生问题日益成为社会关注的热点。十七大提出了”学有所教、劳有所得．病有所医．老有所养．住有所居”的社会建设目标．更使民生问题成为各个学科共同关注的课题。城市规划作为一门社会科学，其学科起源即与民生问题密不可分。面对当前国内的民生问题，城市规划行业应积极探索，为民生问题的解决做出自己的贡献。１９９０年代中期以来，吉林市经历了由计划经济机制向市场经济体制的转轨，社会经济的巨大变革使城市中的民生问题表现更为突出，为规划研究提供了一个典型案例。
１
民生问题的由来１．１
何为”民生”
１民生。一词最早见于＜左传・宣公十二年＞，所谓。民
生在勤．勤则不匮。”近代中国．孙中山先生提出三民主义，’民生主义（Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ
ｏｆＰｅｏｐｌｅｌｓ
Ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄ）”是其构成之一．其民生的内涵在于解决。人民日日有患贫之忧，受贫穷的困苦”。在现代社会里．民生之本的内涵由原来的生产，生活资料，上升为生活形态．文化模式．市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。
【文章编号】１００２－１３２９（２００８）０５—００９３—０４【中图分类号】Ｔｕ９８４．１１
【文献标识码ｌＢ【作者简介】王明田１１９７
７一）．男．中国城市规划设计研究院城建所城市规
划师。杨深（１
９
７７一），男，中国城市规划设计研究院城建所城市规划师。
张全（１９６３一）．男，中国城市规划设计研究院城建所所长．高级城市规划师。
【修改日期】２００８－０３－２６
万
方数据当前我国面临的主要民生问题
民生问题具有时代性特征。在不同时期，民生问题的表
十七大将我国民生工作的重点概括为六大任务，可以９３
嘲ｌ
Ｈ
崮Ｉ亩蒙ｌ营蓥Ｊ韵量ｌ苯誊ｒ
城市总体规划中的民生问题
民生问题近期也成为规划界热议的话题之一。２００６年
城市总体规划是以空间资源配置为核心的宏观性规划，吉林市民生问题的表现
农业剩余劳动力转移困难．城乡差距呈现扩大
１
９９０年代中期以来吉林市社会经济发展面临着前所未
１．２
现也不尽相同。在我国改革开放初期，民生之本是解决国民的温饱问题，随着我国社会经济的不断发展．民生问题的重点逐渐转移到社会公平。就业．教育以及社会稳定等方面．
归纳为生存，发展和公平３个方面。。生存”包括两个方面：”实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。。发展”包括３个方面：。优先发展教育．建设人力资源强国；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平ｉ完善社会管理，维
护社会安定团结”。。公平“即。深化收入分配制度改革．增加城乡居民收入”。上述３个方面既顺次提升．又相辅相成。
１．３
４月１日开始执行的新版＜城市规划编制办法＞将。充分关注中低收入人群．扶助弱势群体”写入总则。２００７年城市规划年会举办了。社会公平视角下的城市规划“专场讨论。
是城市政府协调城市中各种利益主体的重要公共政策。城市总体规划应着力强化以下几个方面的研究：在。生存“方面，从关注人口转向关注就业，积极推进就业导向的城市发展策略；在”发展”方面．从关注政府．大型企业．开发商
等强势主体转向关注城市中普通民众．合理配置城市中的各项公共服务设施，保障公众获得相对均等的公共服务；在。公平”方面，从极化思维转向均衡思维．努力缩小城乡居民的发展差距，积极关注城市中的弱势群体，维护社会稳定和和谐发展。
２
２．１
趋势
有的困难。传统产业经历着结构调整的阵痛，新兴产业在激烈的市场竞争中艰难起步。产业结构调整造成大量人员下岗失业，城镇就业岗位萎缩。在此背景下，城镇中出现了大量富余劳动力等待消化。其对市域乡村剩余劳动力的吸纳能力减弱．农村富余劳动力在本市内转移十分困难，市域城镇化发展基本处于停滞状态。
