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摘 要
土地的有效流转有利于优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整、增加农民收入。近年来对土地流转的研究日益增多，土地流转也在中华大地上如火如荼地发展着，但是更多的眼光都聚集在发达地区和城市周边的土地流转，忽略了占我国广大面积的贫困山区农村地区的土地流转。对经济发展较为落后的贫困山区进行农村土地流转情况的研究有利于探寻土地集约化经营及促农增收的良方，有利于推动我国整体的土地流转大发展，对我国农业经济的发展具有极大的推动作用。
本文着眼于贫困山区农村的土地流转研究，采用文献资料法，查阅了许多关于土地流转以及农村土地流转的专家的资料论文，在这些资料的研究成果上，对比了贫困山区农村和普通农村、城市周边土地流转的差异，通过分析贫困山区农村土地流转的现状，总结了贫困山区农村土地流转面临的问题，最后探讨了解决这些问题的对策。为促进贫困山区农村地区的土地流转，提高农民收益，提出了一些建议。
关键词：贫困山区农村；土地流转；问题；对策
ABSTRACT
The effective transfer of land is conducive to optimizing the allocation of land resources, improving land use efficiency, promoting the adjustment of agricultural structure, increasing farmers' income. In recent years, the study of land transfer is increasing, the land transfer is in full swing, but more and more eyes are gathered in the developed regions and cities around the land transfer, ignoring the vast areas of rural areas in poor mountainous areas of rural land transfer. The study of rural land transfer in poor mountainous areas of economic development is beneficial to explore the way of land intensive management and promoting agricultural income growth, which is conducive to promoting the development of China's overall land transfer, which has greatly promoted the development of agricultural economy in China.
This paper focuses on the research of rural land transfer in poor mountainous areas, using the method of literature, and access to many experts on land transfer and rural land transfer, the research results of these data, compared with the poor mountainous rural areas, urban and rural land transfer. In order to promote the rural areas in poor mountainous areas of land transfer, improve the income of farmers, put forward some suggestions.
Key words:Rural areas in poor mountainous areas; land transfer; problems; Countermeasures
目 录
一、研究背景 ...................................................... 5
（一）研究背景及意义 ............................................ 5
（二）贫困山区农村土地流转现状 .................................. 6
二、国内外研究现状 ................................................ 9
（一）国内研究现状 .............................................. 9
（二）国外研究现状 ............................................. 10
三、贫困山区农村土地流转的问题分析 ............................... 11
（一）贫困山区的土地流转发展滞后 ............................... 11
（二）管理机制不健全 ........................................... 11
（三）土地流转收益不高，农户流转土地积极性不高 ................. 12
（四）失地农民生存保障制度缺陷 ................................. 13
四、完善贫困山区土地流转的对策及建议 ............................. 13
（一）建立农村“产权清晰、权责明确”的土地产权关系和合理的地租地价
标准 ........................................................... 14
（二）建立农民“进出”自由的土地流转机制 ....................... 14
（三）建立健全农村社会保障体系和土地流转市场体系 ............... 14
（四）坚持以家庭为基本生产单元，用整体规划实现山区农业规模效益 . 15
参 考 文 献 ...................................................... 16
一、研究背景
（一）研究背景及意义
农村土地问题长期以来是我国的难点问题, 遗留问题也比较多。改革幵放初期, 我国进行农村土地制度的改革, 实行家庭联产承包制, 许多地方的土地承包流行“平均主义”。所谓“平均主义”主要是根据农地肥力与地块位置的差异, 人均分配不同质量和位置的土地, 从而使得全国大部分地区家庭承包的土地细碎化。尤其在贫困山区, 人均耕地面积仅有一亩八分地, 所占地块达到五至十块。虽然这项改革在当年解放了农民的劳动力、提高了农户生产的积极性, 但时至今日这种细碎土地的问题已经引发比较严重的农村和农业发展问题。目前, 农村土地制度遗留下面比较显著的问题有两个方面:一方面, 小规模生产直接导致劳动生产率低下, 制约农业经营效益提高, 农民亟待突破现状快速进入大规模经营; 另一方面, 农村劳动力转移, 大量农村土地遭到粗放管理和摆荒, 农地资源得不到合理配置。 随着我国社会主义市场经济体系不断完善, 农村土地流转己逐渐成为解决农业规模化问题的宝刀利刃。通过推动农村土地流转, 发展农地适度经营, 大批家庭 场逐步崛起, 可有效化解土地细碎化和土地揭荒的问题。但是由于贫困山区土地资源优势不明显, 长期以来农业发展都是比较落后, 农村土地流转推行的速度也比较慢。因此, 对于贫困山区而言, 农村土地流转是否如发达地区那样可以为农业发展带来强劲的动力, 我们尚且不能简单的断定。随着全国各地农村土地流转如火如荼地开展, 大多数学者也己经重新将视野转向农村土地流转效果的研究。目前已经有部分学者从简单描述分析土地流转成效转到实证分析研宄, 但是针对贫困山区的相关研究还比较少。
