中欧焦炭贸易摩擦结束了，但它告诉我们商务外交必须维护国家利益，这是商务外交的最高目标。同时，还必须有熟练的和灵活的商务外交技术和战术，这样才能更完美地实现国家利益。 商务外交包括妥协在内的各种策略都应该遵从国家利益这一最高准则；同时，各种策略也是实现国家利益的必然手段。我们所说的妥协策略，是指在遵循国际利益的情况下的让步。这种让步是获得国家更长远利益的必要环节。中欧焦炭摩擦的解决是在中国有让步的必然性和可能性的基础上进行的，它服从了中欧稳定、长期的商务外交战略。 商务外交是国家间协调双边或多边经贸关系的外交行为。今年春季以来中欧焦炭贸易摩擦和它的初步解决，就是我国政府与欧盟间的商务外交过程。从商务外交学角度对这一过程进行总结，是很有意义的。 关键是要弄清楚什么是国家利益 外交是一种国家行为，一切外交活动包括商务外交，都必须以国家利益为准绳，这是毋庸说明的道理。但能不能看准什么是国家利益，这却是维护和实现国家利益的前提。确定国家利益不能只看商务外交现象，而不看它的本质，不能只看眼前，不顾长远发展;不能孤立地只看某一件事，而不看它与整体的联系。 在中欧焦炭贸易摩擦中，要实现商务外交的最高准则，首先应该弄清楚在处理这个事件中我国的国家利益是什么。我认为有两点：一是缩减焦炭出口配额；二是中欧贸易摩擦的妥善解决。正是在这两个方面，我国政府维护了国家利益。 缩减焦炭出口配额引发争端 2003年7月，商务部外贸司会同发改委产业政策司、工业司、资源环境司与相关行业协会，商讨焦炭出口事宜。会议认为，在目前我国尚有大量外汇储备的情况下，应该消减出口配额。这一认识导致了2004年政府缩减焦炭出口配额政策的出台。消减出口配额反映了国家利益。在这一政策下包括的国家利益主要有： 首先，国家能源安全。煤炭是我国能源的主体。炼焦需要消耗大量的煤炭，就在我国把大量煤炭消耗在焦炭生产的同时，必须不断扩大石油、天然气等形式能源的进口，那么我们为什么不能把更多的煤炭转化为电、气，以满足国内的能源需求呢？ 其次，国家环境保护。焦炭生产是高污染行业。在我国焦炭生产的主要地区山西，已经可以看到焦炭生产对环境造成的危害。过去的粮仓，如今却是黑烟滚滚，河流干涸，污水遍地。 此外，在调整产业结构、规范市场秩序等方面，焦炭出口许可制度都有重要作用。在国际钢铁生产恢复了增长和发达国家消减焦炭生产所引起的国际焦炭市场价格狂升的情况下，如果按照欧盟的要求无限地出口我国焦炭，即使短期有经济利益，但可能在长远上对国民经济的稳定发展和产业调整，对人民的健康和生命都是不利的，更是对我们子孙资源的掠夺。 中国采取妥协策略解决中欧贸易摩擦 2004年5月28日晚8时，欧盟谈判代表给欧盟委员会发函，告诉中欧贸易谈判达成协议。经过紧张的谈判，在欧盟限定的最后日期即5月28日晚，中国做出最后让步：2004年出口欧盟的焦炭配额将保持在上一年的水平上，即450万吨。欧盟也做出“让步”，理解中国的困难，不要求取消焦炭出口许可制度，不向WTO告状。 中欧贸易摩擦的妥善解决，关键是中国做出了让步。这种让步是维护国家利益吗？这个问题我们应该从两个方面来分析：一是这种让步是否有必要；二是这种让步是否能实现。 首先，必要性。从双边贸易上看，2004年，欧盟（25国）已经成为中国的第一大贸易伙伴，美国为第三位。 从贸易发展事态来看，欧盟与中国贸易总量增长速度以及出口增长速度也都超过美国和日本，这反映了一种良好的发展趋势。 从合作领域看，中欧在经济贸易、金融、农业、环保、信息技术、能源、交通、教育、科技、文化、卫生医疗、社会、司法、行政和军事等方面的合作十分全面。 从外交战略看，如果我们把包括经贸关系在内的中欧全面合作提升一步，就可以看到决定它的是外交战略。外交战略是从世界全局和发展方向上来确定一个国家的行动方向。在目前这种单极霸权的世界中，要求建立一个多极化的世界秩序，就是中国与欧盟国家利益的契合点。在当前国际政治格局中，握有单极霸权的美国可以随便制约一个国家，甚至对一个主权国家出兵，它不听盟国的意见，甚至忽略联合国。