长期计划经济体制使吉林市城乡二元结构显著，县域工业化．城镇化步伐滞后。在经济转型过程中，市区相对雄厚的产业基础．使之成为外来投资的主要集聚地，市区经济发展快于外围县市。县域经济发展滞后，直接导致乡村地域财政投入不足，乡村地域的社会服务设施出现倒退。城乡之间的社会经济差距呈现拉大趋势（图１）。
２．２
就业增长滞后于经济增长．城市人口贫富差距
拉大
１
９９８年以来吉林市工业就业岗位不断下降．虽然同期
服务业就业岗位稳中有升，但全市非农就业岗位总数仍处于下降态势（图２）。导致吉林市工业就业岗位减少的原因
．斗
主要有二。一是大量工业企业在经济转型的过程中破产倒闭，造成就业岗位的规模性减少；二是工业结构趋于大型化．重型化，劳动密集型的轻工业部门逐渐萎缩，造成就业岗位的结构性减少。
一葛斟潜蕉ｏ就业岗位减少的同时，吉林市的经济一直保持较高增长势头，由此形成就业增长与经济增长不同步。就业人口与失业人口之间社会地位和生活水平差距不断拉大。由此形
图１
城乡收入增长情况
Ｆｉｇ．１
Ｉｎｃｏｍｅｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｈｏｕｓｅｈｏｌｄｐｅｒｃａｐｉｔａ
图２三次产业从业人员发展趋势
Ｆｉｇ．２
Ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｂｙ
ｓｅｃｔｏｒ
万
方数据成所谓的”后东北现象”，城市内部贫富分化不断加剧。
２．３
下岗职工居住环境恶化，危及城市社会稳定
吉林市江北．哈大湾、西站地区是国有工业企业相对集
中的地区，国有企业改制对这些地区的企业配套居住区产生较大影响。这些居住区建设年代较早，住宅质量相对较差．而在由企业移交城市政府管理的改制过程中。这些居住区普遍出现”管理真空”现象。致使多数大量配套居住区出现房屋老旧，道路破损．设施欠缺等问题，成为城市中居住质量最差的地区。
根据对现状居住用地统计，全市四类居住用地比例高达２４，９２％，其中原大型国企的职工宿舍占了绝大多数．同时，这些地区因居住成本较低．也成为进城务工和城市低收
入阶层聚居的地区，人口结构复杂，社会治安较差。
２．４
优质空间资源过度开发．公众利益受到侵害在经济转型期间．城市政府面对前所未有的经济压九
一方面．要背负改制企业遗留的社会包袱，解决历史遗留问题；另一方面．又要着力加大基础设施和城市建设投资，改善城市形象，提升城市功能．应对激烈的区域竞争。
迫于财政压力，政府在土地开发方面较为迎合市场需要．挪占部分公共空间资源用于企业发展和房地产开发。在吉林市．这一现象突出表现为松花江市区段滨江用地的过度商业化开发，以及对于部分历史文化用地的占用。
２．５
危险工业与居住用地混合，存在环境污染和
安全隐患
吉林市江北地区布局着大量化工类企业。由于历史原
因，化工企业的配套居住区与化工企业用地交错或毗邻布局，缺少必要的安全防护距离，形成潜在的环境污染和安全隐患。日常情况下，化工厂区排除的废气和废水，直接对江北的大气和土地造成污染，影响到居民的身体健康。特殊情况下，江北居民生命安全更直接面临威胁。２００５年江北双苯厂爆炸．城市紧急疏散了江北地区的数万居民，对全市的社会稳定带来重大影响。在江北地区，居住安全问题已成为重要的民生问题。
３
吉林市民生问题的形成机制
’’。’。
３．１
经济转型带来的“东北现象”
１
９９０年代中期以来，东北地区实现了由计划经济体制
向市场经济体制的转型．产生了具有地区性特征的“东北现象”。吉林市是东北地区计划经济时期形成的重要工业基地．在转制过程中吉林市成为”东北现象”的重灾区。据劳动部门统计，１９９５年以来全市累计下岗失业职工达到了２５万人。虽然政府采取了一系列措施．建立了相对完善的社会救助和
保障机制，但仍有大量人口因改革而成为城市中的弱势群体。下岗职工再就业问题成为吉林市最为紧迫的民生问题。
３．２
企业办社会的“单位制”解体
