七，美国的总统和总统制
7.1. 总统职位的设立与总统制
7.1.1. 总统──单一行政首脑的设立
在独立后的初期，美国没有总统这个职位。邦联的全部权力属于邦联大会，
邦联大会有一名主席，其职权仅限于主持会议。费城制宪会议在建立联邦制的同时，决定建立一个强有力的中央行政机关。但这个行政机关应如何设置，制宪会议上曾出现两种主要方案，威尔逊、平克尼等人赞成实行一人制，而伦道夫认为一人制不过是“专制君主的胚胎”，极力主张由来自全国各地的三人平等地分担总统职务，即三人制方案。经过审慎的考虑和争论，费城制宪会议否定了三头行政首脑的提案，决定采纳单一行政长官制即设立一名总统的方案，威尔逊等人的理由是：一人制有利于实现安全，而政府的安全与政府的力量同样重要。如果实行三人制，“在三个同等的成员中间，预料只会是无控制、无休止的、激烈的仇恨”，这就会打断公共管理，“并且把他们的毒素扩散到其他政府部门，扩散到各州，最后扩散到全体人民”。[1]后来，在争取批准宪法的斗争中，汉密尔顿又为单一行政首脑制做了有力的辩护。汉密尔顿分析了建立强而有力的行政部门的四个因素：统一、稳定、充分的法律支持和足够的权力，而行政首脑一职多人，容易造成“软弱无力、拖拉疲遢”的风气，可能使“整个管理体制陷于纠纷而丧失活力”，“容易掩盖错误和规避责任”，而“行政权集于一人更易于加以规范；人民的警惕和监督只有一个对象，这样就安全得多”，“执掌行政权的人越多，越不利于自由”。而一个单一的强有力的行政首脑与一个庞大的立法机构并存，就能防止对自由的破坏，他与英国的国王是不能同日而语的。[2]
总统的英文是president ，这个词原来主要是指民间团体的首长，如公司董
事长、总经理，大学的校长，社团的主席、会长等，这些民间职务大多也是选举产生的。最早用这个词来指称政府首脑的也是美国人，北美独立后的13国中，大多数国家仍沿用了governor 称呼政府首脑，但纽约、南卡罗来纳、特拉华的宪法中首先使用了 president这个词。费城制宪会议拒绝了君主制，决定设立选任的行政首长，但在会议初期提出的弗吉尼亚方案和新泽西方案以及后来的讨论和各项决议中，都只是使用了“行政官”（Executive ）的一般措辞，直到最后由莫里斯起草宪法文稿时，才采用president 的头衔来称呼这个选任的、拥有强有力权力的、单头制的政府首长。中国人在认识西方的过程中，有些西方的事物是在中国的旧词汇找到了类似的词汇来对应，如博士、内阁、宪法，等等，但同时赋予了这些词汇以相应的新的涵义，然而，我们却找不到类似的词汇来表达 president 这个意思。很可能，当我们刚刚认识这个职位时，毕竟是把它当成一个国家的最高统治者来理解的，于是在汉语中创造了一个新的词汇，这就是“总统”，总揽大权，统领一切，简而言之，掌握全部权力的统治者，但与中国人所熟悉的“帝王”毕竟有了区别。
7.1.2. 担任美国总统的资格
在宪法上，美国总统的任职资格，主要有三大限制：一是必须是生来就是
美国公民，也就是必须具有美国的原始国籍，任何归化的美国公民不能担任美国总统；二是必须年满35岁；三是至少在美国国境内居住满十四年。后两项资格要求引起的法律问题较少，而第一项资格限制则更为重要，这一限制是具有美国
的原始国籍的公民与因加入美国国籍而成为美国公民的人在宪法权利上的唯一差别。正因为有这样的规定，著名外交家和国际政治学者基辛格，虽然曾经官拜美国国务卿，政绩卓著，颇负盛名，但作为一名归化的犹太移民，他不仅不能竞选美国总统，也不能继任总统。根据美国宪法和法律，当总统免职、死亡或辞职时，由副总统继任总统，如果没有副总统，以下的继任顺序是众议院议长、参议院临时议长、国务卿以及内阁其他各部部长。虽然法律这样规定，但作为国务卿继任总统的机会实际上几乎是不存在的，但是，即使基辛格轮到这种机会，也不可能担任总统，因为任何人担任总统的前提是要具备担任总统的资格，否则就不得担任总统。至于父母是美国公民但本人出生在国外的美国公民，是否具备担任美国总统的资格，则仍是一个没有答案的问题，因为这个问题迄今还没有现实地提到美国人的政治日程上来。美国的学者中有“可”和“否”两种截然不同的意见，对这类问题，美国最高法院一般把它当做“政治问题”来看待，避免就此做出司法裁决，而是留给选民去回答，也就是说，选民是选举还是拒绝一个这样的公民担任总统，就是对这类宪法规定的最后解释。
当然，上述三条资格只能是担任总统的最基本、最起码的条件，有的美国人
因此就认为，每一个美国人只要符合这三项条件就有可能成为总统，甚至有人煞有介事地要竞选，这显然是一种天真。要成为美国总统，实际上还需要具备其他许多重要的条件。首先，他必须具备作为领导美国这样一个资本主义超级大国的领袖的政治能力，这意味着他必须和各种大财团、大公司和有势力的利益集团建立起政治联系，充当他们关于内外政策的代言人，唯有如此他才可能获得足够的财政上的支持，否则，任何一个人都无力承受竞选所需要的巨额开支。同时，他必须与两大政党中的一个建立关系，在该党党内建立广泛的、密切的联系和政治基础，争取被提名为一个党的总统候选人。其次，他必须具备管理政府的能力，美国历史上的总统，在踏上通往白宫的道路之前，大多都有过长期的竞选和从政经验，担任过选任的或任命的公共职务，如州议会议员、国会议员、州长或其他政府官员。据有的美国学者分析，“典型的美国总统的经历，是在公共职务有过长期的训练，一般是在他们二、三十岁时就开始在美国政治制度中担任低级职务”，如县行政官员、市议会议员、市检察官，等等。[3]再次，在美国这样一个资本主义的法治国家，作为国家领导人必须熟谙法律。威尔逊总统就说过，“我所选择的职业是政治，我所开始从事的职业是律师。我从这个职业开始是因为我知道它会通往另一个职业。”[4]在历任美国总统中，相当一部分人是学习过法律专业或从事过律师职业的，据统计，在从华盛顿到克林顿41位美国总统中，有29人学习过法律，占71％（早期，在美国学习法律除了上大学法学院外，另一个途径就是到律师事务所跟随某个著名律师学习），其中26人取得律师资格被律师公会接纳，25人正式做过开业律师。（表格举例）
在美国的制度中，对总统的任职资格还有一个重要的职业限制，这就是文职
政府原则的限制，即现役军人不得参与党派活动，联邦政府中，无论国会议员，还是总统和内阁部长、联邦法院的法官，都不得是现役军人。这样，如果现役军人要进入国会，或者担任总统和内阁部长，就必须退出现役，辞去军职。这个制度在殖民地时期就已形成，如美国第一任总统华盛顿，年轻时参加弗吉尼亚民兵，在对法国人和印第安人的战争中，晋升为上校，这是当时殖民地的最高军衔。1758年当选为殖民地众议员，因而退出民团。独立战争中被任命为大陆军总司令。1783年战争结束后辞去军职，回到自己的农场，直到被选为第一任美国总统。在41
位美国总统中，有五位可以算是当过职业军人的：威廉·亨利·哈里逊，曾经在宾夕法尼亚大学医学院学习，但后来弃医从军，军衔升至少将，但早在1814年即已退役，而他担任总统是在离开军队27年以后。扎卡里·泰勒，是美墨战争中的“英雄”、少将，1847年退役，一年后成为总统候选人并当选。格兰特，西点军校毕业，在南北战争中成为英雄并被授予上将军衔，1867年退役后担任了林肯政府的文职陆军部长，1868年作为共和党候选人竞选总统获胜。艾森豪威尔，1911年入西点军校，毕业后一直在军队中任职，第二次世界大战中担任欧洲盟军总司令，被授予五星上将衔；1948年退役，到哥伦比亚大学当了两年校长；1950年应杜鲁门总统之邀，恢复现役，出任北大西洋公约组织武装部队总司令；1952年再退出现役，接受了共和党的总统候选人提名，后当选为总统。卡特，1946年从美国海军学院毕业，后在海军服役，他虽曾希望成为一名职业海军军官，但1953年即因父亲去世辞去军职，回到家乡经营农场和花生批发公司，1971－75年担任佐治亚州州长，1976年作为民主党总统候选人竞选获胜入主白宫。因此，实际上只有泰勒、格兰特和艾森豪威尔三人是从现役退出后立即成为总统候选人的，他们三人加上非职业军人出身的战争“英雄”杰克逊在很大程度是凭借战争中形成的威望而赢得选举的。除了这几位职业军人外，有22人曾经服过兵役（在19世纪，有的在战争中还成为高级将领，如杰克逊），但到竞选总统时，均已退役多年，大多担任过国会议员或文职政府的行政官员。
7.1.3. 美国总统的产生和免职
如何选举总统，是制宪会议上最棘手的问题之一，至少出现过四种方案：
由国会选举、由人民普选、由各州州长选举、由各州选举产生的选举人选举，等等。对于由各州州长选举的方案，会议没有给予认真考虑；关于由人民直接选举的方案也遭到较多代表的反对。争论的焦点集中在由国会选举和由选举人选举这两种方案，会议初期，由威尔逊提出的选举人方案遭到否决，由国会选举的方案已经通过。直到会议过半，这个问题又重新提出讨论，威尔逊、莫里斯和麦迪逊等人力陈行政部门不应由议会任命，应让总统摆脱对议会的依赖，主张把任命总统的权力交给“其他某种来源”，“由人民间接或直接选举”。[5]经过反复辩论，制宪会议代表们最后接受了麦迪逊等人的意见，并达成了两点共识：一是由人民直接选举总统极其困难，因为国家幅员辽阔，人民不了解情况，没有选择全国最高行政长官的判断能力，容易受少数阴谋家的操纵，被引入歧途。梅森发表意见说，让人民来选举最高行政长官就像“让瞎子分辨颜色一样不合理”。[6]二是立法、行政、司法三权不仅应该分开，而且应该相互独立，总统应不受国会的控制，不应由国会选举产生，而应由另外不同的途径产生。最后，制宪会议采纳了选举人团的方案，至于选举人如何产生，由于代表们的意见一时很难一致，就把这个问题暂时搁置起来，留给各州议会去自行决定。
关于总统因行为不端或渎职是否可以被免职的问题，制宪会议上也有过一番
争论，使代表感到棘手的焦点是：如何既能获得使总统表现良好的基本保证，又不使他依附于议会。平克尼等人坚持总统不应被免职，他们担心，如果由议会提出弹劾，就会“损害行政部门的独立性”。[7]富兰克林、麦迪逊、梅森和伦道夫等人则极力主张应保留对最高行政首长的弹劾权。他们的想法是，应该设置某种制度作为社会防止行政首长受贿、出卖国家利益、背信弃义的保证。麦迪逊认为，仅靠“任期的限制，不是充分的保证”。伦道夫指出，行政部门“有很多机会滥
用权力”，并警告说，“如果不规定正式的惩罚，就会受骚动和暴乱等非正式的惩罚”。[8]最后制定的宪法，显然对上述两种意见都给予了充分的考虑。宪法规定，总统可受弹劾，如被定罪应予免职，但弹劾只适用于叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪。这就是说，总统只能因犯罪而受弹劾，如被定罪应将其免职，但国会无权因政策上的争论罢免总统。为此，宪法规定了比普通立法程序复杂得多的弹劾程序：众议院提出弹劾，参议院审判，需经参议院三分之二多数才能定罪，而不是像英国议会只需过半数就可以推翻政府。内战后重建时期，国会因不满意安德鲁·约翰逊总统的政策，曾采取对约翰逊的弹劾行动，这也是美国历史上唯一的一次因政治原因而开始对总统的弹劾程序。当时一些议员坚持反对弹劾约翰逊，他们认为，除非总统有触犯法律的行为，否则不应受到弹劾。最后参议院表决结果为35票对19票，离定罪尚差一票，结果宣告约翰逊无罪。这样，美国总统不像议会制国家的行政首脑由议会选举产生，而且除非弹劾，国会也不能要求总统辞职，因而总统也不须向议会负责，这就构成了美国的总统制的重要特征，也造就了所谓“严格的三权分立”的原则的基本构架。尽管对总统的弹劾很少发生，但国会保留这一权力，既对总统有一种威慑作用，同时又不削弱总统在政治上的独立性。
为了保证总统的这种独立性，宪法还对总统的报酬做了如下规定，总统的报
酬“在其当选后任职期间不得增加或减少；在其任期内亦不得接受合众国或任何一州的任何其他俸禄。”这样就保证了总统不必为了要求报酬而依附和屈从于国会的压力，同时也防止个别州给予总统额外的报酬，保证总统对各州的独立性。
[9]
7.1.4. 美国总统的任期
关于总统的任期，制宪会议上提出过各种不同的方案，大致可分为可连任的
短任期制（如三年）、不可连任的长任期制（七年或六年）和无任期限制的终身制三种，最后通过的宪法采用了四年一任，可以连任，并且不限制连任次数的办法。制宪会议这样决定，主要考虑了以下几个因素：
一是当时人们普遍担心出现终身制和君主制，因此，当有人提议把任期写为
“在表现杰出期间”得继续任职时，很多代表都表示了强烈的反对，弗吉尼亚代表梅森指出，这种措辞不过是“终身全国行政长官的动听一点的别名而已”，他警告说，这样“只要稍稍再迈半步就是世袭君主制”。[10]
二是如果选举过于频繁，好人将不愿担任公职，而品德低下的人易受腐化。
埃尔斯沃思指出，“选举次数太多，行政部门就不会有足够的稳定”。[11]
三是人们较多地考虑了不准连任也会有弊病，莫里斯指出，如果总统不得连
选连任，那就可能“使他不思励精图治，不存再获当选的荣誉的企望。那就等于对他说，你赶紧乘机给自己捞一把吧！”[12]关于这一考虑，后来《联邦党人文集》为说服人们支持新宪法而做了更为详尽的论证：不准连任的不良后果，首先是减少了要求总统表现好的动力。品德高尚者的主导思想是追求好的名声。不准连任会使人采取“不求有功、但求无过的消极态度”。不准连任的另一个坏处是可能导致“邪念的产生”、造成“假公济私”以及“擅权侵吞”，诱惑在职者“利用现有的一切机会，不择手段地采取恶劣手法，尽量在有限任期内侵吞中饱”。但如有继续任职的前景，担任总统的人“可以期待以良好政绩换取长远的声誉，„„极可能不愿牺牲名誉而满足私欲”。不准连任还有一个弊端，即不利于
社会受益于“担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验。”[13]
宪法中准许总统连任，并且不限定连任的次数。这个安排似乎与美国独立革
