2012年06月06日11:09 来源：法律评论
二、依法律功能二元论构建社会风险评估法律体系
中国古代的法观念将法与刑相等同，认为“杀戮禁诛谓之法”。[12]在实践领域中，法的功能囿于惩罚、打压和禁止，长期以来强调治患于已燃，而忽视防患于未然，其结果不免导致治标而不治本的单一功能主义。从法哲学的角度看，法律具有双重的功能，既能对已经发生的事态作出评判和处断，又可对尚未发生的事态进行预防与防范。孟德斯鸠曾言：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪，注意激励良好的风俗，多于施用刑罚。”[13]
对矫正主义之一元法律功能论偏重惩罚这种认识误区的纠偏，在社会矛盾化解领域的前提性举措就是要建立一套具有法律强制力和可操作性的风险评估法律机制。风险评估的类型除了可以通过GDP和成本效率量化表示的经济风险外，还应当着重包括危及社会稳定和社会秩序的社会风险、导致国家权力合法性危机的政治风险和影响国家在国际社会中形象的国际风险三大类。对于任何一类风险，都应当建立起标准—次级标准—指标三级评价体系，使评估的内容细化，具有可适用性。同时，社会风险虽然与经济风险难以完全隔离开来，但是它是自成一类的独立系统，应当构建一套单独的评价标准，并对不同的风险标的进行分门别类的评估。以征地补偿纠纷为例，除了将征地纠纷按照性质、根源、强度划分不同类型以便区别对待外，更为重要的是，应当在社会成本之下，构建次一级的标准和具体指标并分别赋值。在征地纠纷社会风险评估标准构建中，相关次级标准和具体指标参数可分解为：第一，主观标准：被征土地使用权人可能获得补偿的满意度;这一标准又可拆分为直接利益和间接利益、物质利益与精神利益两个次级标准，而直接物质上的满意度又可分解为土地补偿、劳动权与地上附着物补偿[14]之认同度三个具体参数，间接精神利益则可分解为生活习惯与生活便利影响两个具体参数;第二，主体标准：利益关联方结构分析，包括利益正相关与利益负相关两个次级标准，它们又可分别拆分为利益方所涉及的范围、分布地域、人数规模、年龄与实际职业状况五个具体参数;第三，客体标准：可能引发纠纷的对象构成分析，细分为被征土地使用权人的心理预期与实际补偿之差异及其原因评价、法定补偿与实际补偿之差异及其原因评价两个具体参数。第四，比较标准：法律标准、社会标准与政府标准之比较，主要用以检测法律承受力、社会承受力与政府承受力三者之关系，并将以上因子代入经济效率之中进行比例测算，便可得知社会风险与经济效益究竟熟大孰小。
风险评估指标体系构建固然重要，但如若没有硬法的保障则不足以自行。其中的关键在于赋予这一机制以法律约束力和强制执行力。风险评估法律机制的建构主要包括三方面内容：其一，风险评估机制必须法定化。各级地方政府在项目上马前通常能够出具书面的可行性研究报告，但该报告侧重于立项依据、市场需求、应用前景、投资效益等旨在证明项目可行的内容，而忽略甚至回避项目的不可行性因素尤其是社会风险分析。因此，风险评估的指标体系和报批制度需要通过法律加以确定，使其具有法律效力;其二，法定化的风险评估机制需要高效率的执行与实施机构作为执法主体。根据地方政府的实际情况，既可以设立单独的风险评估中心，也可以在现有的项目主管职能部门内部增加风险评估这一特别的新型职责。无论采用何种方式，从事风险评估的人员必须职业化、专门化和法定化以及可归责化。这样能够防止风险评估的形式主义：当项目在实施过程中产生严重的社会问题时，如果出具风险评估报告的机构和人员没有严格履行法定评估职责，就应当承担法律责任;其三，社会风险评估是一道必经的法定程序而非选择性事项。[15]非经风险评估，任何决策不得实施、任何项目不得上马。现有的项目评估往往偏重于经济风险的考量，这固然正确，但不能唯经济论，只有通过社会风险的综合评估才能实施。
三、以公权力特质为基点创构区隔与融贯互动的调解制度