欧盟，特别是以德国和法国为代表，要的是欧洲人的欧洲，他们反对美国出兵伊拉克。中国是发展中的大国，中美关系要受美国政治周期的影响，保守派一直视中国为假想敌。日本同样把中国的发展视为一种威胁，在许多方面限制中国。欧盟把中国的发展看做是一种机会，欢迎中国和平崛起。中欧没有领土主权和国家安全等方面的问题，双方在加强联合国作用、强调多边主义、主张人权对话等众多方面拥有外交共识。因此，外交战略上的长期合作，决定了经贸关系的稳定。 其次，可能性。可能性要回答的是，如果中国按照2003年水平对欧盟焦炭出口，会不会影响国内需求。这是从另外一个侧面讨论国家利益。对这个问题，只要看看我国焦炭生产能力就可以做出回答。 2003年，我国全社会焦炭产量为1.78亿吨，比上年增长20.2%，增产2986万吨。2003年全世界焦炭产量为3.9亿吨。中国焦炭产量占世界的45.6%，相当于日本、美国、俄罗斯、韩国、德国、巴西、印度、法国、意大利等15个焦炭大国的总和。我国2003年出口焦炭1472万吨，占我国年产量的8.3％，占世界焦炭贸易量的65.4％。从焦炭资源来看，煤炭矿井经过整顿后，有一部分矿井又重新开动，大煤矿发挥潜力亦能增加一些炼焦能力。 我们且估计今年焦炭产量为２亿吨，看它是否能够满足欧盟450万吨的需求。今年国内新增钢产量为3000万吨左右，需要增加焦炭1500万吨，加上其他行业的发展，需要焦炭增加共1700万吨，如果仍然以去年出口1472万吨水平计算，在满足国内增加了的焦炭需求外，仍有500万吨的余额，况且今年出口限额为900万吨。既然我们有能力把出口数额恢复到450万吨的水平，为了中欧贸易的长远利益，我们为什么不可以做出点让步呢？ 以上，我们对中欧焦炭贸易的状况即纠纷的解决有了一点认识，下面我们总结一下，2004年中欧焦炭纠纷得到解决的启示。中欧焦炭贸易摩擦的和平解决，关键是中国在谈判中采取了妥协策略。商务外交中的妥协策略，是指在商务外交谈判中做出让步的方式和方法。从谈判的实际进程来看，商务外交谈判就是谈判各方不断做出让步的过程。没有妥协，谈判就不会取得成功。问题是：妥协是否与商务外交的最高准则相矛盾。我认为，商务外交包括妥协在内的各种策略都应该遵循国家利益这一最高准则，同时，各种策略也是实现国家利益的必然手段。我们所说的妥协策略，是指在遵循国际利益的情况下的让步。这种让步是获得国家更长远利益的必要环节。中欧焦炭摩擦的解决是在中国有让步的必然性和可能性的基础上进行的，它服从了中欧稳定、长期的商务外交战略。 争取在WTO框架内实现国家利益 WTO协议涵盖货物贸易、服务贸易和知识产权等多个领域。国家间的各种贸易摩擦，应以WTO规则为依据，在WTO的框架下得到解决。虽然在今年５月，欧盟通过谈判决定不向WTO起诉，但我们仍然有必要在理论上解决一个问题，那就是，中国违背了WTO协议了么？ 中国没有违背WTO规则 在这次中欧焦炭摩擦中，欧盟指出中国的焦炭出口许可制度违背WTO规则，明确要求中国限期取消，否则就向WTO起诉。中国焦炭出口许可制度真的违背了WTO协议吗？ GATT第11条确实规定了不能通过许可证限制出口，但在第2款，又规定了第１款的不适用情况：“（a）为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制。”这一条似乎给出口限制一定的特许。 我们再看GATT第13条，关于数量限制的非歧视性管理。第1款规定：“任何缔约方不得禁止或限制来自任何其他缔约方领土上的任何产品的进口，或向任何其他缔约方领土的任何产品的出口，除非来自所有第三国的同类产品的进口或向所有第三国的同类产品的出口同样受到禁止或限制。” 但GATT第20条提出了一般例外。