浦东新区土地使用结构研究*
郝娟 雷鸿君 冉凌风 李战军
作者简介：
*本项研究的主报告共有六章，涉及总论、土地使用结构的历史演变和现状评价、土地使用结构影响因素分析、建设用地的发展规模及空间布局结构、不同类型土地的发展规模及空间分布和土地使用结构合理化对策建议等内容。这里仅选择其中的两个部分发表。
前 言
浦东新区自开发开放十五年来，其面积、人口、管理机构、产业规模、产业结构和综合经济竞争力都发生了很大变化。在这个过程中，新区的土地使用从划拨到有偿使用，通过土地预征和滚动开发，为浦东的经济和社会发展作出了重大贡献。面对新一轮开发开放，尽管土地使用的总体规划已经明确，但在土地使用上还存在着一系列有待认识和解决的问题。从科学发展观和土地可持续利用的角度研究浦东新区土地使用结构，具有重要的现实意义。
一、浦东新区土地使用结构历史演变和现状评价
（一）浦东新区土地使用空间结构演变历史
1. 浦东新区土地使用历次总体规划情况
自1990年浦东新区成立以来，有关土地使用的规划主要有4个。
（1）1997－2010年浦东新区土地使用总体规划。该规划的指导思想是：贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，寻求符合新区特色的土地使用优化体系，努力实现土地使用方式的根本转变，保障新区国民经济、社会、生态环境的持续、协调发展，为编制镇级土地使用规划和土地使用有关的专项规划提供依据。
该规划的内容包括土地使用现状、土地使用总体规划目标、土地供需平衡分析、土地使用结构调整、土地使用分类管制规则、重点建设项目用地布局和用地储备、镇级土地使用规划和实施规划的政策措施等。
该规划的特点是优先安排农业用地、严格控制各类建设用地、积极开展土地整理、开发和复垦，是浦东新区第一次比较系统的土地使用总体规划。
（2）2000年－2020年浦东新区综合发展规划－土地使用结构。在《浦东新区综合发展规划》中，提出了《浦东新区土地使用规划》。该规划的指导思想是：按照“控制增量，提高质量，集约利用”的土地使用方针，利用级差效益，盘活存量土地；搞好“三个集中”，实行集约利用；开发滩涂资源，增加土地后备资源。
该规划的主要内容包括规划超时限和范围、不同区位土地使用原则及土地等级的划分和有关土地的技术经济指标等。
该规划的特点是将土地使用规划作为浦东新区综合发展规划的一部分，从全局长远利益出发，对全区土地的开发、整治、利用和保护进行统筹安排，以实现土地资源的可持续利用；对浦东新区规划年（2020年）用地总量及主要用地的结构比例等重要指标进行了说明，对建设用地总量、生态林用地总量及城市发展备用地总量进行了分解。
（3）浦东新区城镇体系规划文本（2000－2020年）。该规划的指导思
想是：以党的“十五大”和中央农村工作会议精神为指针，根据上海市城市总体规划和浦东新区总体规划的基本框架，按照党中央提出的“小城镇、大战略”方针和新区“四、五、五”的发展思路，从21世纪城镇地区可持续发展和农村城市化的要求出发，坚持城镇规划高起点、高标准和科学性，把浦东建设提高到一个新的水平。
该规划的主要内容包括发展条件分析、规划发展目标及指导思想、规划年限和规划依据、城镇体系规划布局、城镇人口发展与城镇化水平预测、产业布局规划及集镇发展规划、绿化系统规划及旅游资源开发、重大市政基础设施、近期建设规划及政策建议等。
该规划的特点是按照“三个集中”原则，对原有城镇范围内欲建和批准的工业点、工业小区进行梳理；在“调整、控制、发展”的原则下，优化新区城镇工业布局；对工业小区土地存量资源分配及工业小区用地进行了测算；对集镇规划新增面积及集镇用地规模进行了预测。
（4）浦东新区镇级部分土地使用总体规划修编总报告（2001－2010年）。该报告的指导思想是：切实贯彻新土地管理法，服从市、区级土地使用总体规划，适应国民经济、社会发展“十五”计划的要求，在参照上一轮土地使用总体规划和小城镇规划的基础上，根据2001年国土资源大调查进行修编。
该报告的主要内容包括浦东新区概况、浦东新区土地使用现状及潜力分析、土地使用趋势及耕地保护研究、镇级土地使用总体规划思路与指标分解方案、土地保护整理、协调建设用地与耕地矛盾的对策和建议。
该报告的主要特点是在规划方法和技术思路方面，在兼顾产业布局及结构调整方面都做了重点考虑；除了通盘考虑各镇及建成区用地配置方案外，重点保证各镇规划工业小区和集镇的用地指标，以及重点工程项目指标；对于在浦东新区占有重要地位的镇及建成区的镇，在指标分解和用地布局方面做了重点分析。
2. 浦东新区土地用地扩展过程特点
1990年，中共中央和国务院决策开发浦东，1993年在原来“三区两县”的基础上，成立浦东新区，并设管委会，2000年正式成立新区政府。经数
次区划调整后，现在浦东新区的总面积为569平方公里。
总的来说，改革开放以来随着浦东经济的飞速发展和“文革”期间外迁人口的返城，浦东城市用地发展很快，特别是1988年国家允许土地使用权有偿转让和房地产热的兴起，到2000年，浦东城区的城市建设面积己激增至299平方公里。城市化地区逐步向东扩展，形成了四个国家级开发区，其中，沿黄浦江的小陆家嘴地区已成为高度现代化的区域。
从土地使用总的发展历程来看，城区的扩展过程主要发生在新区开发以后。可以粗略地分为三个阶段：
第一阶段是从1990年中共中央和国务院决策开发浦东到1993年浦东新区管委会成立，以“分散规划，重点建设”为基本特征。为了启动陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区和张江高科科技园等四个国家级开发区的建设，先后成立了四大开发公司，以土地“空转”的形式向重点开发公司成片出让土地的使用权，通过“以地合资”、“以地入股”等模式对招商引资和新区的发展产生了巨大的推动作用。但是土地的规划管理是在“三区两县”的基础上进行的，整体性不强，在土地批租利用上缺乏统一规划，在杨浦、黄浦和南市三区行政撤出浦东之前，已形成抢滩批地高潮，致使土地批出总量及结构存在不合理现象。此外，由于1988年和1990年国家有关土地有偿使用及土地使用权可以出让和转让政策的出台，土地使用性质变更数量多，城市建设用地增长很快，土地使用结构已有明显的调整。
第二阶段是从管委会成立到2001年新区政府成立，以“整体开发、跃进发展”为基本特征。管委会成立后对浦东的整体规划开发进一步加强了工作，以“循序渐进，先规划后开发”的指导思想，对全区的土地使用进行了较为细致的工作。这一时期是浦东城市建设用地扩展量最大、扩展速度最快的时期，城市建设用地比例激增，城市功能结构、空间结构初步形成。从用地扩展方向上来看，在以黄浦江重点开发、适度集中的基础上，先向东、后向南扩展，向东为以金桥出口加工区、张江高科技园区为代表的新辟工业区，向南开辟了三林、金杨、六里等生活区。随着浦东的全面开发和经济快速发展，产业结构有了很大转变，除了上海市城区的工业开始向浦东迁移外，国内外很多著名企业也开始落户浦东，第二产业比重逐
年递增，制造业中心的地位开始凸现，工业用地猛增。同时由于大量人口涌入浦东参与建设，居住用地量大幅度增长。
第三阶段是2001年以后至今，以“填空补实，成熟发展”为基本特征。由于分散规划造成的历史遗留问题，以及发展过快等原因造成了浦东土地使用过程中出现了一些问题，如工业小区的分散分布和不规模经济，“城中村”的形成等。针对这些现象，有关部门加强了整体性工作，强调了理性发展，对浦东用地扩展和土地使用结构进行了调整，基本形成了适应浦东社会经济发展需要的土地使用结构。这一时期，城区的商务功能不断增强，在城市内部空间结构上，第三产业向中心区集聚，用地量不断增加，第二产业比重稳步增长，工业用地增长趋缓。生活环境质量日益引起关注，居住用地增长仍然较为明显，相应的市政设施等配套用地增长幅度也较为可观。
从浦东新区十四年的发展情况看，城市建设用地增长很快，各项用地绝对量均有所增长，其中住宅用地和交通用地增长的幅度较大，绿地和工业用地增长的幅度次之；从相对量来说，交通用地比重上升幅度最大，住宅用地次之，工业用地的比重下降的幅度较大，其他用地基本持平。