调解在现代中国的命运可谓一波三折，充满艰辛。在建国初期，民事纠纷的解决实行“依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决”的方针;[16]到上世纪末，特别是1991年民事诉讼法的修订删去了“着重调解”一词，调解日渐式微;2004年最高人民法院确立“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的审判原则，2009年进一步确立为“调解优先、调判结合”的工作原则。无论是作为正义实现最后保障的司法判决，还是作为东方经验理性回归的司法调解，其目的都在于化解社会矛盾，恢复社会正义。其实，要社会矛盾化解，仅仅强调司法调解还远远不够，要构建“大调解”的非诉讼纠纷解决体系，具体包括司法调解、社会调解、行政调解、综合调解四个层次。之所以将这种非诉讼纠纷解决体系称为“大调解”，是因为其整合调解资源的力度之大，调处矛盾类型的范围之大，推进建设覆盖的范围之大，以及采纳运用时间的跨度之大。[17]但是，在实践中和理论上尚存在两个问题亟待厘清：一是如何对待司法调解?司法调解是否有度?要科学地回答这一问题，首先必须正视不同类型调解的法律性质与价值功能，在理论上认清不同种类调解的基本属性和价值偏好是不尽一致甚至完全不同的。社会调解以人民调解委员会和其他纠纷解决社会组织为依托，通过劝说、疏导、协调，促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决民间纠纷，是体现民间自治的调解形式;行政调解即依托政府的职能部门，以行政机关的公信力为基础，主要解决公共行政过程中发生的纠纷，是体现政府管理的行政权运行形式;综合调解即由各级党委政法委员会负责，对重大、疑难、典型的社会矛盾进行集中调处，是体现党政联动的政治权力运行形式;而司法调解则是基于审判机关的严格法律程序所进行的调解，是一种司法活动而非像社会调解具有民间性、行政调解具有行政性，也不具备综合调解的政治性或政党性。因此，应当将既有利于社会和谐、实现公正、维护人权，又遵循司法运行客观规律作为选择调解还是判决结案的最根本标准。这绝不是空谈!就司法本质特征与形式要件分析，司法对社会正义的实现主要仰仗于一套完整规范的程序与专业精致的技艺，所以，对社会矛盾的调处，不可只局限于司法调解，而是应当因时制宜、分类处理，在不同时期对调判关系进行不同定位并及时进行调整，比如在社会矛盾激化与尖锐期，就可以强调调解优先。而就司法资源总量而言，司法实现其使命的最基本方式依然是判决;站在法治长远发展的历史高度进行观察，亦应以判决作为司法解纷的基本方略。因为，司法调解在本质上是商谈理论的法律实践形式之一，做出和兑现有关命题的合理共识之诺言的是理论商谈，而做出和兑现有关规范的合理共识之诺言的是实践商谈;在实践商谈中，“具有有效性的，只是所有可能的相关者作为合理商谈的参与者有可能同意的那些行动规范。”[18]没有对规范合理性的共识，就不可能在司法上商谈成功。而较之于调解，判决对规范的依赖性以及判决本身的规范性显然要强得多。可见，规范适用的最基本方式是司法判决而非调解。从法律价值上讲，调解的核心价值在于秩序，而司法的最核心价值在于正义;调解与司法在定分止争的秩序价值上是一致的，但在对正义与公平的司法价值追求上则发生了一定程度的错位。从法律实效上看，调解与司法的实际权威性与强制性这一本性存在某些不尽暗合之处。如果以调解取代判决，只会损害法律的威严。因此，司法调解应该有一个刻度和限度，而不能毫无节制甚或被当做司法行为之优劣评价标准。但是，这绝非意味着对司法调解地位的贬低或轻视，而是要实现司法调解与非司法调解的对接与融通，将司法调解置于社会矛盾处理大系统中进行科学定位，以便于更好更有效地发挥调解的作用。
二是如何对待非司法调解?非司法调解的理论价值和实践意义应如何发掘?从本质上看，非司法调解是社会组织体自我维系与自我修复的有效方式，具有类似于环境的“自净”价值意义。社会组织的自治性、社会性和大众化，与纠纷的调解解决在社会心理、自治模式和行为方式上不谋而合。所以，如果司法调解应该有度，那么，非司法调解则是无度的。细言之，非司法调解消除了司法对规则的高度依赖性，而植根于参与者的共识之中。但是，当事人往往由于主观利益或客观理解上的不同而存在种种“判断的负担”(the burdensof judgment)，进而造成了“合理分歧”(reasonable disagreement)，所以我们经常只能满足于“重叠共识”(over-lapping consensus)而不是“受束共识”( qualified consensus) ，[19]即哈贝马斯所称的“基于理由的共识”(begru-endete Konsensus),[20]亦即基于论辩各方所认可的同样理由的共识而后者正是司法调解而非民间社会调解的基础。既然不同的人基于不同的理由可以达成重叠共识而非基于对规则理由的一致共识达成基于理由的受束共识，而社会矛盾各方的利益分歧又是如此的尖锐，那么，单靠立基于受束共识的司法调解就显得过于单薄。恰恰相反，非司法调解尽管不能违反法律，但可以动员不同利益主体对同一纠纷事实进行不同价值理解，并且在不同理解的基础上达成一致。