国内外政府数据开放现状比较研究_杨瑞仙

第35卷第5期2016年5月

情报杂志

JOUＲNALOF INTELLIGENCE

Vol．35No．5May 2016

国内外政府数据开放现状比较研究*

杨瑞仙

毛春蕾

左

泽

（郑州大学信息管理学院

摘

郑州450001）

要［目的/意义］大数据时代，政府数据开放已然成为社会发展的必然趋势，通过分析国外完备的开放体系，有

助于我国政府更高效地开展数据开放工作。［方法/过程］选取美国、英国、日本、澳大利亚等典型国家，分别从政策体系、保障机制和公开系统这三个方面，进行深入调研和比较研究。［结果/结论］最终结果表明，各典型国家在政府而我国政府与之比较还存在较多不足，具体表现在：缺乏完善的制度体数据开放上已自成体系并积累了丰富的经验，

政策执行能力不足、尚未建成统一的公开系统等。据此，结合我国国情，提出我国政府数据开放工作的若干建议。系、关键词引用格式

政府数据

数据开放

公开系统

中外比较

A

文章编号1002－1965（2016）05－0167－06

中图分类号

G359．2杨瑞仙，毛春蕾，左

文献标识码

J ］．情报杂志，2016，35（5）：167－172．泽．国内外政府数据开放现状比较研究［

DOI 10．3969/j．issn．1002－1965．2016．05．028

Comparative Study on Chinese and Foreign Government ＇s Data Opening Situation

Yang Ｒuixian

Mao Chunlei

Zuo Ze

（School of Information Management ，Zhengzhou University ，Zhengzhou 450001）

Abstract ［Purpose /Significance］In the era of big data ，opening government data has become an inevitable trend of social develop-ment．Analyzing foreign countries＇complete opening system can help us carry out the work more efficiently．［Method /Process］The typi-cal countries in government data opening such as the United States ，Britain ，Japan and Australia are studied intensively around their policy system ，security mechanism and public system．［Ｒesult/Conclusion］The final result indicates that the typical countries have built their own systems and accumulated rich experiences ，while the situation in China still is still far from satisfactory ，there are problems of imper-fect institutional system ，policy implementation inability ，and the absence of the unified opening system．Some suggestions on government data opening are put forward at last．Key words

government data

data opening

public system

comparison

0引言

令；美国颁布《增加联邦资助的科研超过访问的政；日本颁布《日本再兴战略》策》并提出开放数据等。

政府数据的开放是一项系统性工程，需要完善的政策体系使得所有工作的展开都有法可依；有力的保障机制以提高政策执行能力；以及实用的公开系统向公众展示数据开放的成果。本文选取美国、英国、日本、澳大利亚等典型国家，对其政府数据开放就上述三个方面进行深入调研和比较分析，以期为我国政府提供参考和借鉴，如表1所示。

［1］

；等

政府数据开放初始于美国，在全球范围内方兴未艾。2009年1月，美国总统奥巴马签署《开放透明政，府备忘录》开启了国际政府机构利用数据开放进行数据与信息共享的热潮。2011年9月，巴西、美国、英，国等8个国家联合签署《开放数据声明》建立开放政府合作伙伴关系（open government partnership ）。截至2014年4月，全球已有63个国家制定了开放政府数据《公共部门信息再利用》计划，如欧盟颁布对的修订指

收稿日期：2016－03－24

修回日期：2016－04－18

“基于计量分析的科研关系揭示与融合研究”（编号：2016－gh －128）研究成果之一。基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究一般项目

1982年生，作者简介：杨瑞仙（OＲCID：0000－0002－5982－6339），女，副教授，博士后，研究方向：信息计量与知识组织；毛春蕾（OＲCID：0000－0001－6759－4825），1995年生，女，本科生；左通讯作者：杨瑞仙

1995年生，泽（OＲCID：0000－0002－2227－9597），男，本科生。

·168·

表1

国内外政府数据开放中政策体系、保障机制、公开系统等方面评分表

政策体系

国家

制度体系

美国英国日本欧盟澳大利亚加拿大中国

13/72/76/75/74/71/7

组织体系13/74/73/76/75/72/7

生态环境建设16/74/74/73/73/72/7

数据标准规范管理16/73/75/74/73/72/7

保障机制数据安全保障机制6/714/75/73/73/72/7

政策执行保障机制16/74/75/74/73/73/7

情报杂志

［6］

第35卷

具备的政策体制、保障机制，并以Data．gov 为例详

［7］

细介绍美国开放政府数据的管理和利用

公开系统

。还有文献

英国、加拿大、澳大利亚和新加坡5国的政选取美国、

府数据开放门户作为样本，总结了政府数据开放的特点与功能

16/73/75/73/74/72/7

［8］

。从国内外研究现状可以看出，现有文献

在研究方法上尚不规范，研究内容也不够深入，学科背景单一。为此本文将从多个角度分析比较国内外政府并据此提出适合我国国情的若干建议。的数据开放，

2国内外政府数据开放的政策体系

在政策体系建设过程中，完善的制度体系是决定

注：表格中的数据是向本领域的权威专家发放调查问卷及相关通过专家评分法，使用加乘评分法，并对数据进行归一化得到文献，

5/7 6/7之间代表良好，3/7 4/7之间代表的，其中1代表最优秀，1/7 2/7之间代表差中等，

所有后续工作有效、顺利展开的基础，组织体系与良好的生态环境又能够保证政府数据开放的稳健与长远发展。以下分别从制度体系、组织体系和生态环境建设三个方面展开。2．1

制度体系

各国经验普遍表明，有效开展政府

数据开放工作的核心是从国家层面统筹规划，兼顾政府数据设计的方方面面，建立适合本国国情的数据开放制度体系，为具体工作的展开指引方向。

美国作为政府数据开放的先行者，其配套的法律法规经过漫长的探索逐步得到完善（见表2）。《管家《联邦行政程序法》和是美国在该领域的初步尝法》

但由于这两部法律没有对相关概念给出明确界定，试，

，《信有些范围模糊不清，难以将其付诸实施。1966年息自由法》的通过，则使知情权真正从理论变为现实。，该法的原则是“以公开为原则、不公开为例外”即所“机构”，有都要保证“任何人”都可利用所有“文档”如政府拒绝公众的某项申请，必须说明理由据开放的制度体系逐渐完善起来。