（二）浦东新区土地使用现状评析
1. 土地使用的数量结构
（1）现状土地使用结构。浦东新区各类用地的数量分布情况如表1。 表1 2003年浦东土地使用数量结构 单位：km2,%
资料来源：浦东新区发展计划局 浦东新区土地使用结构分析2003年
相关数据说明：①居住用地包括旧里、棚户、村庄用地。②绿地面积包含公共绿地和生产防护绿地。③对外交通用地包括浦东国际机场、外高桥港区、磁悬浮等用地。
（2）现状土地数量结构特征。根据现状土地使用结构的基础数据，目前浦东新区土地使用数量结构具有如下特征：
一是相对偏紧的用地量。浦东现状（2003年）土地总面积569平方公里，其中城市建设用地279平方公里，约占总面积的49％。2003年浦东新区常住人口约278万，户籍人口173万人。户籍人均土地面积0.033公顷（户籍人口/土地总面积），不及全国平均量的1/22，低于上海平均量约1/3。常住人口人均建设用地100平方米，用地相对紧张。
二是发展不协调的分类指标。从国家《城市用地分类标准与规划建设用地标准》来看，除了绿地符合指标范围外，浦东新区的人均单项建设指标与国家标准有较大差异（见表2）。
单位：％
浦东数据来源：浦东新区发展计划局 浦东新区土地使用结构分析 2003年。
超前发展的居住用地。居住用地现状（2003年）为108平方公里，占建设用地的38.78%，规划年（2020年）为134平方公里，占建设用地的34.36%。按总人口250万和325万（预测中位值）计算，人均居住用地面积分别为43.2平方米和41.2平方米，超出规划指标上限（28平方米/人）约一半，相对于滞后的基础设施用地来说，无疑是偏高的。
急待转型的工业用地。现状工业用地为75.03平方公里，占建设用地的26.91%，略高于规划指标的上限。根据市委、市府明确要求，浦东要成为上海建设成为国际化大都市和“四个中心”的核心功能区，这一功能定位，决定了在浦东的产业用地构成比例中，工业用地所占的比重应控制在10-15%以下。然而，从浦东近阶段的发展看，第二产业仍然是浦东经济发展的一个重要的增长点，工业用地比例的调整还有一个过渡的过程。因此，在规划实施过程中，应对工业用地有所控制，通过对沿江工业的改造、对集镇工业的集聚、归并，实现产业的逐步提升、发展，使目前规划的工业用地有一个集聚、控制和调整的过程，以适应浦东新区的发展，实现用地结构的最优。
严重缺乏的道路广场用地。现状道路广场用地为3.45平方公里，占建设用地的1.24%，人均1.38平方米，这与国家标准的8～15%和7.0～15.0
平方米/人相去甚远，相对于快速发展的浦东经济和人口增长，相应的基础设施建设无疑已是大大滞后了。因此，在今后一段时期，有关部门应加强道路广场建设用地的土地投入。
三是土地后备资源缺乏。浦东新区目前未使用土地面积为12.55km 2，仅占总用地的2.35%。因此，在浦东依靠未利用地进行耕地补偿和建设用地投入是不可行的，必须节约利用土地，做好存量土地的利用工作。
总的来看，浦东新区的建设用地总量无论从占全部土地比例还是人均值都比较适中，现状浦东新区居住、交通、工业仓储、商业金融等几大类用地的数量构成比例还是基本符合浦东目前社会经济水平的，但矛盾和问题也较为明显，主要问题在于居住用地超前发展，而相应的道路广场、市政设施等用地投入滞后，与居住用地增长比例不协调。基础设施用地的不足成了浦东发展的一个瓶颈，亟待有关部门解决。
2. 浦东土地使用的空间结构
从土地使用的空间结构看，可以以外环线为界，将浦东新区划分为中心城区（外环线以内）和郊区（外环线以外）两部分进行研究。总的来说，两者在土地使用级别、容积率等指标在空间分布上的差异都比较大，中心城区开发较早，建设用地使用较为充分而且集中，而郊区还具有农业特征，建设用地较为分散。但是从两者在用地比例上的关系，可看出用地类别的分区圈层式分布并不明显，城市功能差异并不大（见表3）。
居住用地。中心城区居住用地占到了土地总面积的27.19%，在各类建设用地构成中比例最大，超出居住用地占新区土地构成中的比例（22％）5个百分点。说明中心城区仍具有相当强的居住功能。但是，还有近一半的（约11％，所有住宅用地为25％）的住宅用地是四类用地，容积率偏低，土地使用不充分，这部分土地是未来中心城区改善居民居住条件，加强土地集约利用的重点。郊区居住用地比例为总土地面积的17.81％，其中四类住宅用地是主体，占土地面积达7.15%。随着浦东新区大量人口的迁入、农村城市化步伐的加快和产业结构的调整，郊区的生活功能将进一步加强，住宅数量和质量的需求都将会大幅度增强，因此提高郊区居住用地利用率
将是影响浦东发展和城市功能形成的一项重要工作。
公共设施用地。中心城区的公共设施用地占到了5%，而且公共建筑用地及商业金融用地的占地比例逐年上升，反映了中心城区向中心商务区（CBD ）的方向发展的过程。郊区目前的比例较低，今后可以重点发展文化娱乐和体育用地，分散部分中心城区的功能。
表3 2003年浦东土地使用的空间结构
资料来源：浦东新区(2003)土地使用现状
工业和仓储用地。工业用地和仓储用地比例与距市中心的距离一般成呈递增关系。但浦东新区的情况不同，中心城区的工业用地占总用地量的17.92％，仓储用地占2.26％；郊区则分别为24.93%和1.68%。中心城区的工业区功能较强，用地比例过高，不符合浦东的长期发展。在今后一段长期时间里，浦东的产业结构和工业布局将会有较大的变化，大量的工业将向郊区转移，郊区的工业用地比例将会有较大增长，而中心城区的工业区功能会弱化，工业用地比例将减少。工业用地的空间结构调控将是一项长期而艰巨的任务。
对外交通、道路广场和市政公用设施用地。除了市政公用设施用地，中心城区较郊区比例较高外（1.7:1.2）：其他两项郊区均比中心城区高出很多，其中对外交通用地比例为4.28:0.21，道路广场用地比例为1.02:0.35。浦东新区的郊区基础设施情况与中心城区相比，差别并不明显，已经具备城市化的基础条件，为浦东新区生活区和工业区向郊区发展创造了条件。
公共绿地 由于具有一定平衡上海绿地比例的原因，浦东一向对绿地
建设投入较多，无论是中心城区还是郊区，这项指标都比国家标准高出很多，对浦东居民生活质量的提高和土地使用结构向国际水平靠拢无疑是有利的。
3. 土地使用存在的问题
目前浦东新区土地使用结构和分布存在如下问题：
（1）土地开发利用范围大，但土地使用结构不尽合理，利用率不高，规模化程度低。工业区和集镇内的土地使用率较低；工业区外的工矿企业较多，但不集中，没有形成规模，大部分效益不好的企业技术含量低，设备落后，产品的市场需求量小、附加值低；集镇外农村居民点散落，宅基地利用率低。农用土地的规模集约利用程度也不高。这些问题的解决依赖于高新技术的应用和投入的增加。
（2）建设用地供需不平衡。浦东新区的发展建设速度很快，参照1996年规划对2010年所作出的建设用地规划指标，建设用地面临着紧缺的情况。
浦东新区的土地后备资源主要是滩涂地的开垦、农民宅基地的归并、土地整理复垦等，然而相对于未来土地的巨大需求，这些后备资源显得严重不足。未来几年，随着浦东新区建设步伐的加快，用地矛盾将会更加突出。
（3）宅基地面积一度不断扩大。为落实耕地保护指标，各镇占用的耕地范围内的宅基地，本应全部复垦为耕地，但在事实上无法全部做到。农民对于土地有着深厚的感情，所以不愿迁到集镇，愿意在原来的土地上建房。由于人口的增加，居住条件需要改善，用地就要有所增加。
随着浦东城市化进程的全面推进，农业人口的减少，农民宅基地面积理应逐年减少，然而从调查数据分析知，农村人均居住用地面积超过110平方米的有3个镇，农村人均居住用地面积在100-110平方米的有3个镇，宅基地并未因人口减少而减少，相反有些镇还在增加。
造成这一现象的原因有：1) 各类项目建设(包括商品房开发) ，为规避动迁成本，占用耕地的多，征用农村宅基地的少。2) 中心村建设人均用地大大超标。3) 农民违章建造住宅。4) 农民进镇购买商品房后，仍保留原有宅基地。
（4）土地浪费现象不少。较明显的是一些农村中断墙垣壁不少，旧宅
