行政学说史论文西方行政学说史
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班级：行政二班
日期：vanch 4111020003xx 2014年6月25日
一、政治—行政二分法既是行政学创立时期的一个重要命题，又是在行政学发展过程中一直有纷争的问题。
（一）威尔逊提出政治—行政二分法的原因分析
就思想渊源而言，是因为威尔逊受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响。
而就其行政学思想产生的社会背景来看，则主要源自对自由放任主义的反动。我们知道，美国自独立战争以来，以潘恩、杰佛逊为代表的革命民主主义思想一直具有非常强大的影响。
威尔逊在对斯坦因和布隆赤里思想的批判和继承上提出“ 政治与行政二分法”。再加之,面对美国当时特殊的社会环境自由放任主义思潮与国家治理公共事务发展的矛盾，使其在《行政学研究 》中明确的提出了“ 政治与行政二分法”的观点。
（二）沃尔多对政治—行政二分法的批判及其研究结论
关于传统行政学的政治与行政二分法，沃尔多认为这种观点无论是作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。在他看来，这种二分法的目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制之间的冲突，于是，民主制本身则被解释为有效地关注公众的需要。但沃尔多认为，传统的公共行政实际上并不符合民主制的理想，尽管民主被视为合乎需要，但它并不是行政所关注的中心问题，而且它也不赞同效率核心原则。传统的行政管理运动反对“离心的民主”并且试图通过提出政治与行政的分离和依靠所谓的“集权教条”与“整合原则”作为解决效率问题的方法来实施它自己的“向心的民主”。
政治与行政二分法还有一个目的，那就是试图解决价值问题。它认为政治体系要确立价值观并为行政设定目标。沃尔多认为这种观点并不坦率，因为它忽视了行政学应该包括更多复杂现象的愿望，结果，公共行政就有“窜犯政策或政治领域”的危险。在沃尔多看来，传统行政学家所提出的现实问题并不是政治与行政是否应该分离的问题，而是行政应将其决定价值观和政策的功能扩大到何种程度的问题，然而，传统行政学家并没能为这个问题提供合适的答案。而沃尔多自己的观点是应该鼓励行政权力或政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。
（三）弗雷德里克森的新公共行政学的社会公平观及其对传统的政治—行政两分法的突破
新公共行政学派首先致力于突破传统公共行政的思维框架。他们认为:
(1)政治一行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。例如，新公共行政学派的代表人物弗雷德里克森就指出，威尔逊提出政治一行政二分法的目的只是为了改革当时美国极度腐败的吏治和推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。在新公共行政学派看来，当代西方国家的政治与行政相互渗透的事实已经证明，传统的政治一行政二分法在现实的政治生活中是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程，换句话说，也就是一种政治决策的过程。新公共行政学派认为，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识
应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用裁量权来发展公共政策，使政策能够更加有效地解决社会问题。
(2)公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。就研究领域而言，新公共行政学派主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究，亦即用更加广阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。由于公共政策的形成过程也就是行政组织与相关问题发生联系
（四）登哈特夫妇的新公共服务理论的基本观点及其对传统的政治—行政两分法的超越
所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”而应谈是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点:
1.政府的职能是服务，而不是掌舵
公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。
2.公共利益是目标而非副产品
公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。
3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。新公共服务理论认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。
4.为公民服务，而不是为顾客服务
新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。
5.责任并不简单
公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
6.重视人，而不只是重视生产率
如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。
7.公民权和公共服务比企业家精神更重要
新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会作出有意义贡献的公务员和公民更能够促进公共利益。
【参考文献】
(1) 丁煌.西方行政学说史·2版（修订版）.武汉：武汉大学出版社，2004
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二、“赫伯特•西蒙的科学成就远超过他所教的任何一门学科——政治学、管理学、心理学和信息科学”。（诺贝尔奖贺词）西蒙是西方行政学史上一个重要人物，也是当代美国极其重要的学者之一，影响巨大且广泛。
（一）“行政谚语”说
西方行政学界在20世纪20- 30年代普遍认为行政学是一门科学，从科学研究中可以引出一些行政原则，而且行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称之为“行政谚语”。
传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必须寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的真实含义所在。
（二）逻辑实证主义的行政学研究方法
西蒙的“事实—价值二分法”认为，价值命题是关于偏好的表述，是“应然问题”的规范性陈述，反映在行政实践中就是政策问题、政治目的和政治结果；而事实命题是关于客观世界可观察的事物及其运作方式的陈述，是“必然问题”的描述性陈述，反映在行政实践中就是行政问题、行政手段和可供选择的行政方案。因此“和任何科学一样，行政科学只关心事实陈述”，因为“事实元素构成了行政科学的真正的实质”，行政学研究因此必须进行事实命题与价值命题的区分，并且以行政问题、行政手段和行政方案等事实命题为研究对象。