土地流转是这些年在农村现代化建设的探讨中关注的重点，推进土地流转实 现适度规模经营是这些年农村建设总结出来的基本经验和选择的基本道路。本研 究定位为贫困山区农村土地流转问题，是基于我国作为一个有 55 个少数民族和 山区占三分之二国土面积的国家如何更好地开展农村土地流转问题的思考，是对 贫困山区农村土地流转面临的许多问题的探讨。作为山区占三分之二国土面积的国家，山区的发展成为我国整体发展的关键。山区地形复杂、山高坡陡，很难实现机械化耕作和规模经营，加强山区土地流转研究，寻找山区土地流转的可行路径，对于探讨土地流转制度的可行性和促进山区经济社会发展意义重大。
（二）贫困山区农村土地流转现状
1.贫困山区土地资源禀赋
从一份调查广西山区土地流转的文献中，较为典型地反应了贫困山区的土地资源情况：首先, 农户家庭所拥有的耕地资源相对比较匮乏。农户家庭平均拥有水田面积仅为3.13亩, 最大水田拥有量仅为18亩; 平均拥有旱地面积为3.51亩, 最大旱地拥有面积也达到了 30亩。也就是说, 农户的耕地面积拥有量大致为每人口 2亩。其次, 农户家庭拥有的耕地细碎程度较高。平均每户拥有的水田分块数量为5.51块, 平均每小块水田的面积为0.57亩, 其中最大分块的平均面积为1.08亩, 最小分块的平均面积为0.34亩; 平均每户拥有的旱地面积数量为5.32块, 平均每小块旱地的面积为0.66亩, 其中最大分块的平均面积为1.31亩, 最小分块的平均面积为0.51亩。所有样本中单块水田面积最高仅达到4亩, 单块旱地面积最大也仅达到15亩。
2..贫困山区土地流转的规模
为了详细说明贫困山区的土地流转规模，在此引用两份有关广西山区土地流转情况的表格，如下：
表1 样本农户参与农村土地流转的总体情况
表2 样本农户流转土地的面积分布情况
由此可以看到，在所有样本农户中, 参与农村土地流转的农户(以下简称参与户) 为254户, 占总样本数量的73.84%,其中:转出土地的农户为144人, 占总参与户的56.69%;转入土地的农户为113人, 占总参与户的44.48%;另有3人同时参与
了转出和转入两种流转活动。样本农户参与农村土地流转的土地面积均不高, 平均每户流转面积仅为3.72亩, 其中每户转入土地面积为4.42亩, 每户转出土地面积为3.17亩。转入土地和转出土地的面积主要还是集中于3亩以下规模。转入土地面积超过10亩以上规模的仅占11.50%,3亩及以下规模的比例达到了 66.37%;转出土地面积更多地与农户本身土地拥有量有关, 转出土地面积大概是样本农户自身耕地拥有量的50%,转出面积在3亩及以下规模的比例为65.28%,转出规模超过10亩以上仅有0.69%。由此可以看出，土地流转虽然在贫困山区有着一定的规模，但仍然和北部、东部及中部地区的土地流转有着很大的差别，贫困山区的土地流转面积极小，相比其他地方动辄数十上百亩的土地流转规模来说，贫困山区的土地流转规模实在太小，经济效益的效率都不高。
3.土地流转的走向及动因
从参考的文献材料来看, 转出户与转入户的土地流转走向和动因是有所不同的。为了展现实际的土地流转情况, 这里将两者分开阐述。
(1)转入户的土地来源及行为目的
首先, 从土地来源上来看, 贫困山区农户转入的土地多来源于距离自家比较近的地缘。统计数据显示,64.60%的转入户曾经从本组的农户家庭转入过土地,35.40%的转入户曾经从本村外组的农户家庭转入过土地, 有过从土地位于本村以外的地缘转入土地经历的农户仅占到13.27% (详见下表3) 。这种行为表现是符合农户理性行为的逻辑的。贫困山区的土地资源情况有限, 尤其是土地极具细碎化, 信息搜索和谈判成本较高, 导致从地缘较远的地区转入土地的困难较大。能够从地缘较远地区转入土地的农户应该比大多数农户所拥有的生产资料要多, 农业生产经营能力较强, 并且拥有比较宽广的社会网络。这种数据结果也表明, 贫困山区的转入户的经济实力整体偏低。
表3 转入土地的不同来源情况
(2) 土地转出的走向及其原因
在参考资料的样本中将土地流转出去的走向比较多元化, 不再局限于亲戚朋友等强连接的社会网络范围内, 弱连接以及强经济主体作为流转去向占据一定的分量。从统计数据来看, 土地向亲戚朋友流转仍然是主要趋势, 所占比例占转出户的48.61%。流转给公司企业和本村种田能手的比例相对也比较高, 其中:曾将土地流转给有关公司和企业的农户有29户, 占总转出户的20.14%;将土地流转给本村种田能手的农户有35户, 所占比例达到24.31%。将土地流转给产业化经营大户或其他的比例较小, 不到10%。
表4 土地流转的主要去向
从转出土地的目的来看, 城市化以及产业分化对农村土地流转的影响:仍旧存在。调研所得的结果与理论所描述的现象相符。随着城市化的发展, 第二、三产业的高速发展必然将第一产业的部分劳动力吸引, 从而引发更多农户对产业收入的比较进而从农业脱离外出务工。从下表可看到, 转出土地的原因主要分布在种地不划算以及劳动力外出打工两个选项, 各自所占转出户的比例分别为56.94%和48.61%。其次, 由于自家劳动力不足而将土地转出的农户也不少, 共计28户, 占转出户的19.44%。由于行政干预和其他原因而将土地进行流转出去的非常少。
表5 农户转出土地的原因
二、国内外研究现状
（一）国内研究现状
从 20 世纪 90 年代开始，学术界对土地流转是什么的问题讨论很多，张红宇（2003）把土地使用权流转看成是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权) 转让给其他农户或经济组织，并通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。盖国强（2004）认为农村土地使用权流转是在坚持集体土地所有权主体不变的前提下土地权利在不同市场主体之间的移转与交易。这些讨论基本达成了一个共识：我国的土地流转就是土地使用权的流转，不涉及土地所有权的问题。
当家庭承包责任制同农村现代化发展要求出现矛盾的时候，学术界从对家庭承包责任制的改革和创新的讨论到土地流转政策的最终选择，一直在努力回答和解释着为什么要进行土地流转的问题。这一时期，学术界关于为什么要进行土地流转的讨论很多，郑静波（2001）等人指出农地流转是家庭联产承包责任制确立
以后农村生产关系的又一次调整，事关农业结构调整的顺利推进和农村社会大局稳定。冷崇总（1999）认为农用土地的流转的是农村产业结构和就业结构变化的要求，是农村人口的变动和劳动力增减的要求，也是规模经营的要求。
关于怎样进行土地流转是学术界关注得最多的问题，涉猎的内容和学科领域也比较多。温铁军（2008）认为“但从流转形式上来说，以往外部企业或外部资本力量进入农业、试图形成多少千公顷、多少公顷的大农场，这种做法只是在少数土地资源宽松地区有可能实现，大多数地方是很难实现的。„„产业资本进入乡土社会的不同模式的成本是不一样的”进而强调外部企业或外部资本力量进入农业投资方式和方法的重要性，要认识到土地流转是一个渐进的过程。 陈锡文（2001）指出在土地流转过程中“只能给农民增加就业机会，不应降低他们的就业机会。另外，„„提倡公司加农户的产业化方向，提倡公司进入农业进行产前产后服务，产业化经营、订单农业是发展方向，不要轻易去动摇农业家庭经营机制，不要动摇农民作为经营主体的身份而把他们变成简单的雇工”。针对土地农流中出现的一些问题，陈锡文（2006）建议：明确现有土地政策长期不变；明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；同时，农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地；并认为农村土地流转是一个不平衡的、渐进的长期过程，不能操之过急。陈锡文（2009）还指出要在遵循讲程序、可控、有预案、相对封闭的原则下，开展土地流转改革试验。