命中形成的根深蒂固的观念是相抵触的，这个观念就是：行政首脑职务的轮流制度是对自由的最重要保障。支持这项制度安排的一个理由，是代表们期望华盛顿出任第一任总统，希望他将在他的余生中一直担任下去。但是，最后还是华盛顿本人坚决地拒绝了这项安排。1796年9月19日，华盛顿的第二任期行将结束，他发表了著名的告别演说，宣布不谋求第三个任期。据说，华盛顿这样做主要是出于希望退出政治生活的个人选择，并不企图创造一个惯例。但是，1807年，杰斐逊引用了华盛顿的例子，宣布他结束第二个任期后将不再竞选，他认为，无限制的连任会破坏选任制度，结果总统职位“在形式上仍然是选任的，但实际上却是终身的，并将蜕变为世袭制”。[14]在杰斐逊之后，麦迪逊、门罗、杰克逊均遵循了不超过两任的做法，这样，至南北战争时，不得第三次连任就已成为美国政治制度中的重要惯例。1875年，格兰特总统的一些支持者的要求他争取第三次连任竞选，但国会对此采取了行动，国会众议院以 234票对18票通过决议指出，背离连任不超过两届的传统“将是不明智、不爱国的，并会对我国的自由制度构成巨大危险”，格兰特总统本人也放弃了争取第三次连任的想法。[15]
1880年，在间隔了四年之后，格兰特争取重新连任，在共和党全国代表大会
上虽然开始一直领先，但最终没有获得共和党的重新提名，这就是美国历史上第一位卸任总统争取所谓“非连续的”第三个总统任期。后来，西奥多·罗斯福也曾在1912年争取“非连续的”第三个任期，并组织了他的第三党，但也失败了。直到富兰克林·D ·罗斯福统才打破了这个惯例。尽管罗斯福领导了“新政”和反法西斯战争两件大事，政绩卓著，但他1941年第三次连任、1945年又第四次连任的举动还是引起美国政坛的关注和震动。正是在这种背景下，美国国会于1947年通过了宪法第二十二条修正案，该修正案于1951年获得36个州议会的批准而生效。在这个过程中基本上没有发生什么争论，“有的州议会的议员在没有任何争议的情况下投票批准”了这个修正案。[16]根据该修正案的规定，任何人担任总统职务不得超过两次；如果总统在其任期内不到一半就被免职、或辞职或亡故，副总统继任总统直至这一任期结束，他就至多只能再连任一次。这就是说，如果副总统继任总统不到一个任期的一半，他才可以争取两次连任。这样，一个人可能担任总统的最长期限不会超过十年。至此，美国不仅在实践上而且在宪法上确立了严格的总统任期制和限任制。（表格举例）
7.2. 总统的地位、权力和职责
美国总统既是国家元首，又是政府首脑，这是总统制的另一个重要特征。在
美国的宪法中，并没有直接地使用“国家元首”和“政府首脑”的称号。作为政府首脑，宪法中赋予总统的权力比较明白，在总统之外，没有另设总理或其他作为政府首脑的职位，而且宪法第二条第一款第一句话就是“行政权属于美利坚合众国总统”。行政权与国家元首权既有联系又有区别。在当今世界各国，都设有国家元首（包括集体元首和单一元首）作为最高国家权力的象征和对外关系中的最高代表。国家元首充当国家对内对外的最高代表的地位，是通过一系列具体权力来体现的，这些权力就是元首权。由于美国实行严格的三权分立，就美国的政府原理来说，国会、总统和联邦最高法院当中没有一个是处于“最高”地位，而在美国的宪法中，也确实没有明确规定元首职位；但从实际权力来看，总统又事
实上掌握着通常属于元首权的权力。由于美国总统集国家元首和政府首脑于一身，元首权和行政权都由他来行使，这两大权力往往交错在一起，很难将它们绝然分开，不过，我们在下面阐述美国总统的各项具体权力时，还是尽可能做到大致分清哪些是他作为国家元首行使的权力，哪些又是作为政府首脑行使的权力。
7.2.1. 任命官员与组织政府
一般而言，政府的高级官员都由国家元首任命。美国总统任命的对象非常广
泛，美国宪法上的表述是“大使、其他使节和领事、最高法院法官和任命手续未由本宪法另行规定而经法律所设立的所有其他合众国官员”，实际范围就包括内阁各部部长、驻外使节、最高法院和联邦下级法院的法官，还有联邦各独立机构和政府公司的负责人。宪法上还规定，“国会认为适当时，可以以法律授权总统”任命合众国下级官员。这样，美国总统所掌握的任命有５千多项，其中，前一类即经参议院同意而任命的官员，称为“高级”官员，而无需经参议院咨询而任命的为联邦“下级”官员。[17]
美国宪法规定，总统“提名并经参议院咨询和同意”后由他任命高级官员。
这就是说，美国总统兼有提名权和任命权，尤其是美国总统提名政府各部的部长，实际上是作为政府首脑行使组阁权。在英国等议会制国家，国家元首无论是国王还是总统，实际上只能任命议会选出的政府首脑，只有形式上的任命权，没有挑选权和提名权，对政府的其他成员，则只能根据总理或首相的提名任命，因此实际组织政府的是总理或首相。而美国总统不仅提名而且任命政府各部部长，体现了他作为政府首脑和国家元首的双重身分。
7.2.2. 领导和监督政府工作
美国总统作为政府首脑，直接领导政府工作，监督政府活动。这项权力的宪
法依据就是美国宪法规定，总统“得要求行政各部门的首长就有关他们各自职责的任何事项提出书面意见”，这项规定意味着政府各部门的部长应向总统负责，但仅仅这样一条规定，并不能保证总统对政府的监督和控制。这种保证主要是两条，一是上面所谈到的任命权，由于总统有权挑选政府成员，这就保证了政府成员至少在政治上是与总统一致的，在政策主张上是协调的，这种由总统挑选并提名的政府成员，通常被称为“政治任命”的官员。
二是免职权，总统有权将不能与他保持政策上一致的政府成员免职，是实现
对政府的监督和控制的更重要手段。关于总统对行政部门高级官员的免职权，宪法上却没有做出明确规定。在《联邦党人文集》中，汉密尔顿曾主张参议院的同意权“不仅限于任命，而且包括撤换”。[18]所以，1789年联邦政府成立后，国会在辩论麦迪逊提出的创设外交部（即后来的国务院）的议案时，就产生了围绕总统免职权的争论。麦迪逊不顾相当多的反对意见，说服了众议院同意，各部部长虽然是经参议院同意后由总统任命的，但只应由总统一人来撤换。[19]麦迪逊等人认为，免职权不仅是“行政特权的固有组成部分，也是总统行使其职责的适当手段”。这个法案明确规定了总统有权免去该部首长职务的权力，并且为以后的有关立法所仿效，在创设联邦其他各部时没有再发生争论，后来，汉密尔顿也改变了他的上述观点。[20]1795年 8月，由于国务卿伦道夫反对美国与英国之间签定的“杰伊条约”，华盛顿总统解除了他的职务，即创下了总统免职权的先
例。
到内战后的重建时期，国会与约翰逊总统之间就重建政策发生激烈对抗，国
会于1867年 3月通过了《官员任期法》，规定凡是经参议院同意后任命的行政官员，直到他的继任者被以相同方式任命之前，都应继续任职，这就意味着未经参议院同意，总统不得解除他经参议院建议和同意任命的任何官员的职务，实际上剥夺了总统的单独免职权。这年的 8月，因陆军部长斯坦顿与约翰逊总统的政策不合，约翰逊便“暂停”（而非罢免）了他的职务，尽管如此，国会方面仍不愿让步，此事后来愈演愈烈，最后国会以约翰逊总统破坏法律为由提起弹劾，但经审判以未能判定约翰逊有罪而告终。[21]1876年，国会又通过了另外一项法律，其中有这样一个条款：一、二、三级邮政局长“由总统经参议院咨询和同意任命和罢免”，任期四年。但到1926年，在“迈尔斯诉合众国案”的判决中，美国最高法院判决上述法律违宪，认为总统应该拥有非常广泛的免职权。迈尔斯是俄勒冈州的一位邮政局长，在任期未满时被威尔逊总统免职。迈尔斯不服，要求补发薪俸，并上诉到最高法院。曾任过总统的最高法院首席法官塔夫脱在判决书中引用麦迪逊关于总统免职权的争辩和汉密尔顿的论点，进行了长篇论证后指出，总统必须有权任意免除他的下属官员的职务，这是总统为履行他的政治责任所必需的。[22]
最高法院在1935年“汉弗莱诉合众国案”中对迈尔斯案的判决做了修正，
汉弗莱原为联邦贸易委员会的一名成员，1931年胡佛总统经参议院同意任命他留任一个任期（七年），但是，罗斯福总统上台后，要求汉弗莱辞职遭到拒绝，于是于1933年10月将他免职。汉弗莱不服，把官司打到了最高法院。最高法院将汉弗莱案与迈尔斯案的情况加以区别，一方面重申了总统对行政部门的官员应该拥有“专有的、无限制的免职权”，另一方面裁决总统不得以政治理由任意把具有准立法、准司法性质的机构的官员免职，因为国会创设这类机构时要求他们在履行自己的职责时不受行政部门的控制，它们不是行政部门的机构，具有独立于总统的地位，总统只能根据国会在创设这些机构的法律中所规定的理由，才可将这些官员免职。1941年，最高法院在“摩根诉田纳西流域管理局案”再次确认了上述主张。至此，关于总统免职权的争论大体上形成了完整的结论。
7.2.3. 指导、创议立法
在美国，政府的政策是以法律的形式来贯彻的，这样，总统领导政府所制定
的政策需要通过立法成为法律。美国总统作为政府首脑，拥有指导和创议立法的权力和职责。宪法第二条第三款明确规定，“总统应随时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要而妥善的措施供国会审议”。根据这项规定，总统拥有立法创议权，他每年要向国会提交国情咨文，实际上就是总统提出的对当年具有全面指导意义的立法纲领，此外还有各种专业性的咨文，如经济咨文、预算咨文、外交咨文、国防咨文，等等。正是这些咨文，确定了国会每年立法的优先次序和立法的基本倾向。向国会提交咨文的作法，实际上从联邦政府建立时就成为一种惯例。华盛顿和亚当斯就亲临国会提供情况和提出立法建议，杰斐逊和他以后的一些总统则采用向国会送交书面咨文的办法，后来威尔逊又恢复了亲自到国会发表咨文的作法。富兰克林·罗斯福总统则进一步发展了这种作法，他在向国会提出一整套立法计划的同时，还更多地向公众传达信息，使全国注意他的计划，随着广播和电视时代的到来，罗斯福的做法已成为一种惯例。1988年，布什当选后不久，就拜访国会，并在另外一些场合与议员们打得火热。[23]
立法权本是现代各国立法机关的基本权力，但在实际立法过程中，通常由政
府组织法律专家和有关部门的专家草拟法律草案，然后提交议会审议通过使之成为法律。在美国，尽管国会的立法议案只能以议员的名义提出，但美国总统提交给国会的各种咨文，不仅作为一般的纲领指导立法，而且常常附有详细的具体立法草案，成为议员们提出议案的基础，他们可以直接将这些草案作为立法议案提出或者稍加修改后提出。议案在国会辩论的过程中可能会有些修正，有时甚至会被修改得面目全非，但在大多数情况下，这些草案的基本内容会保留下来。因此，美国国会的立法权主要体现在对法律草案的修正和最后对法律的通过和批准，而行政机关则在立法草拟过程中发挥着重要作用。在美国历史上，一个总统要想推行某种改革，就必须通过大量的立法来贯彻他的政策，因此，衡量一个总统是否成功，其任期内的立法成就往往是一个主要指标。在现代总统中，富兰克林·罗斯福是一个成功的例子，他在30年代经济大萧条的背景下上台，推行“新政”改革。罗斯福就任后首先就是向国会提出了一大堆立法议案，在著名的“百日新政”期间，国会通过的立法数量空前。林登·约翰逊是另一个成功的例子，约翰逊在作为肯尼迪的竞选搭档之前，曾担任参议院多数党领袖多年，比较富于同国会打交道的经验。约翰逊在继任总统后，继承了肯尼迪的“新边疆”政策，提出了他自己的“伟大社会”的口号，在第89届国会的第一期会议通过的法案就达89件。
7.2.4. 签署和公布法律
在现代国家里，经立法机关通过的法律，一般都要经国家元首签署后才能生
效公布，这就是国家元首的签署和公布法律权。在美国，这个权力也是由总统来行使的。签署和公布法律，是使法律最后生效的必经程序，但在有的国家，国家元首仅仅限于履行程序，而没有对立法机关所通过的法律表示批准或拒绝的权力。美国总统则不同，他在收到国会送交的法案后，可以签署，也可以否决。
根据美国宪法的规定，总统在接到通过的法案后必须在十天内（星期天除外）采取行动，要么签署，要么拒绝并将法案退给尚在开会的国会，国会亦可以三分之二多数推翻总统的否决。于是，总统在收到国会通过的法案后可以有三种不同的选择和做法，产生的结果则有五种情况：
①总统签署法案，法案即生效成为法律。
总统否决该法案，并写出他的反对意见连同原法案一起退回原来提出这个议
案的议院。结果可能是：
②国会经重新审议，如果两院均有三分之二议员赞成通过该法案，即推翻总
统的否决，法律生效。
③如果国会表决没有达到推翻否决所需要的三分之二多数，这个法案即被废
弃。实际上，国会要达到三分之二多数总是比较困难的，因此，在美国历史上，总统的否决只有不到百分之五被国会推翻。[24]
在十天内，总统将法案搁置，既不签署，也不提出否决的意见书，结果可能
是：
④此时国会仍在开会，法案就自动生效。
⑤如果国会已经休会，总统可以声称他不提出否决意见是因为无处可退，法
案即自动废弃，这实际上是一种变相的否决，称为“搁置否决”，又称“口袋否决”。由于总统的否决可以被国会推翻，因而是一种有限的或相对的否决权。但口袋否决由于不将法案退回国会，因而是不可能被国会推翻的，反成为一种绝对
的否决。不过，口袋否决的使用机会是有限的，只能用于国会即将休会时所通过的那些法案，由于国会将法案送交总统时剩下的会期已不到十天，这种情况下总统才可能对他所不满意的法案采取口袋否决的方式使其废弃。
这些选择实际上给总统留下了充裕的活动空间，有的总统在接到法案后，他
内心本来是赞成这个法案的，但又了解到某些有影响的的利益集团反对这个法案的强烈情绪，他就可以做出既不签署又不否决的姿态，让其自动生效，这样既得到了他所需要的法律，又不过多地得罪舆论。同样，如果总统赞成某项法律又明知国会通过该法案时就是一边倒的多数，他也可能做出否决的姿态，让国会再去推翻他的否决，既讨好了有关的利益集团，又把舆论的不满转移到国会。例如，杜鲁门在继任总统后的头两年里，因处理罢工问题而恶化了民主党同工会的关系。1947年，美国国会通过了反工会的“塔夫脱－哈特莱法”，杜鲁门总统否决了这项法案，并猛烈攻击被共和党控制的第80届国会，随后他的否决被国会推翻，该法案依然生效了，但杜鲁门因而重新赢得了工会的好感，在1948年选举中“巧妙地运用这个法案作为竞选中争论的问题”，扭转原先的劣势，获胜赢得连任。[25]