数据来源

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https ：//www．whitehouse．gov /sites/default/files/microsites/ostp/us_open_data_action_plan．pdf

［9］

1相关研究状况

随着互联网与万维网的高速发展，政府数据开放

政逐渐引起各个国家政府的重视。Helbig 等人指出，以更丰富的形式提供府数据开放要求政府更自由地、更多的数据，以提高使用率

［2］

。Sayogo 等人认为政府

［3］

数据开放应当关注政府层面和用户层面，以及两者之通过信息公开创造公共价值间的互动，

。Hoffmann 。

强调数据开放不仅仅是政府自身进步的途径，更是推动政府与公民合作以改善政府治理的方法

［4］

相对国外而言，我国对政府数据开放的研究起步较晚。通过对国内学术界在“政府数据开放”和相近主题的研究文献进行系统梳理，发现我国的研究多集中在阐述政府数据开放概念、强调开放政府数据的意义和必要性上

发布年份1789年1946年1966年1974年1977年2009年2012年2014年

［5］

。之后，

《隐私权法》《阳光下的政府法》和的颁布，使得美国数

。部分文献探讨了开放政府数据所应

表2

政策名称

主要内容

对美国联邦政府的政务公开做出相关规定

要求行政机构必须能够让公众获取其行政资料

“以公开为原则、原则是不公开为例

外”

更好地保护个人隐私权利

将政府会议公开制定为基本原则，并将其范围扩展至所有行政机构三个原则是：透明、参与、协同将政府数据通过互联网平台进行开放共享

对数据开放工作进行全面总结

美国政府数据开放法律法规

《管家法》

《联邦行政程序法》第三部分《信息自由法》《隐私权法》《阳光下的政府法》《开放政府指令》《电子化政府执行策略》

《美国开放数据行动计划》

日本政府的数据开放历史不比美国悠久，却也逐步建立了一个相对完善的制度体系（见表3）。与美国

相比，日本的个人信息保护法等法律法规的建设略显不足，数据公开与个人隐私保护的失衡在一定程度上

第5期杨瑞仙，等：国内外政府数据开放现状比较研究

［10］

·169·

为开放数据带来困难

表3

发布年份2010年2011年2012年2012年2013年2014年

。

政策名称

各政府部门设置首席信息官，指导具体工作的展开，全面推进政府数据的开放。

1999年，“政府上网工程”我国启动并成立国家信息化工作领导小组，但并未设立专门的实体管理机构更没有形对政府数据开放工作进行整体统筹与指导，成合理的管理组织体系，造成目前各部门各自为政、数据不流通的局面。在该局面下，一方面各政府部门将使得政府数据处数据资源看成本部门专有权利资源，

于封闭或半封闭状态，降低了行政效率，也造成了信息资源重复采集的浪费，更无法实现数据向社会的开放；另一方面，各部门间没有统一的规范与标准，使得数据整合困难，质量参差不齐，增大了公开的难度。2．3

生态环境建设

政府数据开放不是仅有政府

参与的单一封闭体系，还需要与企业、社会团体以及个人等整个社会系统建立合作，从而为相关工作的展开创建一个良好的生态环境。

发达国家十分重视与企业或社会组织建立合作关系，在政府数据开放战略的实施中，有意识地向私营部门和民间社会组织借力，积极营造良好的公私合作伙伴关系，现已形成了政府主导下分工有序、合作共赢的多方参与机制。美国曾举办开放数据圆桌会议，邀请共同就如何更好地多个利用政府数据的企业与机构，

开放与利用政府数据进行对话沟通；并建立企业领导者的数据咨询委员会，围绕如何最好地利用政府数据展开咨询，以实现政府数据价值的最大化

［13］

日本政府数据开放法律法规

《信息和通信技术（IT ）的新战略》《促进电子政务的基本行动计划》《电子政务开放数据战略草案》“开放数据行动计划”（2013）发布

《创造世界最尖端IT 国家宣言》《ICT 增长战略Ⅱ》

注：数据通过对国内外相关文献数据进行收集、整理与核对获得

欧盟十分重视政府数据的开放。2005年出台的《欧洲透明度倡议》是欧盟推行数据开放战略的基础。2010年11月，欧盟通信委员会向欧洲议会提交的《开放数据：创新、增长和透明治理的引擎》报告，以数据开放为核心，制定了应对大数据挑战的战略

［11］

。

我国政府数据开放起步较晚，没有从国家层面对整个工作的展开进行战略规划和顶层设计，也尚未建立一套完整的制度体系来支撑相应工作的展开。目前已实施的相关政策，如2007年出台的《中华人民共和对政府数据开放只有指导性作国政府信息公开条例》

用而无法律约束效力，实施效果不理想。且其法律效《保守国家秘密法》力低于等以信息保密为内容的法律，一定程度上限制了政府数据的开放。2．2

组织体系

作为一项需要长期而系统推进的

工作，政府数据的开放不仅需要完善的制度体系作保障，更需要有具备综合协调能力的实体管理机构，与现有行政管理机制相结合，形成一个能够对政府数据进行统一治理的管理组织体系。

美国的成功经验证明了合理的组织体系存在的必要性。2009年，美国总统奥巴马创设了联邦政府首席信息官和首席技术官这两个全新的职位，其职责主要合作与协是推动和实现不同政府部门间数据的共享、调，从而保证政府数据开放工作地有效开展。同时，美负责协助各政国政府总务署成立数字服务创新中心，府机构开发网络应用程序编程接口

［12］

。

为扩大私营部门的参与，英国通过开放数据用户群体（Open Data User Group ）、瑞典通过开放数据论坛（Open Data Forum ）等平台成功吸引了大批私营机构沟通与协商中加入政府数据开放的评论、

［14］

。

除建立合作关系外，政府部门还通过鼓励公众的直接参与来创建良好的生态环境。美国政府通过互联以更好地完善网交互平台征集民意和收集用户反馈，

平台、改进相应措施；经常用奖金激励的方式举办各类数据竞赛，鼓励公众对政府数据的开发和利用；推出主“我的大数据”“蓝纽扣”、“绿题为系列活动，包括计划、“我的学生数据”“创建副本”纽扣”计划计划和计划；等等。这些措施都很好地吸引了公众对政府数据开放计划的关注，形成全民参与的良好局面。