在计划经济体制下．东北地区普遍实行企业办社会的
社会管理方式，“单位制”特征非常突出。“单位不仅提供基本福利保障，而且还提供各种生活福利设施．如住房．幼儿园．中小学．职工大学．医院．商店．招待所．食堂．浴室，理发室等等。伴随着企业改制，单位制开始逐步解体。短时期内，地方政府难以承接起如此大量的社会管理职能．致使国有企业集中的单位住区出现过渡期的社会管理真空，使这些地区成为城市空间中的。失落空间”。
３．３
唯市场导向的城市建设原则
计划经济时期，吉林省内城镇体系呈现双中心格局，长
春、吉林两市实力基本相当。经济转型以后，长春市凭借地处哈大发展主轴的区位优势．以及作为省会城市的独特地位，城市社会经济快速增长。而同期，吉林市区位劣势逐步显现，城市人口规模基本处于停滞状态。长．吉两市的差距明显拉大，截至２００７年长春市人口和经济规模基本达到吉林市的２倍。全省城镇体系也由双中心格局向长春一支独大的首位型转变。经济发展上的滞后，使吉林市政府财政捉襟见肘。迫于财政压力，城市建设唯市场导向的特征十分突出，为了短期利益，大量城市优质空问资源和公共空间让位于工业发展和房地产开发。
３．４
老工业基地遗留的历史问题
吉林市老工业基地主要形成于～五．二五时期。根据
１
９５６年版吉林市城市总体规划．从安全和卫生防护的角度
出发．在化工．冶金等厂区周边禁止建设永久性居住区。但囿于当时的社会经济条件．难以通过通勤方式，实现数万工人的职住分离。因此，在现在的江北．哈达湾，石井沟等地区仍布局了大量居住区，形成了重污染．高危险的工业用地与居住用地的混杂布局。
４
吉林市总体规划对于民生问题的解决
４．１
加快县域城镇化步伐，推进农业人口的就地
转移
根据劳动部门提出的就业规划，十一五，十二五期间，
市区就业的主要目标是消化城区中的富余劳动力和新生劳动力。为此要解决农村剩余劳动力转移的问题，除了向市域外转移．只能通过加快县域产业化和城镇化步伐．促进农村剩余劳动力的就地转移。
２００５年以来．吉林省提出了。扩权强县”政策，力图通过向县级下放管理权限．加快县域社会经济发展。总体规划提出．利用扩权强县的政策契机，以县城和重点镇为重点，加大吉林市外围县市的基础设施投资．提升县域城镇的承载能力．快速推进县域城镇化和产业化进程（图３），为农村剩余劳动力的就地转移创造条件。
万
方数据４．２
降低中小企业发展门槛，为弱势群体创造就
业机会
从就业的角度考虑．中小企业吸纳劳动力的能力最强．
同时中小企业也是城市中弱势群体集中就业的部分。
目前．国有大型企业通过减员增效，开始焕发出新的活力。在此环境下，从解决就业问题出发，城市政府应重视扶持中．小企业发展。规划通过在大型企业周边配置中小企业发展用地．培育聚居中小企业的都市工业园区．结合近郊乡镇建设发展中小企业等多种方式，为中小企业发展预留必要空间，配合相关产业政策降低中小企业创业和发展门槛。
４．３
优化”棚户区”改造模式．逐步改善下岗职
工居住环境
为改善原大型国企职工宿舍区的居住环境，吉林市启
动了棚户区改造工程，划定了３８片棚户区进行改造。棚户区改造涉及现状用地１２７３．６Ｐｌｍ２．拆除面积３４６万ｍ２，其中住宅３０７．４万胛．拆迁居民７２３６７户，共２９万余人。从操作模式上来看，棚户区改造基本通过市场化运作完成。短期来看，市场运作方式确实能够达到快速改善居住环境的目
的，但长期来看商业化开发必然引入市场化的物业管理模ｉ斤
式，提高了原有居民的居住成本．同时也使聚居在这里的下岗职工失去了低成本就业的机会．不利于改善原住民的真实生活水平。
为此．总体规划提出优化。棚户区”改造模式。根据房
图３市域产业空间布局
Ｆｉｇ．３
Ｓｐａｔｉａｌｌａｙｏｕｔｏｆ
ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ
９５
嘉ｌ詈菩ｌ。銎ｊ鞠
墓ｉ果
砖１
善ｉ岭
屋质量，对于确需拆除的危房。应将棚户区改造与住房保障共绿地。