表7－3 美国总统的否决(1789－1989)
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正式 被推翻的 口袋 否决
年 份 总 统 否决 否决 否决 总数
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1789-1865 共16位总统 36 6 23 59
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1865-1869 安德鲁·约翰逊 21 15 8 29
1869-1877 尤里塞斯·格兰特 45 4 48 93
1877-1881 拉瑟福德·B ·海斯 12 1 1 13
1881-1881 詹姆斯·A ·加菲尔德 0 0 0 0
1881-1885 切斯特·A ·阿瑟 4 1 8 12
1885-1889 格罗弗·克利夫兰 304 2 110 414
1889-1893
44
1893-1897
170
1897-1901
42
1901-1909
82
1909-1913
1913-1921
44
1921-1923
1923-1929
50
1929-1933
37
1933-1945
1945-1953
1953-1961
1961-1963
1963-1969
本杰明·哈里逊 格罗弗·克利夫兰 威廉·麦金莱 西奥多·罗斯福 威廉·H ·塔夫脱 30 1 9 39 伍德罗·威尔逊 沃伦·G ·哈定 5 0 1 6 卡尔文·柯立芝 赫伯特·胡佛 富兰克林·D ·罗斯福 372 9 263 635 哈里·S ·杜鲁门 180 12 70 250 德怀特·D ·艾森豪威尔 73 2 108 181 约翰·F ·肯尼迪 12 0 9 21 林登·B ·约翰逊 16 0 14 30 19 1 42 6 0 36 42 1 33 6 20 4 21 3 16 5 128 25 40 11 30
1969-1974 理查德·M ·尼克松 26 7 17 43
1974-1977 杰拉尔德·R ·福特 48 12 18 66
1977-1981 吉米·卡特 13 2 18 31
1981-1989 罗纳德·里根 39 9 39 78
1989-1992 乔治·布什 29 1 17 46
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总数 1,448 104 1,067 2,515
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资料来源：摘自《美国政治重要统计》，第278页。
过去，美国总统对国会通过的法案，没有“单项否决权”，就是说他只能接
受或者否决整个法案，而不能接受其中的某些条款，同时又否决另外一些条款。
[26]但情况近年来有了变化。1996年，国会通过法律，授予总统否决预算法案个别条款的权力，但单项否决权只适用于预算法案，由共和党控制的国会给予总统此项权力的目的是让总统有权从预算法案中砍去浪费的个别项目的开支，控制预算支出，以减少赤字。此项授权从1997年生效，因此，从1997年开始，总统拥有了单项否决权。但总统行使单项否决权时，必须先签署整个法案使之生效，然后在五天之内签署一份咨文送交国会，说明他不赞成其中的某些项目的开支，已删除了这些项目。国会收到总统的咨文后，如坚持这些开支，可再通过一个新的决议（但只能包括这些被删除掉的项目）送总统签署，通过这个决议只需要简单多数，而不是像通常的否决那样要三分之二多数。到作者写作本书时，克林顿总统在 9个月的时间里已经两次使用了单项否决权，10月 6日，他以政府必须量入为出为由，删除了一个国防预算法案中286.7亿美元的军事项目。不过，也有人表示担心，这样会根本改变总统与国会之间的权力平衡，据说准备向最高法院提出起诉，单项否决权能否成为一种被接受的稳定的制度，尚不能肯定。
7.2.5. 执行法律
总统既是立法的创议人，又是法律的执行者，美国宪法规定，总统“应负责
保证法律得以忠实执行”，就赋予了他执行法律的权力和责任。总统要运用他所
拥有的一切权力，掌握的一切政府机关和国家力量来保证法律的执行，包括动用武装力量强制执行法律。例如，1894年，普尔曼客车工人举行大罢工，克利夫兰总统出动联邦军队对罢工工人进行了镇压。又如，1957年阿肯色州小石城教育委员会根据最高法院在布朗案（参见第二章）中的判决，开始实施取消学校中种族隔离的计划，却遭到顽固奉行种族隔离政策的该州州长福布斯的阻挠，他藐视联邦法律，派出州国民警卫队（即民兵）阻止第一批黑人儿童进入中心学校上学。于是，艾森豪威尔总统宣布将该州国民警卫队由联邦征调，并派出空降部队进驻小石城，由军队保护黑人学生免受白人种族主义暴徒的威胁，得以进入学校。
总统为了执行法律，可以发布具有法律效力的行政命令。美国宪法对总统的行政命令权没有明确规定，这项权力是由“保证法律得以忠实执行”的权力引伸而来，因此总统发布行政命令可以不必经过国会批准。不过，总统也可以根据国会的授权来发布行政命令。国会在通过立法时，可以只规定总的原则，而授权总统制定执行法律的实施细则，由此总统就获得委托立法权。总统凭着委托立法权可以制定实施法律的细则和各种规章，以发布行政命令的形式付诸实施。
7.2.6. 统帅武装力量
世界各国，除少数国家外，对武装力量的统帅权或者军事权都是国家元首的权力之一，尽管这项权力在有些国家只是名义上的，如实行议会制的英国的国王和意大利、印度等国的总统。美国总统不仅在名义上而且在实际上掌握这项权力，美国宪法第二条第二款规定，“总统应为合众国陆、海军和被征调为合众国服现役时的各州民兵的总司令。”制定宪法时，美国还没有空军，宪法中只提及陆海军；在空军产生以后，没有为此修改宪法，但总统作为武装部队总司令同时统帅陆、海、空三军的权力，没有人提出任何疑问。民兵是各州的地方武装力量，维持一支民兵是州的保留权力之一，但民兵的组织、装备和纪律由国会统一制定，在平时，对民兵的统帅权则由州保留，由州长担任各州民团的统帅。但在执行联邦法律需要和发生叛乱、入侵时联邦可征调各州民兵服役，因此，总统拥有对民兵的“临时统辖权”。[27]
就军事权来说，可分为统帅权和宣战权，在这个问题上，美国宪法做了分权的安排，让国会与总统共享军事权，即国会有权宣战和建立、维持军队，总统则统帅和指挥军队。宣战权属于国会（宣战权也可以被看成是外交权的一项内容，把宣战权赋予掌握立法权的机关，这也是现代各国的一般安排），同时国会还掌握着决定武装力量的建立、给养和装备，通过军事拨款，制定征调民兵的办法等重要权力，宪法并且规定用于军事的拨款为期以两年为限。统帅权属于总统，具体包括对军队指挥官的任命，对军队的训练、监督、调动和使用；确定国家防务计划，如武器的生产和采购，尤其是战略武器的研制和生产；制定和决定军事战略和重大战术；在发生战争时，经国会宣战后，总统有权向部队下达作战命令，指示向敌国进攻，中止与敌国的外交关系，宣布停止颁发人身保护状，停止执行宪法关于保障人民权利和自由的规定等。虽然在美国历史上多次发生总统未经国会宣战而进行战争的情况，但由于战争费用的拨款权掌握在国会，因此，总统如果没有取得国会的赞同或默许，要进行长时间的大规模战争也是不可能的。如罗斯福总统曾派遣海军舰队作全球航行，遭到国会反对，国会并以撤消军事拨款相威胁，国会提供的拨款只能供舰队返航之用，结果舰队不得不半途而归。[28]
二战后，美国总统绕过国会进行了两次不宣而战的战争，这就是杜鲁门总统时的朝鲜战争和约翰逊总统发动的越南战争，这两次战争尤其是后一次战争给美国带来了严重的政治、经济和社会危机，引起了国内朝野的广泛批评。在当时国会与总统权力之争的背景下，从1969年开始，国会通过了一系列限制总统战争权的决议。1973年的《战争权力法》，在国会推翻尼克松总统的否决后生效，根据该法，总统只能在以下三种情况下派遣军队采取军事行动：根据国会的宣战，有法律上的明确授权，合众国或者其武装力量遭到攻击致使国家出现危急情况。而且，无论在什么情况下，总统在调动合众国军队前都必须尽可能事先与国会协商。在第三种情况下，总统在调动军队后48小时以内必须向国会报告。如果总统的行动未获国会批准，军事行动就必须在60天之内停止, 如果总统能向国会证明其行动对维护合众国的安全是不可避免的必要的，可以再得到30天的宽限。
[29]自那以后，历任总统在采取军事行动时都比较注意与国会的合作，如1975年，美国的一艘商船马亚圭斯号因闯入柬埔寨领海而被柬埔寨方面扣留，福特总统派遣海军陆战队侵入柬埔寨“营救”被扣留的船员，依照战争权力法在48小时内报告了国会。1991年海湾危机期间，尽管联合国安理会已经授权多国部队采取一切必要的措施迫使伊拉克方面放弃对科威特的占领，布什总统仍谨慎地在得到国会批准和授权后才发动在海湾的战争行动。
统帅权的另一个重要体现是对政府防务部门的高级官员和高级将领的任免权，这项权力和对政府的其他高级官员一样，任命权由总统与国会共同行使，而免职权则由总统独自掌握。国防部长、海陆空三个军事部门部长、参谋长联席会议主席和各军种参谋长、国家安全委员会秘书等，由总统亲自挑选提名，经参议院同意后任命。其中，作为内阁成员的国防部长以及陆军部长、海军部长、空军部长均为文职官员，参谋长联席会议主席和各军种参谋长则是现役的军事将领。前面已经说到，美国总统必须是文职，总统作为武装力量的总司令，体现了文职控制军队的原则。1947年以前，美国没有统一的国防部，1947年通过《国家安全法》建立统一军事机构，将原来分立的陆军部、海军部和新建立的空军部置于国防部长的统一监督之下。国防部的机构主要有以下四个组成部分：⑴国防部长办公室，⑵参谋长联席会议的机构，⑶各军事部门，即陆军部、海军部、空军部和海军陆战队的机构，⑷情报机关，主要是国防情报局和国家安全局。其中，国防部长办公室就“象征着对武装部队的文职控制”。[30]参谋长联席会议由主席和三军参谋长及海军陆战队司令组成，是一个受国防部长领导向总统提供咨询的集体军事顾问机构。各军种参谋长任期四年，不得连任；参谋长联席会议主席任期两年，可连任一届。参谋长联席会议主席的地位高于在武装部队的所有其他军事将领，根据1986年国防部改组法，进一步加强了参谋长联席会议主席在其他将军中的地位和权力，他通过向国防部长的报告为总统提供关于军事事务的咨询，负责拟定和提出全面军事计划，并对战地武装力量行使指挥权。[31]
从权力的组织结构来看，美国总统就是通过国防部长和三大军事部门的部长实现对武装部队的控制的，而军事将领们则“被告诫应尊重文职政府的最高权威和服从上级文职官员”。[32]因此，在美国的政治传统中，军事将领不得抗拒总统的领导和权威，必须接受总统的监督，服从总统的调动，执行总统决定的战略。50年代初，曾经发生侵朝美军总指挥麦克阿瑟将军公开反对杜鲁门总统的政策的事件。当时，杜鲁门主张避免对新中国的全面战争，而麦克阿瑟却赞成一种鲁莽而更加好战的政策，主张把战争扩大到中国。麦克阿瑟不顾杜鲁门的警告，一再发表关于外交政策的公开声明，甚至在写给国会的信中攻击杜鲁门政府，以至
酿成一场“短命的全国性危机”。[33]在这种情况下，参谋长联席会议的将军们和杜鲁门一致认为，不能容许文职控制军队的传统受到威胁，于是，杜鲁门解除了麦克阿瑟的全部指挥权，高级将领们“无条件地”支持总统，公众亦表示理解，文职高于职业军人的原则得到维护。[34]杜鲁门宣称，他这样做不是因为麦克阿瑟在军事上指挥无能，而是因为他“不能全心全意地支持”政府的政策，不愿意服从按照“法律和宪法规定的方式”所颁布的政策和命令。[35]
7.2.7. 制定和执行外交政策
在国际关系中，国家元首是国家的最高代表，因此，他拥有最高的外交权。美国宪法赋予总统的外交权包括派遣驻外使节、接受外国使节、缔结条约三项重要权力，前两项即所谓使节权，后一项即缔约权。使节权又可分为两个方面，一是遣使权，前面在关于任命权的讨论中已经涉及，即总统提名并经参议院咨询和同意，任命大使、公使和领事。二是总统还“接见大使和其他公使”，接受一个外国的使节，表明了美国对该国的承认和对美国与该国外交关系的认可，体现了美国的外交政策。
美国总统还拥有与外国缔结条约的权力，但所缔结的条约需经参议院的批准。立法机关拥有审查和批准条约的权力，这也是当今大多数国家采用的安排，但美国有两条制度比较特别：一是参议院批准条约需获得出席参议员的三分之二多数才能通过，这是费城制宪会议南北妥协的一个结果（参见第一章第三节）。二是宪法上的措辞是“总统有权经参议院的咨询和同意缔结条约”，因此美国缔结条约不只是在事后经参议院批准，而且事先要征求参议院的意见。威尔逊曾经清醒地指出，总统在实施缔结条约的计划时对参议院“不要生硬和冷漠”，而应“与参议院的领袖们保持相互信任的联系”，“他们提出的建议会对他有所帮助，而他所提供的情报也会对他们大有裨益”。[36]然而，威尔逊本人的行为却颇有讽刺意味：他在做了总统后却把这些忘在了脑后。第一次世界大战后，威尔逊积极促进建立国际联盟，可是，当他在凡尔赛谈判时，却对参议院不屑一顾，回国后又拒绝与参议院达成必要的妥协，结果，经过参议院一年多的辩论，关于参加国联的条约最后还是没有得到三分之二多数的支持，美国始终没有加入威尔逊为之努力的这个国际组织。
表7－3 美国总统签定的条约和协定(1789－1992)
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条约 行政协定 合计
1789－1839 60 27 87
1839－1889 215 238 453
1889－1932 431 804 1,235
1933-1945 富兰克林·D ·罗斯福 131 369 500