（二）国外研究现状
中国土地流转的核心思想来源于西方的土地地租地价、土地产权、规模效益 以及土地交易等理论。在国外，没有土地流转这一概念，土地流转表现为“买卖、 租赁、抵押”等土地交易行为，国外学者对土地流转的研究主要围绕着土地交易 制度及方法论的问题上展开。20 世纪以来，现代西方经济学家开始淡化地租产生的条件和相关社会关系的研究，更加注重从空间和定量方面对地租作分析，比如马歇尔的均衡价格、巴洛维的经济剩余等。同时以科斯为代表的的现代产权理论对土地产权和地租地价的研究也产生了较大影响。
国外学者非常重视土地交易制度的研究。特别是在现代，西方关于土地研究的焦点越来越集中于土地的交易的技术、制度设计，以及土地交易的利用和效益
的分配等问题上。比如科思从交易费用角度来考察土地的资源配置问题；奥尔森用一般租借均衡模型分析农村土地市场和信息之间的关系；费达认为土地制度由正式制度、非正式制度构成的，产权的价值与土地市场的功能主要依靠一种正式明确和强制执行这种产权的制度；等等。
三、贫困山区农村土地流转的问题分析
正如上文所论述，贫困山区农村土地流转得到了一定程度的推进，但仍然面临着很多的问题，要想在贫困山区的土地流转上有较大幅度的突破，就必须弄清楚制约贫困山区农村土地流转的根本性因素，才能寻求到彻底的解决办法。
（一）贫困山区的土地流转发展滞后
贫困山区本身的土地资源相对比较匮乏, 农户家庭所拥有的耕地面积十分有限且土地细碎化程度很高。农村家庭人口相对较多, 更加恶化了人均耕地拥有量情况。尽管如此, 农户从事农业劳动的比例依旧比较大, 但是兼职农户比例也比较小。在这个劳动力相对土地丰富的地方, 农村土地流转的市场和信息机制发育十分缓慢。因为没有健全的市场信息共享以及流转过程当中必须的支持, 农户进行流转区域范围比较狭小, 多是在本村本组内进行, 采用较高交易费用的流转方式的农户很少, 因此这些成本没有第三方分摊和消化。如此恶性循环, 致使转入农户所转入的面积也相对比较小, 多是1-3亩的面积。农户进行流转的过程当中有许多的不规范, 所建立的合同关系比较脆弱, 需要依靠熟人社会网络关系进行维系, 否则会出现违约问题。第二、三产业的发展己经明显对贫困山区农村劳动力产生了影响, 许多劳动力因为外出务工而考虑将土地流转出去, 但是由于现实存在需要阻碍和问题并不是总能如愿。从表面的数据情况来看, 对于转入户而言, 流转是可以带来增收的, 其主要参与流转的目的也是为了实现规模经营以增加收入。
（二）管理机制不健全
1. 土地流转合同不规范。
在土地流转合同方面存在着合同约定的权责不明确、内容不齐全等不规范问题，农户缺乏相应服务机构给予专业指导。根据调研发现，大部分的农民在签订土地流转合同前未向相关部门咨询过，大部分都是合同设立双方未经过专业性指导而草草设定的合同，这些合同存在较大的法律漏洞，是引起土地纠纷问题的重要安全隐患之一。同时，流转双方没有将合同拿到鉴证机关进行鉴证以确认合同
的合法性和有效性，一旦发生合同纠纷，开展调解和仲裁则存在困难。在贫困山区而言，有相当一部分的农户土地的流转对象都是亲戚、朋友、熟人等，在很多的时候完全没有签订合同，只是口头说明了流转土地的面积，年限，补偿金额等，随时撕毁合同的情况十分常见，而且因为没有现实的合同文本，撕毁合同的违约赔偿几乎为零。
2.仲裁制度及工作程序不规范
由于仲裁制度及工作程序不规范，使得仲裁权威性不够高，导致调解和仲裁决定执行困难，土地流转合同纠纷不能得到及时的处理，流转双方的合法权益不能得到切实保障。
3.借款流程复杂
根据对承租商调查问卷的数据显示，60%的承租商认为在承租土地时资金是不充裕的，而其中40%的承租商觉得借款难度较大，主要原因在于借款途径较为单一且借款流程过于复杂，借款途径主要是银行，而向银行借款时需要达到相应的借款条件，借款额度有限，同时还需要有资质的担保人进行担保，借款条件较为苛刻，这些限制条件阻碍了土地流转市场的发展。
（三）土地流转收益不高，农户流转土地积极性不高
在贫困山区，一般而言城市及其周边的土地流转情况较好，发展势头强劲，主要原因就是城市周边的土地价值较高，可开发的用途较多，农户流转土地的收益也比较高。而且，城市周边农户就业范围较广，因为紧挨着城市，农户可以将土地流转出去后，进入城市就业，不必为生计发愁，所以城市周围的农村土地流转的积极性比较高。但是在贫困山区的农村而言，情况正好相反，首先，贫困山区农村距离城市较远，交通运输不发达，从农村将农作物运输到城市需要花费较多的运输费用；其次，农村地区经济发展水平低，企业和农场在农村地区生产出来的产品在当地销量不高，而且能够使用的资源较少；其次，农村土地的升值潜力较少，几乎不存在升值，作为投资物来说投资价值不高等等。这些原因造成了许多企业和大户不愿意到贫困山区的农村去流转土地，即使有些人愿意去，但因为上文说的诸多原因，为了降低成本保证利益，企业和大户总是会压低流转土地的价格，有些地区农村土地流转价格只有城市的十分之一。对于贫困山区的农民来说，流转土地的收益不高，因此在土地流转上积极性也就不高。
（四）失地农民生存保障制度缺陷
因为农民的文化素质不高，掌握的信息不足，在土地流转的几个角色，农民、政府、大户、企业中，农民无疑是最为弱小的，最容易在土地流转中无法保障自身的合法权益，甚至危及到自身的生存，而全国各地在推广土地流转的过程中，也的确出现了不少侵犯弄农民权益的实例，究其原因就是因为政府没有建立失地农民的生存保障制度，导致了由于制度的缺陷农民权益受到侵犯。关于失地农民生存保障制度的缺陷，主要分为两部分，一个是流转中缺陷，一个是流转后缺陷。
在土地流转中，由于信息不对称，文化层次不够高等原因，土地流转的定价权都掌握在大户和企业手中，农民几乎没有议价能力，而农村的政府组织没有建立有关的土地流转定价制度，造成企业和大户能够肆意地压低农户的土地流转价格，在定价之后的合同签订环节，由于农民法律意识淡薄，法律常识不足，极其容易遭合同的拟定中处于不利地位，签订损害自身权益的合同条款，但贫困山区的基层政府没有制定对土地流转合同的同意规范化管理制度，极其容易使农民的权益受到侵害。
在土地流转之后，虽然农民得到了土地流转的收益，但是由于讨论的是贫困地区农村的土地流转，农民得到的收益不会很多，因此农民需要马上考虑接下来失地之后的生存问题。在拥有土地的时候，农民的生存成本是很低的，因为土地的产出能够为农民提供很多最基本的生存资料，而且富余的还能拿去市场上出售，因此农民的生存不存在问题。但失地之后，农民就要开始从市场上购买自己的生活必需品，对农民是有一定经济负担的，而且，农民失去土地意味着失去了收入，他需要重新找到一份工作来维持生存，但农民的素质很难在城市中找到工作，并且贫困山区城市的工作机会和工资水平不高，城市消费水平又比较高，土地流转之后农民的生存就成了一个问题。但是，政府恰恰没有在这个土地流转后农民生存问题最需要保障的时候，有一个全面的制度来保障农民的生存问题。农民的生存问题得不到保障，致使农民不愿意流转土地，或者是在留有一定土地的情况下将多余的土地流转出去，这就阻碍了贫困山区农村的土地流转发展。
四、完善贫困山区土地流转的对策及建议