西蒙主张“在科学上，原理得以建立之前，必须先建立概念”，“因此，行政理论的首要任务，就是要建立一系列概念，而且是能从理论角度描述行政问题的概念”，“使之具有操作性”，即“它们的含义必须对应于在经验上可以观察的事实或局面”。因此，西蒙重新定义了“法定权威”与“心理权威”，并选择“决策”作为其行政学研究的概念工具，以“决定”为基本分析单位，以“决定前提”为最小分析单位，创立了决策视角的行为主义行政学——有限理性的满意行政决策理论。
（三）行政决策理论
1.决策研究与行政学研究
(1)传统行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。
(2)实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层即摘幼乍层的操作人员执行的。
(3)传统行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，他们往往不注意组织中其他影响力量与沟通系统。
(4)所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看行政组织中每一个人决策的理性程度。
(5)行政活动是用多数人的力量去完成某种工作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必须发展出一种运用组织力量的技术方法，即所谓行政程序，而这种行政程序也就是决策程序，就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。
2.有限理性与决策准则
西蒙行政决策理论的最大特点在于他基于“理性”概念发展其理论，这里所谓基于理性概念，并非是说人的行为都合乎理性，而是指从理性概念讨论人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。基于理性概念也是西蒙行政学理论的一大特色，他在其《行政行为—行政组织决策过程的研究》一书第三版的导言中就曾明确指出:“行政理论所关注的焦点，是人的社会行为的理性方面和非理性方面的界线，行政理论，是关于意向理性和有限理性的一种独特理论—是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理论。”
3.行政决策过程
西蒙认为，决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样一种行动，而是包括几个阶段和涉及许多方面的整个过程。在他看来，决策过程包括四个阶段:
第一阶段被他称之为“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件;
第二阶段被他称之为“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采
取的备选行动方案;
第三阶段被他称之为“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案;
第四个阶段被他称之为“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评价，这第四个阶段有时也被称之为执行决策任务的阶段。
西蒙认为，尽管这四个阶段缺一不可，但是对于一个优秀的行政管理人员来说，这四个阶段并不具有同等的重要性，其中，关键性的是前两个阶段，后两个阶段次之。因此，他建议，在时间分配上，行政管理人员应该用大部分时间去“调查经济、技术、政治和社会形势;判别需要采取新行动的新情况”;用较大部分的时间“独自或者是跟他的同僚们一起去创造、设计和制定可能的行动方案，以应付需要作出决策的形势”;而“用较少的时间来选择他们为解决已确认的问题而制定的而且对其后果也已做过分析的抉择行动”，同时，“还得用适量的时间去估价作为重复循环一部分的、再次导致新决策的过去行动的结果”。
4.行政决策的类型与技术
西蒙认为，一个组织的全部活动可以分为两类:
一类是重复出现的例行活动，另一类是尽管不是重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理但却往往又比较重要的非例行活动。
有关前一类活动的决策是经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都作出新的决策，这类决策因而被称之为程序化决策;而关于后一类活动的决策是新出现的并且不能程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。
（四）对其学术思想及其对后世的巨大影响简要评价
也许，从学术领域来评价西蒙的地位是一件非常困难的事情，因为他的著作横跨了政治学、行政学、心理学、管理学、计算机科学以及经济学等诸多领域。尽管如此，我们仍然可以说，西蒙是一位杰出的行政学家，这是因为当今任何论及公共政策以及组织理论的著作没有不提到西蒙的贡献的，西蒙甚至被视为“决策”的同义词，由此可见其学术地位之祟高。而从行政学的角度来看，我们可以说西蒙开辟了行政学研究的一个新的时代。西蒙早年受教于美国芝加哥大学，深受行为主义学派的思想影响，因此，穷其一生，莫不是为建立科学化的知识体系而努力。他的研究方法以及他对决策过程的研究，其主要目的就是试图建立科学化的行政学，这方面的努力最具体的学术成就就是《行政行为—行政组织决策过程的研究》一书的问世。美国著名行政学家德怀特·沃尔多在其《公共行政学研究》一书中将西蒙的《行政行为—行政组织决策过程的研究》一书视为传统行政学派与行为主义行政学派分界的重要里程碑。自从此书问世起，西方行政学便开始迈进了一个新的时代，即以科学化的概念、实证的研究方法来取代传统的、充满含混命题和教条化陈述的内容。不仅如此，西蒙因其在《行政行为—行政组织决策过程的
研究》一书中广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果而开拓了行
政学研究的新视野，使行政学研究由狭隘的单一学科的概念框架迈向了“泛科际途径”的科际整合之路。西蒙为后来研究行政现象的学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。自从西蒙提出决策研究途径以来，西方行政学已日渐正视决策的重要性，甚至有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。这种以政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的主流。从这个漏度来看，西蒙不仅是决策研究的开拓者，也是站在时代前沿的高瞻远瞩的预言家。
【参考文献】
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三、马克斯•韦伯提出的官僚制(科层组织)是对人类的社会组织发展影响最为深远的组织理论，后来的许多学者或从经济与效率的角度，或从民主与平等的角度，提出要改造官僚制、超越官僚制、摈弃官僚制的理论。
（一）马克斯·韦伯提出的官僚制(科层组织)的含义及其特征
在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部一分层、集权一统一、指挥一服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都是采用的这种组织形态，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征:
1.合理的分工明确划分:每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。
2.层级节制的权力体系:官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下层级的组织直至最基层的组织，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。