“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：（a）为保护公共道德所必需的措施；（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。” ＧＡＴＴ第21条也有同样关于安全例外的规定：本协定的任何规定不得解释为……（b）阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动。 GATT/WTO还有其他关于出口限制的条款，就不一一摘录。仅从以上条款中，我们就可以得出中国美国没有违背WTO规则。 （1）中国限制焦炭出口符合GATT第11条2款和第21条。生产焦炭的原料是煤炭。中国煤炭储备量虽然居世界第2位，但开采量大，有效开采时间短。按照国际通行计算标准，中国煤炭储采比例为85年，而世界平均为224年。如果按照人均煤炭资源占有量计算，我国也远远落后。中国为234.4吨，世界平均为312.7吨，美国为1045吨。如果以目前我国煤炭工业的现状为基础，采出率为38％，以净有效量为1037亿吨计算，可采出的煤炭为311亿吨。若以2003年16亿吨的开采量为基数计算，这311亿很快就会全部开采完。假如每年开采只有10亿吨，再有30年中国就面临煤炭供应危机。这一数字足够证明中国出口限制是为了保护国家经济安全所必需的行动。 （2）符合GATT第20条（a）、（b）款。我们在前面已经谈过，焦炭在生产过程中对环境、人类健康构成了危害。中国目前的开采技术能力比世界平均水平低，多数是在牺牲环境和工人安全的情况下进行开采的。中国限制焦炭出口，符合人类伦理道德要求，是保护人类健康的必要措施。 （3）符合GATT第13条第1款的规定。中国对焦炭出口的限制，没有针对某一特定国家和地区，中国是在总量控制前提下，焦炭价格由于国际市场决定向哪个国家或地区出口的，由企业做主，不存在国别歧视问题。 欧盟使用威胁策略 商务外交谈判中的威胁策略，是指在谈判中企图强迫对方接受自己提出的要求而使用的各种强制性手段或方法。常见的威胁手段有拒绝参加会议，设定最后期限，拒绝签字等。这些都是要强迫对方就范，以达到自己的谈判目的。 在中欧焦炭谈判中，欧盟在5月9日提出，要求中国在5日内解除出口限制，否则就向WTO起诉。5月24日，欧盟再次要求中国在5月28日前取消出口限制，否则向WTO起诉。我认为，这是威胁策略的典型表现，一方面制定最后期限，一方面又扬言要起诉。但为什么欧盟却在谈判中接受了和解呢？ 我们通过以下分析不难看出，欧盟在威胁的背后，也自有难言之隐。 首先，欧盟要求扩大出口与对中国焦炭实施反倾销自相矛盾。为了保护本地区的焦炭生产，欧盟于2000年12月宣布对中国出口欧盟的直径大于80毫米的焦炭实施无限期的反倾销措施，每吨征收的反倾销税为32.6欧元。而在2004年又要求增加中国对其出口，这是自相矛盾的措施。虽然欧盟在2004年3月取消了反倾销税，但它的自相矛盾的做法一旦走向WTO，是不会被允许的。 其次，欧盟钢铁业不可能承担诉讼过程的损失。欧盟钢铁业所需要的1/3焦炭来自中国。如果欧盟真的要到WTO起诉中国，整个案件要经历18个月，这期间，中国不但不会增加对欧盟的出口，反而增加了出口限制能力。这样的损失只能由欧盟，尤其是钢铁业来承担。 第三，欧盟5月9日通过媒体传达了要向WTO起诉的消息，但它的行为始终是谨慎的、试探性的。5月14日，第一次最后期限到期，欧盟仍在观察。5月24日，中国商务部等9个部委联合下达了关于取消焦炭出口退税的文件，表明了中国限制焦炭出口的决心。欧盟才再次把谈判的另一个底线抛出来。综述三条，我们可以看出，欧盟在策略上虚张声势，威胁中国，但并不十分希望把案件扯到WTO去。 我们在明晰欧盟谈判策略的同时，还要对该策略作一点评论。欧盟的威胁策略对维护中欧关系的大局显然认识不足。5月初，中国总理温家宝访问欧洲，阐述了中欧全面战略伙伴关系，并特别指出不能因为“一时一事”而破坏这种关系。焦炭摩擦就是这样的“一时一事”，欧盟使用威胁策略是不理智的。在5月28日的谈判中，达成和解后，欧洲谈判代表表示这件事表明了中欧关系的成熟，但在我看来，这句话更适合中国方面来讲。