而这种“相同对象—不同理解—共同结论”的模式较之于“相同对象—共同理解—共同结论”模式，虽然并不理想，但更为大量地存在着且更为实际。可见，非司法调解具有基础性。如果说司法是正义的最后一道防线，那么，社会调解则是第一道防线，可以把矛盾化解在激化之前;而且社会调解程序简便、灵活多样，无需当事人交纳费用，有利于节约社会成本和提高矛盾化解的效率;再则，它具有预防性与和谐性。除了承担化解纠纷的职能之外，还能够促进社会共识的形成和道德情感之维系，从而实现“调解一件、教育一片”的功能，有利于防止群体事件、恶性刑事案件、上访缠讼事件，防止因为矛盾扩散导致的经济、社会风险政治化，政治风险国际化。
构建大调解的非诉讼纠纷解决机制，其实最重要的问题不在于也不应当过度扩张司法调解，而是如何完善和拓展非司法调解。为此，首当其冲的是要重新进行价值定位。调解的价值不能局限于息事宁人的工具理性层面，而应当转变到保障公民权利的本体论上来认识。调解通过重新划定引起矛盾的各方利益的合理界限，最终使受到侵害的权利得以归复，从而区别于“和稀泥”和应付式执法。调解的执行力来源于对调解员及其调解活动的制度保障，而现有社会调解或非司法调解的立法效力位阶低下，有的调解形式的法律依据尚付之阙如。仅就调解员的任职条件看，1989年国务院发布的《人民调解委员会组织条例》第4条规定为：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民”。2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》第14条对此补充为：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度”。而2010年8月28日通过的《人民调解法》第14条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”将“高中以上文化程度”修改为“一定文化水平”。其实，对不同区域和背景下调解员的文化程度不可也不必作出千篇一律的硬性规定，对那些确实德高望重、调解水平高的人士，即使文化水平没有达到高中毕业程度，也可以选聘为人民调解员。但是从总体趋势看，人民调解员的文化水平应该有所提高。关于这一点，从该法第22条可以看出：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”可见，调解员既要具备良好的道德、心理素质，又要知晓法律政策、掌握明法析理的技巧。而不达到较高文化水平和专业知识程度的人员显然是难以胜任的。而且，调解组织规模与人员数量的确定也应当与不同地区或组织的实际需要相结合，其职能分工也应该增强，逐步改变人员数量与素质结构，实现调解人员的正规化、规模化和年轻化。而从对调解的组织管理上分析，《人民调解法》第5条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”这里只是在宏观上确定了司法行政机关和人民法院对调解委员会分别进行行政和业务双重指导的组织构架。在这一抽象性法律原则下，必须着力解决好下述问题：司法行政机关对人民调解委员会进行指导的原则与方式、范围与手段究竟有哪些?人民法院与调解委员会之间的权力/权利配置与指导/协作模式以及具体操作机制究竟如何构建?两者之间的关联度与关联程序与效力究竟如何确立?这是在该法中没有具体规定而在调解实践中又不可回避、亟待解决的前提性问题。为此，应当根据《人民调解法》这一上位法从制定行政法规和地方性法规两个层面人手，因地制宜地进行细化规范，强化非司法调解的法律效力。而人民调解与行政调解协议书并无直接向法院申请强制执行的法律效力。但根据《人民调解法》的规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，当事人可以共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。经人民法院确认合法有效的调解协议书，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，他方当事人可以向人民法院申请强制执行。事实上，有两个问题尚需解决：一是对综合调解的法律效力与实际执行问题，应该明确规定为与社会调解一致;二是对非司法调解的法律效力之确认与续接问题，可以打通公证与司法两个渠道供当事人选择，而不是仅限于司法确认。对经过公证确认的有实体内容的社会调解协议，应当赋予其可以申请强制执行的效力。