3.依照规程办事的运作机制:在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行的。
4.形式正规的决策：文书在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。
5.组织管理的非人格化：韦伯认为，人们的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性，并进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重地干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。
6.适应工作需要的专业培训机制:官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。
7.合理合法的人事行政制度
（二）马克斯·韦伯所认为的官僚制的优劣
通过对官僚制的本质及特征进行深人而系统的分析，韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性。在他看来，这种优越性具体体现在以下四个方面:
1.严密性官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然.严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。
2.合理性由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。
3.德定性非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。
4.普适性官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。
他也指出了它的弱点。他认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。这种后果在韦伯看来是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。在这种理性主义和人本主义的冲突面前，韦伯感到两难，感到悲观。作为一种希望，韦伯指望人类将运用“超凡魅力”的革命性力量来冲破官僚制最终造成的沉闷局面，延展合理化的进程。
（三）帕金森定律和公共选择理论对官僚组织的弊端的剖析
帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实:组织机构所完成的工作与工作人员、的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。
（四）弗雷德里克森的开放、动态的组织观
弗雷德里克森认为，传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会做出快速有效的反映；现有的公共组织将自身利益扩张视为组织发
展目标，忽视公民的公共需要和平等自由权利；尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利。因此，弗雷德里克森主张，改革官僚制，实施一种“顾客导向”的“应变灵活”的“动态、开放”的组织形态。这种组织形态中应该存在四种基本运作过程：在组织内部表现为动态的分配和整合过程，即体制改革和权威协调；在外部表现为开放的边际交换和社会情感过程，即组织共生与情感联系。这样，就可以实现官僚组织的公平价值和增强官僚组织的回应能力。
（五）人本主义的组织观与超越官僚制
罗伯特·戈利姆比沃斯基认为，理想官僚制所主张的“自上而下的权威、等级控制、标准化程序”对于个人自由和个人道德不敏感，其弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化和制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟。因此，戈利姆比沃斯基主张一种人本主义的组织观：在组织中创造一种解决问题的开放氛围，以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；建立个人与群体之间的信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威；尽可能地决策权责接近信息源，使竞争有助于满足目标。即，重视和积极发挥非正式组织的作用，建立公平正义的“诱因——贡献”机制，发挥员工的主观能动性和创造力，以克服“官僚制精神”的人性异化重病。
【参考文献】
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四、行政学自产生伊始就表现出开放性和跨学科的特点，不断从管理学（尤其是企业管理学）、政治学、经济学和行为科学等学科中汲取理论和研究方法。
（一）正统时期的行政学与科学管理理论
学界普遍认为，行政学研究一直在“管理主义”与“宪政主义”之间摇摆，而宪政主义虽然为现代行政学范式转换提供了可能，目前却未能动摇管理主义的唯一行政学范式地位。正如威尔逊所言：“行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使他们深深植根于稳定的原理之上。”自行政学诞生至今的一个多世纪里，第一次将管理从“经验”上升为“科学”的科学管理理论始终是行政学研究的基本途径，它为正统时期的行政学研究提供了方法、途径和价值观。
1）效率至上的行政价值观。弗雷德里克·泰勒研究工厂管理的一般原则的根本目的，如同他在1912年美国众议院上的证词所说：“寻求一种增加产量最快、最有效率、最少疲劳的生产方法”。提高生产效率，是科学管理的终极价值。威尔逊创立行政学的初衷也正是为了结束政府的混乱和浪费，建设一个有效率的更加负责任的政府，即“政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动。”这种科学管理的“效率至上”主义，被正统时期的行政学家全盘接受，古德诺甚至认为“在行政管理中，基本的‘善’就是效率”，“效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”效率，自此成为行政学始终坚持的第一个规范性支柱。
2）行政管理八原则。科学管理倡导合理分工、专业化、标准化、能力与工作相适应、分层——分权、劳资两利等效率原则，这些原则为正统时期的行政学家普遍接受。古德诺、怀特、古利克和厄威克等先后据此提出了行政管理的一般原则，其中以厄威克的八原则最为精辟，即目标原则、权责相符原则、人员与组织结构相适应、单头领导、控制幅度、专业参谋与一般参谋共存、授权、明确性等原则。这些行政原则后来虽然被西蒙批评为“行政谚语”，但正如彼得·德鲁克所言“在班组管理中，泰勒的科学管理是最有效的”：在120多年的行政实践中，科学管理提供的行政管理原则一直被不折不扣地执行并发挥效用。
3）人事行政思想。科学管理的“能力与工作相适应”原理、“第一流工人”和“劳资两利”精神等人事管理创见被正统时期的行政学家引作人事行政的基本思想，其中以怀特的理论最为经典。怀特认为，人才选拔与职位分
类是人事管理的两大支柱，他在1926出版的《行政学研究》一书中详细阐明了“公开招考，择优录用”的第一流人才选拔机制和“功绩制”晋升制度。此后，这种符合科学原理思想的人事行政机制，在所有的组织尤其是公共组织中获得了广泛应用。
