土地管理法论文土地管理论文
土地公开出让简析
摘要：土地公开出让，既发挥了市场机制，减少了土地腐败案件的发生，又盘活了闲置，低效利用的国有存量土地，促使房地产开发企业集约节约利用土地，为城市建设提供了重要资金支持，对于菏泽城市社会经济发展有着重大的意义。
关键词：土地；公开出让；简析
自1986年菏泽市（县级市）土地管理局建立至2000年，土地以行政划拨或协议出让，土地市场机制不能发挥作用，土地资产价值不能充分显现。2001年菏泽市国土资源局严格落实国土资源部第11号令，对“商业、旅游、娱乐和商品住宅”四类用地开始实行公开出让，土地市场机制开始发挥作用，最大限度地增加了政府土地收益，它标志着菏泽市城镇国有土地使用制度改革迈出了关键一步。
本人将从土地公开出让的重要性，土地公开出让现状、当前主要问题及解决办法等几个方面对菏泽市土地公开出让工作进行简单分析，以提高思想认识，自觉维护和坚持中国土地公开出让制度。
一、土地公开出让的重要性
1.充分发挥土地市场机制，大大减少了腐败案件的发生。土地公开出让前，菏泽市国土资源局首先发函征求菏泽市规划局的意见，待收到拟出让地块的规划设计条件后，市国土局再与原土地使用者以评
估价作为参考，协商签订《国有土地使用权收回协议书》，对于约定的补偿费用及时足额支付，从不打白条，不开空头支票。收回土地后，出让地块的起始价、底价，竞买保证金，加价幅度由菏泽市土地储备委员会集体研究确定，实行科学民主决策。土地公开出让全过程由菏泽市公证处公证，做到政务公开，依法操作，阳光操作，土地交易透明，建立了“公开、公开、公平”的用地秩序。商业、旅游、娱乐和商品住宅四类用地一律公开出让，在中国土地市场网及《菏泽日报》上发布公告，公告内容没有设置有失公平的限制性条件，以价高者得的原则确定买受人，真正形成了要地来市场，不再找市长的局面，大大减少了土地隐性交易等腐败案件的发生。近年来，各地房地产开发企业踊跃来菏参与土地竞争，土地资产价值得以充分体现，土地价格节节攀升，菏泽2001年平均地价每亩12万元，现在平均每亩230万元，是2001年地价的19倍。
2.促进土地集约节约利用，提高土地利用率。土地是一种不可再生的自然资源，对于中国来说土地更加宝贵，对于城市来说更加稀缺。以行政划拨方式取得城市国有土地的土地使用者，无偿使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。菏泽市国土资源局通过加大储备城区内国有存量土地，收回闲置、低效利用的土地使用权后，分批分期对此公开出让，建筑容积率由收回时的1.0提高到现在的3.5，出让价格是收回价格的2～5倍，促使房地产开发企业自觉提高土地利用率。这样就促使整体土地使用者少占了建设用地，间接地保护了耕
地。
3.提供大量城市建设资金，为城市发展提供资金保障。业内人士普遍认为，中国各地地方政府的土地收入多，且常期稳定，被称作地方政府的“第二财政”或“土地财政”。菏泽市土地收入就市区的公开收入即政府土地纯收益为例。2001年为350万元，2002年为1亿元，2003年为1.5亿元，2004年为2.5亿元，2005年为3.5亿元，2006年为4.6亿元，2007年为6.8亿元，2009年为8.2亿元，2010年为13.1亿元。由此可见，政府土地收入每年节节攀升。这些土地收入绝大部分用于菏泽城市建设，菏泽城区内的环城公园、赵王河公园、演武楼、大剧院，菏泽开发区的路网建设等大型城市基础设施配套建设，均有来自土地方面的收入。可以说，土地公开出让加速了城市的发展步伐。
二、菏泽市土地公开出让的现状分析及主要问题