目前，我国的一些地方政府已建立相关的互联网平台，且多数平台都通过互动交流模块收集用户的反馈信息，大部分平台也都支持用户提交自己开发的应用程序，部分地方政府还举办数据竞赛来鼓励公众参与。但各平台互动模块的真实性和有效性还有待考证，各类数据竞赛也只在小范围内引起了公众的关注。在建立合作方面，已有阿里巴巴、百度等公司与政府建立协议战略合作，但目前为止，合作仅限于有较强技术

，并成立联邦政

府行政管理及预算局（Office of Management and Budg-et ）高级顾问组，负责开放数据政策施行的协调、领导，以及相关规范的制定和操作。

2010年，澳大利亚成立信息委员会，建立政府信息管理办公室。作为政府数据开放的管理机构，这两运用相关技术完善者主要负责数据开放的统筹规划，

政府公共服务与管理，同时为政府信息政策和计划的实施提供咨询。

加拿大设立开放政府指导委员会（Open Govern-ment Steering Committee ），从整体上进行协调，负责对政府数据开放的相关政策进行总体布局和规划，并为

·170·情报杂志

表4

第35卷

国内外政府数据开放门户网站的数据标准比较

数据集数量

格式丰富度丰富丰富丰富单一单一

发布者/部门数量[1**********]941

是否提供元数据√√√√

gov https ：//data．uk

http ：//data．gov．au http ：//www．bjda-ta．gov．cn

http ：//www．datas-hanghai．gov．cn

gov．

数据来源

http ：//www．data．

能力和资源的大型公司，无法保证数据安全，市场公平和效率最高2．4

［15］

。总体来说，我国政府数据开放的生态

从以上三个方面对政府数据开

美国英国澳大利亚中国/北京中国/上海

环境建设与美国等领先国家相比还有一定差距。

分析与思考

我们发现各典型国家放的政策体系进行研究与分析，

的政策体系并非一蹴而就，而是在政府数据开放的过程中逐步适应、完善，并最终形成一个与该国国情相匹支撑相关行动的开展。而在我国，由于配的完整体系，

起步晚与观念转变不及时，政府数据开放尚未取得突破性进展，符合我国国情且能够付诸实践的法律法规数据开放的主动权与控制权存在欠缺与滞后的问题，

仍掌握在政府部门手中，不利于政府数据开放工作的长远发展。

[***********]709

自2009年以来，各国相继出台了政府数据开放政为数据开放的有效实施提供了保障。就数据开放策，

涉及的所有权、使用权和隐私权等问题，英美等国采取修改原有信息法律或制定新的数据保护法的做法，为数据的安全使用提供法律保障。其中，美国于2012年《消费者数据隐私保护法案》，该法案提制定和颁布了

用于保护个人隐私权以及个出了消费者的7种权益，

人信息安全；英国于2011年2月发布《自由保护法》（Protection of Freedom Act 2022），旨在捍卫公民自由在一定程度上促并减少政府侵犯个人隐私的可能性，进了信息的自由化。

相对国外而言，我国的政府数据开放还处于起步阶段，政府、社会等各方面都尚未意识到数据安全的重要性，已有法律对隐私与安全问题的保护力度不够，也缺乏专门立法来明确数据开放范围、明确数据主权划保护国家与个人隐私。分、3．3

政策执行保障机制

为确保开放数据政策的

有效执行，各国不断完善政策执行的保障机制。一方面，各国都注重加强公众的互动参与，鼓励公众参与数据开放的推广和增值利用，提高公众的参与度；其次，建立公众与政府间的沟通渠道，促进政府与公众的互建立有效的公众反馈机制。动交流，

美国总统奥巴马于2009年颁布《开放政府政，令》细化政府数据开放的行动内容，包括在线发布消息、公开政府支出、提高信息质量等。又于2010年发《13556号总统令》，布提出创建开放的信息交流环境，允许公众对制度提出意见和建议，让政策受众等利益相关者参与政策执行的过程，提高政府数据政策的执行能力

［17］

3国内外政府数据开放的保障机制

为解决数据开放的实际效果低于战略预期这一问

题，各个国家均建立了自己的保障机制，且多数国家将重点放在了对数据标准、数据安全与政策执行的保障研究上。3．1

数据标准规范管理

如何有效地采集、整合、

［16］

发布和利用数据是数据门户可持续发展的核心。

美国的Data．gov 网站的数据采集方式是分工协作、多是一种跨部门、跨地域、跨领域且行之有效点聚合式，

Data．gov 通过一套完整的元的方法。在数据管理上，

数据分类体系为网站中的数据资源提供了集成管理的它将采集的各种格式的数据资源按三个分类编功能，

制成目录，包括原始数据目录（ＲowData Catalog ）、工具目录（Tools Catalog ）和地理数据目录（Geodata Cata-log ）［7］，并详细定义元数据的描述与标准，实现了数据的规范化管理。

总体而言，由于对数据管理缺乏统一标准，我国政数据的使用价值较低。府数据的应用性和可用性不高，

此外，就数据集的描述和发布而言，表4从数据集数量、数据集格式多样性、数据集的发布者/部门数量、是否提供元数据这几个指标进行对比（见表4），结果显示，我国政府数据开放在数据标准的规范管理方面与国外还存在较大差距，主要体现在数据集格式较为单HTML 、XLS 等基本数据格式为主），一（CSV 、数据发布者及开发部门机构、组织数量较少。3．2

数据安全保障机制

当今信息社会，数据已经

成为经济和人类进步的重要资源，人们无时无刻不在生产和使用数据。但随着数据资源的进一步使用，数据的所有权、使用权、隐私权和信息安全等问题日益凸显，已然成为政府数据开放共享的障碍。而英美等发达国家之所以成为政府数据开放的领头羊，在于其形成了较为完善的数据安全保障体制。

。

英国近年来创建了一系列组织机构来细化开放数据的职责，如开放数据委员会、理事会等，极大地增加了政策的执行能力。并采用以“自下而上”范式为主的政策执行方式，注重通过各种新型素养教育执行人员的素质和能力，实现从被动、消极地接受信息到积极、主动地开放数据的转变