基地废弃和无人利用的死角较多，在一些工矿用地中也存在经济效益极差、单位只占不用或闲置现象等等。这一问题直接导致了用地供求不平衡，因此必须从规划指标的合理分解方面予以解决。
（5）对土地用途的强化管制力度不够，土地的计划利用很难落到实处。为发展农村经济，必须引进项目资金，占用大量建设用地。由于工业项目进入工业小区要支付较高的征地和开发成本，因此往往村里未经审批就近使用本村土地，所用的土地往往是农用地，这就形成了部分违法用地。
这是土地资源的可持续发展与经济建设的近期利益之间的矛盾在土地资源管理工作中的表现；另外一个原因就是政府的行政管理体制本身的弊端以及监督体制不够完善，导致上一级土管部门制定的规划与当地政府的发展规划之间的矛盾较突出。
（三） 国内外城市土地使用结构比较分析
1. 进行比较的对象和内容
（1）可比性确定。根据远景规划，上海将最终建成国际经济、金融、贸易和航运中心，成为具有综合竞争力的现代化国际大都市，经济总量达到亚洲经济中心城市的水平，而浦东则将成为上海建设四个中心的核心功能区。围绕这一发展定位，本报告分别选取了全球性的国际化大城市，如东京等；区域性的国际化大城市，如新加坡、香港等以及国内大城市广州等作为比较对象。他们具有以下共同特征：
①所在地区人口集聚度高，人口流动性强，外籍人口及外来人口占有较大比例，受高等教育人口与三产就业人口比例高；
②是世界或地区主要的交通枢纽，航空港、深水港及信息港的作用突出；
③经济开放程度高，是国际金融中心所在地或跨国公司总部和国际机构集中地，城市第三产业占GDP 比重大，是所在国重要的经济及产业研发中心；
④都市文化高度开放，社会生活质量高，生态环境质量好，生活标准较高；
⑤城市为多心、多核的空间结构或处于从单一核心向多心、多核空间
结构转化阶段；
⑥城市发展的过程是产业结构和用地结构优化相结合的过程，各城市都将优化产业结构和优化用地结构看作城市发展一个问题的两个方面，并给予高度重视。
另外，东京和香港作为亚洲现有的世界城市和准世界城市的代表，都是人口众多、用地紧张的城市，在土地集约利用方面做得比较成功，土地平均产出位居世界前列，值得浦东学习；香港和新加坡都是亚洲“四小龙”之一，在20世纪80年代都经历了一段经济腾飞的历程，与浦东面临的目前的经济发展状况有相同之处，其经验教训应该引起重视；广州和深圳与上海一样处于一个经济快速发展的阶段，所处的宏观经济、政策环境相同，同时分别作为“珠三角”和“长三角”的代表城市，面临的很多问题都极其相似，经验教训值得借鉴。
（2）比较内容。对国内外土地使用相关理论及国外土地使用结构演变和现状进行研究，分析相关理论对浦东新区土地使用的借鉴意义，在此基础上，进行浦东新区土地使用的国内外比较。国内大城市用地结构比较主要以北京、广州、深圳等为对象，着重对居住用地、工业用地等建设用地进行比较。国外大城市用地结构比较主要以东京、纽约、巴黎等为研究对象，主要从人口空间分布、土地使用结构、中心城区人均用地、产业用地结构及土地使用率等五个方面进行比较，具体内容如图1所示：
图1 国内外大城市土地使用结构比较
2. 土地使用结构的相关理论及对浦东的借鉴意义
(1)规模门槛理论。规模门槛理论起源于经济学的规模经济理论，是指企业规模跨过一个门槛时，可带来生产集中的经济效果，提高生产效率，降低生产成本，从而带来一种乘数效应。反映在城市空间上的规模门槛主要由较稳定条件（国土、有限资源、宏观人口等）和不稳定条件（如投资、微观人口、产业、交通等）共同形成。
对不同的城市空间，这种门槛的制约条件是不同的。一般可以分为四种类型，即土地制约型空间（如工厂、仓储、大学等）、可达性制约型空间（如餐厅、银行、商店等）、中间制约型空间（如办公、商务、医院等）和均匀制约型空间（如住宅、中小学校、小区服务中心等）。不同类型城市空间的规模效应在距离轴上的差异变化，形成了城市土地使用结构的基本性状。
考察浦东土地使用结构的合理性必须与土地使用的规模效应相结合，各类土地比例应该是一个动态变化的指标。多年来，浦东城市建设用地发展规模是与城市经济社会发展水平和城市人口增长速度密切相关的，今后也应充分考虑城市远景，体现城市发展的连续性；结合城市行政区划，分析土地资源的分布、保护与利用，考虑城市环境、交通容量，进行城市发展门槛的分析，并根据分析的结果来制定土地使用规划以及相应的建设用地调控政策。城市内部各功能空间必须具备适当的用地规模和比例，尤其在进行大型基础设施的建设时必须考虑规模门槛，在用地选址上考虑其规模效应，在用地供应上必须有合理的用地结构比例。
（2）区位择优理论。生物学家通过实验证明，两个生态习性相近的物种，基本上是不能在同一个地区占有同一生态位，它们将发生地理分离（不同空间）或生态分离（食性、活动时间不同），以避免资源浪费而形成有序结构。城市在生长过程中具有与其相似的发展特性，即通过竞争适合其发展的区位导致演化、共生，最终形成相对有序稳定的空间结构。
对浦东的发展而言，应考虑在不同的层次和尺度上遵循这一区位竞争原则。在具体土地使用结构安排上，应该从全局出发，既要考虑某一城市空间功能的适当集中，在同一地区同一生态位上（建设用地性质）发挥规模效应，又要避免重复建设，避免规模不经济，避免同一性质的建设项目争资源的现象；一方面通过实施地理分离，在更大的地域上安排适应的建设环境，另一方面可以实施生态分离，在同一地域建设互补型的建设项目，充分发挥区位择优关系利用好区域资源。
（3）不平衡发展规律。根据动力学原理，一个具有发展机制的空间系统必须是有差异的和非平衡的，发展的动力机制来源于竞争和生长点的创生。对某一地区而言，低级资源（如土地、水资源）的分布是均匀的，而高级资源相对而言在数量和区位上较少而集中。竞争导致资源开发和对高级资源的趋适，从而导致高一等级空间的生成和集中，即生长点的形成。在开放的区域范围内，生长点不止一个，在每个小系统空间结构稳定的同时，其他同等级的空间体系逐步形成，导致新的竞争。进而导致新的对更高等级资源的趋适、集中和竞争，由此形成等级梯度空间。
这一理论对于浦东的发展具有很强的解释力和参考价值。浦东的发展始终是围绕生长点（如四大开发区），以一种连续的与“蛙跳”相结合的方式反复进行。在开发初期，工业、人口、交通、能源以及伴随生存的服务业等以积聚的形式达到规模效应，促使相应达到空间集中建设，城乡形成鲜明的对比。然后，随着功能区规模的扩大，城市化过程中经济结构迅速发生变化。由于规模门槛的作用，集中的效益已不明显，发展的侧重点转向城市质量的改进。工业企业开始寻求低成本的空间，城市逐渐呈现分散化的发展，中心区周围的小城镇或郊区生长。顺应这一趋势而发展的城市交通网络和基础设施，加强了城市与远郊的空间联系，甚至出现了由城镇群体的组合而构成的城市化地带。沿交通线延伸的地域内空地被逐步填充，地域空间呈分散式发展。
因此，在构建未来浦东城市发展规划以及相应的土地使用结构时，首先要考虑的是如何选生长点的位置、数量以及发展度。在拟定土地使用规划时，既要优先支持生长点的建设，也要在宏观上促进增长极的形成和发展，并根据不同时期的发展特点，采用不同的策略。 3. 浦东新区与国内大城市土地使用结构的比较
在我国，土地使用是和城市化进程紧密联系在一起的。城市化不仅是产业和人口在城市中的集聚，也是大量农用地转化为城市用地的过程，这使城市土地使用结构的问题日益突出。
（1）人均建设用地。我国城市的人均建设用地差异比较悬殊，城市规模越大，人均建设用地越少。根据建设部城市规划司1996年统计资料，我国人口规模在100万人以上的特大城市，人均建设用地平均为75平方米；大城市为88平方米，中等城市为108平方米，小城市为143平方米。
根据2003年浦东现状土地使用结构数据，浦东新区目前人均建设用地约100平方米，比国内大城市人均建设用地均值稍高，基本符合新建城市建设用地控制指标。
（2）建设用地结构。
我国具有代表性的大城市的建设用地结构及其均值如表4所示。 表4 国内大城市土地使用结构 单位：%
浦东新区数据为2000年数据，来源于浦东新区土地使用结构分析 2003年 其它城市数据根据有关学位论文资料整理]