1945-1953 哈里·S ·杜鲁门 132 1,324 1,456
1953-1961 德怀特·D ·艾森豪威尔 89 1,834 1,923
1961-1963 约翰·F ·肯尼迪 36 813 849
1963-1969 林登·B ·约翰逊 67 1,083 1,150
1969-1974 理查德·M ·尼克松 93 1,317 1,410
1974-1977 杰拉尔德·R ·福特 26 666 692
1977-1981 吉米·卡特 79 1,476 1,555
1981-1989 罗纳德·里根 125 2,840 2,965
1989-1992 乔治·布什 67 1,371 1,438
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1,551 14,162 15,713
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资料来源：摘自《美国政治重要统计》，第280页。
但是，总统除了缔结条约外，还可以与外国签定行政协定。行政协定有两种形式，一种是经国会授权总统签定的，如贸易最惠国待遇协定；另一种是不需要经国会授权的，这种权力在宪法上 本无明确规定，但总统认为它产生于总统的使节权，只要这些协定没有被国会撤销，就成为“国家的法律”。[37]行政协定不需要经过参议院同意，却具有和条约一样的法律效力，体现总统所制定的外交政策。从华盛顿开始，美国总统就倾向于用缔结正式的行政协定而不是条约来达到外交政策的目标，而且总的趋势是越来越多地使用行政协定。到60、70年代，总统往往把一些涉及小事的国际协议交给参议院批准，而至关重要的互助和军事协定，却只在白宫商定，甚至不通知国会。例如，参议院这边正在批准关于保护墨西哥的古代文物和维修红海中的航标灯的条约，同时，总统那边却在用行政协定做出关于美国在越南、老挝、朝鲜和泰国的存在的重大决定。[38]虽然国会方面对此颇为恼怒，自40、50年代以来就有一些议员试图采取包括宪法修正案在内的办法，来对总统的行政协定权力加以限制，却没有获得什么进展。
在外交领域里，不论是哪个国家，谈判和缔结条约的工作通常是由行政机关进行的，因此在缔约权问题上，也鲜明地体现出美国总统既是国家元首又是政府
首脑的总统制特色。美国总统不仅在形式上履行缔结条约的手续，而且在实际上制定和决定外交政策，领导和监督外交政策的实施，亲自或委派国务卿、国家安全事务助理及其他高级官员作为他的代表进行缔结条约和各种外交协定的谈判。由于外交活动通常需要迅速行动和保守秘密，国会一般也愿意授予总统在外交方面自由决断处理的权力。早在1799年，当时任国会众议员的约翰·马歇尔就指出，“总统是国家在对外关系中的唯一机关，是国家与外国的交往的唯一代表”。
[39]1936年，美国最高法院又发挥了马歇尔的上述观点，在“柯蒂斯－赖特案”的判决中，最高法院认为，制定和执行外交政策是“总统作为联邦政府在国际关系领域的专有权力，这项权力的行使无需有国会的法令作为依据。但是，这项权力当然也像政府的其他每项权力一样，必须在宪法适用条款的规定之下来行使。”
[40]这个判决几乎是“没有余地”地维护了总统在外交政策方面的独占权力，但同时也暗示了国会并不是完全无所作为的。
7.2.8. 赦免权
决定并宣布赦免的权力是美国总统作为国家元首所拥有的一项重要权力，宪法第二条第二款中规定，“他有权对危害合众国的犯罪行为赐予缓刑和赦免，但弹劾案除外”。这条规定，确定了美国总统赦免权有以下几个特点：第一，赦免权是总统作为国家元首个人掌握的权力，无需征求国会的意见和同意。第二，赦免权的效力包括缓刑和赦免两种，至于赦免方式没有明确规定，实际上由总统个人决定，赦免既可使用于定罪之后，免除刑罚的执行，也可使用于定罪之前，免除刑事追究。第三，总统的赦免权只适用于违犯联邦法律的犯罪行为，也就是说总统无权赦免触犯州法律的犯罪行为。第四，如果是弹劾案，总统也无权赦免。尼克松总统因水门事件而面临必然被弹劾、并可能被定罪和免职的危险，于1974年8月9日宣布辞职。一个月后，继任的福特总统宣布无条件地赦免尼克松在任总统期间对合众国“已经犯下或可能犯下”的一切罪行。这个案件就体现了美国总统赦免权的上述特点，如果尼克松不辞职而是直接面对弹劾，那么他被弹劾定罪后，继任的福特总统将无权赦免其罪行。尼克松辞职后已是一位普通公民，因此仍然会被起诉并将可能被判刑，福特总统在这个司法程序开始前即宣布赦免，而且赦免的是他的“罪行”，而不是可能审判后所定的处罚。
7.3. 总统的内阁和总统办事机构
协助总统行使职权的机构主要是两大系统，一是内阁，二是总统办事机构。美国从华盛顿政府开始，就形成了总统的内阁，富兰克林·罗斯福总统时，又在行政改革的名义下开始设立总统办事机构，后又逐步扩大和完备。
7.3.1. 总统制下的内阁
美国宪法对是否设立辅助总统行使行政权力的机构未做任何规定，但宪法上有两项规定可以被视为建立内阁的间接依据，一是关于总统“经参议院咨询和同意”任命的官员，宪法直接列举了驻外使节和最高法院法官，同时提到还应包括“由法律设立的所有其他合众国官员”。二是总统有权要求行政各部首长就其职
责提交书面报告。制宪会议在创建总统制时，曾设想设立一个类似殖民地时期的参事会或独立后初期各国政务会那样的机构，作为总统的咨询机构，但后来放弃了这样的方案。宪法在缔约和任命问题上要求总统征求参议院的“咨询和同意”，似乎暗示参议院能成为总统的顾问机构。然而，当华盛顿于1789年 8月亲赴参议院就与印第安人条约问题征询意见时，参议员们拒绝表态，声称需要研究研究。华盛顿遭到冷遇，大为不满，此后，无论缔结条约还是任命官员，他都不再事先与参议院磋商，内阁的发展，“既是参议院未能成为（总统）咨询机构的原因，也是其结果”。[41]这以后，华盛顿便根据宪法要求各部部长个别地就具体政策和办事方针向他提供书面意见，后又开始不定期召集部长开会商讨政策。到1793年，由于英法之间爆发战争，加剧了美国国内关于外交政策的争论，华盛顿遂定期召集这种会议商讨政策问题。据当时任国务卿的杰斐逊的记录，直到这一年年末，“几乎每天”开会。这一年 4月19日的会议上，就保持中立的政策达成了一致，三天后，华盛顿发表了著名的“中立宣言”。[42]从这时起，就有了内阁的称呼。开始，华盛顿试图吸收观点不同的人参加内阁，如华盛顿的第一届政府中就容纳了杰斐逊和汉密尔顿这两个意见互相对立的人。但在1795年华盛顿解除伦道夫的职务后，内阁就开始由对总统个人忠诚并同意他的政府政策的人组成。至杰斐逊成为总统后，他建立了第一个“由接受总统的个人领导、极力贯彻总统的政策的人所组成的内阁”，总统制下的内阁制度的基本模式由此形成。[43]
表7－4 1984年和1990年的内阁组成
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1984年里根政府 1990年布什政府
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国务卿 国务卿
财政部长 财政部长
国防部长 国防部长
司法部长 司法部长
内政部长 内政部长
农业部长 农业部长
商务部长 商务部长
劳工部长 劳工部长
卫生和人民服务部长 卫生和人民服务部长
住房和城市发展部长 住房和城市发展部长
交通部长 交通部长
能源部长 能源部长
教育部长 教育部长
退伍军人事务部长
驻联合国大使
中央情报局局长 中央情报局局长
行政管理和预算局局长 行政管理和预算局局长
白宫办公厅主任 白宫办公厅主任
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资料来源：James MacGregor Burns, and others, Government By the People(Prentice Hall, Inc., N.J., 1995, 1990) 伯恩斯等：《民治政府》，1985年英文版，第341页；1990年英文版，第395页。
美国的内阁是总统制下的内阁，它与英国式的议会制内阁是不同的。这种总统制下的内阁的主要特点是：
①由于总统掌握了对政府高级官员的免职权，从而保证了各部部长在所执行的政策上和政治上向总统负责，而不是向国会负责。国会没有议会制国家的那种倒阁权，内阁成员属文职官员，除非受弹劾并被定罪，不得被免职，因此，国会不能因为不赞成内阁所执行的政策而要求内阁集体和内阁成员辞职。
②根据不相容原则，美国的内阁成员不得同时为国会议员，如某一国会议员被总统延揽入阁，他就得辞去国会议员职务。内阁成员也不负政治上的连带责任，而是个别地就各自主管部门的政策和管理向总统负责。
③英国的首相和内阁成员，都是下议院议员，有在议会长期共事的经历。而美国的内阁成员中，很多人也许在上任前互不相识，甚至与总统本人也不熟悉。肯尼迪任命的两名主要官员，国务卿腊斯克和国防部长麦克纳马拉，直到与肯尼迪谈话的那一刻，与总统还很陌生。[44]据美国政治学者尼尔森·波尔斯比认为，总统挑选内阁成员时，其考虑主要有三个方面，一是政治关系，满足那些有关系的受庇护的集团；二是被任命者的专业知识和经验；三是可能挑选一个律师事务
所、公共关系公司或者大学的行政官员。此外，往往还要考虑地理因素，如内政部长通常来自西部；农业部长则来自玉米和小麦地带。
④决策权属于总统，而不是内阁，因为宪法上只是提到行政权属于总统。内阁会议由总统召集，讨论的议题由总统确定，内阁只是充当辅助总统做出决定的集体顾问，但最后决定是由总统个人做出，内阁一般不进行集体表决。内阁是否受到重视，也以总统个人的习惯和好恶为转移，有的总统宁愿个别地征求部长的意见后即就有关政策问题做出决定。如肯尼迪总统认为，没有理由要同农业部长和劳工部长讨论国防部的事情，那样就会浪费很多已经很忙的人的时间。肯尼迪，还有约翰逊、尼克松都喜欢与有关的阁员开小会。[46]所以，在美国历史上，许多重大决定都是在没有经过内阁讨论的情况下做出的，有的决定甚至在已经付诸实施后，内阁成员才从新闻媒体获知消息的。此外，哪些官员应该是内阁成员，也由总统个人确定，如驻联合国大使、合众国贸易代表等官员，是否吸收他们进入内阁，完全取决于总统个人的想法。
7.3.2. 总统办事机构
早期的美国总统，手下的职员很少，也没有个人的政策顾问。直到1857年，才有了一名由国库支付薪水的总统私人秘书。到本世纪，随着总统的职责日益复杂和权力的扩大，这种状况越来越不适应了。总统开始任用自己的亲信作为顾问和助手，如威尔逊总统的爱德华·豪斯上校，富兰克林·罗斯福总统的哈里·霍普金斯。1937年，罗斯福总统为实现“政府的政策制定更加一致”，任命以布朗洛为首的行政管理委员会，研究并提出关于改革行政部门的组织和管理的报告，1939年国会在这个报告的基础上通过了改组法。1939年改组法最重要的意义，就是创设了总统办事机构，扩大了白宫班子，从制度上为创造现代总统制打下了基础。[47]
图7－1 总统办事机构
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│副总统办公室┝━━━┥ 总 统 ┝━━━┥ 白宫办公厅 │
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│ 行政管理 ││ 政策研究 │┃│ 国家安全 ││ 经济顾问 │
│ 和预算局 ││ 办公室 │┃│ 委员会 ││ 委员会 │
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│科学和技术││ 改善环境 │ │ 行 政 ││合众国贸易│
│政策办公室││质量委员会│ │ 办 公 室 ││代表办公室│
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所谓总统办事机构，并不是一个法定的、统一的机关，而是对总统的若干幕僚机构和办事机构的统称，它们相互之间是独立的。它们的职责就是协助总统履行职责，充当总统的耳目，帮助总统获得信息，致力于研究和解决国内外的关键问题，提出供考虑的方案，成为总统了解、分析和解决难题的顾问、代表和帮手，但它们并不是执行机构，不发布命令，不执行政策。总统办事机构的设立，使总统能够摆脱繁杂的日常事务，加强对行政部门的控制和管理。总统办事机构实际上接管了原来属于内阁的部分职能，使内阁的地位有所下降。
在总统办事机构中，有些是永久性机构，也有的是为处理某个问题建立的临时性机构。有几个重要的机构是长期存在的，主要是：白宫办公厅、行政管理和预算局、国家安全委员会、经济顾问委员会等。为了充当总统的辅助和顾问，总统办事机构的成员都是总统可以信赖的亲信。这些单位的负责人由总统任命，大多数需要经参议院同意，但总统有免职权。也有少数单位的成员由总统直接任命，无需征询参议院的意见，如白宫办公厅。
总统办事机构中的单位也经常变动，每位总统可以根据自己的需要撤消和设立。当然，总统设立这类机构也不可能随心所欲，而要依据一定的法律，主要有以下三种形式：①国会的法律。据统计，总统办事机构先后设立的单位中，有三分之一是根据国会的法律设立的。当国会通过一项法律制定某种政策和计划时，同时规定在总统办事机构中设立一个机构，辅助总统执行该法赋予总统的责任。②总统的行政命令。如前所述，总统可以根据由行政权引伸而来的权力不经国会批准发布行政命令，也可以根据国会立法授权发布行政命令。自1939年建立总统办事机构以来，其中有40％的单位是以总统行政命令的形式设立的。③行政改组计划。总统可以根据国会的授权，提出改组计划，增设、撤销或合并有关办事机构。不过，这几种方式实际上是交叉使用的，例如，1939年设立总统办事机构时，就是先由总统向国会提出布朗洛委员会的行政改革报告，国会根据报告通过了1939年改组法，然后总统根据改组法的授权制定了改组计划，并以第8248号行政命令宣布执行第一号改组计划。