针对上述分析和结论, 我们可以知道由于在贫困山区农村的土地流转中存在着许多的问题，致使贫困山区农村的土地流转发展缓慢，效率不高，没有达到应
有的效果。因此, 针对贫困山区农村土地流转的现实, 本文就加快发展贫困山区农村土地流转、帮助农民增收提出如下建议。
（一）建立农村“产权清晰、权责明确”的土地产权关系和合理的地租地价标准
我国的《宪法》、《土地管理法》等法律文件中明确规定了农村土地实行集体 所有制，“集体”是农村土地的产权主体，但是“集体”的具体指代不明。在《宪 法》中笼统地界定为“集体”，《土地管理法》中细化为乡（镇）、村、村民小组 三级所有。这种多重主体的界定，导致主体对土地权责不清、监管不力，经营投 资的主动性不高。特别是取消农业税征收之后，土地的承包使用主体承包经营 地不但“零地租”，而且还享受国家相关支农惠农补贴，明显的权责不对等，直 接导致出现了土地劣质经营和“抛荒”现象。我们认为，土地“零地租”与土地 地租地价形成的规律相违背，从长远来看不利于农村土地关系的发展。换而建立 合理的地租地价标准，由土地产权主体进行征收，国家以各种形式对承包经营主 体进行补贴，在不增加经营主体负担的前提下做到“赏罚分明”，进一步明确农 村的产权关系，做到权责对等，区别对待。建立产权清晰、权责明确的农村土地 产权关系，以及合理的地租地价标准，能充分调动产权主体的经营管理积极性， 增加承包经营主体的责任意识，从而为促进农村土地流转发挥积极的作用。
（二）建立农民“进出”自由的土地流转机制
土地产权制度一旦确立，既要保持其长期的基本稳定性，同时又要避免由此 导致的“分得太死”、“套得太牢”的现象导致土地制度缺乏生机与活力。特别是 随着我国城市化进程的加剧，不少农民必将发生从农村向城市的迁徙，农村人口 总数必将减少。加上不少农民长期进程务工，农村的阶段性劳动力和人口变化较 大。在这种情况下，如何避免因迁徙和阶段性流动造成农村土地的劣质耕种和“抛 荒”现象的发生？对此，集体有必要加强对农民耕种土地的宏观管理，有必要建 立“进出”自由的土地流转机制，即农民可以根据实际情况，将承包经营的土地 使用权返还给集体，而一旦有需要又可以很方便的向集体流转入土地。从而增强 农村土地承包经营权的流动性，盘活农村土地的经营主体。
（三）建立健全农村社会保障体系和土地流转市场体系
由于山区农村整体发展不足，农业生产力水平低下，单一的农业经营很难满
足一般家庭开支的需求，不少农民选择“以进城务工为主，以家庭农业经营为辅” 的家庭经营方式。同时，由于山区农村社会保障严重缺乏，加上城乡户籍制度的 限制使有能力在城镇居住的农民无法摆脱农村户口在城市的束缚，不能共享城镇 居民的社会保障政策，以及农民进城务工和其它非农就业的不稳定性，使得不少 家庭把土地视为家庭 “以防万一” 的“保命田”，农村土地经营处于“种之不 饱、弃之不能”的尴尬境地。农村土地承担经济功能在弱化，承担的社会保障功 能在增强。在这种情况下，农民大都死死抓住土地不放，参与土地流转的积极性 和主动性很难提高。因此建立健全农村医疗、卫生、教育、就业、养老机制，以 及基本生活保障制度，同时建立和完善农村受灾群众救助制度，发展以扶老、助 残、救孤、济困、赈灾为重点的农村社会福利和慈善事业，探寻保险机制在完善 农村社会保障体系中的积极作用，做好农业保险工作，对于推进农村土地流转和 社会发展意义重大。
同时，要加强农村土地的宏观管理和监控，注重土地流转的规划和引导，成 立负责农村土地流转的组织机构，成立农村土地流转交易所，通过市场培育，建 立健全土地流转的宣传、培训、引导和激励机制，建立健全规范、合法、便民的 土地流转市场机制。
（四）坚持以家庭为基本生产单元，用整体规划实现山区农业规模效益 农村经营的主体是农民，这一状况在任何历史时期都不能改变。我们应该鼓 励企业、公司到农村开展经营活动，同时我们也不能动摇农村以家庭经营为主体 的基本格局。特别是在山区农村，大规模机械化耕作难度大，企业和公司开展农 村土地流转选择的对象往往是农业基础设施好，平整连块，收益潜能高土地，而 绝大部分农业基础设施差，土地品质不优的土地则无人问津，加上山区土地分布 分散的客观实际，山区的绝大部分土地耕种需要以分散的家庭经营来组织实施， 这就更加突出了坚持山区农村以家庭为基本生产单元的重要意义。
因此，在现代农业发展的需求下，如何在坚持以家庭为基本生产单元的前提 下，实现农业的规模效益成为山区农业发展的关键。我们认为可以通过山区农业 的整体规划，用同一农产品经过多个家庭的经营累计，从而形成农产品的区域规 模效益。比如，现阶段在山区推进“企业+订单+农民”模式，就是一种引导山区 农业规模的有效形式。同时，在关注农业区域规模的同时，还应注重培育家庭农
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摘 要
土地的有效流转有利于优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整、增加农民收入。近年来对土地流转的研究日益增多，土地流转也在中华大地上如火如荼地发展着，但是更多的眼光都聚集在发达地区和城市周边的土地流转，忽略了占我国广大面积的贫困山区农村地区的土地流转。对经济发展较为落后的贫困山区进行农村土地流转情况的研究有利于探寻土地集约化经营及促农增收的良方，有利于推动我国整体的土地流转大发展，对我国农业经济的发展具有极大的推动作用。
本文着眼于贫困山区农村的土地流转研究，采用文献资料法，查阅了许多关于土地流转以及农村土地流转的专家的资料论文，在这些资料的研究成果上，对比了贫困山区农村和普通农村、城市周边土地流转的差异，通过分析贫困山区农村土地流转的现状，总结了贫困山区农村土地流转面临的问题，最后探讨了解决这些问题的对策。为促进贫困山区农村地区的土地流转，提高农民收益，提出了一些建议。
关键词：贫困山区农村；土地流转；问题；对策
ABSTRACT
The effective transfer of land is conducive to optimizing the allocation of land resources, improving land use efficiency, promoting the adjustment of agricultural structure, increasing farmers' income. In recent years, the study of land transfer is increasing, the land transfer is in full swing, but more and more eyes are gathered in the developed regions and cities around the land transfer, ignoring the vast areas of rural areas in poor mountainous areas of rural land transfer. The study of rural land transfer in poor mountainous areas of economic development is beneficial to explore the way of land intensive management and promoting agricultural income growth, which is conducive to promoting the development of China's overall land transfer, which has greatly promoted the development of agricultural economy in China.