从表4可知，除了市政及公共设施用地城市之间差距较大，用地比例在8～20％之间，均值为14％左右，其他各类用地国内各城市结构差异性并不大，城市的居住用地和工业用地的比例较高，居住用地比例大多分布在25～35％之间，均值在30％左右；工业和仓储用地比例则普遍较高，大多在30％左右；交通用地大多在12～16％之间，均值为14％，城市公共绿地比例在4～9％之间居多，均值为6％左右。说明国内城市的同构性较强。这也和我国城市依托工业发展的基本路径类似。
浦东新区与国内其他大城市相比，工业用地的比例最低，对外交通用地的比例最高，而公共设施用地的比例较低。
4. 浦东新区与国外大城市土地使用结构的比较
（1）国外土地使用结构演变基本情况。纵观国外著名都市的发展历史，可以发现这么一个现象：像伦敦、巴黎以及东京等大城市的扩展都发生在快速城市化的阶段。他们都经历了城市化初始阶段的高度集中到城市化成熟阶段的空城化的发展过程。
资料来源：叶贵勋 上海城市空间发展战略研究 中国建筑工业 2003年
二次大战后，城市人口随经济复兴而增长集中，城市用地日趋紧张，出现了以疏散为中心的城市规划调整，强调城市建设用地的高度集约利用。但自20世纪50-60年代起，又出现了城市人口减少、郊区人口增加的逆城市化现象，导致中心城区衰退，税收减少，昼夜人口差别大，市区就业与人口矛盾大等问题。于是将大都市的“疏散”政策改为吸引居民回市中心就业、定居的方针。土地使用政策是与城市化和经济发展水平直接相关的。
（2）人口空间分布比较。城市功能结构通过人口在城市空间的分布得以实现，而城市功能结构又会对土地的使用结构产生影响。
从表5中可知，世界大城市对人口都具有较强的集聚力，多数城市核心城区的人口密度都是最高的，人口分布呈现出由核心城区向外递减的趋势；世界城市都已经历或正在经历人口向更大区域疏散的过程，人口分布还因各城市的发展状况及发展模式不同，而具有较大的差别，如东京核心城区人口密度低于中心城区，
巴黎核心城区人口密度较高，中心城区和大都市区的人口密度较低，伦敦中心城区与大都市区的人口密度相差最小。浦东新区城市地区与农村的人口密度相差较大，人口分布存在西部高，由中部向东、北减少的趋势，分布程度不均匀。
（3）城市及中心城区人均建设用地比较。据20世纪90年代中期以来国内外学术界对国外大城市用地的大量文献资料，以及联合国社区中心的统计资料显示，国外经济发达国家大城市人均建设用地量差距十分悬殊，大体上可以分为三类：
第一类是经济发达且人口密度相当高的城市，城市用地紧张，人均建设用地较少，如东京人均建设用地76平方米，大阪人均67平方米，汉城人均67平方米；第二类是欧洲的大多数大中城市，经济发达，用地相对宽裕，人均建设用地大多在100～200平方米，如伦敦人均157平方米，阿姆斯特丹人均178平方米；第三类是经济发达而土地资源十分丰富的城市，城市建设用地十分宽裕，人均建设用地量很大，最具代表性的是美国，《美国规划手册》1980年数据显示，50个主要城市人均建设用地高达248.5平方米。
目前浦东人均建设用地100平方米，2020年规划指标外环线内100平方米，外环线外130平方米，基本上能达到上述第二类城市的水平，用地基本符合经济发展需要。但是，浦东中心城区的建设用地还比较紧张。
世界各大城市市区中心城区人均用地状况如表6所示，东京、纽约及巴黎中心城区人均建设用地相差不多，浦东中心城区人均建设用地最低，仅为62.16平方米。
表6 世界大城市市区中心城人均用地比较（平方米/人） 单位：
2003年 数据说明：括号内的数字为年份，浦东新区为2003年中心城区数据。]
（4）城市建设用地结构及用地趋势比较。城市建设用地结构与城市的总体发展水平、城市主要职能、人均建设用地等具有很大的相关性，并表现出一定的规律。从表7可以看出，虽然按照不同的城市功能定位就会产生不同的城市用地结构，但是作为综合性的国际城市，数量结构的基本特点都是居住用地比例较高，工业用地相对较少，相关的配套用地和绿地比例也相对较高。
数据说明：由于世界各国对城市建设用地的分类有所不同，为便于分析比较，对所选城市的用地分类做了简化处理
①居住用地。各大发达城市规划当局都在为提高人们的居住质量，满足人的需求，对居住条件和环境不断做出调整，居住用地面积普遍提高，居住用地比例保持在25～45％之间，均值35％左右；人均建设用地较少的城市，居住用地比例较高，反之则较低。
同时，居住用地呈现市区居住用地减少，郊区用地居住标准增大的趋势。各国在城市规划的调整过程中的一些具体措施也加速了居住郊区化的趋势。
②工业用地。从整体情况看，西方发达国家的城市工业用地比例普遍较低，大多在10％以内，少数在10％以上，最高的鹿特丹在26.8％，均值在10％左右。
工业用地随着城市经济发展水平的提高，比重逐步降低。如日本东京，1957年工业用地占31.9%，1972年下降为22.9%，目前仅为3.0%。
③绿地和旷地。城市生态环境正日益受到发达国家大城市的普遍关注，除了在城郊培育大面积的森林以外，城市建成区的绿地面积也大幅增加，公共绿地占城市建设用地比例普遍在10％以上。不少城市人均绿地已达20～30平方米，其中巴黎地区1976年人均绿地就达到了70平方米，而规划建设目标竟然是人均绿地228平方米。
④市政用地和交通用地。国外城市交通比较发达，用地量相对较多，交通
用地大多占城市用地的10～20％，均值16％左右，有些大城市的道路用地已占城建用地的1/4，接近或达到了居住用地面积。
（5）产业用地结构比较。与巴黎、东京等城市第二产业用地比重大多在10%以下相比 （见表8），浦东新区的第二产业用地比重较高，占中心城区及全区城市建设用地20%以上，且中心城区及郊区的第二产业用地比重相差不大，这反映第二产业仍然是浦东经济发展的主要推动力，在浦东发展的过程中，第二产业用地将呈现先递增后递减的趋势，因此应将第二产业的发展定位于提高土地的利用率这一策略上来。
表8 世界大城市产业用地结构比较 单位：平方公里
第三产业用地比重，浦东低于东京但高于巴黎。考虑到世界城市将是区域经济、金融等服务中心的聚集中心，第三产业将成为城市的主要支柱产业，因此，浦东的第三产业用地还将增加，并且大部分集中于中心城区。
（6）土地使用率比较。从世界大城市建设用地与建设用地产出GDP 看（见表9），浦东新区建设用地产出率最低，仅为0.665亿美元/平方公里，是东京的1/8，香港的1/10，新加坡的3/10。如果用扩大城市建设用地来提高GDP 总量，无疑是一种低效而浪费的方式。有限的用地决定了浦东新区不应该依靠低效率的扩张来推动GDP 的增长，只能通过科技创新、技术改造，提高产品科技含量与效益来实现，要采取更有效的手段合理控制城市建设用地，达到提高城市建设用地产出率。
从人均建设用地看，大巴黎地区人均城市建设用地最高，为219平方米，其次为东京108平方米、新加坡99.42平方米、浦东新区95.26平方米、汉城57平方米，香港的人均建设用地最低，仅为35.21平方米。考虑到浦东城市化水平
低于其它城市，实际城市人口的人均建设用地还要大，应采取更有效的手段合理控制城市建设用地，力争提高城市建设用地的效率。
表9 世界大城市建设用地效率比较
5. 小结
通过浦东新区与国内外具有可比性的大城市土地使用结构、产业用地结构、土地使用率等指标进行比较，基本可以得出以下几点结论：
（1）与国内其它大城市相比，浦东新区人均建设用地稍高；从建设用地结构来看，国内各大城市同构性较强，差异性不太大；新区比较突出的是工业用地比例最低、对外交通用地比例最高，公共设施用地比例较低。
（2）与国外大城市人均建设用地相比，浦东新区人均建设用地比日本东京高，比美国50个城市均值低，能达到欧洲大多数城市人均建设用地的均值，整体来说，浦东新区人均建设用地基本上处于中等水平。但从中心城区人均建设用地来看，浦东新区人均建设用地很低，说明中心城区与郊区的建设用地结构还存在不平衡问题。
（3）国外大城市建设用地结构其基本特点是居住用地比例较高，工业用地相对较少，相关的配套用地和绿地用地比例也较高，另外，国外城市交通用地比例也较多。国外大城市用地结构的变化趋势为浦东新区的用地结构的调整可提供一定的借鉴。