实现国家利益是国内运作和国际运作相统一的过程 在中欧焦炭贸易摩擦中，我国的国家利益表现在实行出口许可制度和增加欧盟出口配额上。但国家利益又不是孤立地表现在这两件事情上。表现在这次摩擦上的国家利益，要经过国内操作和国际操作两个阶段，并且要使这两个阶段相互连接，相互配合。 国内运作是基础 商务外交的国内运作往往被人忽视，但它却是整个商务外交活动的基础。贸易政策、措施的出台和商务外交谈判的原则和目标等都要在国内先运作。国内运作的科学、合理，就会为整个商务外交活动打下基础。 回顾中欧焦炭纠纷，我认为我国焦炭出口配额的削减过于草率。消减焦炭出口的方向是对的，但是，怎么削减，削减到多少，应该慎重从事。但是，从有关部门的政策决策上看，显然有草率的一面。比如，出口限额最初提出在300万吨左右，后来又定为900万吨，最近又表示维持在2003年的水平上，去年的水平是1472万吨。一个国家的配额数量怎么能说变就变呢？从这里，我们看到了计划经济留下的拍脑袋做决策的影子。中国焦炭出口配额的变化，引起了欧盟等国（地区）的不满，为中国经济贸易发展带来了不必要的麻烦。 国际运作是关键 商务外交、会见、信函以及谈判等都是国际运作的表现。中欧焦炭摩擦起源于中国国内政策的变化，引起国际关注，事件从国内阶段很快进入国际运作阶段。国际运作是短兵相接，国家利益能否维护在此一举。 我们在评述欧盟不顾中欧经贸大局，使用威胁策略的同时，也要虚心地回顾我们在这起摩擦中的表现，实际上仍然有许多不尽人意的地方。 首先是动作迟缓。欧盟在今年2月份就根据意大利政府的要求，与中国交涉，希望解决焦炭出口问题。3月份，欧盟贸易委员拉米访华，就这个问题和中国有关部门进行了磋商，当时意大利政府还愿意提供280万欧元的捐款，用以支持中国畜牧业的发展。3月3日，欧盟就解决焦炭问题致函商务部领导，在没有取得满意答复后，才于5月9日通过媒体表示要向WTO起诉。在这样的一段时间内，中国的表现是迟缓的，特别是这场摩擦拖到了中国总理访问欧盟还没有得到解决，是不应该的。 其次是被动。欧盟要求中国取消出口许可制度，并扬言要上诉WTO，这本来是欧盟的一种威胁策略，但中国的注意力却被取消出口许可制度所吸引。在行业协会的几次高层商讨中，强调的都是坚决不能取消出口许可制度。对具体策略研究不够。中欧焦炭摩擦本来就是焦炭出口多少这样一个很简单的问题，是欧盟把它搞复杂了，因为只有搞复杂才能起到威胁的作用。而我们被牵着鼻子走，没有简单地只对应焦炭出口量问题，从而失去了解决摩擦的好机会。 通过对国内、国际具体操作环节的分析，可以看出，我国在商务外交过程中，无论是技术上，还是战术上，仍不十分成熟，没有达到运用自如的程度。虽然我们在整个事件的解决过程中坚持了国家利益，但因为不成熟也为维护这些国家利益付出了代价。 中欧焦炭贸易摩擦结束了，但它告诉我们商务外交必须维护国家利益，这是商务外交的最高目标。同时，还必须有熟练的和灵活的商务外交技术和战术，这样才能更完美地实现国家利益。 (作者为中国人民大学经济学院副教授） 相关链接 中欧“焦炭摩擦”始末 2004年1月1日，中国推出焦炭出口许可证制度，将焦炭出口配额从1200万吨削减到900万吨；1月底，意大利政府要求欧盟出面与中国进行交涉，放宽焦炭出口；3、4月份，欧盟连续向中国提出要求取消焦炭出口限制，并称有可能向WTO提起相应诉讼；5月6日，欧盟贸易专员拉米向中国商务部部长薄熙来再提焦炭之事；5月9日，欧盟发表声明，向中国发出通牒，要求5天之内同意废除有争议的焦炭出口限制；5月24日，财政部和国家税务总局发出紧急通知，宣布从即日起，对出口的焦炭及半焦炭、炼焦煤，一律停止增值税出口退税；当日，欧盟委员会即刻下达第二道通牒，要求中国在5月28日前取消焦炭出口限制，否则将向WTO提起诉讼；5月28日，中欧就焦炭贸易问题达成协议：2004年中国向欧盟的焦炭出口量将不低于上一年度的水平，即450万吨。但中方没有像欧盟要求的那样取消出口许可制度，但取消许可证收费，按协议，焦炭出口价每吨将下降200美元左右。