2012年06月06日11:09 来源：法律评论
二、依法律功能二元论构建社会风险评估法律体系
中国古代的法观念将法与刑相等同，认为“杀戮禁诛谓之法”。[12]在实践领域中，法的功能囿于惩罚、打压和禁止，长期以来强调治患于已燃，而忽视防患于未然，其结果不免导致治标而不治本的单一功能主义。从法哲学的角度看，法律具有双重的功能，既能对已经发生的事态作出评判和处断，又可对尚未发生的事态进行预防与防范。孟德斯鸠曾言：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪，注意激励良好的风俗，多于施用刑罚。”[13]
对矫正主义之一元法律功能论偏重惩罚这种认识误区的纠偏，在社会矛盾化解领域的前提性举措就是要建立一套具有法律强制力和可操作性的风险评估法律机制。风险评估的类型除了可以通过GDP和成本效率量化表示的经济风险外，还应当着重包括危及社会稳定和社会秩序的社会风险、导致国家权力合法性危机的政治风险和影响国家在国际社会中形象的国际风险三大类。对于任何一类风险，都应当建立起标准—次级标准—指标三级评价体系，使评估的内容细化，具有可适用性。同时，社会风险虽然与经济风险难以完全隔离开来，但是它是自成一类的独立系统，应当构建一套单独的评价标准，并对不同的风险标的进行分门别类的评估。以征地补偿纠纷为例，除了将征地纠纷按照性质、根源、强度划分不同类型以便区别对待外，更为重要的是，应当在社会成本之下，构建次一级的标准和具体指标并分别赋值。在征地纠纷社会风险评估标准构建中，相关次级标准和具体指标参数可分解为：第一，主观标准：被征土地使用权人可能获得补偿的满意度;这一标准又可拆分为直接利益和间接利益、物质利益与精神利益两个次级标准，而直接物质上的满意度又可分解为土地补偿、劳动权与地上附着物补偿[14]之认同度三个具体参数，间接精神利益则可分解为生活习惯与生活便利影响两个具体参数;第二，主体标准：利益关联方结构分析，包括利益正相关与利益负相关两个次级标准，它们又可分别拆分为利益方所涉及的范围、分布地域、人数规模、年龄与实际职业状况五个具体参数;第三，客体标准：可能引发纠纷的对象构成分析，细分为被征土地使用权人的心理预期与实际补偿之差异及其原因评价、法定补偿与实际补偿之差异及其原因评价两个具体参数。第四，比较标准：法律标准、社会标准与政府标准之比较，主要用以检测法律承受力、社会承受力与政府承受力三者之关系，并将以上因子代入经济效率之中进行比例测算，便可得知社会风险与经济效益究竟熟大孰小。
风险评估指标体系构建固然重要，但如若没有硬法的保障则不足以自行。其中的关键在于赋予这一机制以法律约束力和强制执行力。风险评估法律机制的建构主要包括三方面内容：其一，风险评估机制必须法定化。各级地方政府在项目上马前通常能够出具书面的可行性研究报告，但该报告侧重于立项依据、市场需求、应用前景、投资效益等旨在证明项目可行的内容，而忽略甚至回避项目的不可行性因素尤其是社会风险分析。因此，风险评估的指标体系和报批制度需要通过法律加以确定，使其具有法律效力;其二，法定化的风险评估机制需要高效率的执行与实施机构作为执法主体。根据地方政府的实际情况，既可以设立单独的风险评估中心，也可以在现有的项目主管职能部门内部增加风险评估这一特别的新型职责。无论采用何种方式，从事风险评估的人员必须职业化、专门化和法定化以及可归责化。这样能够防止风险评估的形式主义：当项目在实施过程中产生严重的社会问题时，如果出具风险评估报告的机构和人员没有严格履行法定评估职责，就应当承担法律责任;其三，社会风险评估是一道必经的法定程序而非选择性事项。[15]非经风险评估，任何决策不得实施、任何项目不得上马。现有的项目评估往往偏重于经济风险的考量，这固然正确，但不能唯经济论，只有通过社会风险的综合评估才能实施。
三、以公权力特质为基点创构区隔与融贯互动的调解制度