体系建设相结合．通过廉租房和经济适用房等方式解决低收入人群的居住问题，使困难群体获得基本住房保障；对于４．５
优化居住布局。保障江北居民生命安全
非危房，应首先从管理上将职工宿舍区纳入社会化管理范为保障江北地区居民的居住环境安全．规划提出结合
围．建立社区化管理模式，在此基础上通过加大政府投资对吉林化工产业园区建设，通过企业投资和政府政策支持．逐住房进行加固修缮．对基础设施进行维护，逐步实现老宿舍步外迁江北地区的居民．规划期内拟关闭的职工生活基地区的更新。
有：泡子沿．榆树沟和山前三片。同时将置换出来的居住用地用于发展为吉化企业配套的中下游工业和物流用地，在
４．４
强化公共空间资源保护，保障公众利益不受
江北地区建设现代化的化工产业集群（图５）。
侵害
对于规划期内无法搬迁的居住用地，规划利用气象分首先，强化滨江岸线的公共性和开放性。吉林市素有
析．识别出对居住区造成环境污染的主要工业污染源。以江北国江城的美誉，松花江蜿蜒贯穿整个城区，成为一道最为北地区最大的居住区土城子为例，经分析，土城子地区的大亮丽的风景线。从城市功能角度来看，滨江城市空间应成为气污染源主要来自于哈达湾地区的工业粉尘。因此规划通城市客厅，成为市民共享的公共活动空间。规划通过滨江工过外迁哈达湾地区的水泥厂，控制碳素．铁合金厂的污染排业用地（如江南高新区等）退二进三（图４）．结合上游水放指标，保证土城子地区的环境质量。
…
源地保护和东团山地下文物埋藏区保护等方式，强化滨江，￥＃’
地区公共活动空间的拓展和预留。
５
结论与讨论
其次，在总规。五线”基础上增加一线，通过划定公益性公共设施（政府投资的公益性的文化．体育。教育，医疗如何在总体规划中促进民生改善．无论从理论层面还
等公共用地）用地界限，保障公众享有相对均等的公共服务是实践层面，对于规划行业而言都是一个全新的课题。本文设施。公益性公共服务设施是公众利益的重要组成部分，通以吉林市为例．探讨了如何在城乡统筹发展．工业用地布过增加公益性公共设施用地界限，强化对公众利益的保护。
局，居住问题研究．公共设施布局、城市公共安全等方面，最后，在城市改造过程中，注意预留公共服务和公共关注并促进民生改善。值得注意的是．我国当前正处于工业交通用地。以吉林市铁路枢纽改造为例。按照政府最初设化，城镇化加速发展阶段，总体社会经济发展水平不高，同想，铁路枢纽改造过程中拆除的铁路用地（市区西站至吉林
时区域之间发展十分不平衡。因此城市总体规划必须坚持站段铁路．吉林站至丰满电站段铁路），准备引入商业投资贯彻因地制宜．循序渐进的原则，认真权衡生存、发展和公进行开发。规划从公众利益出发．将这一线性空间作为远景
平三者之间的关系，才能把握不同城市民生问题的重点，逐城市轨道交通用地予以预留，规划期内暂时改造为线性公
步推进民生问题的解决。
参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）
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０２．
５赵民，雷诚．论城市规划的公共政策导
向和依法行政［Ｊ】．城市规划，２
００７，
图：
江南高新区滨江工业用地功能转换
４ＦｕｎｃｔｉｏｎａｌｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｌａｎｄＭｏｎｇ９ｉＦ７２—ｒｉｖｅｒｓｉｄｅｉｎ１Ｈｉ－ＴｅＨｉ－１’ｅ２ｃｈＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＺｏｎｅ：）６（ＬＤ，：
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５
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【Ｍ】．北京：中国统计出版社，２
００６．
６
吉林市规划局．吉林市城市空间发展
战略研究（ｚ）．２
００５．
图ｉ
一