［18］

。

在我国，由于公众的数据资产意识相对淡薄，加上

政府部门各自为政，缺乏相关措施来监督各项政策的执行情况，导致我国数据开放政策的执行能力不足，数据开放的整体效果与预期相比大打折扣。3．4

分析与思考

通过以上三个方面的分析可以

国外政府重视数据开放的规范化与数字化管理，看出，

数据发布的各个过程均依据规范体系展开，使得所有工作都能有序而统一地进行；且多数国家能够把握好并将所有政策的执行落到开放与隐私间的平衡关系，

实处。然而，由于目前我国的数据开放在部分地方政府零散地展开，数据开放的广度和深度尚未达到一定因此数据安全与政策执行方面的相关问题尚未要求，

引起广泛关注。

即构建一个对数据进行收集、存储、管开放门户网站，

理、开放、下载、再利用的官方平台，作为政府数据开放向公众提供丰富的数据资源。的载体，

——美国，数据开放的先行者—在政府数据开放平台的建设方面已积累了丰富的经验。自1997年建立首个公开联邦政府数据网站Fedstats．gov 以来，美国政府不断完善自己的公开系统，先后建立USAspend-Ｒecovery．gov 两个各具特色的网站（见表ing．gov 、

5）。2009年5月，网站Data．gov 上线，公民可自由检索并获取联邦政府的数据，真正实现了政府透明化。同时，该网站具有分级评定、高级搜索、互动交流、自主开发等多样化功能，方便用户对数据的查找与利用

［19］

4国内外政府数据开放的公开系统

在公开系统方面，各国普遍通过建设统一的数据

表5

网站名称Fedstats．gov USAspending．gov Ｒecovery．gov Data．gov

建立年份1997年2007年2009年2009年

，是美国政府数据开放中较为成功的实践成果。

美国政府数据开放平台

主要内容

数据来源

http ：//www．fedstats．gov http ：//www．usaspending．gov http ：//www．recovery．gov http ：//www．data．gov

公开联邦政府提供的官方统计信息，和100余个美国联邦政府机构

方便公众查找不同主题的各类数据主页的链接，

公开政府的开支信息，和公众所缴纳税款的使用情况公开2009年美国政府经济刺激计划资金使用情况的数据拥有丰富的数据资源，所有数据可被自由获取

2010年1月，继data．gov 上线后，英国政府数据门户网站data．gov．uk 正式投入使用，其初期公开的民生数据是美国的三倍，数据内容涵盖行政活动、财政开支、绩效成果等，成为政府数据的领头羊。随后，加拿大、法国、澳大利亚、新西兰、印度、新加坡等国家和地区的政府数据开放平台也陆续建立起来（见表6）。

表6

国家加拿大法国澳大利亚新西兰印度新加坡

现，这两个国家在建设公开系统时，注重的是所开放数据的全面性、实用性与创新性，并通过多样化的交互功能来收集用户反馈，从而提高网站的用户友好程度。我国在这方面还需要学习国外的先进经验，提高数据为用户提供便捷且质量的同时加强交互功能的建设，高质量的使用体验。

各个国家的政府数据开放平台

开放数据门户Data．gc．ca Data．gouv．fr Data．gov．au Data．govt．nz Data．gov．in Data．gov．sg

5研究总结与建议

英美等国的政府数据开放工作自开展以来一直处

于蓬勃发展的状态，这与英美等西方国家的政治文化，“追求自由，及信息技术紧密相联。一方面崇尚法治”的开放文化使得西方国家公民有强烈的知情权意主动发现数据的潜在价值，积极监督政府的相关行识，

为；另一方面，英美等国拥有先进的信息处理技术，能够从丰富而繁杂的政府信息资源中挖掘有用数据，充分发挥其价值。

然而，我国的文化背景有别于这些典型国家，信息技术总体水平相对落后，因此，我国政府应着眼于当下，学习国外先进经验的同时结合我国国情，积极采取相关措施解决上述问题。基于本文的研究内容基础，提出以下建议：

a．在制度体系方面，首先，建立有利于政府数据开为数据开放的范围、质量、标准以及相放的法制环境，

关部门的职权责任提供真实有效的依据；其次，完善组织体系，设立专门的管理机构，负责数据开放和使用的

为紧跟上述国家政府数据开放的步伐，我国国务《促进大数据发展行动纲院在2015年9月5日颁布的

要》中提出，将在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。目前，我国政府数据开放平台的建设工作如北京、上海、浙江、青岛主要是在地方政府层面展开，

等城市已在全球数据开放潮流的影响下率先建立了各自的开放平台。但与先进国家相比，已建立的网站平台还存在数据质量不高、数据获取繁琐以及应用创新不足等多个方面的不足，也尚未形成统一的规范标准，不利于国家层面公开系统的建立。

通过对美国和英国数据开放平台的分析可以发

美．美国开放政府数据的保障机制研究［J ］．情报杂志，

推进、监督、问责和协调工作。同时，创建良好的生态环境，培育多样性参与主体，努力营造全民共同参与的良好局面。

b．在保障机制方面，我国政府应妥善处理数据开明确数据的开放范围与保密范放与隐私问题的关系，

围，加快制定数据安全、信息安全、隐私保护方面的法律法规。同时，为确保政策的有效执行，建议建立有效对各部门的执行的公众反馈机制和健全的问责制度，

情况进行实时监督。并推动建立数据开放的相关标准和规范，对数据的收集、整合、发布与利用进行规范化管理。

c．为有效推进数据开放，我国必须在全国范围内建立统一的开放数据门户，为公众提供一站式的政府数据获取及相关服务。该数据门户建设应遵循统一部署、统一标准、统一规范、统一管理的原则，防止出现各重复分散的问题。对现有资源进行全面整合，自为战、