中欧焦炭贸易摩擦结束了，但它告诉我们商务外交必须维护国家利益，这是商务外交的最高目标。同时，还必须有熟练的和灵活的商务外交技术和战术，这样才能更完美地实现国家利益。 商务外交包括妥协在内的各种策略都应该遵从国家利益这一最高准则；同时，各种策略也是实现国家利益的必然手段。我们所说的妥协策略，是指在遵循国际利益的情况下的让步。这种让步是获得国家更长远利益的必要环节。中欧焦炭摩擦的解决是在中国有让步的必然性和可能性的基础上进行的，它服从了中欧稳定、长期的商务外交战略。 商务外交是国家间协调双边或多边经贸关系的外交行为。今年春季以来中欧焦炭贸易摩擦和它的初步解决，就是我国政府与欧盟间的商务外交过程。从商务外交学角度对这一过程进行总结，是很有意义的。 关键是要弄清楚什么是国家利益 外交是一种国家行为，一切外交活动包括商务外交，都必须以国家利益为准绳，这是毋庸说明的道理。但能不能看准什么是国家利益，这却是维护和实现国家利益的前提。确定国家利益不能只看商务外交现象，而不看它的本质，不能只看眼前，不顾长远发展;不能孤立地只看某一件事，而不看它与整体的联系。 在中欧焦炭贸易摩擦中，要实现商务外交的最高准则，首先应该弄清楚在处理这个事件中我国的国家利益是什么。我认为有两点：一是缩减焦炭出口配额；二是中欧贸易摩擦的妥善解决。正是在这两个方面，我国政府维护了国家利益。 缩减焦炭出口配额引发争端 2003年7月，商务部外贸司会同发改委产业政策司、工业司、资源环境司与相关行业协会，商讨焦炭出口事宜。会议认为，在目前我国尚有大量外汇储备的情况下，应该消减出口配额。这一认识导致了2004年政府缩减焦炭出口配额政策的出台。消减出口配额反映了国家利益。在这一政策下包括的国家利益主要有： 首先，国家能源安全。煤炭是我国能源的主体。炼焦需要消耗大量的煤炭，就在我国把大量煤炭消耗在焦炭生产的同时，必须不断扩大石油、天然气等形式能源的进口，那么我们为什么不能把更多的煤炭转化为电、气，以满足国内的能源需求呢？ 其次，国家环境保护。焦炭生产是高污染行业。在我国焦炭生产的主要地区山西，已经可以看到焦炭生产对环境造成的危害。过去的粮仓，如今却是黑烟滚滚，河流干涸，污水遍地。 此外，在调整产业结构、规范市场秩序等方面，焦炭出口许可制度都有重要作用。在国际钢铁生产恢复了增长和发达国家消减焦炭生产所引起的国际焦炭市场价格狂升的情况下，如果按照欧盟的要求无限地出口我国焦炭，即使短期有经济利益，但可能在长远上对国民经济的稳定发展和产业调整，对人民的健康和生命都是不利的，更是对我们子孙资源的掠夺。 中国采取妥协策略解决中欧贸易摩擦 2004年5月28日晚8时，欧盟谈判代表给欧盟委员会发函，告诉中欧贸易谈判达成协议。经过紧张的谈判，在欧盟限定的最后日期即5月28日晚，中国做出最后让步：2004年出口欧盟的焦炭配额将保持在上一年的水平上，即450万吨。欧盟也做出“让步”，理解中国的困难，不要求取消焦炭出口许可制度，不向WTO告状。 中欧贸易摩擦的妥善解决，关键是中国做出了让步。这种让步是维护国家利益吗？这个问题我们应该从两个方面来分析：一是这种让步是否有必要；二是这种让步是否能实现。 首先，必要性。从双边贸易上看，2004年，欧盟（25国）已经成为中国的第一大贸易伙伴，美国为第三位。 从贸易发展事态来看，欧盟与中国贸易总量增长速度以及出口增长速度也都超过美国和日本，这反映了一种良好的发展趋势。 从合作领域看，中欧在经济贸易、金融、农业、环保、信息技术、能源、交通、教育、科技、文化、卫生医疗、社会、司法、行政和军事等方面的合作十分全面。 从外交战略看，如果我们把包括经贸关系在内的中欧全面合作提升一步，就可以看到决定它的是外交战略。外交战略是从世界全局和发展方向上来确定一个国家的行动方向。在目前这种单极霸权的世界中，要求建立一个多极化的世界秩序，就是中国与欧盟国家利益的契合点。在当前国际政治格局中，握有单极霸权的美国可以随便制约一个国家，甚至对一个主权国家出兵，它不听盟国的意见，甚至忽略联合国。