4）早期行政实践。自1887年“政治——行政二分”和1911年科学管理诞生之后，早期的行政实践全盘接受了科学管理的一般技术和方法。如美国全国办公室管理协会会长威廉·莱芬韦尔，第一个将科学管理应用于机关办公室管理；纽约市长莫里斯·库克，成功将科学管理应用于市政管理；美国文官委员会主席伦纳德·怀特更将之广泛应用于各个政府部门实践。
毫不讳言，无论行政理论，还是行政实践，科学管理对于正统时期的行政学都起到了基础性作用。如今，即便行政学发展到“宪政主义”扩张时期，科学管理作为“管理主义”的两大范式之一，仍然起着不可替代的主导作用。
（二）新公共行政与罗尔斯的政治学名著《正义论》
正如威尔逊所言：“行政科学是已在两千两百年前开始出现的政治科学研究的最新成果。”21世纪，行政学的政治和法律倾向越来越突出：法治、民主、回应性、服务、有效性和责任等价值理念成为现代行政“善治”的基本内涵。以正义论的“作为公平的正义”为内涵的新公共行政和以公民社会“基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务，其实都是“宪政主义”行政学，是对现代行政的政治和法律意义的阐发。
（1）新公共行政与正义论。20世纪60、70年代，美国黑人运动、越南战争、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌，这在客观上要求行政高度关注公共行政的公平问题。1968年，乔治·弗雷德里克森借用约翰·罗尔斯“作为公平的正义”发表《走向新公共行政》一文，首次把“社会公平”的价值引入公共行政。罗尔斯从政治伦理的角度指出，“作为公平的正义”包括“公平的自由”和“公平的参与”两方面，且当“公平的自由”由宪法加以规定，并在政治程序中得到运用时，就实现了公平的参与。弗雷德里克森认为，“公平的正义”是公共行政除了经济和效率之外不可缺少的第三个规范性支柱。在新公共行政模式下，政府除了应该保障公民的基本平等自由权的实现（包括公平的自由及其延伸的公平的参与），还有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务做出努力，并致力于建立一种以公众需要为轴心的民主行政体制。这其中，尤其强调公平的自由和对少数人的补偿，正如罗
尔斯的主张：“只有他们能为所有人带来利益补偿，尤其是为社会中的弱势群体带来利益补偿时，才是正当的”⑦。这是行政伦理对政治原初性价值的回归。
(2）新公共服务与公民社会论。当代政治意义上的公民社会，正如琼·科恩所说：是“介于经济和国家之间的社会互动领域，由私人领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是志愿结社)、社会运动及大众沟通形式组成”⑧，主张通过文化意义上的公民社会重建，保障个人的基本权利，实现民主、自由、平等、团结、公正的理想。罗伯特·登哈特基于这种政治学上的公民社会观点，认为新公共服务的终极价值应该是：“促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。”⑨而政府的责任，正如达恩所说“在于确保政府对公民偏好和需要的回应”，因为“只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质”⑩。因此，政府应该开辟新的对话与争论渠道，鼓励公民参与决策而增进社会资本，使公民社会真正发挥“会话”功能，实现政治民主参与，从而实现一种“基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务。这是政治学上的公共社会理想在行政价值及其实现手段上的反映。
总而言之，行政学自诞生之初就不断借鉴政治学、管理学、经济学等学科的理论、方法和技术，在探索和争论中发展成为了一门跨学科的、开放的行政学。
（三）布坎南的公共选择理论与“经济人假设”
公共选择理论与经济人假设。上世纪70年代末，西方国家的经济滞胀打破了凯恩斯主义的神话，詹姆斯·布坎南等学者利用经济学的观点解释政府行为，创立了公共选择理论。丹尼斯·缪勒概括道，公共选择理论可以“简单地定义为，把经济学应用于政治科学”，“公共选择的方法仍然是经济学的方法”，其基本人性假定仍然是经济人假设，即“自利的、追求效用最大化的人”。这种观点，与尼斯坎南的官僚经济理论不谋而合，认为：官僚是一种特殊的理性经济人，有特殊的效用函数，追求预算最大化。在此基础上，公共选择学派创立了“政治市场”、“政治交易”、“政府失败”、“寻租”、“政治投票”等理论，实现了新古典自由主义经济学在行政领域的革命。
西蒙认为，所谓“客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”、“绝对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性”，它实际上是古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理性概念，而“经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。
（四）重塑政府学派与企业家政府
重塑政府理论与公共选择理论一脉相承，同样是运用经济学的观点分析政府改革。1992年，戴维·奥斯本与特德·盖布勒在总结地方政府改革经验的基础上，出版《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书，提出改革政府十大原则，主张在政府部门中引入竞争机制和企业模式，建构具有企业家精神的政府以取代官僚制政府，从而提高美国政府效率，克服财务危机和信任危机。这事实上实现了市场机制在政府部门中的效率革命。
可以这样讲，经济学上的凯恩斯主义失败带来的新古典自由主义回归，必然导致行政学上的经济学重视与价值转向。20世纪70年代的经济滞胀，把经济学和行政学紧密联系在一起。
（五）登哈特夫妇的新公共服务与公民社会理论
所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”而应谈是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点:
(1) 政府的职能是服务，而不是掌舵
公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。
(2) 公共利益是目标而非副产品
公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。
(3) 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。新公共服务理论认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。
(4) 为公民服务，而不是为顾客服务
新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而 成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。
(5) 责任并不简单
公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
(6) 重视人，而不只是重视生产率
如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。
(7) 公民权和公共服务比企业家精神更重要
新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会作出有意义贡献的公务员和公民更能够促进公共利益。
【参考文献】
(1) 丁煌.西方行政学说史·2版（修订版）.武汉：武汉大学出版社，2004
(2) 智树王的BLOG. 西方行政学说史专题四：行政学的跨学科性和开放性.