七，美国的总统和总统制
7.1. 总统职位的设立与总统制
7.1.1. 总统──单一行政首脑的设立
在独立后的初期，美国没有总统这个职位。邦联的全部权力属于邦联大会，
邦联大会有一名主席，其职权仅限于主持会议。费城制宪会议在建立联邦制的同时，决定建立一个强有力的中央行政机关。但这个行政机关应如何设置，制宪会议上曾出现两种主要方案，威尔逊、平克尼等人赞成实行一人制，而伦道夫认为一人制不过是“专制君主的胚胎”，极力主张由来自全国各地的三人平等地分担总统职务，即三人制方案。经过审慎的考虑和争论，费城制宪会议否定了三头行政首脑的提案，决定采纳单一行政长官制即设立一名总统的方案，威尔逊等人的理由是：一人制有利于实现安全，而政府的安全与政府的力量同样重要。如果实行三人制，“在三个同等的成员中间，预料只会是无控制、无休止的、激烈的仇恨”，这就会打断公共管理，“并且把他们的毒素扩散到其他政府部门，扩散到各州，最后扩散到全体人民”。[1]后来，在争取批准宪法的斗争中，汉密尔顿又为单一行政首脑制做了有力的辩护。汉密尔顿分析了建立强而有力的行政部门的四个因素：统一、稳定、充分的法律支持和足够的权力，而行政首脑一职多人，容易造成“软弱无力、拖拉疲遢”的风气，可能使“整个管理体制陷于纠纷而丧失活力”，“容易掩盖错误和规避责任”，而“行政权集于一人更易于加以规范；人民的警惕和监督只有一个对象，这样就安全得多”，“执掌行政权的人越多，越不利于自由”。而一个单一的强有力的行政首脑与一个庞大的立法机构并存，就能防止对自由的破坏，他与英国的国王是不能同日而语的。[2]
总统的英文是president ，这个词原来主要是指民间团体的首长，如公司董
事长、总经理，大学的校长，社团的主席、会长等，这些民间职务大多也是选举产生的。最早用这个词来指称政府首脑的也是美国人，北美独立后的13国中，大多数国家仍沿用了governor 称呼政府首脑，但纽约、南卡罗来纳、特拉华的宪法中首先使用了 president这个词。费城制宪会议拒绝了君主制，决定设立选任的行政首长，但在会议初期提出的弗吉尼亚方案和新泽西方案以及后来的讨论和各项决议中，都只是使用了“行政官”（Executive ）的一般措辞，直到最后由莫里斯起草宪法文稿时，才采用president 的头衔来称呼这个选任的、拥有强有力权力的、单头制的政府首长。中国人在认识西方的过程中，有些西方的事物是在中国的旧词汇找到了类似的词汇来对应，如博士、内阁、宪法，等等，但同时赋予了这些词汇以相应的新的涵义，然而，我们却找不到类似的词汇来表达 president 这个意思。很可能，当我们刚刚认识这个职位时，毕竟是把它当成一个国家的最高统治者来理解的，于是在汉语中创造了一个新的词汇，这就是“总统”，总揽大权，统领一切，简而言之，掌握全部权力的统治者，但与中国人所熟悉的“帝王”毕竟有了区别。
7.1.2. 担任美国总统的资格
在宪法上，美国总统的任职资格，主要有三大限制：一是必须是生来就是
美国公民，也就是必须具有美国的原始国籍，任何归化的美国公民不能担任美国总统；二是必须年满35岁；三是至少在美国国境内居住满十四年。后两项资格要求引起的法律问题较少，而第一项资格限制则更为重要，这一限制是具有美国
的原始国籍的公民与因加入美国国籍而成为美国公民的人在宪法权利上的唯一差别。正因为有这样的规定，著名外交家和国际政治学者基辛格，虽然曾经官拜美国国务卿，政绩卓著，颇负盛名，但作为一名归化的犹太移民，他不仅不能竞选美国总统，也不能继任总统。根据美国宪法和法律，当总统免职、死亡或辞职时，由副总统继任总统，如果没有副总统，以下的继任顺序是众议院议长、参议院临时议长、国务卿以及内阁其他各部部长。虽然法律这样规定，但作为国务卿继任总统的机会实际上几乎是不存在的，但是，即使基辛格轮到这种机会，也不可能担任总统，因为任何人担任总统的前提是要具备担任总统的资格，否则就不得担任总统。至于父母是美国公民但本人出生在国外的美国公民，是否具备担任美国总统的资格，则仍是一个没有答案的问题，因为这个问题迄今还没有现实地提到美国人的政治日程上来。美国的学者中有“可”和“否”两种截然不同的意见，对这类问题，美国最高法院一般把它当做“政治问题”来看待，避免就此做出司法裁决，而是留给选民去回答，也就是说，选民是选举还是拒绝一个这样的公民担任总统，就是对这类宪法规定的最后解释。
当然，上述三条资格只能是担任总统的最基本、最起码的条件，有的美国人
因此就认为，每一个美国人只要符合这三项条件就有可能成为总统，甚至有人煞有介事地要竞选，这显然是一种天真。要成为美国总统，实际上还需要具备其他许多重要的条件。首先，他必须具备作为领导美国这样一个资本主义超级大国的领袖的政治能力，这意味着他必须和各种大财团、大公司和有势力的利益集团建立起政治联系，充当他们关于内外政策的代言人，唯有如此他才可能获得足够的财政上的支持，否则，任何一个人都无力承受竞选所需要的巨额开支。同时，他必须与两大政党中的一个建立关系，在该党党内建立广泛的、密切的联系和政治基础，争取被提名为一个党的总统候选人。其次，他必须具备管理政府的能力，美国历史上的总统，在踏上通往白宫的道路之前，大多都有过长期的竞选和从政经验，担任过选任的或任命的公共职务，如州议会议员、国会议员、州长或其他政府官员。据有的美国学者分析，“典型的美国总统的经历，是在公共职务有过长期的训练，一般是在他们二、三十岁时就开始在美国政治制度中担任低级职务”，如县行政官员、市议会议员、市检察官，等等。[3]再次，在美国这样一个资本主义的法治国家，作为国家领导人必须熟谙法律。威尔逊总统就说过，“我所选择的职业是政治，我所开始从事的职业是律师。我从这个职业开始是因为我知道它会通往另一个职业。”[4]在历任美国总统中，相当一部分人是学习过法律专业或从事过律师职业的，据统计，在从华盛顿到克林顿41位美国总统中，有29人学习过法律，占71％（早期，在美国学习法律除了上大学法学院外，另一个途径就是到律师事务所跟随某个著名律师学习），其中26人取得律师资格被律师公会接纳，25人正式做过开业律师。（表格举例）
在美国的制度中，对总统的任职资格还有一个重要的职业限制，这就是文职
政府原则的限制，即现役军人不得参与党派活动，联邦政府中，无论国会议员，还是总统和内阁部长、联邦法院的法官，都不得是现役军人。这样，如果现役军人要进入国会，或者担任总统和内阁部长，就必须退出现役，辞去军职。这个制度在殖民地时期就已形成，如美国第一任总统华盛顿，年轻时参加弗吉尼亚民兵，在对法国人和印第安人的战争中，晋升为上校，这是当时殖民地的最高军衔。1758年当选为殖民地众议员，因而退出民团。独立战争中被任命为大陆军总司令。1783年战争结束后辞去军职，回到自己的农场，直到被选为第一任美国总统。在41
位美国总统中，有五位可以算是当过职业军人的：威廉·亨利·哈里逊，曾经在宾夕法尼亚大学医学院学习，但后来弃医从军，军衔升至少将，但早在1814年即已退役，而他担任总统是在离开军队27年以后。扎卡里·泰勒，是美墨战争中的“英雄”、少将，1847年退役，一年后成为总统候选人并当选。格兰特，西点军校毕业，在南北战争中成为英雄并被授予上将军衔，1867年退役后担任了林肯政府的文职陆军部长，1868年作为共和党候选人竞选总统获胜。艾森豪威尔，1911年入西点军校，毕业后一直在军队中任职，第二次世界大战中担任欧洲盟军总司令，被授予五星上将衔；1948年退役，到哥伦比亚大学当了两年校长；1950年应杜鲁门总统之邀，恢复现役，出任北大西洋公约组织武装部队总司令；1952年再退出现役，接受了共和党的总统候选人提名，后当选为总统。卡特，1946年从美国海军学院毕业，后在海军服役，他虽曾希望成为一名职业海军军官，但1953年即因父亲去世辞去军职，回到家乡经营农场和花生批发公司，1971－75年担任佐治亚州州长，1976年作为民主党总统候选人竞选获胜入主白宫。因此，实际上只有泰勒、格兰特和艾森豪威尔三人是从现役退出后立即成为总统候选人的，他们三人加上非职业军人出身的战争“英雄”杰克逊在很大程度是凭借战争中形成的威望而赢得选举的。除了这几位职业军人外，有22人曾经服过兵役（在19世纪，有的在战争中还成为高级将领，如杰克逊），但到竞选总统时，均已退役多年，大多担任过国会议员或文职政府的行政官员。
7.1.3. 美国总统的产生和免职
如何选举总统，是制宪会议上最棘手的问题之一，至少出现过四种方案：
由国会选举、由人民普选、由各州州长选举、由各州选举产生的选举人选举，等等。对于由各州州长选举的方案，会议没有给予认真考虑；关于由人民直接选举的方案也遭到较多代表的反对。争论的焦点集中在由国会选举和由选举人选举这两种方案，会议初期，由威尔逊提出的选举人方案遭到否决，由国会选举的方案已经通过。直到会议过半，这个问题又重新提出讨论，威尔逊、莫里斯和麦迪逊等人力陈行政部门不应由议会任命，应让总统摆脱对议会的依赖，主张把任命总统的权力交给“其他某种来源”，“由人民间接或直接选举”。[5]经过反复辩论，制宪会议代表们最后接受了麦迪逊等人的意见，并达成了两点共识：一是由人民直接选举总统极其困难，因为国家幅员辽阔，人民不了解情况，没有选择全国最高行政长官的判断能力，容易受少数阴谋家的操纵，被引入歧途。梅森发表意见说，让人民来选举最高行政长官就像“让瞎子分辨颜色一样不合理”。[6]二是立法、行政、司法三权不仅应该分开，而且应该相互独立，总统应不受国会的控制，不应由国会选举产生，而应由另外不同的途径产生。最后，制宪会议采纳了选举人团的方案，至于选举人如何产生，由于代表们的意见一时很难一致，就把这个问题暂时搁置起来，留给各州议会去自行决定。
关于总统因行为不端或渎职是否可以被免职的问题，制宪会议上也有过一番
争论，使代表感到棘手的焦点是：如何既能获得使总统表现良好的基本保证，又不使他依附于议会。平克尼等人坚持总统不应被免职，他们担心，如果由议会提出弹劾，就会“损害行政部门的独立性”。[7]富兰克林、麦迪逊、梅森和伦道夫等人则极力主张应保留对最高行政首长的弹劾权。他们的想法是，应该设置某种制度作为社会防止行政首长受贿、出卖国家利益、背信弃义的保证。麦迪逊认为，仅靠“任期的限制，不是充分的保证”。伦道夫指出，行政部门“有很多机会滥
用权力”，并警告说，“如果不规定正式的惩罚，就会受骚动和暴乱等非正式的惩罚”。[8]最后制定的宪法，显然对上述两种意见都给予了充分的考虑。宪法规定，总统可受弹劾，如被定罪应予免职，但弹劾只适用于叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪。这就是说，总统只能因犯罪而受弹劾，如被定罪应将其免职，但国会无权因政策上的争论罢免总统。为此，宪法规定了比普通立法程序复杂得多的弹劾程序：众议院提出弹劾，参议院审判，需经参议院三分之二多数才能定罪，而不是像英国议会只需过半数就可以推翻政府。内战后重建时期，国会因不满意安德鲁·约翰逊总统的政策，曾采取对约翰逊的弹劾行动，这也是美国历史上唯一的一次因政治原因而开始对总统的弹劾程序。当时一些议员坚持反对弹劾约翰逊，他们认为，除非总统有触犯法律的行为，否则不应受到弹劾。最后参议院表决结果为35票对19票，离定罪尚差一票，结果宣告约翰逊无罪。这样，美国总统不像议会制国家的行政首脑由议会选举产生，而且除非弹劾，国会也不能要求总统辞职，因而总统也不须向议会负责，这就构成了美国的总统制的重要特征，也造就了所谓“严格的三权分立”的原则的基本构架。尽管对总统的弹劾很少发生，但国会保留这一权力，既对总统有一种威慑作用，同时又不削弱总统在政治上的独立性。
为了保证总统的这种独立性，宪法还对总统的报酬做了如下规定，总统的报
酬“在其当选后任职期间不得增加或减少；在其任期内亦不得接受合众国或任何一州的任何其他俸禄。”这样就保证了总统不必为了要求报酬而依附和屈从于国会的压力，同时也防止个别州给予总统额外的报酬，保证总统对各州的独立性。
[9]
7.1.4. 美国总统的任期
关于总统的任期，制宪会议上提出过各种不同的方案，大致可分为可连任的
短任期制（如三年）、不可连任的长任期制（七年或六年）和无任期限制的终身制三种，最后通过的宪法采用了四年一任，可以连任，并且不限制连任次数的办法。制宪会议这样决定，主要考虑了以下几个因素：
一是当时人们普遍担心出现终身制和君主制，因此，当有人提议把任期写为
“在表现杰出期间”得继续任职时，很多代表都表示了强烈的反对，弗吉尼亚代表梅森指出，这种措辞不过是“终身全国行政长官的动听一点的别名而已”，他警告说，这样“只要稍稍再迈半步就是世袭君主制”。[10]
二是如果选举过于频繁，好人将不愿担任公职，而品德低下的人易受腐化。
埃尔斯沃思指出，“选举次数太多，行政部门就不会有足够的稳定”。[11]
三是人们较多地考虑了不准连任也会有弊病，莫里斯指出，如果总统不得连
选连任，那就可能“使他不思励精图治，不存再获当选的荣誉的企望。那就等于对他说，你赶紧乘机给自己捞一把吧！”[12]关于这一考虑，后来《联邦党人文集》为说服人们支持新宪法而做了更为详尽的论证：不准连任的不良后果，首先是减少了要求总统表现好的动力。品德高尚者的主导思想是追求好的名声。不准连任会使人采取“不求有功、但求无过的消极态度”。不准连任的另一个坏处是可能导致“邪念的产生”、造成“假公济私”以及“擅权侵吞”，诱惑在职者“利用现有的一切机会，不择手段地采取恶劣手法，尽量在有限任期内侵吞中饱”。但如有继续任职的前景，担任总统的人“可以期待以良好政绩换取长远的声誉，„„极可能不愿牺牲名誉而满足私欲”。不准连任还有一个弊端，即不利于
社会受益于“担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验。”[13]
宪法中准许总统连任，并且不限定连任的次数。这个安排似乎与美国独立革