调解在现代中国的命运可谓一波三折，充满艰辛。在建国初期，民事纠纷的解决实行“依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决”的方针;[16]到上世纪末，特别是1991年民事诉讼法的修订删去了“着重调解”一词，调解日渐式微;2004年最高人民法院确立“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的审判原则，2009年进一步确立为“调解优先、调判结合”的工作原则。无论是作为正义实现最后保障的司法判决，还是作为东方经验理性回归的司法调解，其目的都在于化解社会矛盾，恢复社会正义。其实，要社会矛盾化解，仅仅强调司法调解还远远不够，要构建“大调解”的非诉讼纠纷解决体系，具体包括司法调解、社会调解、行政调解、综合调解四个层次。之所以将这种非诉讼纠纷解决体系称为“大调解”，是因为其整合调解资源的力度之大，调处矛盾类型的范围之大，推进建设覆盖的范围之大，以及采纳运用时间的跨度之大。[17]但是，在实践中和理论上尚存在两个问题亟待厘清：一是如何对待司法调解?司法调解是否有度?要科学地回答这一问题，首先必须正视不同类型调解的法律性质与价值功能，在理论上认清不同种类调解的基本属性和价值偏好是不尽一致甚至完全不同的。社会调解以人民调解委员会和其他纠纷解决社会组织为依托，通过劝说、疏导、协调，促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决民间纠纷，是体现民间自治的调解形式;行政调解即依托政府的职能部门，以行政机关的公信力为基础，主要解决公共行政过程中发生的纠纷，是体现政府管理的行政权运行形式;综合调解即由各级党委政法委员会负责，对重大、疑难、典型的社会矛盾进行集中调处，是体现党政联动的政治权力运行形式;而司法调解则是基于审判机关的严格法律程序所进行的调解，是一种司法活动而非像社会调解具有民间性、行政调解具有行政性，也不具备综合调解的政治性或政党性。因此，应当将既有利于社会和谐、实现公正、维护人权，又遵循司法运行客观规律作为选择调解还是判决结案的最根本标准。这绝不是空谈!就司法本质特征与形式要件分析，司法对社会正义的实现主要仰仗于一套完整规范的程序与专业精致的技艺，所以，对社会矛盾的调处，不可只局限于司法调解，而是应当因时制宜、分类处理，在不同时期对调判关系进行不同定位并及时进行调整，比如在社会矛盾激化与尖锐期，就可以强调调解优先。而就司法资源总量而言，司法实现其使命的最基本方式依然是判决;站在法治长远发展的历史高度进行观察，亦应以判决作为司法解纷的基本方略。因为，司法调解在本质上是商谈理论的法律实践形式之一，做出和兑现有关命题的合理共识之诺言的是理论商谈，而做出和兑现有关规范的合理共识之诺言的是实践商谈;在实践商谈中，“具有有效性的，只是所有可能的相关者作为合理商谈的参与者有可能同意的那些行动规范。”[18]没有对规范合理性的共识，就不可能在司法上商谈成功。而较之于调解，判决对规范的依赖性以及判决本身的规范性显然要强得多。可见，规范适用的最基本方式是司法判决而非调解。从法律价值上讲，调解的核心价值在于秩序，而司法的最核心价值在于正义;调解与司法在定分止争的秩序价值上是一致的，但在对正义与公平的司法价值追求上则发生了一定程度的错位。从法律实效上看，调解与司法的实际权威性与强制性这一本性存在某些不尽暗合之处。如果以调解取代判决，只会损害法律的威严。因此，司法调解应该有一个刻度和限度，而不能毫无节制甚或被当做司法行为之优劣评价标准。但是，这绝非意味着对司法调解地位的贬低或轻视，而是要实现司法调解与非司法调解的对接与融通，将司法调解置于社会矛盾处理大系统中进行科学定位，以便于更好更有效地发挥调解的作用。
二是如何对待非司法调解?非司法调解的理论价值和实践意义应如何发掘?从本质上看，非司法调解是社会组织体自我维系与自我修复的有效方式，具有类似于环境的“自净”价值意义。社会组织的自治性、社会性和大众化，与纠纷的调解解决在社会心理、自治模式和行为方式上不谋而合。所以，如果司法调解应该有度，那么，非司法调解则是无度的。细言之，非司法调解消除了司法对规则的高度依赖性，而植根于参与者的共识之中。但是，当事人往往由于主观利益或客观理解上的不同而存在种种“判断的负担”(the burdensof judgment)，进而造成了“合理分歧”(reasonable disagreement)，所以我们经常只能满足于“重叠共识”(over-lapping consensus)而不是“受束共识”( qualified consensus) ，[19]即哈贝马斯所称的“基于理由的共识”(begru-endete Konsensus),[20]亦即基于论辩各方所认可的同样理由的共识而后者正是司法调解而非民间社会调解的基础。既然不同的人基于不同的理由可以达成重叠共识而非基于对规则理由的一致共识达成基于理由的受束共识，而社会矛盾各方的利益分歧又是如此的尖锐，那么，单靠立基于受束共识的司法调解就显得过于单薄。恰恰相反，非司法调解尽管不能违反法律，但可以动员不同利益主体对同一纠纷事实进行不同价值理解，并且在不同理解的基础上达成一致。