构建一个跨系统、跨部门的统一开放数据平台，为公众提供开放的数据服务。

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gov /．

（责编：刘武英）

檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪

（上接第57页）

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（责编：贺小利）

第35卷第5期2016年5月

情报杂志

JOUＲNALOF INTELLIGENCE

Vol．35No．5May 2016

国内外政府数据开放现状比较研究*

杨瑞仙

毛春蕾

左

泽

（郑州大学信息管理学院

摘

郑州450001）

要［目的/意义］大数据时代，政府数据开放已然成为社会发展的必然趋势，通过分析国外完备的开放体系，有

助于我国政府更高效地开展数据开放工作。［方法/过程］选取美国、英国、日本、澳大利亚等典型国家，分别从政策体系、保障机制和公开系统这三个方面，进行深入调研和比较研究。［结果/结论］最终结果表明，各典型国家在政府而我国政府与之比较还存在较多不足，具体表现在：缺乏完善的制度体数据开放上已自成体系并积累了丰富的经验，

政策执行能力不足、尚未建成统一的公开系统等。据此，结合我国国情，提出我国政府数据开放工作的若干建议。系、关键词引用格式

政府数据

数据开放

公开系统

中外比较

A

文章编号1002－1965（2016）05－0167－06

中图分类号

G359．2杨瑞仙，毛春蕾，左

文献标识码

J ］．情报杂志，2016，35（5）：167－172．泽．国内外政府数据开放现状比较研究［

DOI 10．3969/j．issn．1002－1965．2016．05．028

Comparative Study on Chinese and Foreign Government ＇s Data Opening Situation

Yang Ｒuixian

Mao Chunlei

Zuo Ze

（School of Information Management ，Zhengzhou University ，Zhengzhou 450001）

Abstract ［Purpose /Significance］In the era of big data ，opening government data has become an inevitable trend of social develop-ment．Analyzing foreign countries＇complete opening system can help us carry out the work more efficiently．［Method /Process］The typi-cal countries in government data opening such as the United States ，Britain ，Japan and Australia are studied intensively around their policy system ，security mechanism and public system．［Ｒesult/Conclusion］The final result indicates that the typical countries have built their own systems and accumulated rich experiences ，while the situation in China still is still far from satisfactory ，there are problems of imper-fect institutional system ，policy implementation inability ，and the absence of the unified opening system．Some suggestions on government data opening are put forward at last．Key words

government data

data opening

public system

comparison

0引言

令；美国颁布《增加联邦资助的科研超过访问的政；日本颁布《日本再兴战略》策》并提出开放数据等。

政府数据的开放是一项系统性工程，需要完善的政策体系使得所有工作的展开都有法可依；有力的保障机制以提高政策执行能力；以及实用的公开系统向公众展示数据开放的成果。本文选取美国、英国、日本、澳大利亚等典型国家，对其政府数据开放就上述三个方面进行深入调研和比较分析，以期为我国政府提供参考和借鉴，如表1所示。

［1］

；等

政府数据开放初始于美国，在全球范围内方兴未艾。2009年1月，美国总统奥巴马签署《开放透明政，府备忘录》开启了国际政府机构利用数据开放进行数据与信息共享的热潮。2011年9月，巴西、美国、英，国等8个国家联合签署《开放数据声明》建立开放政府合作伙伴关系（open government partnership ）。截至2014年4月，全球已有63个国家制定了开放政府数据《公共部门信息再利用》计划，如欧盟颁布对的修订指

收稿日期：2016－03－24

修回日期：2016－04－18

“基于计量分析的科研关系揭示与融合研究”（编号：2016－gh －128）研究成果之一。基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究一般项目

1982年生，作者简介：杨瑞仙（OＲCID：0000－0002－5982－6339），女，副教授，博士后，研究方向：信息计量与知识组织；毛春蕾（OＲCID：0000－0001－6759－4825），1995年生，女，本科生；左通讯作者：杨瑞仙

1995年生，泽（OＲCID：0000－0002－2227－9597），男，本科生。

·168·

表1

国内外政府数据开放中政策体系、保障机制、公开系统等方面评分表

政策体系

国家

制度体系

美国英国日本欧盟澳大利亚加拿大中国

13/72/76/75/74/71/7

组织体系13/74/73/76/75/72/7

生态环境建设16/74/74/73/73/72/7

数据标准规范管理16/73/75/74/73/72/7

保障机制数据安全保障机制6/714/75/73/73/72/7

政策执行保障机制16/74/75/74/73/73/7

情报杂志

［6］

第35卷

具备的政策体制、保障机制，并以Data．gov 为例详

［7］

细介绍美国开放政府数据的管理和利用

公开系统

。还有文献

英国、加拿大、澳大利亚和新加坡5国的政选取美国、

府数据开放门户作为样本，总结了政府数据开放的特点与功能

16/73/75/73/74/72/7

［8］

。从国内外研究现状可以看出，现有文献

在研究方法上尚不规范，研究内容也不够深入，学科背景单一。为此本文将从多个角度分析比较国内外政府并据此提出适合我国国情的若干建议。的数据开放，

2国内外政府数据开放的政策体系

在政策体系建设过程中，完善的制度体系是决定

注：表格中的数据是向本领域的权威专家发放调查问卷及相关通过专家评分法，使用加乘评分法，并对数据进行归一化得到文献，

5/7 6/7之间代表良好，3/7 4/7之间代表的，其中1代表最优秀，1/7 2/7之间代表差中等，

所有后续工作有效、顺利展开的基础，组织体系与良好的生态环境又能够保证政府数据开放的稳健与长远发展。以下分别从制度体系、组织体系和生态环境建设三个方面展开。2．1

制度体系

各国经验普遍表明，有效开展政府

数据开放工作的核心是从国家层面统筹规划，兼顾政府数据设计的方方面面，建立适合本国国情的数据开放制度体系，为具体工作的展开指引方向。

美国作为政府数据开放的先行者，其配套的法律法规经过漫长的探索逐步得到完善（见表2）。《管家《联邦行政程序法》和是美国在该领域的初步尝法》

但由于这两部法律没有对相关概念给出明确界定，试，

，《信有些范围模糊不清，难以将其付诸实施。1966年息自由法》的通过，则使知情权真正从理论变为现实。，该法的原则是“以公开为原则、不公开为例外”即所“机构”，有都要保证“任何人”都可利用所有“文档”如政府拒绝公众的某项申请，必须说明理由据开放的制度体系逐渐完善起来。