江北化工区居住用地功能转换
Ｆｉｇ．５
Ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ
ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｏｆｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌｌａｎｄＭｏｎｇｒｉｖｅｒｓｉｄｅｉｎＣｈｅｍｉｃａｌＩｎｄｕｓｔｒｉａｌ
Ｂａｓｅ
万
方数据
基于民生视角的城市总体规划
——以吉林省吉林市城市总体规划为例
王明田杨深张全
近年来，三农，教育．医疗．住房等关系百姓生计的民生问题日益成为社会关注的热点。十七大提出了”学有所教、劳有所得．病有所医．老有所养．住有所居”的社会建设目标．更使民生问题成为各个学科共同关注的课题。城市规划作为一门社会科学，其学科起源即与民生问题密不可分。面对当前国内的民生问题，城市规划行业应积极探索，为民生问题的解决做出自己的贡献。１９９０年代中期以来，吉林市经历了由计划经济机制向市场经济体制的转轨，社会经济的巨大变革使城市中的民生问题表现更为突出，为规划研究提供了一个典型案例。
１
民生问题的由来１．１
何为”民生”
１民生。一词最早见于＜左传・宣公十二年＞，所谓。民
生在勤．勤则不匮。”近代中国．孙中山先生提出三民主义，’民生主义（Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ
ｏｆＰｅｏｐｌｅｌｓ
Ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄ）”是其构成之一．其民生的内涵在于解决。人民日日有患贫之忧，受贫穷的困苦”。在现代社会里．民生之本的内涵由原来的生产，生活资料，上升为生活形态．文化模式．市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。
【文章编号】１００２－１３２９（２００８）０５—００９３—０４【中图分类号】Ｔｕ９８４．１１
【文献标识码ｌＢ【作者简介】王明田１１９７
７一）．男．中国城市规划设计研究院城建所城市规
划师。杨深（１
９
７７一），男，中国城市规划设计研究院城建所城市规划师。
张全（１９６３一）．男，中国城市规划设计研究院城建所所长．高级城市规划师。
【修改日期】２００８－０３－２６
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方数据当前我国面临的主要民生问题
民生问题具有时代性特征。在不同时期，民生问题的表
十七大将我国民生工作的重点概括为六大任务，可以９３
嘲ｌ
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崮Ｉ亩蒙ｌ营蓥Ｊ韵量ｌ苯誊ｒ
城市总体规划中的民生问题
民生问题近期也成为规划界热议的话题之一。２００６年
城市总体规划是以空间资源配置为核心的宏观性规划，吉林市民生问题的表现
农业剩余劳动力转移困难．城乡差距呈现扩大
１
９９０年代中期以来吉林市社会经济发展面临着前所未
１．２
现也不尽相同。在我国改革开放初期，民生之本是解决国民的温饱问题，随着我国社会经济的不断发展．民生问题的重点逐渐转移到社会公平。就业．教育以及社会稳定等方面．
归纳为生存，发展和公平３个方面。。生存”包括两个方面：”实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。。发展”包括３个方面：。优先发展教育．建设人力资源强国；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平ｉ完善社会管理，维
护社会安定团结”。。公平“即。深化收入分配制度改革．增加城乡居民收入”。上述３个方面既顺次提升．又相辅相成。
１．３