经调查，近三年来，菏泽市国土资源局公开出让国有土地67宗，出让土地面积330.3公顷，以用途计算，其中商业比例为30%，主要是沿街及小区配套商业，住宅用地比例为68%。以“毛地”、“净地”两类计算，“毛地”土地面积共计223.06公顷，净地土地面积107.24公顷；以存量与新增土地计算，属于国有存量土地所占地重为84.9%，新增建设用地所占地重为15.1%。由此可见，菏泽土地公开出让存在以下四个方面的问题。
1.毛地出让比重过大，形成了新的土地闲置。毛地公开出让，源于县级市的菏泽市政府部门城市综合开发办公室。那时，菏泽市城市
综合开发办公室主要职能就是和房地产开发企业签订旧城区改造建设项目，然后房地产开发企业拿着城市旧城改造项目协议书再到国土管理局办理用地手续。2000年，菏泽撤地设市，菏泽市综合开发办公室保有原来职能，负责土地公开出让的前期工作，只是城市综合开发项目协议书与土地成交确认书同时签订。2007年至今，旧城区改造要先竞得毛地土地使用权，然后再与市综合开发办签订旧城区改造项目协议书。毛地出让，菏泽市政府一次性收取纯收益，主要包括土地出让金，城市配套费、防空费、墙体节能费等行政收费，其价格较低。2002年平均每亩约4万元，2010年平均每亩约18万元。毛地出让的建筑物、土地补偿由毛地的竞得人在开发时再给予原土地使用者具实补偿。
由于补偿费是由开发企业和被拆迁户者之间协商解决，政府收取土地成交价款后就不再管理，致使部分拆迁户漫天要价，开发成本居高不下，开发楼盘无利可图，部分公开出让的毛地无限期地闲置。这种闲置因为政府或没有可开工条件的原因，按照《闲置土地管理办法》规定，它又不在闲置土地范围之内。经初步统计，菏泽市区内约有40%的毛地还没有开发利用。
2.新增建设用地出让比重较小，限制了城市的快速发展，抑制了城市化进程。城市化，应体现在城市人口的增加和城市地域的扩大。城市区域的扩大体现在农用地征收为建设用地，建设用地增加意味着农用地的减少，耕地的减少。菏泽市国土资源一方面要确保全市1 800
万亩耕地不减少，保障人民吃粮的问题，另一方面又要增加城市建设用地指标，充分保障城市发展空间。这两方面严重影响土地公开出让的供给能力。由于近年来公开出让中新增建设用地所占比重太小，土地供给能力弱，城市地域的扩展与经济发展不协调。
3.立法滞后，土地补偿费用相对较低，被征收土地的农民不满意。公开出让净地地块的出让成本主要是补偿费，它包括土地补偿费，建筑物、附着物补偿费，安置补助费，青苗补偿费。按照山东省最高补偿标准计算，土地补偿总费用在每亩6万元左右。如今，净地公开出让平均价格在每亩130万元，土地出让金收入90%以上纳入市财政。被征收土地的农民对此不满，抱怨土地补偿低，在补偿的过程中不配合政府工作，拖延了项目开工时间，更有甚者，群众聚集起来阻止房地产开发企业打围墙、施工。
4.公开出让土地结构不符合实际，土地调控力度不够，促进了住房价格的拉升。菏泽市城市定位在“水邑、花城、林海、商都”，菏泽市规划局在出具公开出让地块规划设计条件时，商业用地的总体比例偏大，住宅用地比例相对偏少，住宅市场供给能力受限。菏泽城区人口逐年增加，由2002年的15万人，增加到45万人，由于人口对住宅的刚性需求量大于住宅的有限供给，致使菏泽住宅价格由原来的平均每平方米400元上升到如今的每年方米4 200元。菏泽的住房价格上升固然有建筑成本、行政性收地方税收等成本增加的原因，但其根本原因在于有限的供给能力不能满足实际的住房需求量。
三、解决当前问题的办法