新浪博客.2014
(3) 金太军. 新公共管理: 当代西方公共行政的新趋势.国外社会科学，
1997,(5)
(4) 罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特．新公共服务：服务，而不是
掌舵[M]．北京：中国人民大学出版社．2004．
(5) 吕绍昱. 关于“经济人假说”的文献综述.财经政法资讯.2007,(1)
行政学说史论文西方行政学说史
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班级：行政二班
日期：vanch 4111020003xx 2014年6月25日
一、政治—行政二分法既是行政学创立时期的一个重要命题，又是在行政学发展过程中一直有纷争的问题。
（一）威尔逊提出政治—行政二分法的原因分析
就思想渊源而言，是因为威尔逊受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响。
而就其行政学思想产生的社会背景来看，则主要源自对自由放任主义的反动。我们知道，美国自独立战争以来，以潘恩、杰佛逊为代表的革命民主主义思想一直具有非常强大的影响。
威尔逊在对斯坦因和布隆赤里思想的批判和继承上提出“ 政治与行政二分法”。再加之,面对美国当时特殊的社会环境自由放任主义思潮与国家治理公共事务发展的矛盾，使其在《行政学研究 》中明确的提出了“ 政治与行政二分法”的观点。
（二）沃尔多对政治—行政二分法的批判及其研究结论
关于传统行政学的政治与行政二分法，沃尔多认为这种观点无论是作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。在他看来，这种二分法的目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制之间的冲突，于是，民主制本身则被解释为有效地关注公众的需要。但沃尔多认为，传统的公共行政实际上并不符合民主制的理想，尽管民主被视为合乎需要，但它并不是行政所关注的中心问题，而且它也不赞同效率核心原则。传统的行政管理运动反对“离心的民主”并且试图通过提出政治与行政的分离和依靠所谓的“集权教条”与“整合原则”作为解决效率问题的方法来实施它自己的“向心的民主”。
政治与行政二分法还有一个目的，那就是试图解决价值问题。它认为政治体系要确立价值观并为行政设定目标。沃尔多认为这种观点并不坦率，因为它忽视了行政学应该包括更多复杂现象的愿望，结果，公共行政就有“窜犯政策或政治领域”的危险。在沃尔多看来，传统行政学家所提出的现实问题并不是政治与行政是否应该分离的问题，而是行政应将其决定价值观和政策的功能扩大到何种程度的问题，然而，传统行政学家并没能为这个问题提供合适的答案。而沃尔多自己的观点是应该鼓励行政权力或政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗。
（三）弗雷德里克森的新公共行政学的社会公平观及其对传统的政治—行政两分法的突破
新公共行政学派首先致力于突破传统公共行政的思维框架。他们认为:
(1)政治一行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。例如，新公共行政学派的代表人物弗雷德里克森就指出，威尔逊提出政治一行政二分法的目的只是为了改革当时美国极度腐败的吏治和推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。在新公共行政学派看来，当代西方国家的政治与行政相互渗透的事实已经证明，传统的政治一行政二分法在现实的政治生活中是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程，换句话说，也就是一种政治决策的过程。新公共行政学派认为，在民主社会中，对行政人员决策地位的认识
应该采取积极的态度，这样有助于提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更应以主动的态度设计政策议程，并且善于运用裁量权来发展公共政策，使政策能够更加有效地解决社会问题。
(2)公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。就研究领域而言，新公共行政学派主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究，亦即用更加广阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。由于公共政策的形成过程也就是行政组织与相关问题发生联系
（四）登哈特夫妇的新公共服务理论的基本观点及其对传统的政治—行政两分法的超越
所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”而应谈是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点:
1.政府的职能是服务，而不是掌舵
公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。
2.公共利益是目标而非副产品
公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。
3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。新公共服务理论认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。
4.为公民服务，而不是为顾客服务
新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。
5.责任并不简单
公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
6.重视人，而不只是重视生产率
如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。
7.公民权和公共服务比企业家精神更重要
新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会作出有意义贡献的公务员和公民更能够促进公共利益。
【参考文献】
(1) 丁煌.西方行政学说史·2版（修订版）.武汉：武汉大学出版社，2004
(2) 张庆才．西方政治与行政关系的历史演变及趋势[J]．行政论坛，
2003，(9)
(3) 智树王的BLOG.西方行政学说史专题一：政治——行政二分法.新浪
博客.2014
(4) 周义程,孙学玉 . 政治与行政二分法批判的批判[M].重庆社会科
学.2005，（9）
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(6) 李天顺.政治与行政二分思想研究综述[J].红河学院学报.2011,(6)
(7) 姚迈新.政治与行政关系分合演化的审读[J].四川行政学院学
报.2009,(2)
二、“赫伯特•西蒙的科学成就远超过他所教的任何一门学科——政治学、管理学、心理学和信息科学”。（诺贝尔奖贺词）西蒙是西方行政学史上一个重要人物，也是当代美国极其重要的学者之一，影响巨大且广泛。
（一）“行政谚语”说
西方行政学界在20世纪20- 30年代普遍认为行政学是一门科学，从科学研究中可以引出一些行政原则，而且行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称之为“行政谚语”。
传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必须寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的真实含义所在。
（二）逻辑实证主义的行政学研究方法