而这种“相同对象—不同理解—共同结论”的模式较之于“相同对象—共同理解—共同结论”模式，虽然并不理想，但更为大量地存在着且更为实际。可见，非司法调解具有基础性。如果说司法是正义的最后一道防线，那么，社会调解则是第一道防线，可以把矛盾化解在激化之前;而且社会调解程序简便、灵活多样，无需当事人交纳费用，有利于节约社会成本和提高矛盾化解的效率;再则，它具有预防性与和谐性。除了承担化解纠纷的职能之外，还能够促进社会共识的形成和道德情感之维系，从而实现“调解一件、教育一片”的功能，有利于防止群体事件、恶性刑事案件、上访缠讼事件，防止因为矛盾扩散导致的经济、社会风险政治化，政治风险国际化。
构建大调解的非诉讼纠纷解决机制，其实最重要的问题不在于也不应当过度扩张司法调解，而是如何完善和拓展非司法调解。为此，首当其冲的是要重新进行价值定位。调解的价值不能局限于息事宁人的工具理性层面，而应当转变到保障公民权利的本体论上来认识。调解通过重新划定引起矛盾的各方利益的合理界限，最终使受到侵害的权利得以归复，从而区别于“和稀泥”和应付式执法。调解的执行力来源于对调解员及其调解活动的制度保障，而现有社会调解或非司法调解的立法效力位阶低下，有的调解形式的法律依据尚付之阙如。仅就调解员的任职条件看，1989年国务院发布的《人民调解委员会组织条例》第4条规定为：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民”。2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》第14条对此补充为：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度”。而2010年8月28日通过的《人民调解法》第14条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”将“高中以上文化程度”修改为“一定文化水平”。其实，对不同区域和背景下调解员的文化程度不可也不必作出千篇一律的硬性规定，对那些确实德高望重、调解水平高的人士，即使文化水平没有达到高中毕业程度，也可以选聘为人民调解员。但是从总体趋势看，人民调解员的文化水平应该有所提高。关于这一点，从该法第22条可以看出：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”可见，调解员既要具备良好的道德、心理素质，又要知晓法律政策、掌握明法析理的技巧。而不达到较高文化水平和专业知识程度的人员显然是难以胜任的。而且，调解组织规模与人员数量的确定也应当与不同地区或组织的实际需要相结合，其职能分工也应该增强，逐步改变人员数量与素质结构，实现调解人员的正规化、规模化和年轻化。而从对调解的组织管理上分析，《人民调解法》第5条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。”这里只是在宏观上确定了司法行政机关和人民法院对调解委员会分别进行行政和业务双重指导的组织构架。在这一抽象性法律原则下，必须着力解决好下述问题：司法行政机关对人民调解委员会进行指导的原则与方式、范围与手段究竟有哪些?人民法院与调解委员会之间的权力/权利配置与指导/协作模式以及具体操作机制究竟如何构建?两者之间的关联度与关联程序与效力究竟如何确立?这是在该法中没有具体规定而在调解实践中又不可回避、亟待解决的前提性问题。为此，应当根据《人民调解法》这一上位法从制定行政法规和地方性法规两个层面人手，因地制宜地进行细化规范，强化非司法调解的法律效力。而人民调解与行政调解协议书并无直接向法院申请强制执行的法律效力。但根据《人民调解法》的规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，当事人可以共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。经人民法院确认合法有效的调解协议书，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，他方当事人可以向人民法院申请强制执行。事实上，有两个问题尚需解决：一是对综合调解的法律效力与实际执行问题，应该明确规定为与社会调解一致;二是对非司法调解的法律效力之确认与续接问题，可以打通公证与司法两个渠道供当事人选择，而不是仅限于司法确认。对经过公证确认的有实体内容的社会调解协议，应当赋予其可以申请强制执行的效力。