命中形成的根深蒂固的观念是相抵触的，这个观念就是：行政首脑职务的轮流制度是对自由的最重要保障。支持这项制度安排的一个理由，是代表们期望华盛顿出任第一任总统，希望他将在他的余生中一直担任下去。但是，最后还是华盛顿本人坚决地拒绝了这项安排。1796年9月19日，华盛顿的第二任期行将结束，他发表了著名的告别演说，宣布不谋求第三个任期。据说，华盛顿这样做主要是出于希望退出政治生活的个人选择，并不企图创造一个惯例。但是，1807年，杰斐逊引用了华盛顿的例子，宣布他结束第二个任期后将不再竞选，他认为，无限制的连任会破坏选任制度，结果总统职位“在形式上仍然是选任的，但实际上却是终身的，并将蜕变为世袭制”。[14]在杰斐逊之后，麦迪逊、门罗、杰克逊均遵循了不超过两任的做法，这样，至南北战争时，不得第三次连任就已成为美国政治制度中的重要惯例。1875年，格兰特总统的一些支持者的要求他争取第三次连任竞选，但国会对此采取了行动，国会众议院以 234票对18票通过决议指出，背离连任不超过两届的传统“将是不明智、不爱国的，并会对我国的自由制度构成巨大危险”，格兰特总统本人也放弃了争取第三次连任的想法。[15]
1880年，在间隔了四年之后，格兰特争取重新连任，在共和党全国代表大会
上虽然开始一直领先，但最终没有获得共和党的重新提名，这就是美国历史上第一位卸任总统争取所谓“非连续的”第三个总统任期。后来，西奥多·罗斯福也曾在1912年争取“非连续的”第三个任期，并组织了他的第三党，但也失败了。直到富兰克林·D ·罗斯福统才打破了这个惯例。尽管罗斯福领导了“新政”和反法西斯战争两件大事，政绩卓著，但他1941年第三次连任、1945年又第四次连任的举动还是引起美国政坛的关注和震动。正是在这种背景下，美国国会于1947年通过了宪法第二十二条修正案，该修正案于1951年获得36个州议会的批准而生效。在这个过程中基本上没有发生什么争论，“有的州议会的议员在没有任何争议的情况下投票批准”了这个修正案。[16]根据该修正案的规定，任何人担任总统职务不得超过两次；如果总统在其任期内不到一半就被免职、或辞职或亡故，副总统继任总统直至这一任期结束，他就至多只能再连任一次。这就是说，如果副总统继任总统不到一个任期的一半，他才可以争取两次连任。这样，一个人可能担任总统的最长期限不会超过十年。至此，美国不仅在实践上而且在宪法上确立了严格的总统任期制和限任制。（表格举例）
7.2. 总统的地位、权力和职责
美国总统既是国家元首，又是政府首脑，这是总统制的另一个重要特征。在
美国的宪法中，并没有直接地使用“国家元首”和“政府首脑”的称号。作为政府首脑，宪法中赋予总统的权力比较明白，在总统之外，没有另设总理或其他作为政府首脑的职位，而且宪法第二条第一款第一句话就是“行政权属于美利坚合众国总统”。行政权与国家元首权既有联系又有区别。在当今世界各国，都设有国家元首（包括集体元首和单一元首）作为最高国家权力的象征和对外关系中的最高代表。国家元首充当国家对内对外的最高代表的地位，是通过一系列具体权力来体现的，这些权力就是元首权。由于美国实行严格的三权分立，就美国的政府原理来说，国会、总统和联邦最高法院当中没有一个是处于“最高”地位，而在美国的宪法中，也确实没有明确规定元首职位；但从实际权力来看，总统又事
实上掌握着通常属于元首权的权力。由于美国总统集国家元首和政府首脑于一身，元首权和行政权都由他来行使，这两大权力往往交错在一起，很难将它们绝然分开，不过，我们在下面阐述美国总统的各项具体权力时，还是尽可能做到大致分清哪些是他作为国家元首行使的权力，哪些又是作为政府首脑行使的权力。
7.2.1. 任命官员与组织政府
一般而言，政府的高级官员都由国家元首任命。美国总统任命的对象非常广
泛，美国宪法上的表述是“大使、其他使节和领事、最高法院法官和任命手续未由本宪法另行规定而经法律所设立的所有其他合众国官员”，实际范围就包括内阁各部部长、驻外使节、最高法院和联邦下级法院的法官，还有联邦各独立机构和政府公司的负责人。宪法上还规定，“国会认为适当时，可以以法律授权总统”任命合众国下级官员。这样，美国总统所掌握的任命有５千多项，其中，前一类即经参议院同意而任命的官员，称为“高级”官员，而无需经参议院咨询而任命的为联邦“下级”官员。[17]
美国宪法规定，总统“提名并经参议院咨询和同意”后由他任命高级官员。
这就是说，美国总统兼有提名权和任命权，尤其是美国总统提名政府各部的部长，实际上是作为政府首脑行使组阁权。在英国等议会制国家，国家元首无论是国王还是总统，实际上只能任命议会选出的政府首脑，只有形式上的任命权，没有挑选权和提名权，对政府的其他成员，则只能根据总理或首相的提名任命，因此实际组织政府的是总理或首相。而美国总统不仅提名而且任命政府各部部长，体现了他作为政府首脑和国家元首的双重身分。
7.2.2. 领导和监督政府工作
美国总统作为政府首脑，直接领导政府工作，监督政府活动。这项权力的宪
法依据就是美国宪法规定，总统“得要求行政各部门的首长就有关他们各自职责的任何事项提出书面意见”，这项规定意味着政府各部门的部长应向总统负责，但仅仅这样一条规定，并不能保证总统对政府的监督和控制。这种保证主要是两条，一是上面所谈到的任命权，由于总统有权挑选政府成员，这就保证了政府成员至少在政治上是与总统一致的，在政策主张上是协调的，这种由总统挑选并提名的政府成员，通常被称为“政治任命”的官员。
二是免职权，总统有权将不能与他保持政策上一致的政府成员免职，是实现
对政府的监督和控制的更重要手段。关于总统对行政部门高级官员的免职权，宪法上却没有做出明确规定。在《联邦党人文集》中，汉密尔顿曾主张参议院的同意权“不仅限于任命，而且包括撤换”。[18]所以，1789年联邦政府成立后，国会在辩论麦迪逊提出的创设外交部（即后来的国务院）的议案时，就产生了围绕总统免职权的争论。麦迪逊不顾相当多的反对意见，说服了众议院同意，各部部长虽然是经参议院同意后由总统任命的，但只应由总统一人来撤换。[19]麦迪逊等人认为，免职权不仅是“行政特权的固有组成部分，也是总统行使其职责的适当手段”。这个法案明确规定了总统有权免去该部首长职务的权力，并且为以后的有关立法所仿效，在创设联邦其他各部时没有再发生争论，后来，汉密尔顿也改变了他的上述观点。[20]1795年 8月，由于国务卿伦道夫反对美国与英国之间签定的“杰伊条约”，华盛顿总统解除了他的职务，即创下了总统免职权的先
例。
到内战后的重建时期，国会与约翰逊总统之间就重建政策发生激烈对抗，国
会于1867年 3月通过了《官员任期法》，规定凡是经参议院同意后任命的行政官员，直到他的继任者被以相同方式任命之前，都应继续任职，这就意味着未经参议院同意，总统不得解除他经参议院建议和同意任命的任何官员的职务，实际上剥夺了总统的单独免职权。这年的 8月，因陆军部长斯坦顿与约翰逊总统的政策不合，约翰逊便“暂停”（而非罢免）了他的职务，尽管如此，国会方面仍不愿让步，此事后来愈演愈烈，最后国会以约翰逊总统破坏法律为由提起弹劾，但经审判以未能判定约翰逊有罪而告终。[21]1876年，国会又通过了另外一项法律，其中有这样一个条款：一、二、三级邮政局长“由总统经参议院咨询和同意任命和罢免”，任期四年。但到1926年，在“迈尔斯诉合众国案”的判决中，美国最高法院判决上述法律违宪，认为总统应该拥有非常广泛的免职权。迈尔斯是俄勒冈州的一位邮政局长，在任期未满时被威尔逊总统免职。迈尔斯不服，要求补发薪俸，并上诉到最高法院。曾任过总统的最高法院首席法官塔夫脱在判决书中引用麦迪逊关于总统免职权的争辩和汉密尔顿的论点，进行了长篇论证后指出，总统必须有权任意免除他的下属官员的职务，这是总统为履行他的政治责任所必需的。[22]
最高法院在1935年“汉弗莱诉合众国案”中对迈尔斯案的判决做了修正，
汉弗莱原为联邦贸易委员会的一名成员，1931年胡佛总统经参议院同意任命他留任一个任期（七年），但是，罗斯福总统上台后，要求汉弗莱辞职遭到拒绝，于是于1933年10月将他免职。汉弗莱不服，把官司打到了最高法院。最高法院将汉弗莱案与迈尔斯案的情况加以区别，一方面重申了总统对行政部门的官员应该拥有“专有的、无限制的免职权”，另一方面裁决总统不得以政治理由任意把具有准立法、准司法性质的机构的官员免职，因为国会创设这类机构时要求他们在履行自己的职责时不受行政部门的控制，它们不是行政部门的机构，具有独立于总统的地位，总统只能根据国会在创设这些机构的法律中所规定的理由，才可将这些官员免职。1941年，最高法院在“摩根诉田纳西流域管理局案”再次确认了上述主张。至此，关于总统免职权的争论大体上形成了完整的结论。
7.2.3. 指导、创议立法
在美国，政府的政策是以法律的形式来贯彻的，这样，总统领导政府所制定
的政策需要通过立法成为法律。美国总统作为政府首脑，拥有指导和创议立法的权力和职责。宪法第二条第三款明确规定，“总统应随时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要而妥善的措施供国会审议”。根据这项规定，总统拥有立法创议权，他每年要向国会提交国情咨文，实际上就是总统提出的对当年具有全面指导意义的立法纲领，此外还有各种专业性的咨文，如经济咨文、预算咨文、外交咨文、国防咨文，等等。正是这些咨文，确定了国会每年立法的优先次序和立法的基本倾向。向国会提交咨文的作法，实际上从联邦政府建立时就成为一种惯例。华盛顿和亚当斯就亲临国会提供情况和提出立法建议，杰斐逊和他以后的一些总统则采用向国会送交书面咨文的办法，后来威尔逊又恢复了亲自到国会发表咨文的作法。富兰克林·罗斯福总统则进一步发展了这种作法，他在向国会提出一整套立法计划的同时，还更多地向公众传达信息，使全国注意他的计划，随着广播和电视时代的到来，罗斯福的做法已成为一种惯例。1988年，布什当选后不久，就拜访国会，并在另外一些场合与议员们打得火热。[23]
立法权本是现代各国立法机关的基本权力，但在实际立法过程中，通常由政
府组织法律专家和有关部门的专家草拟法律草案，然后提交议会审议通过使之成为法律。在美国，尽管国会的立法议案只能以议员的名义提出，但美国总统提交给国会的各种咨文，不仅作为一般的纲领指导立法，而且常常附有详细的具体立法草案，成为议员们提出议案的基础，他们可以直接将这些草案作为立法议案提出或者稍加修改后提出。议案在国会辩论的过程中可能会有些修正，有时甚至会被修改得面目全非，但在大多数情况下，这些草案的基本内容会保留下来。因此，美国国会的立法权主要体现在对法律草案的修正和最后对法律的通过和批准，而行政机关则在立法草拟过程中发挥着重要作用。在美国历史上，一个总统要想推行某种改革，就必须通过大量的立法来贯彻他的政策，因此，衡量一个总统是否成功，其任期内的立法成就往往是一个主要指标。在现代总统中，富兰克林·罗斯福是一个成功的例子，他在30年代经济大萧条的背景下上台，推行“新政”改革。罗斯福就任后首先就是向国会提出了一大堆立法议案，在著名的“百日新政”期间，国会通过的立法数量空前。林登·约翰逊是另一个成功的例子，约翰逊在作为肯尼迪的竞选搭档之前，曾担任参议院多数党领袖多年，比较富于同国会打交道的经验。约翰逊在继任总统后，继承了肯尼迪的“新边疆”政策，提出了他自己的“伟大社会”的口号，在第89届国会的第一期会议通过的法案就达89件。
7.2.4. 签署和公布法律
在现代国家里，经立法机关通过的法律，一般都要经国家元首签署后才能生
效公布，这就是国家元首的签署和公布法律权。在美国，这个权力也是由总统来行使的。签署和公布法律，是使法律最后生效的必经程序，但在有的国家，国家元首仅仅限于履行程序，而没有对立法机关所通过的法律表示批准或拒绝的权力。美国总统则不同，他在收到国会送交的法案后，可以签署，也可以否决。
根据美国宪法的规定，总统在接到通过的法案后必须在十天内（星期天除外）采取行动，要么签署，要么拒绝并将法案退给尚在开会的国会，国会亦可以三分之二多数推翻总统的否决。于是，总统在收到国会通过的法案后可以有三种不同的选择和做法，产生的结果则有五种情况：
①总统签署法案，法案即生效成为法律。
总统否决该法案，并写出他的反对意见连同原法案一起退回原来提出这个议
案的议院。结果可能是：
②国会经重新审议，如果两院均有三分之二议员赞成通过该法案，即推翻总
统的否决，法律生效。
③如果国会表决没有达到推翻否决所需要的三分之二多数，这个法案即被废
弃。实际上，国会要达到三分之二多数总是比较困难的，因此，在美国历史上，总统的否决只有不到百分之五被国会推翻。[24]
在十天内，总统将法案搁置，既不签署，也不提出否决的意见书，结果可能
是：
④此时国会仍在开会，法案就自动生效。
⑤如果国会已经休会，总统可以声称他不提出否决意见是因为无处可退，法
案即自动废弃，这实际上是一种变相的否决，称为“搁置否决”，又称“口袋否决”。由于总统的否决可以被国会推翻，因而是一种有限的或相对的否决权。但口袋否决由于不将法案退回国会，因而是不可能被国会推翻的，反成为一种绝对
的否决。不过，口袋否决的使用机会是有限的，只能用于国会即将休会时所通过的那些法案，由于国会将法案送交总统时剩下的会期已不到十天，这种情况下总统才可能对他所不满意的法案采取口袋否决的方式使其废弃。
这些选择实际上给总统留下了充裕的活动空间，有的总统在接到法案后，他
内心本来是赞成这个法案的，但又了解到某些有影响的的利益集团反对这个法案的强烈情绪，他就可以做出既不签署又不否决的姿态，让其自动生效，这样既得到了他所需要的法律，又不过多地得罪舆论。同样，如果总统赞成某项法律又明知国会通过该法案时就是一边倒的多数，他也可能做出否决的姿态，让国会再去推翻他的否决，既讨好了有关的利益集团，又把舆论的不满转移到国会。例如，杜鲁门在继任总统后的头两年里，因处理罢工问题而恶化了民主党同工会的关系。1947年，美国国会通过了反工会的“塔夫脱－哈特莱法”，杜鲁门总统否决了这项法案，并猛烈攻击被共和党控制的第80届国会，随后他的否决被国会推翻，该法案依然生效了，但杜鲁门因而重新赢得了工会的好感，在1948年选举中“巧妙地运用这个法案作为竞选中争论的问题”，扭转原先的劣势，获胜赢得连任。[25]