1.禁止毛地出让，防止土地被动形成新的闲置。毛地出让地方政府省事省时，利于政府眼前利益，但是它却有很大的副作用。一是造成了新的闲置，大量社会资源浪费或不能利用。二是不利于社会的安定团结，开发企业与被迁户之间的往往因为补偿费多少问题争执的不可开交，不能达成一致意见。三是房地产开发项目不能开工建设，削弱了住房供给能力。解决的办法在于上级政府下达文件，禁止再次出让毛地，并且追查出让毛地人的责任。此外，建立专门小组，到各县区检查是否依然存在毛地出让的情况。
2.加大土地征收力度，保障城市发展空间。具体方法从两方面着手。一是加大城乡建设用地增减挂钩工作力度，加快步伐，努力把挂钩用地指标落实到位；二是加大城市郊区村庄改造，通过村庄改造把增加的建设用地作为城市发展用地。
3.根据经济发展实际情况，完善部门规章，提高土地补偿标准，菏泽市国土资源部门根据土地收益情况，建议市政府逐年提高农民土地补偿标准，可由现在的平均每亩6万元，提高到平均每亩20万元。市政府下达政府令公布新标准，从规章制度层面保障失地农民的切身利益。
4.加大住宅用地的调控力度，从根本上解决供需矛盾。市国土局应当加大住宅用地数量，缓解供需矛盾，特别是新增建设用地市场投放量，同时优化供地结构，增加住宅用地比重。另外，在公开出让时
可探索“限房价，竞地价”的出让新模式。
四、结束语
土地公开出让虽然有其不完备不完善的地方，但实践证明它在中国土地有偿使用制度方面发挥了重大的作用，我们必须坚持和不断完善这项制度，为社会经济的不断发展作出更多的贡献。
参考文献：
[1]山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法[Z].
[2]闲置土地处置办法[Z].
[3]国土资源部令第11号[Z].
[4]国土资源部令第39号[Z].
土地管理法论文土地管理论文
土地公开出让简析
摘要：土地公开出让，既发挥了市场机制，减少了土地腐败案件的发生，又盘活了闲置，低效利用的国有存量土地，促使房地产开发企业集约节约利用土地，为城市建设提供了重要资金支持，对于菏泽城市社会经济发展有着重大的意义。
关键词：土地；公开出让；简析
自1986年菏泽市（县级市）土地管理局建立至2000年，土地以行政划拨或协议出让，土地市场机制不能发挥作用，土地资产价值不能充分显现。2001年菏泽市国土资源局严格落实国土资源部第11号令，对“商业、旅游、娱乐和商品住宅”四类用地开始实行公开出让，土地市场机制开始发挥作用，最大限度地增加了政府土地收益，它标志着菏泽市城镇国有土地使用制度改革迈出了关键一步。
本人将从土地公开出让的重要性，土地公开出让现状、当前主要问题及解决办法等几个方面对菏泽市土地公开出让工作进行简单分析，以提高思想认识，自觉维护和坚持中国土地公开出让制度。
一、土地公开出让的重要性
1.充分发挥土地市场机制，大大减少了腐败案件的发生。土地公开出让前，菏泽市国土资源局首先发函征求菏泽市规划局的意见，待收到拟出让地块的规划设计条件后，市国土局再与原土地使用者以评
估价作为参考，协商签订《国有土地使用权收回协议书》，对于约定的补偿费用及时足额支付，从不打白条，不开空头支票。收回土地后，出让地块的起始价、底价，竞买保证金，加价幅度由菏泽市土地储备委员会集体研究确定，实行科学民主决策。土地公开出让全过程由菏泽市公证处公证，做到政务公开，依法操作，阳光操作，土地交易透明，建立了“公开、公开、公平”的用地秩序。商业、旅游、娱乐和商品住宅四类用地一律公开出让，在中国土地市场网及《菏泽日报》上发布公告，公告内容没有设置有失公平的限制性条件，以价高者得的原则确定买受人，真正形成了要地来市场，不再找市长的局面，大大减少了土地隐性交易等腐败案件的发生。近年来，各地房地产开发企业踊跃来菏参与土地竞争，土地资产价值得以充分体现，土地价格节节攀升，菏泽2001年平均地价每亩12万元，现在平均每亩230万元，是2001年地价的19倍。