（4）与国外大城市产业用地结构相比，浦东新区的第二产业用地比重较高，且中心城区及郊区之间相差不大，这说明在浦东目前的发展阶段，产业用地结构与新区产业发展整体规划是紧密相关的，即二、三产业并举的发展思路是产业用地结构的内在推动力。从长远看，浦东新区的第二产业用地将受到第三产业用地扩张的压缩。
（5）与国外大城市土地使用率相比，浦东新区的建设用地产出率很低，新区今后的发展不应依靠扩张城市建设用地来推动GDP 增长，而是应该通过提高产品科技含量等有有效的手段合理控制城市建设用地，提高城市建设用地的产出率。
二、浦东新区土地使用结构合理化对策建议
（一）浦东新区土地使用结构优化的总体目标
1. 目标确立的基本原则
浦东土地使用结构优化的总体目标必须适应浦东“四个中心”的核心功能区和世界性城区定位的发展要求，满足未来浦东社会经济和人口增长的用地需求，有利于产业结构的战略性调整，有利于改善城市生态环境。
2. 目标实现的基本途径
总体而言，浦东新区土地资源有限，人均用地少，供求矛盾突出。人均土地绝对占有量0.033公顷（569平方公里/173万人），不及全国平均量的1/22，低于上海平均量约1/3（陆地面积6219平方公里/1334万人）。如果考虑到常住流动人口的因素，人均土地占有量将更低。土地后备资源不足，未使用土地面积为12.55km 2，仅占总用地的2.35%。因此，必须立足于用好每一寸土地，坚持可持续发展战略，实现土地从粗放向集约转变，走内涵式发展道路，将土地集约利用放在浦东发展的基本战略的地位上来。
实现城市土地的集约利用就是要充分挖掘城市土地资源经济供给潜力，使城市投入产出比和土地使用率最佳。具体表现在以下三个层面:一是城市土地规模潜力，称聚集效益潜力，它表达了对城市总量土地的经济供给潜力挖掘和投入条件限制，投入超过土地供给潜力，则是过度利用；二是用途转换带来的城市土地经济供给潜力的挖掘，称利用结构潜力；三是土地使用空间经济供给的潜力挖掘，称垂直空间利用强度潜力（见图2）。
图2 城市土地集约利用的表现形式
3. 目标结构
（1）土地总量目标。按照世界性城区发展目标的标准，预测浦东2010年人口将达到300万人，GDP 总量达到500亿美元，2020年人口将达到350万人，GDP 总量达到1250亿美元（2020年上海GDP 预测5000亿美元，按照浦东GDP 占上海1/4计算。分别按照人口指标和单位产出预测方法来推算浦东未来城市建设用地的需求总量。
人口指标预测法：按照现状人均建设用地110平方米计算，2010年浦东新区需要330平方公里建设用地。根据浦东新区2020年人口分布的规划预测，外环线内居住250万人，环线外居住100万人，按照环线内100平方米/人，环线外130平方米/人的标准，需要用地380平方公里，考虑承担上海大交通任务的追加用地10平方公里，共需建设用地390平方公里。
单位产出预测法：以现状国外世界性城市的相应指标为参考，考虑土地使用效率的渐进性，提出不同产出率方案，分别适应规划期内的不同时间阶段
2010年：以城市建设用地产出率15000万美元/平方公里计算，浦东城市建设用地总量应为333平方公里；（相当于现状巴黎水平）
2020年：以城市建设用地产出率50000万美元/计算，浦东城市建设用地总量应为250平方公里。（相当于现状东京水平）
综合两种方法的预测值，可以把浦东城市建设用地总量目标远期（2020年）设定在250～390平方公里范围内，近期目标控制在330平方公里左右为宜。
（2）分项结构目标。土地使用结构分项指标。居住用地控制在35～40％之间，工业、仓储等产业用地控制在30～35%之间，交通、广场用地提高至20～25％左右，绿地保持在15％，加大市政用地比例。
土地空间结构分布。中心城区（外环线内）和郊区（外环线外）城市建设用地数量比例以2：1为宜。中心城区工业用地控制在10％左右，郊区控制在20％以内。
（二）土地使用策略和建议
总结国内外城市土地使用的成功经验，并结合浦东土地的实际情况，可以从以下几个方面入手：以生态型集约利用为导向，城区空间结构实现组团式发展，采取密集型土地使用模式，中心城区实行高容积率开发；进行土地的立体综合开发利用，发挥城市形态效应；强调土地使用优化，结合产业结构的升级调整土地使用性质，增加土地储备；积极创新体制，强化土地空间管制，加强土地管理工作；引入科学手段，构建评价体系和信息共享平台。
1. 以生态型集约为导向，实现密集型集约的组团式发展模式
（1）生态型集约导向。根据集约要素的特征，土地集约类型划分为劳力资本型集约、资本技术型集约、结构型集约和生态型集约。浦东目前正处于城市经济快速发展，固定资产投资和先进技术投入是经济发展和土地产出的主要因素，土地使用为资本技术型集约。但从长远发展来看，浦东必须走生态型集约的道路。
所谓生态型集约是城市发展的最高阶段，既强调城市用地结构利用空间和利用强度合理配置，即达到经济效益的最佳，同时也强调保护生态环境，取得生态效益。对浦东而言，就是建设“生态浦东”在土地使用方面的诠释。作为上海建设“四个中心”的核心功能区，浦东迎来了前所未有的发展机遇，但是各类城市的通病也开始出现。为实现土地的可持续利用，通过组团发展和密集型集约利用来构建城区的布局形态和土地使用模式，最终达到浦东生态型城区的目标。
（2）密集型集约的组团式发展模式
组团式发展是在城市区域内发展若干次级核心，分担城市的部分职能，形成区域内的多核多心结构，中心城区和次级核心间形成网络联系，所以又称网络模式。密集型集约利用则是人多地少的区情所决定，必须节约每一寸土地。根据浦东目前的现状，可以考虑从以下几个方面入手：
①从空间形态上明确组团和过渡区功能，加强次级核心作用。浦东发展多年来，已经形成了陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区等为代表的一批城市功能集聚点，但是作为城市核心，其功能还仅仅处于初具规模阶段，空间形态的组团关系还不是很明显。未来浦东的发展应继续明确以园区为中心的组团分区，不仅在功能上而且在空间形态上予以界定，明确组团的地域界线。
根据目前浦东现状和未来发展的需要，保留“带”的发展形态，以发挥传统
区位优势，同时以可以以东高路-顾高公路、龙阳路-龙东大道、川杨河等城市主要东西向道路及河流为边界，将三个发展带分别组织为若干功能组团。其中，黄浦江发展带由南及北，重要的功能组团有三林住区、世博综合区、陆家嘴中央商务区、高桥住区等功能组团。中部发展带由南及北，重要的功能组团有孙桥现代农业开发区、张江高科技园区、金桥出口加工区和外高桥保税区。沿海发展带由南及北，重要的功能组团有北部文化居住组团、中部现代产业园区和南部的机场综合产业区。
各组团之间，适当收缩建设用地投入，大力发展大型绿化用地和环新城、中心城镇生态林带，从形态上形成过渡区。过渡区的发展对缓解城市核心区集聚压力、保持整个浦东良好生态环境至关重要。从基础条件看，作为平衡全市绿地指标的一个重要区域，浦东生态林和绿地的用地投入相对较高，为城区的生态型集约发展奠定了良好基础。新区应在加大核心组团开发强度的同时，在过渡区适当收缩建设用地投入，保证区域内一定数量的生态保留区，同时在建设用地构成上加大绿化用地和交通用地的投入比例，发展快速干道，加强组团间的联系。
②构建密度分区体系，实行整体开发。在整个区域中实行分区密度制开发，根据各组团承担的功能确定适合的建筑密度和容积率，并严格按照确定密度进行开发，各组团用地结构不搞“一刀切”，实行整个区域的总量平衡。
对先期开发的组团，以提高现有土地使用强度和效率为主要目标，通过垂直加厚等方式提高容积率。对中心城区实施高容积率开发，适当控制建筑密度，对道路广场建设用地适当倾斜。在浦东城市扩张的过程中，城市用地呈现相对粗放用地方式，土地使用零散而随意，农业用地与建设用地呈插花状态，并且造成了一些土地的闲置、浪费。面对新的发展形势，城市扩张能量不断增强，必须强调最大限度地利用已经开发的土地和基础设施，鼓励对现有城区及社区中的填充式发展，即所谓垂直加厚法，以期提高容积率，实现城区土地使用集约度的提升和动态调整。