表7－3 美国总统的否决(1789－1989)
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正式 被推翻的 口袋 否决
年 份 总 统 否决 否决 否决 总数
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1789-1865 共16位总统 36 6 23 59
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1865-1869 安德鲁·约翰逊 21 15 8 29
1869-1877 尤里塞斯·格兰特 45 4 48 93
1877-1881 拉瑟福德·B ·海斯 12 1 1 13
1881-1881 詹姆斯·A ·加菲尔德 0 0 0 0
1881-1885 切斯特·A ·阿瑟 4 1 8 12
1885-1889 格罗弗·克利夫兰 304 2 110 414
1889-1893
44
1893-1897
170
1897-1901
42
1901-1909
82
1909-1913
1913-1921
44
1921-1923
1923-1929
50
1929-1933
37
1933-1945
1945-1953
1953-1961
1961-1963
1963-1969
本杰明·哈里逊 格罗弗·克利夫兰 威廉·麦金莱 西奥多·罗斯福 威廉·H ·塔夫脱 30 1 9 39 伍德罗·威尔逊 沃伦·G ·哈定 5 0 1 6 卡尔文·柯立芝 赫伯特·胡佛 富兰克林·D ·罗斯福 372 9 263 635 哈里·S ·杜鲁门 180 12 70 250 德怀特·D ·艾森豪威尔 73 2 108 181 约翰·F ·肯尼迪 12 0 9 21 林登·B ·约翰逊 16 0 14 30 19 1 42 6 0 36 42 1 33 6 20 4 21 3 16 5 128 25 40 11 30
1969-1974 理查德·M ·尼克松 26 7 17 43
1974-1977 杰拉尔德·R ·福特 48 12 18 66
1977-1981 吉米·卡特 13 2 18 31
1981-1989 罗纳德·里根 39 9 39 78
1989-1992 乔治·布什 29 1 17 46
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总数 1,448 104 1,067 2,515
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资料来源：摘自《美国政治重要统计》，第278页。
过去，美国总统对国会通过的法案，没有“单项否决权”，就是说他只能接
受或者否决整个法案，而不能接受其中的某些条款，同时又否决另外一些条款。
[26]但情况近年来有了变化。1996年，国会通过法律，授予总统否决预算法案个别条款的权力，但单项否决权只适用于预算法案，由共和党控制的国会给予总统此项权力的目的是让总统有权从预算法案中砍去浪费的个别项目的开支，控制预算支出，以减少赤字。此项授权从1997年生效，因此，从1997年开始，总统拥有了单项否决权。但总统行使单项否决权时，必须先签署整个法案使之生效，然后在五天之内签署一份咨文送交国会，说明他不赞成其中的某些项目的开支，已删除了这些项目。国会收到总统的咨文后，如坚持这些开支，可再通过一个新的决议（但只能包括这些被删除掉的项目）送总统签署，通过这个决议只需要简单多数，而不是像通常的否决那样要三分之二多数。到作者写作本书时，克林顿总统在 9个月的时间里已经两次使用了单项否决权，10月 6日，他以政府必须量入为出为由，删除了一个国防预算法案中286.7亿美元的军事项目。不过，也有人表示担心，这样会根本改变总统与国会之间的权力平衡，据说准备向最高法院提出起诉，单项否决权能否成为一种被接受的稳定的制度，尚不能肯定。
7.2.5. 执行法律
总统既是立法的创议人，又是法律的执行者，美国宪法规定，总统“应负责
保证法律得以忠实执行”，就赋予了他执行法律的权力和责任。总统要运用他所
拥有的一切权力，掌握的一切政府机关和国家力量来保证法律的执行，包括动用武装力量强制执行法律。例如，1894年，普尔曼客车工人举行大罢工，克利夫兰总统出动联邦军队对罢工工人进行了镇压。又如，1957年阿肯色州小石城教育委员会根据最高法院在布朗案（参见第二章）中的判决，开始实施取消学校中种族隔离的计划，却遭到顽固奉行种族隔离政策的该州州长福布斯的阻挠，他藐视联邦法律，派出州国民警卫队（即民兵）阻止第一批黑人儿童进入中心学校上学。于是，艾森豪威尔总统宣布将该州国民警卫队由联邦征调，并派出空降部队进驻小石城，由军队保护黑人学生免受白人种族主义暴徒的威胁，得以进入学校。
总统为了执行法律，可以发布具有法律效力的行政命令。美国宪法对总统的行政命令权没有明确规定，这项权力是由“保证法律得以忠实执行”的权力引伸而来，因此总统发布行政命令可以不必经过国会批准。不过，总统也可以根据国会的授权来发布行政命令。国会在通过立法时，可以只规定总的原则，而授权总统制定执行法律的实施细则，由此总统就获得委托立法权。总统凭着委托立法权可以制定实施法律的细则和各种规章，以发布行政命令的形式付诸实施。
7.2.6. 统帅武装力量
世界各国，除少数国家外，对武装力量的统帅权或者军事权都是国家元首的权力之一，尽管这项权力在有些国家只是名义上的，如实行议会制的英国的国王和意大利、印度等国的总统。美国总统不仅在名义上而且在实际上掌握这项权力，美国宪法第二条第二款规定，“总统应为合众国陆、海军和被征调为合众国服现役时的各州民兵的总司令。”制定宪法时，美国还没有空军，宪法中只提及陆海军；在空军产生以后，没有为此修改宪法，但总统作为武装部队总司令同时统帅陆、海、空三军的权力，没有人提出任何疑问。民兵是各州的地方武装力量，维持一支民兵是州的保留权力之一，但民兵的组织、装备和纪律由国会统一制定，在平时，对民兵的统帅权则由州保留，由州长担任各州民团的统帅。但在执行联邦法律需要和发生叛乱、入侵时联邦可征调各州民兵服役，因此，总统拥有对民兵的“临时统辖权”。[27]
就军事权来说，可分为统帅权和宣战权，在这个问题上，美国宪法做了分权的安排，让国会与总统共享军事权，即国会有权宣战和建立、维持军队，总统则统帅和指挥军队。宣战权属于国会（宣战权也可以被看成是外交权的一项内容，把宣战权赋予掌握立法权的机关，这也是现代各国的一般安排），同时国会还掌握着决定武装力量的建立、给养和装备，通过军事拨款，制定征调民兵的办法等重要权力，宪法并且规定用于军事的拨款为期以两年为限。统帅权属于总统，具体包括对军队指挥官的任命，对军队的训练、监督、调动和使用；确定国家防务计划，如武器的生产和采购，尤其是战略武器的研制和生产；制定和决定军事战略和重大战术；在发生战争时，经国会宣战后，总统有权向部队下达作战命令，指示向敌国进攻，中止与敌国的外交关系，宣布停止颁发人身保护状，停止执行宪法关于保障人民权利和自由的规定等。虽然在美国历史上多次发生总统未经国会宣战而进行战争的情况，但由于战争费用的拨款权掌握在国会，因此，总统如果没有取得国会的赞同或默许，要进行长时间的大规模战争也是不可能的。如罗斯福总统曾派遣海军舰队作全球航行，遭到国会反对，国会并以撤消军事拨款相威胁，国会提供的拨款只能供舰队返航之用，结果舰队不得不半途而归。[28]
二战后，美国总统绕过国会进行了两次不宣而战的战争，这就是杜鲁门总统时的朝鲜战争和约翰逊总统发动的越南战争，这两次战争尤其是后一次战争给美国带来了严重的政治、经济和社会危机，引起了国内朝野的广泛批评。在当时国会与总统权力之争的背景下，从1969年开始，国会通过了一系列限制总统战争权的决议。1973年的《战争权力法》，在国会推翻尼克松总统的否决后生效，根据该法，总统只能在以下三种情况下派遣军队采取军事行动：根据国会的宣战，有法律上的明确授权，合众国或者其武装力量遭到攻击致使国家出现危急情况。而且，无论在什么情况下，总统在调动合众国军队前都必须尽可能事先与国会协商。在第三种情况下，总统在调动军队后48小时以内必须向国会报告。如果总统的行动未获国会批准，军事行动就必须在60天之内停止, 如果总统能向国会证明其行动对维护合众国的安全是不可避免的必要的，可以再得到30天的宽限。
[29]自那以后，历任总统在采取军事行动时都比较注意与国会的合作，如1975年，美国的一艘商船马亚圭斯号因闯入柬埔寨领海而被柬埔寨方面扣留，福特总统派遣海军陆战队侵入柬埔寨“营救”被扣留的船员，依照战争权力法在48小时内报告了国会。1991年海湾危机期间，尽管联合国安理会已经授权多国部队采取一切必要的措施迫使伊拉克方面放弃对科威特的占领，布什总统仍谨慎地在得到国会批准和授权后才发动在海湾的战争行动。
统帅权的另一个重要体现是对政府防务部门的高级官员和高级将领的任免权，这项权力和对政府的其他高级官员一样，任命权由总统与国会共同行使，而免职权则由总统独自掌握。国防部长、海陆空三个军事部门部长、参谋长联席会议主席和各军种参谋长、国家安全委员会秘书等，由总统亲自挑选提名，经参议院同意后任命。其中，作为内阁成员的国防部长以及陆军部长、海军部长、空军部长均为文职官员，参谋长联席会议主席和各军种参谋长则是现役的军事将领。前面已经说到，美国总统必须是文职，总统作为武装力量的总司令，体现了文职控制军队的原则。1947年以前，美国没有统一的国防部，1947年通过《国家安全法》建立统一军事机构，将原来分立的陆军部、海军部和新建立的空军部置于国防部长的统一监督之下。国防部的机构主要有以下四个组成部分：⑴国防部长办公室，⑵参谋长联席会议的机构，⑶各军事部门，即陆军部、海军部、空军部和海军陆战队的机构，⑷情报机关，主要是国防情报局和国家安全局。其中，国防部长办公室就“象征着对武装部队的文职控制”。[30]参谋长联席会议由主席和三军参谋长及海军陆战队司令组成，是一个受国防部长领导向总统提供咨询的集体军事顾问机构。各军种参谋长任期四年，不得连任；参谋长联席会议主席任期两年，可连任一届。参谋长联席会议主席的地位高于在武装部队的所有其他军事将领，根据1986年国防部改组法，进一步加强了参谋长联席会议主席在其他将军中的地位和权力，他通过向国防部长的报告为总统提供关于军事事务的咨询，负责拟定和提出全面军事计划，并对战地武装力量行使指挥权。[31]
从权力的组织结构来看，美国总统就是通过国防部长和三大军事部门的部长实现对武装部队的控制的，而军事将领们则“被告诫应尊重文职政府的最高权威和服从上级文职官员”。[32]因此，在美国的政治传统中，军事将领不得抗拒总统的领导和权威，必须接受总统的监督，服从总统的调动，执行总统决定的战略。50年代初，曾经发生侵朝美军总指挥麦克阿瑟将军公开反对杜鲁门总统的政策的事件。当时，杜鲁门主张避免对新中国的全面战争，而麦克阿瑟却赞成一种鲁莽而更加好战的政策，主张把战争扩大到中国。麦克阿瑟不顾杜鲁门的警告，一再发表关于外交政策的公开声明，甚至在写给国会的信中攻击杜鲁门政府，以至
酿成一场“短命的全国性危机”。[33]在这种情况下，参谋长联席会议的将军们和杜鲁门一致认为，不能容许文职控制军队的传统受到威胁，于是，杜鲁门解除了麦克阿瑟的全部指挥权，高级将领们“无条件地”支持总统，公众亦表示理解，文职高于职业军人的原则得到维护。[34]杜鲁门宣称，他这样做不是因为麦克阿瑟在军事上指挥无能，而是因为他“不能全心全意地支持”政府的政策，不愿意服从按照“法律和宪法规定的方式”所颁布的政策和命令。[35]
7.2.7. 制定和执行外交政策
在国际关系中，国家元首是国家的最高代表，因此，他拥有最高的外交权。美国宪法赋予总统的外交权包括派遣驻外使节、接受外国使节、缔结条约三项重要权力，前两项即所谓使节权，后一项即缔约权。使节权又可分为两个方面，一是遣使权，前面在关于任命权的讨论中已经涉及，即总统提名并经参议院咨询和同意，任命大使、公使和领事。二是总统还“接见大使和其他公使”，接受一个外国的使节，表明了美国对该国的承认和对美国与该国外交关系的认可，体现了美国的外交政策。
美国总统还拥有与外国缔结条约的权力，但所缔结的条约需经参议院的批准。立法机关拥有审查和批准条约的权力，这也是当今大多数国家采用的安排，但美国有两条制度比较特别：一是参议院批准条约需获得出席参议员的三分之二多数才能通过，这是费城制宪会议南北妥协的一个结果（参见第一章第三节）。二是宪法上的措辞是“总统有权经参议院的咨询和同意缔结条约”，因此美国缔结条约不只是在事后经参议院批准，而且事先要征求参议院的意见。威尔逊曾经清醒地指出，总统在实施缔结条约的计划时对参议院“不要生硬和冷漠”，而应“与参议院的领袖们保持相互信任的联系”，“他们提出的建议会对他有所帮助，而他所提供的情报也会对他们大有裨益”。[36]然而，威尔逊本人的行为却颇有讽刺意味：他在做了总统后却把这些忘在了脑后。第一次世界大战后，威尔逊积极促进建立国际联盟，可是，当他在凡尔赛谈判时，却对参议院不屑一顾，回国后又拒绝与参议院达成必要的妥协，结果，经过参议院一年多的辩论，关于参加国联的条约最后还是没有得到三分之二多数的支持，美国始终没有加入威尔逊为之努力的这个国际组织。
表7－3 美国总统签定的条约和协定(1789－1992)
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条约 行政协定 合计
1789－1839 60 27 87
1839－1889 215 238 453
1889－1932 431 804 1,235
1933-1945 富兰克林·D ·罗斯福 131 369 500