数据来源

http ：//georgetown．lawreviewnetwork．com /files/pdf/99－4/Taylor．PDF http ：//biotech．law ．lsu．edu /Courses/study_aids/adlaw/

https ：//www．justice．gov /oip/blog/foia－update －freedom －information －act －5－usc －sect －552－amended －public －law －no －104－231－110－stat

https ：//en．wikipedia．org /wiki/Privacy_Act_of_1974https ：//www．law ．cornell．edu /cfr/text/12/281．1

https ：//www．whitehouse．gov /open/documents/open－government －direc-tive

https ：//www．westerncape．gov．za /text/2012/10/wcg－draft －e －govern-ment －strategy －for －public －comment －october －2012．pdf

https ：//www．whitehouse．gov /sites/default/files/microsites/ostp/us_open_data_action_plan．pdf

［9］

1相关研究状况

随着互联网与万维网的高速发展，政府数据开放

政逐渐引起各个国家政府的重视。Helbig 等人指出，以更丰富的形式提供府数据开放要求政府更自由地、更多的数据，以提高使用率

［2］

。Sayogo 等人认为政府

［3］

数据开放应当关注政府层面和用户层面，以及两者之通过信息公开创造公共价值间的互动，

。Hoffmann 。

强调数据开放不仅仅是政府自身进步的途径，更是推动政府与公民合作以改善政府治理的方法

［4］

相对国外而言，我国对政府数据开放的研究起步较晚。通过对国内学术界在“政府数据开放”和相近主题的研究文献进行系统梳理，发现我国的研究多集中在阐述政府数据开放概念、强调开放政府数据的意义和必要性上

发布年份1789年1946年1966年1974年1977年2009年2012年2014年

［5］

。之后，

《隐私权法》《阳光下的政府法》和的颁布，使得美国数

。部分文献探讨了开放政府数据所应

表2

政策名称

主要内容

对美国联邦政府的政务公开做出相关规定

要求行政机构必须能够让公众获取其行政资料

“以公开为原则、原则是不公开为例

外”

更好地保护个人隐私权利

将政府会议公开制定为基本原则，并将其范围扩展至所有行政机构三个原则是：透明、参与、协同将政府数据通过互联网平台进行开放共享

对数据开放工作进行全面总结

美国政府数据开放法律法规

《管家法》

《联邦行政程序法》第三部分《信息自由法》《隐私权法》《阳光下的政府法》《开放政府指令》《电子化政府执行策略》

《美国开放数据行动计划》

日本政府的数据开放历史不比美国悠久，却也逐步建立了一个相对完善的制度体系（见表3）。与美国

相比，日本的个人信息保护法等法律法规的建设略显不足，数据公开与个人隐私保护的失衡在一定程度上

第5期杨瑞仙，等：国内外政府数据开放现状比较研究

［10］

·169·

为开放数据带来困难

表3

发布年份2010年2011年2012年2012年2013年2014年

。

政策名称

各政府部门设置首席信息官，指导具体工作的展开，全面推进政府数据的开放。

1999年，“政府上网工程”我国启动并成立国家信息化工作领导小组，但并未设立专门的实体管理机构更没有形对政府数据开放工作进行整体统筹与指导，成合理的管理组织体系，造成目前各部门各自为政、数据不流通的局面。在该局面下，一方面各政府部门将使得政府数据处数据资源看成本部门专有权利资源，

于封闭或半封闭状态，降低了行政效率，也造成了信息资源重复采集的浪费，更无法实现数据向社会的开放；另一方面，各部门间没有统一的规范与标准，使得数据整合困难，质量参差不齐，增大了公开的难度。2．3

生态环境建设

政府数据开放不是仅有政府

参与的单一封闭体系，还需要与企业、社会团体以及个人等整个社会系统建立合作，从而为相关工作的展开创建一个良好的生态环境。

发达国家十分重视与企业或社会组织建立合作关系，在政府数据开放战略的实施中，有意识地向私营部门和民间社会组织借力，积极营造良好的公私合作伙伴关系，现已形成了政府主导下分工有序、合作共赢的多方参与机制。美国曾举办开放数据圆桌会议，邀请共同就如何更好地多个利用政府数据的企业与机构，

开放与利用政府数据进行对话沟通；并建立企业领导者的数据咨询委员会，围绕如何最好地利用政府数据展开咨询，以实现政府数据价值的最大化

［13］

日本政府数据开放法律法规

《信息和通信技术（IT ）的新战略》《促进电子政务的基本行动计划》《电子政务开放数据战略草案》“开放数据行动计划”（2013）发布

《创造世界最尖端IT 国家宣言》《ICT 增长战略Ⅱ》

注：数据通过对国内外相关文献数据进行收集、整理与核对获得

欧盟十分重视政府数据的开放。2005年出台的《欧洲透明度倡议》是欧盟推行数据开放战略的基础。2010年11月，欧盟通信委员会向欧洲议会提交的《开放数据：创新、增长和透明治理的引擎》报告，以数据开放为核心，制定了应对大数据挑战的战略

［11］

。

我国政府数据开放起步较晚，没有从国家层面对整个工作的展开进行战略规划和顶层设计，也尚未建立一套完整的制度体系来支撑相应工作的展开。目前已实施的相关政策，如2007年出台的《中华人民共和对政府数据开放只有指导性作国政府信息公开条例》

用而无法律约束效力，实施效果不理想。且其法律效《保守国家秘密法》力低于等以信息保密为内容的法律，一定程度上限制了政府数据的开放。2．2

组织体系

作为一项需要长期而系统推进的

工作，政府数据的开放不仅需要完善的制度体系作保障，更需要有具备综合协调能力的实体管理机构，与现有行政管理机制相结合，形成一个能够对政府数据进行统一治理的管理组织体系。

美国的成功经验证明了合理的组织体系存在的必要性。2009年，美国总统奥巴马创设了联邦政府首席信息官和首席技术官这两个全新的职位，其职责主要合作与协是推动和实现不同政府部门间数据的共享、调，从而保证政府数据开放工作地有效开展。同时，美负责协助各政国政府总务署成立数字服务创新中心，府机构开发网络应用程序编程接口

［12］

。

为扩大私营部门的参与，英国通过开放数据用户群体（Open Data User Group ）、瑞典通过开放数据论坛（Open Data Forum ）等平台成功吸引了大批私营机构沟通与协商中加入政府数据开放的评论、