中心城区是人口集聚的中心，必须实行高容积率的开发模式，但为保证生活环境质量，建筑密度也不宜太大。实际操作中，以发展多层与高层建筑为基本导向，提高容积率的同时，降低建筑密度，增加空地用于绿化和修建道路广场，改善城市面貌，从而提高城市的空间利用率。在改造置换中，相对存量土地测算可
以采用下列公式：
S=S1(P2-P 1)/P1
式中：S 为相对存量，S 1为现状土地面积，P 2为改造后的容积率，P 1为改造前的容积率。
同时，建筑密度由A 1降低到A 2。
③培育新的生长点，阻隔过度集中。浦东地域广阔，人口众多，发展潜力巨大，城市化趋势显著。实施密集利用和组团式发展，必须避免人口、资源的过度集中，造成资源浪费、交通拥挤、生态环境降低等城市问题。因此，在积极发展城市现有次级核心的同时，也要努力培育新的生长点，截留农村和外地人口，避免过多地向现有核心城区集中。
2. 调整土地性质，加强土地置换，优化利用结构
浦东在土地利用上，最大的问题不是土地总量和人均用地的不足，而是在用地结构上不够合理协调。浦东的发展是日新月异和超乎常规的，经济的快速发展和变化造成对土地需求的不断变化，因此必须在综合规划的基础上，对土地使用实行动态管理，及时调整现状土地的使用性质，结合产业提升和人口变动的情况进行土地置换，以不断优化土地使用的数量、空间结构。主要措施包括：
（1）产业调整和土地使用结构置换。目前的浦东是第二产业与第砰业并重发展的时期，工业用地需求较大。中心城区还有大量的工业企业，这些企业占地多、污染重、效益低，是导致城市功能衰退的一个重要因素。随着浦东经济的发展，第二产业比重将逐步降低，而第三产业比重将有较大增长。土地规划部门应结合城市产业结构的调整，加强产业间的用地调整和置换工作，促进土地使用结构的协调化与合理化。在城市中心区实行“退二进三”战略，以效益高的洁净产业如金融、贸易、商业、信息、服务业等置换那些污染重效益低的产业，置换出土地大力发展第三产业以增强城市的活力。对分布在集镇的工业用地进行适当归并、集中，提高工业用地的利用效率。同时，加强对工业用地总量的控制，逐步放缓用地投入量，降低工业用地在整个土地使用结构上的比重。
（2）居住用地土地性质的调整。目前，浦东新区人均居住面积45平方米，超出国家规划标准上限28平方米一半多。由于其他城市用地并没有相应增长，基础设施的缺乏影响了居民生活的实际质量。因此应严格控制居住用地的继续投入。
可以考虑将部分居住用地调整为道路广场或者其他公建配套用地。
（3）宅基地置换。截至到2001年，浦东共有农民宅基地约66km 2，其中约36 km 2分布在外环线以内，已经随着近年来的城市化步伐得到了改造；另有约30 km 2分布在外环线以外。根据浦东的规划，到2010年，浦东新区将消灭城乡“两元结构”，实现全区郊区城市化、农民市民化，宅基地再没有存在的必要，对这类土地应通过小集镇改造，吸纳农民进城等途径进行置换平衡，将一部分土地性质改为居住用地，另一部分调整为绿地或其他公建、产业用地。
3. 立体综合开发利用城市土地，发挥城市形态效应
形态效应表示城市形态对城市生产和居民生活所产生的反应，表示为空间和资源的合理利用向着三维空间发展以及人们追求物质和生活享受中的满足。由于土地是一种具有空间立体性的综合体，不仅有平面方位，而且还有垂直方向的高度和厚度问题，具有三维空间。若从平面角度来利用土地，必然造成摊大饼似的粗放型土地开发。所以土地使用应包涵土地平面利用和土地立体利用。所谓土地立体利用是指土地的地面、地上和地下空间资源的利用。土地的稀缺性加上城市化进程加快，人地矛盾越来越尖锐，保护耕地已成为我国的基本国策，迫切要求城市土地开发利用方式从粗放型外延扩张转向集约立体综合开发，使多维空间利用成为城市土地使用的发展方向。城市土地立体综合开发，不仅可以缓解城市土地稀缺的矛盾，节约大量的土地投资，还可有效扩大黄金地段的利用面积，创造更大的经济效益。利用方式包括：
(1)城市土地地上空间利用。一是高层建筑楼层的功能分流。高层建筑，特别是临街、城市中心区位、繁华地段的高层建筑，应该实施功能分流。二是设立高架道路或高架人行道。在土地比较紧张的城市，尤其在城市繁华地段或交通枢纽地段，兴建高架道路、高架人行道，可在空中实现人、车分流，解决用地紧张、交通拥挤的问题。三是城市公共设施立体化。根据城市总体规划，因地制宜，可将公共电话亭、行人休息场所、公厕等公共设施建筑修建成多层建筑或集多种项目于一体。
四是工业用地立体化。将平面方向上布置的厂房，在垂直方向上重叠起来，形成工业大厦或工业综合体。
（2）城市土地向地下空间拓展。随着环境恶化和城市化问题日益突出，世
界各国日益重视开发利用地下空间资源，因为它具有促进社会经济发展和生态环境资源持续利用的重大作用。国外一些城市近年来把基础设施转移到地下空间，如旧金山、巴黎的交通枢纽建在地下，美国明尼苏打大学和哈佛大学的图书馆建在地下，许多国家在城市建设之前就规划好安置煤气、通讯、供电、排污等地下管线于其中的“共同沟”。阿尔卑斯山、直布罗陀海峡、日本海的轻津海峡、美俄的白令海峡等地下空间开发利用的巨大工程正在酝酿。
从某种意义上讲，城市土地的地下空间开发比地上空间规划更具可行性，潜力更大。在节约能源和资源、密闭性能等方面比较明显地优于城市土地的地上空间开发。其开发形式多样，前景乐观，主要有：开发地下停车场所；地下交通网，包括地铁、地下公路隧道、地下步行系统及地下过街道等；开发地下商业窗口及综合服务设施；地下仓库；地下公用管线系统、综合隧道等等。
4. 加强土地资源整理和储备、创新土地储备和供应方式
城市建设用地的储备和供应是保证城市用地需求、实现土地可持续利用的基本前提。政府应依照法律程序，运用市场机制按照土地使用总体规划和城市规划的要求，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，根据城市建设的需要适时投入，以调控城市各类建设用地的需求。主要措施包括：
（1）加强后备资源的整理，制定系统的储备计划。目前浦东土地的后备资源主要包括：滩涂地的围垦、农民宅基地归并和置换、土地整理复垦后的增量土地、河道水域整治、集镇用地的配置调整及各镇级（村级）工业点的调整。应积极会同各部门开展细致的工作，挖掘各类土地的利用潜力，保证城市建设发展必需的后备土地资源。同时，为了保证土地储备，限制城市用地规模的无限扩张、盘活城市存量土地资产，提高土地资源配置效率，应有系统地制定收购供应计划，确定土地收购数量、时间，合理确定土地储备量。
（2）消化闲置土地。闲置土地是指依法取得建设用地使用权占用土地后未及时按照批准的或土地使用合同约定的用途加以利用，或土地使用率未达到规定要求，致使土地未被利用或利用不充分的状态。目前浦东闲置浪费现象还是比较严重的，较明显的是在一些工矿用地中也存在经济效益极差、单位只占不用或闲置现象。一些农村中断墙垣壁不少，旧宅基地废弃和无人利用的死角较多等等。
闲置浪费是最大的浪费。因此，应把处理限制土地作为土地使用由粗放型走向集约型的突破口。对长期闲置不用的土地，应依法收回土地使用权或者重新考虑土地使用的性质。
（3）创新土地供应方式。在加强土地储备工作的同时，要积极进行体制创新，结合国内外土地供应的先进经验和浦东的发展定位，转变土地的供应方式。强调土地投入的经济性，以土地产出作为土地供应的重要参考指标。对区域内各组团或开发园区制定不同的土地产出率指标，根据指标的完成情况调节土地供应标准，进行弹性动态管理。具体土地产出率指标根据各地区的发展水平确定，但新区政府可以考虑制定指导性意见。
（4）创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金。应广开筹资渠道，除通过向银行贷款外，还可考虑以下途径：积极争取财政拨款；积极向经贸委争取企业解困资金，作为帮助企业解困的周转资金；在条件成熟时，可以发行土地债券吸引中小投资者投资城市建设；可以采取预出让的方法，利用开发商的资金进行拆迁、安置和土地平整开发；可以采取发行换地证的方法，以地换地，以减少土地补偿费用；对已经进入储备中心，但尚未进行拆迁的土地，可以在短期内进行出租，以获取部分收益；按时结算对已出让地块土地净收益提取的土地储备资金款。