西蒙的“事实—价值二分法”认为，价值命题是关于偏好的表述，是“应然问题”的规范性陈述，反映在行政实践中就是政策问题、政治目的和政治结果；而事实命题是关于客观世界可观察的事物及其运作方式的陈述，是“必然问题”的描述性陈述，反映在行政实践中就是行政问题、行政手段和可供选择的行政方案。因此“和任何科学一样，行政科学只关心事实陈述”，因为“事实元素构成了行政科学的真正的实质”，行政学研究因此必须进行事实命题与价值命题的区分，并且以行政问题、行政手段和行政方案等事实命题为研究对象。
西蒙主张“在科学上，原理得以建立之前，必须先建立概念”，“因此，行政理论的首要任务，就是要建立一系列概念，而且是能从理论角度描述行政问题的概念”，“使之具有操作性”，即“它们的含义必须对应于在经验上可以观察的事实或局面”。因此，西蒙重新定义了“法定权威”与“心理权威”，并选择“决策”作为其行政学研究的概念工具，以“决定”为基本分析单位，以“决定前提”为最小分析单位，创立了决策视角的行为主义行政学——有限理性的满意行政决策理论。
（三）行政决策理论
1.决策研究与行政学研究
(1)传统行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。
(2)实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层即摘幼乍层的操作人员执行的。
(3)传统行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，他们往往不注意组织中其他影响力量与沟通系统。
(4)所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看行政组织中每一个人决策的理性程度。
(5)行政活动是用多数人的力量去完成某种工作的活动，要用多数人的力量去完成工作，就必须发展出一种运用组织力量的技术方法，即所谓行政程序，而这种行政程序也就是决策程序，就是划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。
2.有限理性与决策准则
西蒙行政决策理论的最大特点在于他基于“理性”概念发展其理论，这里所谓基于理性概念，并非是说人的行为都合乎理性，而是指从理性概念讨论人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。基于理性概念也是西蒙行政学理论的一大特色，他在其《行政行为—行政组织决策过程的研究》一书第三版的导言中就曾明确指出:“行政理论所关注的焦点，是人的社会行为的理性方面和非理性方面的界线，行政理论，是关于意向理性和有限理性的一种独特理论—是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向满意的人类行为的理论。”
3.行政决策过程
西蒙认为，决策决不只限于从几个备选方案中选定一个这样一种行动，而是包括几个阶段和涉及许多方面的整个过程。在他看来，决策过程包括四个阶段:
第一阶段被他称之为“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件;
第二阶段被他称之为“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采
取的备选行动方案;
第三阶段被他称之为“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案;
第四个阶段被他称之为“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评价，这第四个阶段有时也被称之为执行决策任务的阶段。
西蒙认为，尽管这四个阶段缺一不可，但是对于一个优秀的行政管理人员来说，这四个阶段并不具有同等的重要性，其中，关键性的是前两个阶段，后两个阶段次之。因此，他建议，在时间分配上，行政管理人员应该用大部分时间去“调查经济、技术、政治和社会形势;判别需要采取新行动的新情况”;用较大部分的时间“独自或者是跟他的同僚们一起去创造、设计和制定可能的行动方案，以应付需要作出决策的形势”;而“用较少的时间来选择他们为解决已确认的问题而制定的而且对其后果也已做过分析的抉择行动”，同时，“还得用适量的时间去估价作为重复循环一部分的、再次导致新决策的过去行动的结果”。
4.行政决策的类型与技术
西蒙认为，一个组织的全部活动可以分为两类:
一类是重复出现的例行活动，另一类是尽管不是重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理但却往往又比较重要的非例行活动。
有关前一类活动的决策是经常反复的并且有一定的结构，所以，这类决策可以建立一定的程序，当这类活动重复出现时予以应用，不必每次都作出新的决策，这类决策因而被称之为程序化决策;而关于后一类活动的决策是新出现的并且不能程序化，所以这类决策被称之为非程序化决策。
（四）对其学术思想及其对后世的巨大影响简要评价
也许，从学术领域来评价西蒙的地位是一件非常困难的事情，因为他的著作横跨了政治学、行政学、心理学、管理学、计算机科学以及经济学等诸多领域。尽管如此，我们仍然可以说，西蒙是一位杰出的行政学家，这是因为当今任何论及公共政策以及组织理论的著作没有不提到西蒙的贡献的，西蒙甚至被视为“决策”的同义词，由此可见其学术地位之祟高。而从行政学的角度来看，我们可以说西蒙开辟了行政学研究的一个新的时代。西蒙早年受教于美国芝加哥大学，深受行为主义学派的思想影响，因此，穷其一生，莫不是为建立科学化的知识体系而努力。他的研究方法以及他对决策过程的研究，其主要目的就是试图建立科学化的行政学，这方面的努力最具体的学术成就就是《行政行为—行政组织决策过程的研究》一书的问世。美国著名行政学家德怀特·沃尔多在其《公共行政学研究》一书中将西蒙的《行政行为—行政组织决策过程的研究》一书视为传统行政学派与行为主义行政学派分界的重要里程碑。自从此书问世起，西方行政学便开始迈进了一个新的时代，即以科学化的概念、实证的研究方法来取代传统的、充满含混命题和教条化陈述的内容。不仅如此，西蒙因其在《行政行为—行政组织决策过程的
研究》一书中广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果而开拓了行
政学研究的新视野，使行政学研究由狭隘的单一学科的概念框架迈向了“泛科际途径”的科际整合之路。西蒙为后来研究行政现象的学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。自从西蒙提出决策研究途径以来，西方行政学已日渐正视决策的重要性，甚至有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”。这种以政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的主流。从这个漏度来看，西蒙不仅是决策研究的开拓者，也是站在时代前沿的高瞻远瞩的预言家。
【参考文献】
(1) 丁煌.西方行政学说史·2版（修订版）.武汉：武汉大学出版社，2004
(2) 颜昌武. 作为行政科学的公共行政学——西蒙行政思想述评[M].公
共管理研究，2009,(0)
(3) 沃野. 论实证主义及其方法论的变化和发展.学术研究.1998,(07)
(4) 黑川修司,宇寒. 西蒙的决策理论.国外社会科学文摘，1988,(2)
(5) 陈家广 . 西蒙决策模式的理论意义和实践价值.广州市公安管理干
部学院学报. 2005,(2)
三、马克斯•韦伯提出的官僚制(科层组织)是对人类的社会组织发展影响最为深远的组织理论，后来的许多学者或从经济与效率的角度，或从民主与平等的角度，提出要改造官僚制、超越官僚制、摈弃官僚制的理论。
（一）马克斯·韦伯提出的官僚制(科层组织)的含义及其特征
在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部一分层、集权一统一、指挥一服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都是采用的这种组织形态，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征:
1.合理的分工明确划分:每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工，是官僚制的重要特征之一。