1945-1953 哈里·S ·杜鲁门 132 1,324 1,456
1953-1961 德怀特·D ·艾森豪威尔 89 1,834 1,923
1961-1963 约翰·F ·肯尼迪 36 813 849
1963-1969 林登·B ·约翰逊 67 1,083 1,150
1969-1974 理查德·M ·尼克松 93 1,317 1,410
1974-1977 杰拉尔德·R ·福特 26 666 692
1977-1981 吉米·卡特 79 1,476 1,555
1981-1989 罗纳德·里根 125 2,840 2,965
1989-1992 乔治·布什 67 1,371 1,438
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1,551 14,162 15,713
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资料来源：摘自《美国政治重要统计》，第280页。
但是，总统除了缔结条约外，还可以与外国签定行政协定。行政协定有两种形式，一种是经国会授权总统签定的，如贸易最惠国待遇协定；另一种是不需要经国会授权的，这种权力在宪法上 本无明确规定，但总统认为它产生于总统的使节权，只要这些协定没有被国会撤销，就成为“国家的法律”。[37]行政协定不需要经过参议院同意，却具有和条约一样的法律效力，体现总统所制定的外交政策。从华盛顿开始，美国总统就倾向于用缔结正式的行政协定而不是条约来达到外交政策的目标，而且总的趋势是越来越多地使用行政协定。到60、70年代，总统往往把一些涉及小事的国际协议交给参议院批准，而至关重要的互助和军事协定，却只在白宫商定，甚至不通知国会。例如，参议院这边正在批准关于保护墨西哥的古代文物和维修红海中的航标灯的条约，同时，总统那边却在用行政协定做出关于美国在越南、老挝、朝鲜和泰国的存在的重大决定。[38]虽然国会方面对此颇为恼怒，自40、50年代以来就有一些议员试图采取包括宪法修正案在内的办法，来对总统的行政协定权力加以限制，却没有获得什么进展。
在外交领域里，不论是哪个国家，谈判和缔结条约的工作通常是由行政机关进行的，因此在缔约权问题上，也鲜明地体现出美国总统既是国家元首又是政府
首脑的总统制特色。美国总统不仅在形式上履行缔结条约的手续，而且在实际上制定和决定外交政策，领导和监督外交政策的实施，亲自或委派国务卿、国家安全事务助理及其他高级官员作为他的代表进行缔结条约和各种外交协定的谈判。由于外交活动通常需要迅速行动和保守秘密，国会一般也愿意授予总统在外交方面自由决断处理的权力。早在1799年，当时任国会众议员的约翰·马歇尔就指出，“总统是国家在对外关系中的唯一机关，是国家与外国的交往的唯一代表”。
[39]1936年，美国最高法院又发挥了马歇尔的上述观点，在“柯蒂斯－赖特案”的判决中，最高法院认为，制定和执行外交政策是“总统作为联邦政府在国际关系领域的专有权力，这项权力的行使无需有国会的法令作为依据。但是，这项权力当然也像政府的其他每项权力一样，必须在宪法适用条款的规定之下来行使。”
[40]这个判决几乎是“没有余地”地维护了总统在外交政策方面的独占权力，但同时也暗示了国会并不是完全无所作为的。
7.2.8. 赦免权
决定并宣布赦免的权力是美国总统作为国家元首所拥有的一项重要权力，宪法第二条第二款中规定，“他有权对危害合众国的犯罪行为赐予缓刑和赦免，但弹劾案除外”。这条规定，确定了美国总统赦免权有以下几个特点：第一，赦免权是总统作为国家元首个人掌握的权力，无需征求国会的意见和同意。第二，赦免权的效力包括缓刑和赦免两种，至于赦免方式没有明确规定，实际上由总统个人决定，赦免既可使用于定罪之后，免除刑罚的执行，也可使用于定罪之前，免除刑事追究。第三，总统的赦免权只适用于违犯联邦法律的犯罪行为，也就是说总统无权赦免触犯州法律的犯罪行为。第四，如果是弹劾案，总统也无权赦免。尼克松总统因水门事件而面临必然被弹劾、并可能被定罪和免职的危险，于1974年8月9日宣布辞职。一个月后，继任的福特总统宣布无条件地赦免尼克松在任总统期间对合众国“已经犯下或可能犯下”的一切罪行。这个案件就体现了美国总统赦免权的上述特点，如果尼克松不辞职而是直接面对弹劾，那么他被弹劾定罪后，继任的福特总统将无权赦免其罪行。尼克松辞职后已是一位普通公民，因此仍然会被起诉并将可能被判刑，福特总统在这个司法程序开始前即宣布赦免，而且赦免的是他的“罪行”，而不是可能审判后所定的处罚。
7.3. 总统的内阁和总统办事机构
协助总统行使职权的机构主要是两大系统，一是内阁，二是总统办事机构。美国从华盛顿政府开始，就形成了总统的内阁，富兰克林·罗斯福总统时，又在行政改革的名义下开始设立总统办事机构，后又逐步扩大和完备。
7.3.1. 总统制下的内阁
美国宪法对是否设立辅助总统行使行政权力的机构未做任何规定，但宪法上有两项规定可以被视为建立内阁的间接依据，一是关于总统“经参议院咨询和同意”任命的官员，宪法直接列举了驻外使节和最高法院法官，同时提到还应包括“由法律设立的所有其他合众国官员”。二是总统有权要求行政各部首长就其职
责提交书面报告。制宪会议在创建总统制时，曾设想设立一个类似殖民地时期的参事会或独立后初期各国政务会那样的机构，作为总统的咨询机构，但后来放弃了这样的方案。宪法在缔约和任命问题上要求总统征求参议院的“咨询和同意”，似乎暗示参议院能成为总统的顾问机构。然而，当华盛顿于1789年 8月亲赴参议院就与印第安人条约问题征询意见时，参议员们拒绝表态，声称需要研究研究。华盛顿遭到冷遇，大为不满，此后，无论缔结条约还是任命官员，他都不再事先与参议院磋商，内阁的发展，“既是参议院未能成为（总统）咨询机构的原因，也是其结果”。[41]这以后，华盛顿便根据宪法要求各部部长个别地就具体政策和办事方针向他提供书面意见，后又开始不定期召集部长开会商讨政策。到1793年，由于英法之间爆发战争，加剧了美国国内关于外交政策的争论，华盛顿遂定期召集这种会议商讨政策问题。据当时任国务卿的杰斐逊的记录，直到这一年年末，“几乎每天”开会。这一年 4月19日的会议上，就保持中立的政策达成了一致，三天后，华盛顿发表了著名的“中立宣言”。[42]从这时起，就有了内阁的称呼。开始，华盛顿试图吸收观点不同的人参加内阁，如华盛顿的第一届政府中就容纳了杰斐逊和汉密尔顿这两个意见互相对立的人。但在1795年华盛顿解除伦道夫的职务后，内阁就开始由对总统个人忠诚并同意他的政府政策的人组成。至杰斐逊成为总统后，他建立了第一个“由接受总统的个人领导、极力贯彻总统的政策的人所组成的内阁”，总统制下的内阁制度的基本模式由此形成。[43]
表7－4 1984年和1990年的内阁组成
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1984年里根政府 1990年布什政府
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国务卿 国务卿
财政部长 财政部长
国防部长 国防部长
司法部长 司法部长
内政部长 内政部长
农业部长 农业部长
商务部长 商务部长
劳工部长 劳工部长
卫生和人民服务部长 卫生和人民服务部长
住房和城市发展部长 住房和城市发展部长
交通部长 交通部长
能源部长 能源部长
教育部长 教育部长
退伍军人事务部长
驻联合国大使
中央情报局局长 中央情报局局长
行政管理和预算局局长 行政管理和预算局局长
白宫办公厅主任 白宫办公厅主任
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资料来源：James MacGregor Burns, and others, Government By the People(Prentice Hall, Inc., N.J., 1995, 1990) 伯恩斯等：《民治政府》，1985年英文版，第341页；1990年英文版，第395页。
美国的内阁是总统制下的内阁，它与英国式的议会制内阁是不同的。这种总统制下的内阁的主要特点是：
①由于总统掌握了对政府高级官员的免职权，从而保证了各部部长在所执行的政策上和政治上向总统负责，而不是向国会负责。国会没有议会制国家的那种倒阁权，内阁成员属文职官员，除非受弹劾并被定罪，不得被免职，因此，国会不能因为不赞成内阁所执行的政策而要求内阁集体和内阁成员辞职。
②根据不相容原则，美国的内阁成员不得同时为国会议员，如某一国会议员被总统延揽入阁，他就得辞去国会议员职务。内阁成员也不负政治上的连带责任，而是个别地就各自主管部门的政策和管理向总统负责。
③英国的首相和内阁成员，都是下议院议员，有在议会长期共事的经历。而美国的内阁成员中，很多人也许在上任前互不相识，甚至与总统本人也不熟悉。肯尼迪任命的两名主要官员，国务卿腊斯克和国防部长麦克纳马拉，直到与肯尼迪谈话的那一刻，与总统还很陌生。[44]据美国政治学者尼尔森·波尔斯比认为，总统挑选内阁成员时，其考虑主要有三个方面，一是政治关系，满足那些有关系的受庇护的集团；二是被任命者的专业知识和经验；三是可能挑选一个律师事务
所、公共关系公司或者大学的行政官员。此外，往往还要考虑地理因素，如内政部长通常来自西部；农业部长则来自玉米和小麦地带。
④决策权属于总统，而不是内阁，因为宪法上只是提到行政权属于总统。内阁会议由总统召集，讨论的议题由总统确定，内阁只是充当辅助总统做出决定的集体顾问，但最后决定是由总统个人做出，内阁一般不进行集体表决。内阁是否受到重视，也以总统个人的习惯和好恶为转移，有的总统宁愿个别地征求部长的意见后即就有关政策问题做出决定。如肯尼迪总统认为，没有理由要同农业部长和劳工部长讨论国防部的事情，那样就会浪费很多已经很忙的人的时间。肯尼迪，还有约翰逊、尼克松都喜欢与有关的阁员开小会。[46]所以，在美国历史上，许多重大决定都是在没有经过内阁讨论的情况下做出的，有的决定甚至在已经付诸实施后，内阁成员才从新闻媒体获知消息的。此外，哪些官员应该是内阁成员，也由总统个人确定，如驻联合国大使、合众国贸易代表等官员，是否吸收他们进入内阁，完全取决于总统个人的想法。
7.3.2. 总统办事机构
早期的美国总统，手下的职员很少，也没有个人的政策顾问。直到1857年，才有了一名由国库支付薪水的总统私人秘书。到本世纪，随着总统的职责日益复杂和权力的扩大，这种状况越来越不适应了。总统开始任用自己的亲信作为顾问和助手，如威尔逊总统的爱德华·豪斯上校，富兰克林·罗斯福总统的哈里·霍普金斯。1937年，罗斯福总统为实现“政府的政策制定更加一致”，任命以布朗洛为首的行政管理委员会，研究并提出关于改革行政部门的组织和管理的报告，1939年国会在这个报告的基础上通过了改组法。1939年改组法最重要的意义，就是创设了总统办事机构，扩大了白宫班子，从制度上为创造现代总统制打下了基础。[47]
图7－1 总统办事机构
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│副总统办公室┝━━━┥ 总 统 ┝━━━┥ 白宫办公厅 │
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│ 行政管理 ││ 政策研究 │┃│ 国家安全 ││ 经济顾问 │
│ 和预算局 ││ 办公室 │┃│ 委员会 ││ 委员会 │
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│科学和技术││ 改善环境 │ │ 行 政 ││合众国贸易│
│政策办公室││质量委员会│ │ 办 公 室 ││代表办公室│
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所谓总统办事机构，并不是一个法定的、统一的机关，而是对总统的若干幕僚机构和办事机构的统称，它们相互之间是独立的。它们的职责就是协助总统履行职责，充当总统的耳目，帮助总统获得信息，致力于研究和解决国内外的关键问题，提出供考虑的方案，成为总统了解、分析和解决难题的顾问、代表和帮手，但它们并不是执行机构，不发布命令，不执行政策。总统办事机构的设立，使总统能够摆脱繁杂的日常事务，加强对行政部门的控制和管理。总统办事机构实际上接管了原来属于内阁的部分职能，使内阁的地位有所下降。
在总统办事机构中，有些是永久性机构，也有的是为处理某个问题建立的临时性机构。有几个重要的机构是长期存在的，主要是：白宫办公厅、行政管理和预算局、国家安全委员会、经济顾问委员会等。为了充当总统的辅助和顾问，总统办事机构的成员都是总统可以信赖的亲信。这些单位的负责人由总统任命，大多数需要经参议院同意，但总统有免职权。也有少数单位的成员由总统直接任命，无需征询参议院的意见，如白宫办公厅。
总统办事机构中的单位也经常变动，每位总统可以根据自己的需要撤消和设立。当然，总统设立这类机构也不可能随心所欲，而要依据一定的法律，主要有以下三种形式：①国会的法律。据统计，总统办事机构先后设立的单位中，有三分之一是根据国会的法律设立的。当国会通过一项法律制定某种政策和计划时，同时规定在总统办事机构中设立一个机构，辅助总统执行该法赋予总统的责任。②总统的行政命令。如前所述，总统可以根据由行政权引伸而来的权力不经国会批准发布行政命令，也可以根据国会立法授权发布行政命令。自1939年建立总统办事机构以来，其中有40％的单位是以总统行政命令的形式设立的。③行政改组计划。总统可以根据国会的授权，提出改组计划，增设、撤销或合并有关办事机构。不过，这几种方式实际上是交叉使用的，例如，1939年设立总统办事机构时，就是先由总统向国会提出布朗洛委员会的行政改革报告，国会根据报告通过了1939年改组法，然后总统根据改组法的授权制定了改组计划，并以第8248号行政命令宣布执行第一号改组计划。