5. 强化土地用途空间管制、加强土地使用管理
土地用途管制和利用管理是从政府角度保证土地使用恪守社会利益最大化的原则。为确保土地使用符合社会利益，必须对不同土地的使用性质、所有权属及其转移等予以必要的限制。土地规划部门应根据土地使用规划的目标和内容，进行一定的功能分区和用途规定，土地必须按规定用途进行规划后才允许开发。加强土地使用管理工作的主要措施包括：
（1）建立与新形势相适应的土地规划体系。土地使用规划是市场经济条件下政府对土地使用进行干预的重要手段，有土地使用管理的龙头之称。但目前我国土地规划体系并不完善，土地使用的总体五级规划体系内容比较雷同，大多是宏观上过细，特别是新《土地管理法》的实施，各级规划由于其性质和作用不同，其侧重点和内容深度应不同，土地使用规划的目标、内容、方法应有所改革。越是到下层，越应充分体现规划的具体可操作性。浦东新区的土地使用规划，应充
分体现市情和区情，按照浦东社会经济发展目标和土地使用总体规划进行区域性土地使用布局，进行土地用途管制区域划定，确定分区土地使用方向和土地使用管制规划，在此基础上推动分区管理与指标控制相结合，采取多种经济措施限制非适宜和非允许用途的建设项目。
（2）加强土地交易的监督管理。通过土地交易有形市场的建立，将土地交易置于国家监督之下，杜绝“权钱交易”和土地用途的任意修改。加强土地交易的市场化力度，利用土地市场达到盘活存量、控制增量的目的。
（3）强化土地用途空间管制措施。土地用途管制即国家依法对土地的使用和土地用途的变更的管理和限制。包括农用地、非农用地和未利用地的管制。开展这项工作需要明确地界定现有土地的用途，并将规划期的土地用途的位置和边界标示在规划图上，这需要土地、规划部门开展更细致、更具体的土地使用规划，要具体到乡、村土地使用规划。需要制作大比例尺的、清晰、易读的土地使用规划图，以便于作为土地审批、使用的依据（见图3）。
图3 土地用途空间管制措施
6. 提高科学利用，实现综合管理
土地使用是一项复杂的系统工程，在现有体制下，涉及的管理部门也较多。因此必须提高利用过程的科学性，强调各部门协调性，做到对土地的综合管理。
（1）构建土地集约利用潜力评价体系，实施土地使用跟踪管理。土地使用是一个动态的过程，其集约利用情况直接影响到资源的合理配置，因此决不能做一锤子买卖，只批地不监管。为了切实发现和解决土地使用过程的集约利用问题，相关部门应着力构建土地集约利用评价体系，对已利用的土地进行评价并根据结
果提出改进意见，做到土地使用的跟踪管理。根据评价的目的和对象不同，评价体系分为三个层次：宗地集约利用评价、城市用地类型区集约利用评价和城市中心城区土地集约利用评价。表10显示了不同评价类型对应特定的评价内容和方法。
（2）建立共享信息平台，加强动态综合管理。因为土地管理工作牵涉的部门众多，在实际工作中往往出现步调不一、数据不一的情况。为保证土地更有效地进行管理，各部门应及时协调工作，首先要在技术层面上解决障碍。新区政府应考虑跨部门建立统一的GIS 平台，实现综合数据库的共享利用，利用信息化手段加强对土地使用的管理工作，使各部门都能做到对新区土地状况的及时把握。
城市类型区土地集约评价程序框图
(注：本报告研究从2004年10月开始，至2005年7月完成。作者单位为上海市浦东新区规划设计研究院和浦东改革与发展研究院)
浦东新区土地使用结构研究*
郝娟 雷鸿君 冉凌风 李战军
作者简介：
*本项研究的主报告共有六章，涉及总论、土地使用结构的历史演变和现状评价、土地使用结构影响因素分析、建设用地的发展规模及空间布局结构、不同类型土地的发展规模及空间分布和土地使用结构合理化对策建议等内容。这里仅选择其中的两个部分发表。
前 言
浦东新区自开发开放十五年来，其面积、人口、管理机构、产业规模、产业结构和综合经济竞争力都发生了很大变化。在这个过程中，新区的土地使用从划拨到有偿使用，通过土地预征和滚动开发，为浦东的经济和社会发展作出了重大贡献。面对新一轮开发开放，尽管土地使用的总体规划已经明确，但在土地使用上还存在着一系列有待认识和解决的问题。从科学发展观和土地可持续利用的角度研究浦东新区土地使用结构，具有重要的现实意义。
一、浦东新区土地使用结构历史演变和现状评价
（一）浦东新区土地使用空间结构演变历史
1. 浦东新区土地使用历次总体规划情况
自1990年浦东新区成立以来，有关土地使用的规划主要有4个。
（1）1997－2010年浦东新区土地使用总体规划。该规划的指导思想是：贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，寻求符合新区特色的土地使用优化体系，努力实现土地使用方式的根本转变，保障新区国民经济、社会、生态环境的持续、协调发展，为编制镇级土地使用规划和土地使用有关的专项规划提供依据。
该规划的内容包括土地使用现状、土地使用总体规划目标、土地供需平衡分析、土地使用结构调整、土地使用分类管制规则、重点建设项目用地布局和用地储备、镇级土地使用规划和实施规划的政策措施等。
该规划的特点是优先安排农业用地、严格控制各类建设用地、积极开展土地整理、开发和复垦，是浦东新区第一次比较系统的土地使用总体规划。
（2）2000年－2020年浦东新区综合发展规划－土地使用结构。在《浦东新区综合发展规划》中，提出了《浦东新区土地使用规划》。该规划的指导思想是：按照“控制增量，提高质量，集约利用”的土地使用方针，利用级差效益，盘活存量土地；搞好“三个集中”，实行集约利用；开发滩涂资源，增加土地后备资源。
该规划的主要内容包括规划超时限和范围、不同区位土地使用原则及土地等级的划分和有关土地的技术经济指标等。
该规划的特点是将土地使用规划作为浦东新区综合发展规划的一部分，从全局长远利益出发，对全区土地的开发、整治、利用和保护进行统筹安排，以实现土地资源的可持续利用；对浦东新区规划年（2020年）用地总量及主要用地的结构比例等重要指标进行了说明，对建设用地总量、生态林用地总量及城市发展备用地总量进行了分解。
（3）浦东新区城镇体系规划文本（2000－2020年）。该规划的指导思
想是：以党的“十五大”和中央农村工作会议精神为指针，根据上海市城市总体规划和浦东新区总体规划的基本框架，按照党中央提出的“小城镇、大战略”方针和新区“四、五、五”的发展思路，从21世纪城镇地区可持续发展和农村城市化的要求出发，坚持城镇规划高起点、高标准和科学性，把浦东建设提高到一个新的水平。
该规划的主要内容包括发展条件分析、规划发展目标及指导思想、规划年限和规划依据、城镇体系规划布局、城镇人口发展与城镇化水平预测、产业布局规划及集镇发展规划、绿化系统规划及旅游资源开发、重大市政基础设施、近期建设规划及政策建议等。
该规划的特点是按照“三个集中”原则，对原有城镇范围内欲建和批准的工业点、工业小区进行梳理；在“调整、控制、发展”的原则下，优化新区城镇工业布局；对工业小区土地存量资源分配及工业小区用地进行了测算；对集镇规划新增面积及集镇用地规模进行了预测。
（4）浦东新区镇级部分土地使用总体规划修编总报告（2001－2010年）。该报告的指导思想是：切实贯彻新土地管理法，服从市、区级土地使用总体规划，适应国民经济、社会发展“十五”计划的要求，在参照上一轮土地使用总体规划和小城镇规划的基础上，根据2001年国土资源大调查进行修编。
该报告的主要内容包括浦东新区概况、浦东新区土地使用现状及潜力分析、土地使用趋势及耕地保护研究、镇级土地使用总体规划思路与指标分解方案、土地保护整理、协调建设用地与耕地矛盾的对策和建议。
该报告的主要特点是在规划方法和技术思路方面，在兼顾产业布局及结构调整方面都做了重点考虑；除了通盘考虑各镇及建成区用地配置方案外，重点保证各镇规划工业小区和集镇的用地指标，以及重点工程项目指标；对于在浦东新区占有重要地位的镇及建成区的镇，在指标分解和用地布局方面做了重点分析。
2. 浦东新区土地用地扩展过程特点
1990年，中共中央和国务院决策开发浦东，1993年在原来“三区两县”的基础上，成立浦东新区，并设管委会，2000年正式成立新区政府。经数