欧盟，特别是以德国和法国为代表，要的是欧洲人的欧洲，他们反对美国出兵伊拉克。中国是发展中的大国，中美关系要受美国政治周期的影响，保守派一直视中国为假想敌。日本同样把中国的发展视为一种威胁，在许多方面限制中国。欧盟把中国的发展看做是一种机会，欢迎中国和平崛起。中欧没有领土主权和国家安全等方面的问题，双方在加强联合国作用、强调多边主义、主张人权对话等众多方面拥有外交共识。因此，外交战略上的长期合作，决定了经贸关系的稳定。 其次，可能性。可能性要回答的是，如果中国按照2003年水平对欧盟焦炭出口，会不会影响国内需求。这是从另外一个侧面讨论国家利益。对这个问题，只要看看我国焦炭生产能力就可以做出回答。 2003年，我国全社会焦炭产量为1.78亿吨，比上年增长20.2%，增产2986万吨。2003年全世界焦炭产量为3.9亿吨。中国焦炭产量占世界的45.6%，相当于日本、美国、俄罗斯、韩国、德国、巴西、印度、法国、意大利等15个焦炭大国的总和。我国2003年出口焦炭1472万吨，占我国年产量的8.3％，占世界焦炭贸易量的65.4％。从焦炭资源来看，煤炭矿井经过整顿后，有一部分矿井又重新开动，大煤矿发挥潜力亦能增加一些炼焦能力。 我们且估计今年焦炭产量为２亿吨，看它是否能够满足欧盟450万吨的需求。今年国内新增钢产量为3000万吨左右，需要增加焦炭1500万吨，加上其他行业的发展，需要焦炭增加共1700万吨，如果仍然以去年出口1472万吨水平计算，在满足国内增加了的焦炭需求外，仍有500万吨的余额，况且今年出口限额为900万吨。既然我们有能力把出口数额恢复到450万吨的水平，为了中欧贸易的长远利益，我们为什么不可以做出点让步呢？ 以上，我们对中欧焦炭贸易的状况即纠纷的解决有了一点认识，下面我们总结一下，2004年中欧焦炭纠纷得到解决的启示。中欧焦炭贸易摩擦的和平解决，关键是中国在谈判中采取了妥协策略。商务外交中的妥协策略，是指在商务外交谈判中做出让步的方式和方法。从谈判的实际进程来看，商务外交谈判就是谈判各方不断做出让步的过程。没有妥协，谈判就不会取得成功。问题是：妥协是否与商务外交的最高准则相矛盾。我认为，商务外交包括妥协在内的各种策略都应该遵循国家利益这一最高准则，同时，各种策略也是实现国家利益的必然手段。我们所说的妥协策略，是指在遵循国际利益的情况下的让步。这种让步是获得国家更长远利益的必要环节。中欧焦炭摩擦的解决是在中国有让步的必然性和可能性的基础上进行的，它服从了中欧稳定、长期的商务外交战略。 争取在WTO框架内实现国家利益 WTO协议涵盖货物贸易、服务贸易和知识产权等多个领域。国家间的各种贸易摩擦，应以WTO规则为依据，在WTO的框架下得到解决。虽然在今年５月，欧盟通过谈判决定不向WTO起诉，但我们仍然有必要在理论上解决一个问题，那就是，中国违背了WTO协议了么？ 中国没有违背WTO规则 在这次中欧焦炭摩擦中，欧盟指出中国的焦炭出口许可制度违背WTO规则，明确要求中国限期取消，否则就向WTO起诉。中国焦炭出口许可制度真的违背了WTO协议吗？ GATT第11条确实规定了不能通过许可证限制出口，但在第2款，又规定了第１款的不适用情况：“（a）为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制。”这一条似乎给出口限制一定的特许。 我们再看GATT第13条，关于数量限制的非歧视性管理。第1款规定：“任何缔约方不得禁止或限制来自任何其他缔约方领土上的任何产品的进口，或向任何其他缔约方领土的任何产品的出口，除非来自所有第三国的同类产品的进口或向所有第三国的同类产品的出口同样受到禁止或限制。” 但GATT第20条提出了一般例外。