［14］

。

除建立合作关系外，政府部门还通过鼓励公众的直接参与来创建良好的生态环境。美国政府通过互联以更好地完善网交互平台征集民意和收集用户反馈，

平台、改进相应措施；经常用奖金激励的方式举办各类数据竞赛，鼓励公众对政府数据的开发和利用；推出主“我的大数据”“蓝纽扣”、“绿题为系列活动，包括计划、“我的学生数据”“创建副本”纽扣”计划计划和计划；等等。这些措施都很好地吸引了公众对政府数据开放计划的关注，形成全民参与的良好局面。

目前，我国的一些地方政府已建立相关的互联网平台，且多数平台都通过互动交流模块收集用户的反馈信息，大部分平台也都支持用户提交自己开发的应用程序，部分地方政府还举办数据竞赛来鼓励公众参与。但各平台互动模块的真实性和有效性还有待考证，各类数据竞赛也只在小范围内引起了公众的关注。在建立合作方面，已有阿里巴巴、百度等公司与政府建立协议战略合作，但目前为止，合作仅限于有较强技术

，并成立联邦政

府行政管理及预算局（Office of Management and Budg-et ）高级顾问组，负责开放数据政策施行的协调、领导，以及相关规范的制定和操作。

2010年，澳大利亚成立信息委员会，建立政府信息管理办公室。作为政府数据开放的管理机构，这两运用相关技术完善者主要负责数据开放的统筹规划，

政府公共服务与管理，同时为政府信息政策和计划的实施提供咨询。

加拿大设立开放政府指导委员会（Open Govern-ment Steering Committee ），从整体上进行协调，负责对政府数据开放的相关政策进行总体布局和规划，并为

·170·情报杂志

表4

第35卷

国内外政府数据开放门户网站的数据标准比较

数据集数量

格式丰富度丰富丰富丰富单一单一

发布者/部门数量[1**********]941

是否提供元数据√√√√

gov https ：//data．uk

http ：//data．gov．au http ：//www．bjda-ta．gov．cn

http ：//www．datas-hanghai．gov．cn

gov．

数据来源

http ：//www．data．

能力和资源的大型公司，无法保证数据安全，市场公平和效率最高2．4

［15］

。总体来说，我国政府数据开放的生态

从以上三个方面对政府数据开

美国英国澳大利亚中国/北京中国/上海

环境建设与美国等领先国家相比还有一定差距。

分析与思考

我们发现各典型国家放的政策体系进行研究与分析，

的政策体系并非一蹴而就，而是在政府数据开放的过程中逐步适应、完善，并最终形成一个与该国国情相匹支撑相关行动的开展。而在我国，由于配的完整体系，

起步晚与观念转变不及时，政府数据开放尚未取得突破性进展，符合我国国情且能够付诸实践的法律法规数据开放的主动权与控制权存在欠缺与滞后的问题，

仍掌握在政府部门手中，不利于政府数据开放工作的长远发展。

[***********]709

自2009年以来，各国相继出台了政府数据开放政为数据开放的有效实施提供了保障。就数据开放策，

涉及的所有权、使用权和隐私权等问题，英美等国采取修改原有信息法律或制定新的数据保护法的做法，为数据的安全使用提供法律保障。其中，美国于2012年《消费者数据隐私保护法案》，该法案提制定和颁布了

用于保护个人隐私权以及个出了消费者的7种权益，

人信息安全；英国于2011年2月发布《自由保护法》（Protection of Freedom Act 2022），旨在捍卫公民自由在一定程度上促并减少政府侵犯个人隐私的可能性，进了信息的自由化。

相对国外而言，我国的政府数据开放还处于起步阶段，政府、社会等各方面都尚未意识到数据安全的重要性，已有法律对隐私与安全问题的保护力度不够，也缺乏专门立法来明确数据开放范围、明确数据主权划保护国家与个人隐私。分、3．3

政策执行保障机制

为确保开放数据政策的

有效执行，各国不断完善政策执行的保障机制。一方面，各国都注重加强公众的互动参与，鼓励公众参与数据开放的推广和增值利用，提高公众的参与度；其次，建立公众与政府间的沟通渠道，促进政府与公众的互建立有效的公众反馈机制。动交流，

美国总统奥巴马于2009年颁布《开放政府政，令》细化政府数据开放的行动内容，包括在线发布消息、公开政府支出、提高信息质量等。又于2010年发《13556号总统令》，布提出创建开放的信息交流环境，允许公众对制度提出意见和建议，让政策受众等利益相关者参与政策执行的过程，提高政府数据政策的执行能力

［17］

3国内外政府数据开放的保障机制

为解决数据开放的实际效果低于战略预期这一问

题，各个国家均建立了自己的保障机制，且多数国家将重点放在了对数据标准、数据安全与政策执行的保障研究上。3．1

数据标准规范管理

如何有效地采集、整合、

［16］

发布和利用数据是数据门户可持续发展的核心。

美国的Data．gov 网站的数据采集方式是分工协作、多是一种跨部门、跨地域、跨领域且行之有效点聚合式，

Data．gov 通过一套完整的元的方法。在数据管理上，

数据分类体系为网站中的数据资源提供了集成管理的它将采集的各种格式的数据资源按三个分类编功能，

制成目录，包括原始数据目录（ＲowData Catalog ）、工具目录（Tools Catalog ）和地理数据目录（Geodata Cata-log ）［7］，并详细定义元数据的描述与标准，实现了数据的规范化管理。

总体而言，由于对数据管理缺乏统一标准，我国政数据的使用价值较低。府数据的应用性和可用性不高，

此外，就数据集的描述和发布而言，表4从数据集数量、数据集格式多样性、数据集的发布者/部门数量、是否提供元数据这几个指标进行对比（见表4），结果显示，我国政府数据开放在数据标准的规范管理方面与国外还存在较大差距，主要体现在数据集格式较为单HTML 、XLS 等基本数据格式为主），一（CSV 、数据发布者及开发部门机构、组织数量较少。3．2

数据安全保障机制

当今信息社会，数据已经

成为经济和人类进步的重要资源，人们无时无刻不在生产和使用数据。但随着数据资源的进一步使用，数据的所有权、使用权、隐私权和信息安全等问题日益凸显，已然成为政府数据开放共享的障碍。而英美等发达国家之所以成为政府数据开放的领头羊，在于其形成了较为完善的数据安全保障体制。