This paper focuses on the research of rural land transfer in poor mountainous areas, using the method of literature, and access to many experts on land transfer and rural land transfer, the research results of these data, compared with the poor mountainous rural areas, urban and rural land transfer. In order to promote the rural areas in poor mountainous areas of land transfer, improve the income of farmers, put forward some suggestions.
Key words:Rural areas in poor mountainous areas; land transfer; problems; Countermeasures
目 录
一、研究背景 ...................................................... 5
（一）研究背景及意义 ............................................ 5
（二）贫困山区农村土地流转现状 .................................. 6
二、国内外研究现状 ................................................ 9
（一）国内研究现状 .............................................. 9
（二）国外研究现状 ............................................. 10
三、贫困山区农村土地流转的问题分析 ............................... 11
（一）贫困山区的土地流转发展滞后 ............................... 11
（二）管理机制不健全 ........................................... 11
（三）土地流转收益不高，农户流转土地积极性不高 ................. 12
（四）失地农民生存保障制度缺陷 ................................. 13
四、完善贫困山区土地流转的对策及建议 ............................. 13
（一）建立农村“产权清晰、权责明确”的土地产权关系和合理的地租地价
标准 ........................................................... 14
（二）建立农民“进出”自由的土地流转机制 ....................... 14
（三）建立健全农村社会保障体系和土地流转市场体系 ............... 14
（四）坚持以家庭为基本生产单元，用整体规划实现山区农业规模效益 . 15
参 考 文 献 ...................................................... 16
一、研究背景
（一）研究背景及意义
农村土地问题长期以来是我国的难点问题, 遗留问题也比较多。改革幵放初期, 我国进行农村土地制度的改革, 实行家庭联产承包制, 许多地方的土地承包流行“平均主义”。所谓“平均主义”主要是根据农地肥力与地块位置的差异, 人均分配不同质量和位置的土地, 从而使得全国大部分地区家庭承包的土地细碎化。尤其在贫困山区, 人均耕地面积仅有一亩八分地, 所占地块达到五至十块。虽然这项改革在当年解放了农民的劳动力、提高了农户生产的积极性, 但时至今日这种细碎土地的问题已经引发比较严重的农村和农业发展问题。目前, 农村土地制度遗留下面比较显著的问题有两个方面:一方面, 小规模生产直接导致劳动生产率低下, 制约农业经营效益提高, 农民亟待突破现状快速进入大规模经营; 另一方面, 农村劳动力转移, 大量农村土地遭到粗放管理和摆荒, 农地资源得不到合理配置。 随着我国社会主义市场经济体系不断完善, 农村土地流转己逐渐成为解决农业规模化问题的宝刀利刃。通过推动农村土地流转, 发展农地适度经营, 大批家庭 场逐步崛起, 可有效化解土地细碎化和土地揭荒的问题。但是由于贫困山区土地资源优势不明显, 长期以来农业发展都是比较落后, 农村土地流转推行的速度也比较慢。因此, 对于贫困山区而言, 农村土地流转是否如发达地区那样可以为农业发展带来强劲的动力, 我们尚且不能简单的断定。随着全国各地农村土地流转如火如荼地开展, 大多数学者也己经重新将视野转向农村土地流转效果的研究。目前已经有部分学者从简单描述分析土地流转成效转到实证分析研宄, 但是针对贫困山区的相关研究还比较少。
土地流转是这些年在农村现代化建设的探讨中关注的重点，推进土地流转实 现适度规模经营是这些年农村建设总结出来的基本经验和选择的基本道路。本研 究定位为贫困山区农村土地流转问题，是基于我国作为一个有 55 个少数民族和 山区占三分之二国土面积的国家如何更好地开展农村土地流转问题的思考，是对 贫困山区农村土地流转面临的许多问题的探讨。作为山区占三分之二国土面积的国家，山区的发展成为我国整体发展的关键。山区地形复杂、山高坡陡，很难实现机械化耕作和规模经营，加强山区土地流转研究，寻找山区土地流转的可行路径，对于探讨土地流转制度的可行性和促进山区经济社会发展意义重大。
（二）贫困山区农村土地流转现状
1.贫困山区土地资源禀赋