2.层级节制的权力体系:官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下层级的组织直至最基层的组织，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。
3.依照规程办事的运作机制:在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行的。
4.形式正规的决策：文书在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。
5.组织管理的非人格化：韦伯认为，人们的个人情感和好恶等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性，并进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系，而这一切都会严重地干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。
6.适应工作需要的专业培训机制:官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。
7.合理合法的人事行政制度
（二）马克斯·韦伯所认为的官僚制的优劣
通过对官僚制的本质及特征进行深人而系统的分析，韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性。在他看来，这种优越性具体体现在以下四个方面:
1.严密性官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然.严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。
2.合理性由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。
3.德定性非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。
4.普适性官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。
他也指出了它的弱点。他认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。这种后果在韦伯看来是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。在这种理性主义和人本主义的冲突面前，韦伯感到两难，感到悲观。作为一种希望，韦伯指望人类将运用“超凡魅力”的革命性力量来冲破官僚制最终造成的沉闷局面，延展合理化的进程。
（三）帕金森定律和公共选择理论对官僚组织的弊端的剖析
帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实:组织机构所完成的工作与工作人员、的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。
（四）弗雷德里克森的开放、动态的组织观
弗雷德里克森认为，传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会做出快速有效的反映；现有的公共组织将自身利益扩张视为组织发
展目标，忽视公民的公共需要和平等自由权利；尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利。因此，弗雷德里克森主张，改革官僚制，实施一种“顾客导向”的“应变灵活”的“动态、开放”的组织形态。这种组织形态中应该存在四种基本运作过程：在组织内部表现为动态的分配和整合过程，即体制改革和权威协调；在外部表现为开放的边际交换和社会情感过程，即组织共生与情感联系。这样，就可以实现官僚组织的公平价值和增强官僚组织的回应能力。
（五）人本主义的组织观与超越官僚制
罗伯特·戈利姆比沃斯基认为，理想官僚制所主张的“自上而下的权威、等级控制、标准化程序”对于个人自由和个人道德不敏感，其弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化和制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟。因此，戈利姆比沃斯基主张一种人本主义的组织观：在组织中创造一种解决问题的开放氛围，以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；建立个人与群体之间的信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威；尽可能地决策权责接近信息源，使竞争有助于满足目标。即，重视和积极发挥非正式组织的作用，建立公平正义的“诱因——贡献”机制，发挥员工的主观能动性和创造力，以克服“官僚制精神”的人性异化重病。
【参考文献】
(1) 丁煌.西方行政学说史·2版（修订版）.武汉：武汉大学出版社，2004
(2) 智树王的BLOG. 西方行政学说史专题二：官僚制.新浪博客.2014
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(6) 杨芳，陈强 . 浅议韦伯官僚制理论的历史意义和当代价值.台声.新
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四、行政学自产生伊始就表现出开放性和跨学科的特点，不断从管理学（尤其是企业管理学）、政治学、经济学和行为科学等学科中汲取理论和研究方法。
（一）正统时期的行政学与科学管理理论
学界普遍认为，行政学研究一直在“管理主义”与“宪政主义”之间摇摆，而宪政主义虽然为现代行政学范式转换提供了可能，目前却未能动摇管理主义的唯一行政学范式地位。正如威尔逊所言：“行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使他们深深植根于稳定的原理之上。”自行政学诞生至今的一个多世纪里，第一次将管理从“经验”上升为“科学”的科学管理理论始终是行政学研究的基本途径，它为正统时期的行政学研究提供了方法、途径和价值观。
1）效率至上的行政价值观。弗雷德里克·泰勒研究工厂管理的一般原则的根本目的，如同他在1912年美国众议院上的证词所说：“寻求一种增加产量最快、最有效率、最少疲劳的生产方法”。提高生产效率，是科学管理的终极价值。威尔逊创立行政学的初衷也正是为了结束政府的混乱和浪费，建设一个有效率的更加负责任的政府，即“政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动。”这种科学管理的“效率至上”主义，被正统时期的行政学家全盘接受，古德诺甚至认为“在行政管理中，基本的‘善’就是效率”，“效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”效率，自此成为行政学始终坚持的第一个规范性支柱。
2）行政管理八原则。科学管理倡导合理分工、专业化、标准化、能力与工作相适应、分层——分权、劳资两利等效率原则，这些原则为正统时期的行政学家普遍接受。古德诺、怀特、古利克和厄威克等先后据此提出了行政管理的一般原则，其中以厄威克的八原则最为精辟，即目标原则、权责相符原则、人员与组织结构相适应、单头领导、控制幅度、专业参谋与一般参谋共存、授权、明确性等原则。这些行政原则后来虽然被西蒙批评为“行政谚语”，但正如彼得·德鲁克所言“在班组管理中，泰勒的科学管理是最有效的”：在120多年的行政实践中，科学管理提供的行政管理原则一直被不折不扣地执行并发挥效用。
3）人事行政思想。科学管理的“能力与工作相适应”原理、“第一流工人”和“劳资两利”精神等人事管理创见被正统时期的行政学家引作人事行政的基本思想，其中以怀特的理论最为经典。怀特认为，人才选拔与职位分
类是人事管理的两大支柱，他在1926出版的《行政学研究》一书中详细阐明了“公开招考，择优录用”的第一流人才选拔机制和“功绩制”晋升制度。此后，这种符合科学原理思想的人事行政机制，在所有的组织尤其是公共组织中获得了广泛应用。