2.促进土地集约节约利用，提高土地利用率。土地是一种不可再生的自然资源，对于中国来说土地更加宝贵，对于城市来说更加稀缺。以行政划拨方式取得城市国有土地的土地使用者，无偿使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。菏泽市国土资源局通过加大储备城区内国有存量土地，收回闲置、低效利用的土地使用权后，分批分期对此公开出让，建筑容积率由收回时的1.0提高到现在的3.5，出让价格是收回价格的2～5倍，促使房地产开发企业自觉提高土地利用率。这样就促使整体土地使用者少占了建设用地，间接地保护了耕
地。
3.提供大量城市建设资金，为城市发展提供资金保障。业内人士普遍认为，中国各地地方政府的土地收入多，且常期稳定，被称作地方政府的“第二财政”或“土地财政”。菏泽市土地收入就市区的公开收入即政府土地纯收益为例。2001年为350万元，2002年为1亿元，2003年为1.5亿元，2004年为2.5亿元，2005年为3.5亿元，2006年为4.6亿元，2007年为6.8亿元，2009年为8.2亿元，2010年为13.1亿元。由此可见，政府土地收入每年节节攀升。这些土地收入绝大部分用于菏泽城市建设，菏泽城区内的环城公园、赵王河公园、演武楼、大剧院，菏泽开发区的路网建设等大型城市基础设施配套建设，均有来自土地方面的收入。可以说，土地公开出让加速了城市的发展步伐。
二、菏泽市土地公开出让的现状分析及主要问题
经调查，近三年来，菏泽市国土资源局公开出让国有土地67宗，出让土地面积330.3公顷，以用途计算，其中商业比例为30%，主要是沿街及小区配套商业，住宅用地比例为68%。以“毛地”、“净地”两类计算，“毛地”土地面积共计223.06公顷，净地土地面积107.24公顷；以存量与新增土地计算，属于国有存量土地所占地重为84.9%，新增建设用地所占地重为15.1%。由此可见，菏泽土地公开出让存在以下四个方面的问题。
1.毛地出让比重过大，形成了新的土地闲置。毛地公开出让，源于县级市的菏泽市政府部门城市综合开发办公室。那时，菏泽市城市
综合开发办公室主要职能就是和房地产开发企业签订旧城区改造建设项目，然后房地产开发企业拿着城市旧城改造项目协议书再到国土管理局办理用地手续。2000年，菏泽撤地设市，菏泽市综合开发办公室保有原来职能，负责土地公开出让的前期工作，只是城市综合开发项目协议书与土地成交确认书同时签订。2007年至今，旧城区改造要先竞得毛地土地使用权，然后再与市综合开发办签订旧城区改造项目协议书。毛地出让，菏泽市政府一次性收取纯收益，主要包括土地出让金，城市配套费、防空费、墙体节能费等行政收费，其价格较低。2002年平均每亩约4万元，2010年平均每亩约18万元。毛地出让的建筑物、土地补偿由毛地的竞得人在开发时再给予原土地使用者具实补偿。
由于补偿费是由开发企业和被拆迁户者之间协商解决，政府收取土地成交价款后就不再管理，致使部分拆迁户漫天要价，开发成本居高不下，开发楼盘无利可图，部分公开出让的毛地无限期地闲置。这种闲置因为政府或没有可开工条件的原因，按照《闲置土地管理办法》规定，它又不在闲置土地范围之内。经初步统计，菏泽市区内约有40%的毛地还没有开发利用。