从一份调查广西山区土地流转的文献中，较为典型地反应了贫困山区的土地资源情况：首先, 农户家庭所拥有的耕地资源相对比较匮乏。农户家庭平均拥有水田面积仅为3.13亩, 最大水田拥有量仅为18亩; 平均拥有旱地面积为3.51亩, 最大旱地拥有面积也达到了 30亩。也就是说, 农户的耕地面积拥有量大致为每人口 2亩。其次, 农户家庭拥有的耕地细碎程度较高。平均每户拥有的水田分块数量为5.51块, 平均每小块水田的面积为0.57亩, 其中最大分块的平均面积为1.08亩, 最小分块的平均面积为0.34亩; 平均每户拥有的旱地面积数量为5.32块, 平均每小块旱地的面积为0.66亩, 其中最大分块的平均面积为1.31亩, 最小分块的平均面积为0.51亩。所有样本中单块水田面积最高仅达到4亩, 单块旱地面积最大也仅达到15亩。
2..贫困山区土地流转的规模
为了详细说明贫困山区的土地流转规模，在此引用两份有关广西山区土地流转情况的表格，如下：
表1 样本农户参与农村土地流转的总体情况
表2 样本农户流转土地的面积分布情况
由此可以看到，在所有样本农户中, 参与农村土地流转的农户(以下简称参与户) 为254户, 占总样本数量的73.84%,其中:转出土地的农户为144人, 占总参与户的56.69%;转入土地的农户为113人, 占总参与户的44.48%;另有3人同时参与
了转出和转入两种流转活动。样本农户参与农村土地流转的土地面积均不高, 平均每户流转面积仅为3.72亩, 其中每户转入土地面积为4.42亩, 每户转出土地面积为3.17亩。转入土地和转出土地的面积主要还是集中于3亩以下规模。转入土地面积超过10亩以上规模的仅占11.50%,3亩及以下规模的比例达到了 66.37%;转出土地面积更多地与农户本身土地拥有量有关, 转出土地面积大概是样本农户自身耕地拥有量的50%,转出面积在3亩及以下规模的比例为65.28%,转出规模超过10亩以上仅有0.69%。由此可以看出，土地流转虽然在贫困山区有着一定的规模，但仍然和北部、东部及中部地区的土地流转有着很大的差别，贫困山区的土地流转面积极小，相比其他地方动辄数十上百亩的土地流转规模来说，贫困山区的土地流转规模实在太小，经济效益的效率都不高。
3.土地流转的走向及动因
从参考的文献材料来看, 转出户与转入户的土地流转走向和动因是有所不同的。为了展现实际的土地流转情况, 这里将两者分开阐述。
(1)转入户的土地来源及行为目的
首先, 从土地来源上来看, 贫困山区农户转入的土地多来源于距离自家比较近的地缘。统计数据显示,64.60%的转入户曾经从本组的农户家庭转入过土地,35.40%的转入户曾经从本村外组的农户家庭转入过土地, 有过从土地位于本村以外的地缘转入土地经历的农户仅占到13.27% (详见下表3) 。这种行为表现是符合农户理性行为的逻辑的。贫困山区的土地资源情况有限, 尤其是土地极具细碎化, 信息搜索和谈判成本较高, 导致从地缘较远的地区转入土地的困难较大。能够从地缘较远地区转入土地的农户应该比大多数农户所拥有的生产资料要多, 农业生产经营能力较强, 并且拥有比较宽广的社会网络。这种数据结果也表明, 贫困山区的转入户的经济实力整体偏低。
表3 转入土地的不同来源情况
(2) 土地转出的走向及其原因
在参考资料的样本中将土地流转出去的走向比较多元化, 不再局限于亲戚朋友等强连接的社会网络范围内, 弱连接以及强经济主体作为流转去向占据一定的分量。从统计数据来看, 土地向亲戚朋友流转仍然是主要趋势, 所占比例占转出户的48.61%。流转给公司企业和本村种田能手的比例相对也比较高, 其中:曾将土地流转给有关公司和企业的农户有29户, 占总转出户的20.14%;将土地流转给本村种田能手的农户有35户, 所占比例达到24.31%。将土地流转给产业化经营大户或其他的比例较小, 不到10%。
表4 土地流转的主要去向
从转出土地的目的来看, 城市化以及产业分化对农村土地流转的影响:仍旧存在。调研所得的结果与理论所描述的现象相符。随着城市化的发展, 第二、三产业的高速发展必然将第一产业的部分劳动力吸引, 从而引发更多农户对产业收入的比较进而从农业脱离外出务工。从下表可看到, 转出土地的原因主要分布在种地不划算以及劳动力外出打工两个选项, 各自所占转出户的比例分别为56.94%和48.61%。其次, 由于自家劳动力不足而将土地转出的农户也不少, 共计28户, 占转出户的19.44%。由于行政干预和其他原因而将土地进行流转出去的非常少。
表5 农户转出土地的原因
二、国内外研究现状
（一）国内研究现状
从 20 世纪 90 年代开始，学术界对土地流转是什么的问题讨论很多，张红宇（2003）把土地使用权流转看成是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权) 转让给其他农户或经济组织，并通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。盖国强（2004）认为农村土地使用权流转是在坚持集体土地所有权主体不变的前提下土地权利在不同市场主体之间的移转与交易。这些讨论基本达成了一个共识：我国的土地流转就是土地使用权的流转，不涉及土地所有权的问题。
当家庭承包责任制同农村现代化发展要求出现矛盾的时候，学术界从对家庭承包责任制的改革和创新的讨论到土地流转政策的最终选择，一直在努力回答和解释着为什么要进行土地流转的问题。这一时期，学术界关于为什么要进行土地流转的讨论很多，郑静波（2001）等人指出农地流转是家庭联产承包责任制确立
以后农村生产关系的又一次调整，事关农业结构调整的顺利推进和农村社会大局稳定。冷崇总（1999）认为农用土地的流转的是农村产业结构和就业结构变化的要求，是农村人口的变动和劳动力增减的要求，也是规模经营的要求。
关于怎样进行土地流转是学术界关注得最多的问题，涉猎的内容和学科领域也比较多。温铁军（2008）认为“但从流转形式上来说，以往外部企业或外部资本力量进入农业、试图形成多少千公顷、多少公顷的大农场，这种做法只是在少数土地资源宽松地区有可能实现，大多数地方是很难实现的。„„产业资本进入乡土社会的不同模式的成本是不一样的”进而强调外部企业或外部资本力量进入农业投资方式和方法的重要性，要认识到土地流转是一个渐进的过程。 陈锡文（2001）指出在土地流转过程中“只能给农民增加就业机会，不应降低他们的就业机会。另外，„„提倡公司加农户的产业化方向，提倡公司进入农业进行产前产后服务，产业化经营、订单农业是发展方向，不要轻易去动摇农业家庭经营机制，不要动摇农民作为经营主体的身份而把他们变成简单的雇工”。针对土地农流中出现的一些问题，陈锡文（2006）建议：明确现有土地政策长期不变；明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；同时，农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地；并认为农村土地流转是一个不平衡的、渐进的长期过程，不能操之过急。陈锡文（2009）还指出要在遵循讲程序、可控、有预案、相对封闭的原则下，开展土地流转改革试验。