4）早期行政实践。自1887年“政治——行政二分”和1911年科学管理诞生之后，早期的行政实践全盘接受了科学管理的一般技术和方法。如美国全国办公室管理协会会长威廉·莱芬韦尔，第一个将科学管理应用于机关办公室管理；纽约市长莫里斯·库克，成功将科学管理应用于市政管理；美国文官委员会主席伦纳德·怀特更将之广泛应用于各个政府部门实践。
毫不讳言，无论行政理论，还是行政实践，科学管理对于正统时期的行政学都起到了基础性作用。如今，即便行政学发展到“宪政主义”扩张时期，科学管理作为“管理主义”的两大范式之一，仍然起着不可替代的主导作用。
（二）新公共行政与罗尔斯的政治学名著《正义论》
正如威尔逊所言：“行政科学是已在两千两百年前开始出现的政治科学研究的最新成果。”21世纪，行政学的政治和法律倾向越来越突出：法治、民主、回应性、服务、有效性和责任等价值理念成为现代行政“善治”的基本内涵。以正义论的“作为公平的正义”为内涵的新公共行政和以公民社会“基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务，其实都是“宪政主义”行政学，是对现代行政的政治和法律意义的阐发。
（1）新公共行政与正义论。20世纪60、70年代，美国黑人运动、越南战争、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌，这在客观上要求行政高度关注公共行政的公平问题。1968年，乔治·弗雷德里克森借用约翰·罗尔斯“作为公平的正义”发表《走向新公共行政》一文，首次把“社会公平”的价值引入公共行政。罗尔斯从政治伦理的角度指出，“作为公平的正义”包括“公平的自由”和“公平的参与”两方面，且当“公平的自由”由宪法加以规定，并在政治程序中得到运用时，就实现了公平的参与。弗雷德里克森认为，“公平的正义”是公共行政除了经济和效率之外不可缺少的第三个规范性支柱。在新公共行政模式下，政府除了应该保障公民的基本平等自由权的实现（包括公平的自由及其延伸的公平的参与），还有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务做出努力，并致力于建立一种以公众需要为轴心的民主行政体制。这其中，尤其强调公平的自由和对少数人的补偿，正如罗
尔斯的主张：“只有他们能为所有人带来利益补偿，尤其是为社会中的弱势群体带来利益补偿时，才是正当的”⑦。这是行政伦理对政治原初性价值的回归。
(2）新公共服务与公民社会论。当代政治意义上的公民社会，正如琼·科恩所说：是“介于经济和国家之间的社会互动领域，由私人领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是志愿结社)、社会运动及大众沟通形式组成”⑧，主张通过文化意义上的公民社会重建，保障个人的基本权利，实现民主、自由、平等、团结、公正的理想。罗伯特·登哈特基于这种政治学上的公民社会观点，认为新公共服务的终极价值应该是：“促进公共服务的尊严和价值；将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。”⑨而政府的责任，正如达恩所说“在于确保政府对公民偏好和需要的回应”，因为“只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质”⑩。因此，政府应该开辟新的对话与争论渠道，鼓励公民参与决策而增进社会资本，使公民社会真正发挥“会话”功能，实现政治民主参与，从而实现一种“基于公民权、民主、为公共利益服务”的新公共服务。这是政治学上的公共社会理想在行政价值及其实现手段上的反映。
总而言之，行政学自诞生之初就不断借鉴政治学、管理学、经济学等学科的理论、方法和技术，在探索和争论中发展成为了一门跨学科的、开放的行政学。
（三）布坎南的公共选择理论与“经济人假设”
公共选择理论与经济人假设。上世纪70年代末，西方国家的经济滞胀打破了凯恩斯主义的神话，詹姆斯·布坎南等学者利用经济学的观点解释政府行为，创立了公共选择理论。丹尼斯·缪勒概括道，公共选择理论可以“简单地定义为，把经济学应用于政治科学”，“公共选择的方法仍然是经济学的方法”，其基本人性假定仍然是经济人假设，即“自利的、追求效用最大化的人”。这种观点，与尼斯坎南的官僚经济理论不谋而合，认为：官僚是一种特殊的理性经济人，有特殊的效用函数，追求预算最大化。在此基础上，公共选择学派创立了“政治市场”、“政治交易”、“政府失败”、“寻租”、“政治投票”等理论，实现了新古典自由主义经济学在行政领域的革命。
西蒙认为，所谓“客观理性”就是人们通常所说的“完善理性”、“绝对意义上的理性”或者叫“传统经济人的理性”，它实际上是古典经济学理论和统计决策论所发展起来的理性概念，而“经济人”假设正是在这种理性概念的基础上形成的。按照古典经济学理论，人类是理性动物，人类经济行为的目的无非是为了追求最大的利益，这就是所谓的“经济人”假设。
（四）重塑政府学派与企业家政府
重塑政府理论与公共选择理论一脉相承，同样是运用经济学的观点分析政府改革。1992年，戴维·奥斯本与特德·盖布勒在总结地方政府改革经验的基础上，出版《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》一书，提出改革政府十大原则，主张在政府部门中引入竞争机制和企业模式，建构具有企业家精神的政府以取代官僚制政府，从而提高美国政府效率，克服财务危机和信任危机。这事实上实现了市场机制在政府部门中的效率革命。
可以这样讲，经济学上的凯恩斯主义失败带来的新古典自由主义回归，必然导致行政学上的经济学重视与价值转向。20世纪70年代的经济滞胀，把经济学和行政学紧密联系在一起。
（五）登哈特夫妇的新公共服务与公民社会理论
所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”而应谈是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点:
(1) 政府的职能是服务，而不是掌舵
公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。
(2) 公共利益是目标而非副产品
公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。
(3) 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。新公共服务理论认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。
(4) 为公民服务，而不是为顾客服务
新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而 成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。
(5) 责任并不简单
公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
(6) 重视人，而不只是重视生产率
如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。
(7) 公民权和公共服务比企业家精神更重要
新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会作出有意义贡献的公务员和公民更能够促进公共利益。
【参考文献】
(1) 丁煌.西方行政学说史·2版（修订版）.武汉：武汉大学出版社，2004
(2) 智树王的BLOG. 西方行政学说史专题四：行政学的跨学科性和开放性.
新浪博客.2014
(3) 金太军. 新公共管理: 当代西方公共行政的新趋势.国外社会科学，
1997,(5)
(4) 罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特．新公共服务：服务，而不是
掌舵[M]．北京：中国人民大学出版社．2004．
(5) 吕绍昱. 关于“经济人假说”的文献综述.财经政法资讯.2007,(1)