４月１日开始执行的新版＜城市规划编制办法＞将。充分关注中低收入人群．扶助弱势群体”写入总则。２００７年城市规划年会举办了。社会公平视角下的城市规划“专场讨论。
是城市政府协调城市中各种利益主体的重要公共政策。城市总体规划应着力强化以下几个方面的研究：在。生存“方面，从关注人口转向关注就业，积极推进就业导向的城市发展策略；在”发展”方面．从关注政府．大型企业．开发商
等强势主体转向关注城市中普通民众．合理配置城市中的各项公共服务设施，保障公众获得相对均等的公共服务；在。公平”方面，从极化思维转向均衡思维．努力缩小城乡居民的发展差距，积极关注城市中的弱势群体，维护社会稳定和和谐发展。
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２．１
趋势
有的困难。传统产业经历着结构调整的阵痛，新兴产业在激烈的市场竞争中艰难起步。产业结构调整造成大量人员下岗失业，城镇就业岗位萎缩。在此背景下，城镇中出现了大量富余劳动力等待消化。其对市域乡村剩余劳动力的吸纳能力减弱．农村富余劳动力在本市内转移十分困难，市域城镇化发展基本处于停滞状态。
长期计划经济体制使吉林市城乡二元结构显著，县域工业化．城镇化步伐滞后。在经济转型过程中，市区相对雄厚的产业基础．使之成为外来投资的主要集聚地，市区经济发展快于外围县市。县域经济发展滞后，直接导致乡村地域财政投入不足，乡村地域的社会服务设施出现倒退。城乡之间的社会经济差距呈现拉大趋势（图１）。
２．２
就业增长滞后于经济增长．城市人口贫富差距
拉大
１
９９８年以来吉林市工业就业岗位不断下降．虽然同期
服务业就业岗位稳中有升，但全市非农就业岗位总数仍处于下降态势（图２）。导致吉林市工业就业岗位减少的原因
．斗
主要有二。一是大量工业企业在经济转型的过程中破产倒闭，造成就业岗位的规模性减少；二是工业结构趋于大型化．重型化，劳动密集型的轻工业部门逐渐萎缩，造成就业岗位的结构性减少。
一葛斟潜蕉ｏ就业岗位减少的同时，吉林市的经济一直保持较高增长势头，由此形成就业增长与经济增长不同步。就业人口与失业人口之间社会地位和生活水平差距不断拉大。由此形
图１
城乡收入增长情况
Ｆｉｇ．１
Ｉｎｃｏｍｅｏｆｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌｈｏｕｓｅｈｏｌｄｐｅｒｃａｐｉｔａ
图２三次产业从业人员发展趋势
Ｆｉｇ．２
Ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｂｙ
ｓｅｃｔｏｒ
万
方数据成所谓的”后东北现象”，城市内部贫富分化不断加剧。
２．３
下岗职工居住环境恶化，危及城市社会稳定
吉林市江北．哈大湾、西站地区是国有工业企业相对集
中的地区，国有企业改制对这些地区的企业配套居住区产生较大影响。这些居住区建设年代较早，住宅质量相对较差．而在由企业移交城市政府管理的改制过程中。这些居住区普遍出现”管理真空”现象。致使多数大量配套居住区出现房屋老旧，道路破损．设施欠缺等问题，成为城市中居住质量最差的地区。
根据对现状居住用地统计，全市四类居住用地比例高达２４，９２％，其中原大型国企的职工宿舍占了绝大多数．同时，这些地区因居住成本较低．也成为进城务工和城市低收
入阶层聚居的地区，人口结构复杂，社会治安较差。
２．４
优质空间资源过度开发．公众利益受到侵害在经济转型期间．城市政府面对前所未有的经济压九
一方面．要背负改制企业遗留的社会包袱，解决历史遗留问题；另一方面．又要着力加大基础设施和城市建设投资，改善城市形象，提升城市功能．应对激烈的区域竞争。
迫于财政压力，政府在土地开发方面较为迎合市场需要．挪占部分公共空间资源用于企业发展和房地产开发。在吉林市．这一现象突出表现为松花江市区段滨江用地的过度商业化开发，以及对于部分历史文化用地的占用。
２．５
危险工业与居住用地混合，存在环境污染和
安全隐患
吉林市江北地区布局着大量化工类企业。由于历史原