。

英国近年来创建了一系列组织机构来细化开放数据的职责，如开放数据委员会、理事会等，极大地增加了政策的执行能力。并采用以“自下而上”范式为主的政策执行方式，注重通过各种新型素养教育执行人员的素质和能力，实现从被动、消极地接受信息到积极、主动地开放数据的转变

［18］

。

在我国，由于公众的数据资产意识相对淡薄，加上

政府部门各自为政，缺乏相关措施来监督各项政策的执行情况，导致我国数据开放政策的执行能力不足，数据开放的整体效果与预期相比大打折扣。3．4

分析与思考

通过以上三个方面的分析可以

国外政府重视数据开放的规范化与数字化管理，看出，

数据发布的各个过程均依据规范体系展开，使得所有工作都能有序而统一地进行；且多数国家能够把握好并将所有政策的执行落到开放与隐私间的平衡关系，

实处。然而，由于目前我国的数据开放在部分地方政府零散地展开，数据开放的广度和深度尚未达到一定因此数据安全与政策执行方面的相关问题尚未要求，

引起广泛关注。

即构建一个对数据进行收集、存储、管开放门户网站，

理、开放、下载、再利用的官方平台，作为政府数据开放向公众提供丰富的数据资源。的载体，

——美国，数据开放的先行者—在政府数据开放平台的建设方面已积累了丰富的经验。自1997年建立首个公开联邦政府数据网站Fedstats．gov 以来，美国政府不断完善自己的公开系统，先后建立USAspend-Ｒecovery．gov 两个各具特色的网站（见表ing．gov 、

5）。2009年5月，网站Data．gov 上线，公民可自由检索并获取联邦政府的数据，真正实现了政府透明化。同时，该网站具有分级评定、高级搜索、互动交流、自主开发等多样化功能，方便用户对数据的查找与利用

［19］

4国内外政府数据开放的公开系统

在公开系统方面，各国普遍通过建设统一的数据

表5

网站名称Fedstats．gov USAspending．gov Ｒecovery．gov Data．gov

建立年份1997年2007年2009年2009年

，是美国政府数据开放中较为成功的实践成果。

美国政府数据开放平台

主要内容

数据来源

http ：//www．fedstats．gov http ：//www．usaspending．gov http ：//www．recovery．gov http ：//www．data．gov

公开联邦政府提供的官方统计信息，和100余个美国联邦政府机构

方便公众查找不同主题的各类数据主页的链接，

公开政府的开支信息，和公众所缴纳税款的使用情况公开2009年美国政府经济刺激计划资金使用情况的数据拥有丰富的数据资源，所有数据可被自由获取

2010年1月，继data．gov 上线后，英国政府数据门户网站data．gov．uk 正式投入使用，其初期公开的民生数据是美国的三倍，数据内容涵盖行政活动、财政开支、绩效成果等，成为政府数据的领头羊。随后，加拿大、法国、澳大利亚、新西兰、印度、新加坡等国家和地区的政府数据开放平台也陆续建立起来（见表6）。

表6

国家加拿大法国澳大利亚新西兰印度新加坡

现，这两个国家在建设公开系统时，注重的是所开放数据的全面性、实用性与创新性，并通过多样化的交互功能来收集用户反馈，从而提高网站的用户友好程度。我国在这方面还需要学习国外的先进经验，提高数据为用户提供便捷且质量的同时加强交互功能的建设，高质量的使用体验。

各个国家的政府数据开放平台

开放数据门户Data．gc．ca Data．gouv．fr Data．gov．au Data．govt．nz Data．gov．in Data．gov．sg

5研究总结与建议

英美等国的政府数据开放工作自开展以来一直处

于蓬勃发展的状态，这与英美等西方国家的政治文化，“追求自由，及信息技术紧密相联。一方面崇尚法治”的开放文化使得西方国家公民有强烈的知情权意主动发现数据的潜在价值，积极监督政府的相关行识，

为；另一方面，英美等国拥有先进的信息处理技术，能够从丰富而繁杂的政府信息资源中挖掘有用数据，充分发挥其价值。

然而，我国的文化背景有别于这些典型国家，信息技术总体水平相对落后，因此，我国政府应着眼于当下，学习国外先进经验的同时结合我国国情，积极采取相关措施解决上述问题。基于本文的研究内容基础，提出以下建议：

a．在制度体系方面，首先，建立有利于政府数据开为数据开放的范围、质量、标准以及相放的法制环境，

关部门的职权责任提供真实有效的依据；其次，完善组织体系，设立专门的管理机构，负责数据开放和使用的

为紧跟上述国家政府数据开放的步伐，我国国务《促进大数据发展行动纲院在2015年9月5日颁布的

要》中提出，将在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。目前，我国政府数据开放平台的建设工作如北京、上海、浙江、青岛主要是在地方政府层面展开，

等城市已在全球数据开放潮流的影响下率先建立了各自的开放平台。但与先进国家相比，已建立的网站平台还存在数据质量不高、数据获取繁琐以及应用创新不足等多个方面的不足，也尚未形成统一的规范标准，不利于国家层面公开系统的建立。

通过对美国和英国数据开放平台的分析可以发

美．美国开放政府数据的保障机制研究［J ］．情报杂志，

推进、监督、问责和协调工作。同时，创建良好的生态环境，培育多样性参与主体，努力营造全民共同参与的良好局面。

b．在保障机制方面，我国政府应妥善处理数据开明确数据的开放范围与保密范放与隐私问题的关系，

围，加快制定数据安全、信息安全、隐私保护方面的法律法规。同时，为确保政策的有效执行，建议建立有效对各部门的执行的公众反馈机制和健全的问责制度，

情况进行实时监督。并推动建立数据开放的相关标准和规范，对数据的收集、整合、发布与利用进行规范化管理。

c．为有效推进数据开放，我国必须在全国范围内建立统一的开放数据门户，为公众提供一站式的政府数据获取及相关服务。该数据门户建设应遵循统一部署、统一标准、统一规范、统一管理的原则，防止出现各重复分散的问题。对现有资源进行全面整合，自为战、

构建一个跨系统、跨部门的统一开放数据平台，为公众提供开放的数据服务。

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（责编：刘武英）

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（责编：贺小利）