2.新增建设用地出让比重较小，限制了城市的快速发展，抑制了城市化进程。城市化，应体现在城市人口的增加和城市地域的扩大。城市区域的扩大体现在农用地征收为建设用地，建设用地增加意味着农用地的减少，耕地的减少。菏泽市国土资源一方面要确保全市1 800
万亩耕地不减少，保障人民吃粮的问题，另一方面又要增加城市建设用地指标，充分保障城市发展空间。这两方面严重影响土地公开出让的供给能力。由于近年来公开出让中新增建设用地所占比重太小，土地供给能力弱，城市地域的扩展与经济发展不协调。
3.立法滞后，土地补偿费用相对较低，被征收土地的农民不满意。公开出让净地地块的出让成本主要是补偿费，它包括土地补偿费，建筑物、附着物补偿费，安置补助费，青苗补偿费。按照山东省最高补偿标准计算，土地补偿总费用在每亩6万元左右。如今，净地公开出让平均价格在每亩130万元，土地出让金收入90%以上纳入市财政。被征收土地的农民对此不满，抱怨土地补偿低，在补偿的过程中不配合政府工作，拖延了项目开工时间，更有甚者，群众聚集起来阻止房地产开发企业打围墙、施工。
4.公开出让土地结构不符合实际，土地调控力度不够，促进了住房价格的拉升。菏泽市城市定位在“水邑、花城、林海、商都”，菏泽市规划局在出具公开出让地块规划设计条件时，商业用地的总体比例偏大，住宅用地比例相对偏少，住宅市场供给能力受限。菏泽城区人口逐年增加，由2002年的15万人，增加到45万人，由于人口对住宅的刚性需求量大于住宅的有限供给，致使菏泽住宅价格由原来的平均每平方米400元上升到如今的每年方米4 200元。菏泽的住房价格上升固然有建筑成本、行政性收地方税收等成本增加的原因，但其根本原因在于有限的供给能力不能满足实际的住房需求量。
三、解决当前问题的办法
1.禁止毛地出让，防止土地被动形成新的闲置。毛地出让地方政府省事省时，利于政府眼前利益，但是它却有很大的副作用。一是造成了新的闲置，大量社会资源浪费或不能利用。二是不利于社会的安定团结，开发企业与被迁户之间的往往因为补偿费多少问题争执的不可开交，不能达成一致意见。三是房地产开发项目不能开工建设，削弱了住房供给能力。解决的办法在于上级政府下达文件，禁止再次出让毛地，并且追查出让毛地人的责任。此外，建立专门小组，到各县区检查是否依然存在毛地出让的情况。
2.加大土地征收力度，保障城市发展空间。具体方法从两方面着手。一是加大城乡建设用地增减挂钩工作力度，加快步伐，努力把挂钩用地指标落实到位；二是加大城市郊区村庄改造，通过村庄改造把增加的建设用地作为城市发展用地。
3.根据经济发展实际情况，完善部门规章，提高土地补偿标准，菏泽市国土资源部门根据土地收益情况，建议市政府逐年提高农民土地补偿标准，可由现在的平均每亩6万元，提高到平均每亩20万元。市政府下达政府令公布新标准，从规章制度层面保障失地农民的切身利益。
4.加大住宅用地的调控力度，从根本上解决供需矛盾。市国土局应当加大住宅用地数量，缓解供需矛盾，特别是新增建设用地市场投放量，同时优化供地结构，增加住宅用地比重。另外，在公开出让时
可探索“限房价，竞地价”的出让新模式。
四、结束语
土地公开出让虽然有其不完备不完善的地方，但实践证明它在中国土地有偿使用制度方面发挥了重大的作用，我们必须坚持和不断完善这项制度，为社会经济的不断发展作出更多的贡献。
参考文献：
[1]山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法[Z].
[2]闲置土地处置办法[Z].
[3]国土资源部令第11号[Z].
[4]国土资源部令第39号[Z].