因，化工企业的配套居住区与化工企业用地交错或毗邻布局，缺少必要的安全防护距离，形成潜在的环境污染和安全隐患。日常情况下，化工厂区排除的废气和废水，直接对江北的大气和土地造成污染，影响到居民的身体健康。特殊情况下，江北居民生命安全更直接面临威胁。２００５年江北双苯厂爆炸．城市紧急疏散了江北地区的数万居民，对全市的社会稳定带来重大影响。在江北地区，居住安全问题已成为重要的民生问题。
３
吉林市民生问题的形成机制
’’。’。
３．１
经济转型带来的“东北现象”
１
９９０年代中期以来，东北地区实现了由计划经济体制
向市场经济体制的转型．产生了具有地区性特征的“东北现象”。吉林市是东北地区计划经济时期形成的重要工业基地．在转制过程中吉林市成为”东北现象”的重灾区。据劳动部门统计，１９９５年以来全市累计下岗失业职工达到了２５万人。虽然政府采取了一系列措施．建立了相对完善的社会救助和
保障机制，但仍有大量人口因改革而成为城市中的弱势群体。下岗职工再就业问题成为吉林市最为紧迫的民生问题。
３．２
企业办社会的“单位制”解体
在计划经济体制下．东北地区普遍实行企业办社会的
社会管理方式，“单位制”特征非常突出。“单位不仅提供基本福利保障，而且还提供各种生活福利设施．如住房．幼儿园．中小学．职工大学．医院．商店．招待所．食堂．浴室，理发室等等。伴随着企业改制，单位制开始逐步解体。短时期内，地方政府难以承接起如此大量的社会管理职能．致使国有企业集中的单位住区出现过渡期的社会管理真空，使这些地区成为城市空间中的。失落空间”。
３．３
唯市场导向的城市建设原则
计划经济时期，吉林省内城镇体系呈现双中心格局，长
春、吉林两市实力基本相当。经济转型以后，长春市凭借地处哈大发展主轴的区位优势．以及作为省会城市的独特地位，城市社会经济快速增长。而同期，吉林市区位劣势逐步显现，城市人口规模基本处于停滞状态。长．吉两市的差距明显拉大，截至２００７年长春市人口和经济规模基本达到吉林市的２倍。全省城镇体系也由双中心格局向长春一支独大的首位型转变。经济发展上的滞后，使吉林市政府财政捉襟见肘。迫于财政压力，城市建设唯市场导向的特征十分突出，为了短期利益，大量城市优质空问资源和公共空间让位于工业发展和房地产开发。
３．４
老工业基地遗留的历史问题
吉林市老工业基地主要形成于～五．二五时期。根据
１
９５６年版吉林市城市总体规划．从安全和卫生防护的角度
出发．在化工．冶金等厂区周边禁止建设永久性居住区。但囿于当时的社会经济条件．难以通过通勤方式，实现数万工人的职住分离。因此，在现在的江北．哈达湾，石井沟等地区仍布局了大量居住区，形成了重污染．高危险的工业用地与居住用地的混杂布局。
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吉林市总体规划对于民生问题的解决
４．１
加快县域城镇化步伐，推进农业人口的就地
转移
根据劳动部门提出的就业规划，十一五，十二五期间，
市区就业的主要目标是消化城区中的富余劳动力和新生劳动力。为此要解决农村剩余劳动力转移的问题，除了向市域外转移．只能通过加快县域产业化和城镇化步伐．促进农村剩余劳动力的就地转移。
２００５年以来．吉林省提出了。扩权强县”政策，力图通过向县级下放管理权限．加快县域社会经济发展。总体规划提出．利用扩权强县的政策契机，以县城和重点镇为重点，加大吉林市外围县市的基础设施投资．提升县域城镇的承载能力．快速推进县域城镇化和产业化进程（图３），为农村剩余劳动力的就地转移创造条件。
万
方数据４．２
降低中小企业发展门槛，为弱势群体创造就
业机会
从就业的角度考虑．中小企业吸纳劳动力的能力最强．
同时中小企业也是城市中弱势群体集中就业的部分。
目前．国有大型企业通过减员增效，开始焕发出新的活力。在此环境下，从解决就业问题出发，城市政府应重视扶持中．小企业发展。规划通过在大型企业周边配置中小企业发展用地．培育聚居中小企业的都市工业园区．结合近郊乡镇建设发展中小企业等多种方式，为中小企业发展预留必要空间，配合相关产业政策降低中小企业创业和发展门槛。