（二）国外研究现状
中国土地流转的核心思想来源于西方的土地地租地价、土地产权、规模效益 以及土地交易等理论。在国外，没有土地流转这一概念，土地流转表现为“买卖、 租赁、抵押”等土地交易行为，国外学者对土地流转的研究主要围绕着土地交易 制度及方法论的问题上展开。20 世纪以来，现代西方经济学家开始淡化地租产生的条件和相关社会关系的研究，更加注重从空间和定量方面对地租作分析，比如马歇尔的均衡价格、巴洛维的经济剩余等。同时以科斯为代表的的现代产权理论对土地产权和地租地价的研究也产生了较大影响。
国外学者非常重视土地交易制度的研究。特别是在现代，西方关于土地研究的焦点越来越集中于土地的交易的技术、制度设计，以及土地交易的利用和效益
的分配等问题上。比如科思从交易费用角度来考察土地的资源配置问题；奥尔森用一般租借均衡模型分析农村土地市场和信息之间的关系；费达认为土地制度由正式制度、非正式制度构成的，产权的价值与土地市场的功能主要依靠一种正式明确和强制执行这种产权的制度；等等。
三、贫困山区农村土地流转的问题分析
正如上文所论述，贫困山区农村土地流转得到了一定程度的推进，但仍然面临着很多的问题，要想在贫困山区的土地流转上有较大幅度的突破，就必须弄清楚制约贫困山区农村土地流转的根本性因素，才能寻求到彻底的解决办法。
（一）贫困山区的土地流转发展滞后
贫困山区本身的土地资源相对比较匮乏, 农户家庭所拥有的耕地面积十分有限且土地细碎化程度很高。农村家庭人口相对较多, 更加恶化了人均耕地拥有量情况。尽管如此, 农户从事农业劳动的比例依旧比较大, 但是兼职农户比例也比较小。在这个劳动力相对土地丰富的地方, 农村土地流转的市场和信息机制发育十分缓慢。因为没有健全的市场信息共享以及流转过程当中必须的支持, 农户进行流转区域范围比较狭小, 多是在本村本组内进行, 采用较高交易费用的流转方式的农户很少, 因此这些成本没有第三方分摊和消化。如此恶性循环, 致使转入农户所转入的面积也相对比较小, 多是1-3亩的面积。农户进行流转的过程当中有许多的不规范, 所建立的合同关系比较脆弱, 需要依靠熟人社会网络关系进行维系, 否则会出现违约问题。第二、三产业的发展己经明显对贫困山区农村劳动力产生了影响, 许多劳动力因为外出务工而考虑将土地流转出去, 但是由于现实存在需要阻碍和问题并不是总能如愿。从表面的数据情况来看, 对于转入户而言, 流转是可以带来增收的, 其主要参与流转的目的也是为了实现规模经营以增加收入。
（二）管理机制不健全
1. 土地流转合同不规范。
在土地流转合同方面存在着合同约定的权责不明确、内容不齐全等不规范问题，农户缺乏相应服务机构给予专业指导。根据调研发现，大部分的农民在签订土地流转合同前未向相关部门咨询过，大部分都是合同设立双方未经过专业性指导而草草设定的合同，这些合同存在较大的法律漏洞，是引起土地纠纷问题的重要安全隐患之一。同时，流转双方没有将合同拿到鉴证机关进行鉴证以确认合同
的合法性和有效性，一旦发生合同纠纷，开展调解和仲裁则存在困难。在贫困山区而言，有相当一部分的农户土地的流转对象都是亲戚、朋友、熟人等，在很多的时候完全没有签订合同，只是口头说明了流转土地的面积，年限，补偿金额等，随时撕毁合同的情况十分常见，而且因为没有现实的合同文本，撕毁合同的违约赔偿几乎为零。
2.仲裁制度及工作程序不规范
由于仲裁制度及工作程序不规范，使得仲裁权威性不够高，导致调解和仲裁决定执行困难，土地流转合同纠纷不能得到及时的处理，流转双方的合法权益不能得到切实保障。
3.借款流程复杂
根据对承租商调查问卷的数据显示，60%的承租商认为在承租土地时资金是不充裕的，而其中40%的承租商觉得借款难度较大，主要原因在于借款途径较为单一且借款流程过于复杂，借款途径主要是银行，而向银行借款时需要达到相应的借款条件，借款额度有限，同时还需要有资质的担保人进行担保，借款条件较为苛刻，这些限制条件阻碍了土地流转市场的发展。
（三）土地流转收益不高，农户流转土地积极性不高
在贫困山区，一般而言城市及其周边的土地流转情况较好，发展势头强劲，主要原因就是城市周边的土地价值较高，可开发的用途较多，农户流转土地的收益也比较高。而且，城市周边农户就业范围较广，因为紧挨着城市，农户可以将土地流转出去后，进入城市就业，不必为生计发愁，所以城市周围的农村土地流转的积极性比较高。但是在贫困山区的农村而言，情况正好相反，首先，贫困山区农村距离城市较远，交通运输不发达，从农村将农作物运输到城市需要花费较多的运输费用；其次，农村地区经济发展水平低，企业和农场在农村地区生产出来的产品在当地销量不高，而且能够使用的资源较少；其次，农村土地的升值潜力较少，几乎不存在升值，作为投资物来说投资价值不高等等。这些原因造成了许多企业和大户不愿意到贫困山区的农村去流转土地，即使有些人愿意去，但因为上文说的诸多原因，为了降低成本保证利益，企业和大户总是会压低流转土地的价格，有些地区农村土地流转价格只有城市的十分之一。对于贫困山区的农民来说，流转土地的收益不高，因此在土地流转上积极性也就不高。
（四）失地农民生存保障制度缺陷
因为农民的文化素质不高，掌握的信息不足，在土地流转的几个角色，农民、政府、大户、企业中，农民无疑是最为弱小的，最容易在土地流转中无法保障自身的合法权益，甚至危及到自身的生存，而全国各地在推广土地流转的过程中，也的确出现了不少侵犯弄农民权益的实例，究其原因就是因为政府没有建立失地农民的生存保障制度，导致了由于制度的缺陷农民权益受到侵犯。关于失地农民生存保障制度的缺陷，主要分为两部分，一个是流转中缺陷，一个是流转后缺陷。