“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：（a）为保护公共道德所必需的措施；（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。” ＧＡＴＴ第21条也有同样关于安全例外的规定：本协定的任何规定不得解释为……（b）阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动。 GATT/WTO还有其他关于出口限制的条款，就不一一摘录。仅从以上条款中，我们就可以得出中国美国没有违背WTO规则。 （1）中国限制焦炭出口符合GATT第11条2款和第21条。生产焦炭的原料是煤炭。中国煤炭储备量虽然居世界第2位，但开采量大，有效开采时间短。按照国际通行计算标准，中国煤炭储采比例为85年，而世界平均为224年。如果按照人均煤炭资源占有量计算，我国也远远落后。中国为234.4吨，世界平均为312.7吨，美国为1045吨。如果以目前我国煤炭工业的现状为基础，采出率为38％，以净有效量为1037亿吨计算，可采出的煤炭为311亿吨。若以2003年16亿吨的开采量为基数计算，这311亿很快就会全部开采完。假如每年开采只有10亿吨，再有30年中国就面临煤炭供应危机。这一数字足够证明中国出口限制是为了保护国家经济安全所必需的行动。 （2）符合GATT第20条（a）、（b）款。我们在前面已经谈过，焦炭在生产过程中对环境、人类健康构成了危害。中国目前的开采技术能力比世界平均水平低，多数是在牺牲环境和工人安全的情况下进行开采的。中国限制焦炭出口，符合人类伦理道德要求，是保护人类健康的必要措施。 （3）符合GATT第13条第1款的规定。中国对焦炭出口的限制，没有针对某一特定国家和地区，中国是在总量控制前提下，焦炭价格由于国际市场决定向哪个国家或地区出口的，由企业做主，不存在国别歧视问题。 欧盟使用威胁策略 商务外交谈判中的威胁策略，是指在谈判中企图强迫对方接受自己提出的要求而使用的各种强制性手段或方法。常见的威胁手段有拒绝参加会议，设定最后期限，拒绝签字等。这些都是要强迫对方就范，以达到自己的谈判目的。 在中欧焦炭谈判中，欧盟在5月9日提出，要求中国在5日内解除出口限制，否则就向WTO起诉。5月24日，欧盟再次要求中国在5月28日前取消出口限制，否则向WTO起诉。我认为，这是威胁策略的典型表现，一方面制定最后期限，一方面又扬言要起诉。但为什么欧盟却在谈判中接受了和解呢？ 我们通过以下分析不难看出，欧盟在威胁的背后，也自有难言之隐。 首先，欧盟要求扩大出口与对中国焦炭实施反倾销自相矛盾。为了保护本地区的焦炭生产，欧盟于2000年12月宣布对中国出口欧盟的直径大于80毫米的焦炭实施无限期的反倾销措施，每吨征收的反倾销税为32.6欧元。而在2004年又要求增加中国对其出口，这是自相矛盾的措施。虽然欧盟在2004年3月取消了反倾销税，但它的自相矛盾的做法一旦走向WTO，是不会被允许的。 其次，欧盟钢铁业不可能承担诉讼过程的损失。欧盟钢铁业所需要的1/3焦炭来自中国。如果欧盟真的要到WTO起诉中国，整个案件要经历18个月，这期间，中国不但不会增加对欧盟的出口，反而增加了出口限制能力。这样的损失只能由欧盟，尤其是钢铁业来承担。 第三，欧盟5月9日通过媒体传达了要向WTO起诉的消息，但它的行为始终是谨慎的、试探性的。5月14日，第一次最后期限到期，欧盟仍在观察。5月24日，中国商务部等9个部委联合下达了关于取消焦炭出口退税的文件，表明了中国限制焦炭出口的决心。欧盟才再次把谈判的另一个底线抛出来。综述三条，我们可以看出，欧盟在策略上虚张声势，威胁中国，但并不十分希望把案件扯到WTO去。 我们在明晰欧盟谈判策略的同时，还要对该策略作一点评论。欧盟的威胁策略对维护中欧关系的大局显然认识不足。5月初，中国总理温家宝访问欧洲，阐述了中欧全面战略伙伴关系，并特别指出不能因为“一时一事”而破坏这种关系。焦炭摩擦就是这样的“一时一事”，欧盟使用威胁策略是不理智的。在5月28日的谈判中，达成和解后，欧洲谈判代表表示这件事表明了中欧关系的成熟，但在我看来，这句话更适合中国方面来讲。