４．３
优化”棚户区”改造模式．逐步改善下岗职
工居住环境
为改善原大型国企职工宿舍区的居住环境，吉林市启
动了棚户区改造工程，划定了３８片棚户区进行改造。棚户区改造涉及现状用地１２７３．６Ｐｌｍ２．拆除面积３４６万ｍ２，其中住宅３０７．４万胛．拆迁居民７２３６７户，共２９万余人。从操作模式上来看，棚户区改造基本通过市场化运作完成。短期来看，市场运作方式确实能够达到快速改善居住环境的目
的，但长期来看商业化开发必然引入市场化的物业管理模ｉ斤
式，提高了原有居民的居住成本．同时也使聚居在这里的下岗职工失去了低成本就业的机会．不利于改善原住民的真实生活水平。
为此．总体规划提出优化。棚户区”改造模式。根据房
图３市域产业空间布局
Ｆｉｇ．３
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屋质量，对于确需拆除的危房。应将棚户区改造与住房保障共绿地。
体系建设相结合．通过廉租房和经济适用房等方式解决低收入人群的居住问题，使困难群体获得基本住房保障；对于４．５
优化居住布局。保障江北居民生命安全
非危房，应首先从管理上将职工宿舍区纳入社会化管理范为保障江北地区居民的居住环境安全．规划提出结合
围．建立社区化管理模式，在此基础上通过加大政府投资对吉林化工产业园区建设，通过企业投资和政府政策支持．逐住房进行加固修缮．对基础设施进行维护，逐步实现老宿舍步外迁江北地区的居民．规划期内拟关闭的职工生活基地区的更新。
有：泡子沿．榆树沟和山前三片。同时将置换出来的居住用地用于发展为吉化企业配套的中下游工业和物流用地，在
４．４
强化公共空间资源保护，保障公众利益不受
江北地区建设现代化的化工产业集群（图５）。
侵害
对于规划期内无法搬迁的居住用地，规划利用气象分首先，强化滨江岸线的公共性和开放性。吉林市素有
析．识别出对居住区造成环境污染的主要工业污染源。以江北国江城的美誉，松花江蜿蜒贯穿整个城区，成为一道最为北地区最大的居住区土城子为例，经分析，土城子地区的大亮丽的风景线。从城市功能角度来看，滨江城市空间应成为气污染源主要来自于哈达湾地区的工业粉尘。因此规划通城市客厅，成为市民共享的公共活动空间。规划通过滨江工过外迁哈达湾地区的水泥厂，控制碳素．铁合金厂的污染排业用地（如江南高新区等）退二进三（图４）．结合上游水放指标，保证土城子地区的环境质量。
…
源地保护和东团山地下文物埋藏区保护等方式，强化滨江，￥＃’
地区公共活动空间的拓展和预留。
５
结论与讨论
其次，在总规。五线”基础上增加一线，通过划定公益性公共设施（政府投资的公益性的文化．体育。教育，医疗如何在总体规划中促进民生改善．无论从理论层面还
等公共用地）用地界限，保障公众享有相对均等的公共服务是实践层面，对于规划行业而言都是一个全新的课题。本文设施。公益性公共服务设施是公众利益的重要组成部分，通以吉林市为例．探讨了如何在城乡统筹发展．工业用地布过增加公益性公共设施用地界限，强化对公众利益的保护。
局，居住问题研究．公共设施布局、城市公共安全等方面，最后，在城市改造过程中，注意预留公共服务和公共关注并促进民生改善。值得注意的是．我国当前正处于工业交通用地。以吉林市铁路枢纽改造为例。按照政府最初设化，城镇化加速发展阶段，总体社会经济发展水平不高，同想，铁路枢纽改造过程中拆除的铁路用地（市区西站至吉林
时区域之间发展十分不平衡。因此城市总体规划必须坚持站段铁路．吉林站至丰满电站段铁路），准备引入商业投资贯彻因地制宜．循序渐进的原则，认真权衡生存、发展和公进行开发。规划从公众利益出发．将这一线性空间作为远景
平三者之间的关系，才能把握不同城市民生问题的重点，逐城市轨道交通用地予以预留，规划期内暂时改造为线性公
步推进民生问题的解决。
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