在土地流转中，由于信息不对称，文化层次不够高等原因，土地流转的定价权都掌握在大户和企业手中，农民几乎没有议价能力，而农村的政府组织没有建立有关的土地流转定价制度，造成企业和大户能够肆意地压低农户的土地流转价格，在定价之后的合同签订环节，由于农民法律意识淡薄，法律常识不足，极其容易遭合同的拟定中处于不利地位，签订损害自身权益的合同条款，但贫困山区的基层政府没有制定对土地流转合同的同意规范化管理制度，极其容易使农民的权益受到侵害。
在土地流转之后，虽然农民得到了土地流转的收益，但是由于讨论的是贫困地区农村的土地流转，农民得到的收益不会很多，因此农民需要马上考虑接下来失地之后的生存问题。在拥有土地的时候，农民的生存成本是很低的，因为土地的产出能够为农民提供很多最基本的生存资料，而且富余的还能拿去市场上出售，因此农民的生存不存在问题。但失地之后，农民就要开始从市场上购买自己的生活必需品，对农民是有一定经济负担的，而且，农民失去土地意味着失去了收入，他需要重新找到一份工作来维持生存，但农民的素质很难在城市中找到工作，并且贫困山区城市的工作机会和工资水平不高，城市消费水平又比较高，土地流转之后农民的生存就成了一个问题。但是，政府恰恰没有在这个土地流转后农民生存问题最需要保障的时候，有一个全面的制度来保障农民的生存问题。农民的生存问题得不到保障，致使农民不愿意流转土地，或者是在留有一定土地的情况下将多余的土地流转出去，这就阻碍了贫困山区农村的土地流转发展。
四、完善贫困山区土地流转的对策及建议
针对上述分析和结论, 我们可以知道由于在贫困山区农村的土地流转中存在着许多的问题，致使贫困山区农村的土地流转发展缓慢，效率不高，没有达到应
有的效果。因此, 针对贫困山区农村土地流转的现实, 本文就加快发展贫困山区农村土地流转、帮助农民增收提出如下建议。
（一）建立农村“产权清晰、权责明确”的土地产权关系和合理的地租地价标准
我国的《宪法》、《土地管理法》等法律文件中明确规定了农村土地实行集体 所有制，“集体”是农村土地的产权主体，但是“集体”的具体指代不明。在《宪 法》中笼统地界定为“集体”，《土地管理法》中细化为乡（镇）、村、村民小组 三级所有。这种多重主体的界定，导致主体对土地权责不清、监管不力，经营投 资的主动性不高。特别是取消农业税征收之后，土地的承包使用主体承包经营 地不但“零地租”，而且还享受国家相关支农惠农补贴，明显的权责不对等，直 接导致出现了土地劣质经营和“抛荒”现象。我们认为，土地“零地租”与土地 地租地价形成的规律相违背，从长远来看不利于农村土地关系的发展。换而建立 合理的地租地价标准，由土地产权主体进行征收，国家以各种形式对承包经营主 体进行补贴，在不增加经营主体负担的前提下做到“赏罚分明”，进一步明确农 村的产权关系，做到权责对等，区别对待。建立产权清晰、权责明确的农村土地 产权关系，以及合理的地租地价标准，能充分调动产权主体的经营管理积极性， 增加承包经营主体的责任意识，从而为促进农村土地流转发挥积极的作用。
（二）建立农民“进出”自由的土地流转机制
土地产权制度一旦确立，既要保持其长期的基本稳定性，同时又要避免由此 导致的“分得太死”、“套得太牢”的现象导致土地制度缺乏生机与活力。特别是 随着我国城市化进程的加剧，不少农民必将发生从农村向城市的迁徙，农村人口 总数必将减少。加上不少农民长期进程务工，农村的阶段性劳动力和人口变化较 大。在这种情况下，如何避免因迁徙和阶段性流动造成农村土地的劣质耕种和“抛 荒”现象的发生？对此，集体有必要加强对农民耕种土地的宏观管理，有必要建 立“进出”自由的土地流转机制，即农民可以根据实际情况，将承包经营的土地 使用权返还给集体，而一旦有需要又可以很方便的向集体流转入土地。从而增强 农村土地承包经营权的流动性，盘活农村土地的经营主体。
（三）建立健全农村社会保障体系和土地流转市场体系
由于山区农村整体发展不足，农业生产力水平低下，单一的农业经营很难满
足一般家庭开支的需求，不少农民选择“以进城务工为主，以家庭农业经营为辅” 的家庭经营方式。同时，由于山区农村社会保障严重缺乏，加上城乡户籍制度的 限制使有能力在城镇居住的农民无法摆脱农村户口在城市的束缚，不能共享城镇 居民的社会保障政策，以及农民进城务工和其它非农就业的不稳定性，使得不少 家庭把土地视为家庭 “以防万一” 的“保命田”，农村土地经营处于“种之不 饱、弃之不能”的尴尬境地。农村土地承担经济功能在弱化，承担的社会保障功 能在增强。在这种情况下，农民大都死死抓住土地不放，参与土地流转的积极性 和主动性很难提高。因此建立健全农村医疗、卫生、教育、就业、养老机制，以 及基本生活保障制度，同时建立和完善农村受灾群众救助制度，发展以扶老、助 残、救孤、济困、赈灾为重点的农村社会福利和慈善事业，探寻保险机制在完善 农村社会保障体系中的积极作用，做好农业保险工作，对于推进农村土地流转和 社会发展意义重大。
同时，要加强农村土地的宏观管理和监控，注重土地流转的规划和引导，成 立负责农村土地流转的组织机构，成立农村土地流转交易所，通过市场培育，建 立健全土地流转的宣传、培训、引导和激励机制，建立健全规范、合法、便民的 土地流转市场机制。
（四）坚持以家庭为基本生产单元，用整体规划实现山区农业规模效益 农村经营的主体是农民，这一状况在任何历史时期都不能改变。我们应该鼓 励企业、公司到农村开展经营活动，同时我们也不能动摇农村以家庭经营为主体 的基本格局。特别是在山区农村，大规模机械化耕作难度大，企业和公司开展农 村土地流转选择的对象往往是农业基础设施好，平整连块，收益潜能高土地，而 绝大部分农业基础设施差，土地品质不优的土地则无人问津，加上山区土地分布 分散的客观实际，山区的绝大部分土地耕种需要以分散的家庭经营来组织实施， 这就更加突出了坚持山区农村以家庭为基本生产单元的重要意义。
因此，在现代农业发展的需求下，如何在坚持以家庭为基本生产单元的前提 下，实现农业的规模效益成为山区农业发展的关键。我们认为可以通过山区农业 的整体规划，用同一农产品经过多个家庭的经营累计，从而形成农产品的区域规 模效益。比如，现阶段在山区推进“企业+订单+农民”模式，就是一种引导山区 农业规模的有效形式。同时，在关注农业区域规模的同时，还应注重培育家庭农