实现国家利益是国内运作和国际运作相统一的过程 在中欧焦炭贸易摩擦中，我国的国家利益表现在实行出口许可制度和增加欧盟出口配额上。但国家利益又不是孤立地表现在这两件事情上。表现在这次摩擦上的国家利益，要经过国内操作和国际操作两个阶段，并且要使这两个阶段相互连接，相互配合。 国内运作是基础 商务外交的国内运作往往被人忽视，但它却是整个商务外交活动的基础。贸易政策、措施的出台和商务外交谈判的原则和目标等都要在国内先运作。国内运作的科学、合理，就会为整个商务外交活动打下基础。 回顾中欧焦炭纠纷，我认为我国焦炭出口配额的削减过于草率。消减焦炭出口的方向是对的，但是，怎么削减，削减到多少，应该慎重从事。但是，从有关部门的政策决策上看，显然有草率的一面。比如，出口限额最初提出在300万吨左右，后来又定为900万吨，最近又表示维持在2003年的水平上，去年的水平是1472万吨。一个国家的配额数量怎么能说变就变呢？从这里，我们看到了计划经济留下的拍脑袋做决策的影子。中国焦炭出口配额的变化，引起了欧盟等国（地区）的不满，为中国经济贸易发展带来了不必要的麻烦。 国际运作是关键 商务外交、会见、信函以及谈判等都是国际运作的表现。中欧焦炭摩擦起源于中国国内政策的变化，引起国际关注，事件从国内阶段很快进入国际运作阶段。国际运作是短兵相接，国家利益能否维护在此一举。 我们在评述欧盟不顾中欧经贸大局，使用威胁策略的同时，也要虚心地回顾我们在这起摩擦中的表现，实际上仍然有许多不尽人意的地方。 首先是动作迟缓。欧盟在今年2月份就根据意大利政府的要求，与中国交涉，希望解决焦炭出口问题。3月份，欧盟贸易委员拉米访华，就这个问题和中国有关部门进行了磋商，当时意大利政府还愿意提供280万欧元的捐款，用以支持中国畜牧业的发展。3月3日，欧盟就解决焦炭问题致函商务部领导，在没有取得满意答复后，才于5月9日通过媒体表示要向WTO起诉。在这样的一段时间内，中国的表现是迟缓的，特别是这场摩擦拖到了中国总理访问欧盟还没有得到解决，是不应该的。 其次是被动。欧盟要求中国取消出口许可制度，并扬言要上诉WTO，这本来是欧盟的一种威胁策略，但中国的注意力却被取消出口许可制度所吸引。在行业协会的几次高层商讨中，强调的都是坚决不能取消出口许可制度。对具体策略研究不够。中欧焦炭摩擦本来就是焦炭出口多少这样一个很简单的问题，是欧盟把它搞复杂了，因为只有搞复杂才能起到威胁的作用。而我们被牵着鼻子走，没有简单地只对应焦炭出口量问题，从而失去了解决摩擦的好机会。 通过对国内、国际具体操作环节的分析，可以看出，我国在商务外交过程中，无论是技术上，还是战术上，仍不十分成熟，没有达到运用自如的程度。虽然我们在整个事件的解决过程中坚持了国家利益，但因为不成熟也为维护这些国家利益付出了代价。 中欧焦炭贸易摩擦结束了，但它告诉我们商务外交必须维护国家利益，这是商务外交的最高目标。同时，还必须有熟练的和灵活的商务外交技术和战术，这样才能更完美地实现国家利益。 (作者为中国人民大学经济学院副教授） 相关链接 中欧“焦炭摩擦”始末 2004年1月1日，中国推出焦炭出口许可证制度，将焦炭出口配额从1200万吨削减到900万吨；1月底，意大利政府要求欧盟出面与中国进行交涉，放宽焦炭出口；3、4月份，欧盟连续向中国提出要求取消焦炭出口限制，并称有可能向WTO提起相应诉讼；5月6日，欧盟贸易专员拉米向中国商务部部长薄熙来再提焦炭之事；5月9日，欧盟发表声明，向中国发出通牒，要求5天之内同意废除有争议的焦炭出口限制；5月24日，财政部和国家税务总局发出紧急通知，宣布从即日起，对出口的焦炭及半焦炭、炼焦煤，一律停止增值税出口退税；当日，欧盟委员会即刻下达第二道通牒，要求中国在5月28日前取消焦炭出口限制，否则将向WTO提起诉讼；5月28日，中欧就焦炭贸易问题达成协议：2004年中国向欧盟的焦炭出口量将不低于上一年度的水平，即450万吨。但中方没有像欧盟要求的那样取消出口许可制度，但取消许可证收费，按协议，焦炭出口价每吨将下降200美元左右。