次区划调整后，现在浦东新区的总面积为569平方公里。
总的来说，改革开放以来随着浦东经济的飞速发展和“文革”期间外迁人口的返城，浦东城市用地发展很快，特别是1988年国家允许土地使用权有偿转让和房地产热的兴起，到2000年，浦东城区的城市建设面积己激增至299平方公里。城市化地区逐步向东扩展，形成了四个国家级开发区，其中，沿黄浦江的小陆家嘴地区已成为高度现代化的区域。
从土地使用总的发展历程来看，城区的扩展过程主要发生在新区开发以后。可以粗略地分为三个阶段：
第一阶段是从1990年中共中央和国务院决策开发浦东到1993年浦东新区管委会成立，以“分散规划，重点建设”为基本特征。为了启动陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区和张江高科科技园等四个国家级开发区的建设，先后成立了四大开发公司，以土地“空转”的形式向重点开发公司成片出让土地的使用权，通过“以地合资”、“以地入股”等模式对招商引资和新区的发展产生了巨大的推动作用。但是土地的规划管理是在“三区两县”的基础上进行的，整体性不强，在土地批租利用上缺乏统一规划，在杨浦、黄浦和南市三区行政撤出浦东之前，已形成抢滩批地高潮，致使土地批出总量及结构存在不合理现象。此外，由于1988年和1990年国家有关土地有偿使用及土地使用权可以出让和转让政策的出台，土地使用性质变更数量多，城市建设用地增长很快，土地使用结构已有明显的调整。
第二阶段是从管委会成立到2001年新区政府成立，以“整体开发、跃进发展”为基本特征。管委会成立后对浦东的整体规划开发进一步加强了工作，以“循序渐进，先规划后开发”的指导思想，对全区的土地使用进行了较为细致的工作。这一时期是浦东城市建设用地扩展量最大、扩展速度最快的时期，城市建设用地比例激增，城市功能结构、空间结构初步形成。从用地扩展方向上来看，在以黄浦江重点开发、适度集中的基础上，先向东、后向南扩展，向东为以金桥出口加工区、张江高科技园区为代表的新辟工业区，向南开辟了三林、金杨、六里等生活区。随着浦东的全面开发和经济快速发展，产业结构有了很大转变，除了上海市城区的工业开始向浦东迁移外，国内外很多著名企业也开始落户浦东，第二产业比重逐
年递增，制造业中心的地位开始凸现，工业用地猛增。同时由于大量人口涌入浦东参与建设，居住用地量大幅度增长。
第三阶段是2001年以后至今，以“填空补实，成熟发展”为基本特征。由于分散规划造成的历史遗留问题，以及发展过快等原因造成了浦东土地使用过程中出现了一些问题，如工业小区的分散分布和不规模经济，“城中村”的形成等。针对这些现象，有关部门加强了整体性工作，强调了理性发展，对浦东用地扩展和土地使用结构进行了调整，基本形成了适应浦东社会经济发展需要的土地使用结构。这一时期，城区的商务功能不断增强，在城市内部空间结构上，第三产业向中心区集聚，用地量不断增加，第二产业比重稳步增长，工业用地增长趋缓。生活环境质量日益引起关注，居住用地增长仍然较为明显，相应的市政设施等配套用地增长幅度也较为可观。
从浦东新区十四年的发展情况看，城市建设用地增长很快，各项用地绝对量均有所增长，其中住宅用地和交通用地增长的幅度较大，绿地和工业用地增长的幅度次之；从相对量来说，交通用地比重上升幅度最大，住宅用地次之，工业用地的比重下降的幅度较大，其他用地基本持平。
（二）浦东新区土地使用现状评析
1. 土地使用的数量结构
（1）现状土地使用结构。浦东新区各类用地的数量分布情况如表1。 表1 2003年浦东土地使用数量结构 单位：km2,%
资料来源：浦东新区发展计划局 浦东新区土地使用结构分析2003年
相关数据说明：①居住用地包括旧里、棚户、村庄用地。②绿地面积包含公共绿地和生产防护绿地。③对外交通用地包括浦东国际机场、外高桥港区、磁悬浮等用地。
（2）现状土地数量结构特征。根据现状土地使用结构的基础数据，目前浦东新区土地使用数量结构具有如下特征：
一是相对偏紧的用地量。浦东现状（2003年）土地总面积569平方公里，其中城市建设用地279平方公里，约占总面积的49％。2003年浦东新区常住人口约278万，户籍人口173万人。户籍人均土地面积0.033公顷（户籍人口/土地总面积），不及全国平均量的1/22，低于上海平均量约1/3。常住人口人均建设用地100平方米，用地相对紧张。
二是发展不协调的分类指标。从国家《城市用地分类标准与规划建设用地标准》来看，除了绿地符合指标范围外，浦东新区的人均单项建设指标与国家标准有较大差异（见表2）。
单位：％
浦东数据来源：浦东新区发展计划局 浦东新区土地使用结构分析 2003年。
超前发展的居住用地。居住用地现状（2003年）为108平方公里，占建设用地的38.78%，规划年（2020年）为134平方公里，占建设用地的34.36%。按总人口250万和325万（预测中位值）计算，人均居住用地面积分别为43.2平方米和41.2平方米，超出规划指标上限（28平方米/人）约一半，相对于滞后的基础设施用地来说，无疑是偏高的。
急待转型的工业用地。现状工业用地为75.03平方公里，占建设用地的26.91%，略高于规划指标的上限。根据市委、市府明确要求，浦东要成为上海建设成为国际化大都市和“四个中心”的核心功能区，这一功能定位，决定了在浦东的产业用地构成比例中，工业用地所占的比重应控制在10-15%以下。然而，从浦东近阶段的发展看，第二产业仍然是浦东经济发展的一个重要的增长点，工业用地比例的调整还有一个过渡的过程。因此，在规划实施过程中，应对工业用地有所控制，通过对沿江工业的改造、对集镇工业的集聚、归并，实现产业的逐步提升、发展，使目前规划的工业用地有一个集聚、控制和调整的过程，以适应浦东新区的发展，实现用地结构的最优。
严重缺乏的道路广场用地。现状道路广场用地为3.45平方公里，占建设用地的1.24%，人均1.38平方米，这与国家标准的8～15%和7.0～15.0
平方米/人相去甚远，相对于快速发展的浦东经济和人口增长，相应的基础设施建设无疑已是大大滞后了。因此，在今后一段时期，有关部门应加强道路广场建设用地的土地投入。
三是土地后备资源缺乏。浦东新区目前未使用土地面积为12.55km 2，仅占总用地的2.35%。因此，在浦东依靠未利用地进行耕地补偿和建设用地投入是不可行的，必须节约利用土地，做好存量土地的利用工作。
总的来看，浦东新区的建设用地总量无论从占全部土地比例还是人均值都比较适中，现状浦东新区居住、交通、工业仓储、商业金融等几大类用地的数量构成比例还是基本符合浦东目前社会经济水平的，但矛盾和问题也较为明显，主要问题在于居住用地超前发展，而相应的道路广场、市政设施等用地投入滞后，与居住用地增长比例不协调。基础设施用地的不足成了浦东发展的一个瓶颈，亟待有关部门解决。
2. 浦东土地使用的空间结构
从土地使用的空间结构看，可以以外环线为界，将浦东新区划分为中心城区（外环线以内）和郊区（外环线以外）两部分进行研究。总的来说，两者在土地使用级别、容积率等指标在空间分布上的差异都比较大，中心城区开发较早，建设用地使用较为充分而且集中，而郊区还具有农业特征，建设用地较为分散。但是从两者在用地比例上的关系，可看出用地类别的分区圈层式分布并不明显，城市功能差异并不大（见表3）。
居住用地。中心城区居住用地占到了土地总面积的27.19%，在各类建设用地构成中比例最大，超出居住用地占新区土地构成中的比例（22％）5个百分点。说明中心城区仍具有相当强的居住功能。但是，还有近一半的（约11％，所有住宅用地为25％）的住宅用地是四类用地，容积率偏低，土地使用不充分，这部分土地是未来中心城区改善居民居住条件，加强土地集约利用的重点。郊区居住用地比例为总土地面积的17.81％，其中四类住宅用地是主体，占土地面积达7.15%。随着浦东新区大量人口的迁入、农村城市化步伐的加快和产业结构的调整，郊区的生活功能将进一步加强，住宅数量和质量的需求都将会大幅度增强，因此提高郊区居住用地利用率
将是影响浦东发展和城市功能形成的一项重要工作。
公共设施用地。中心城区的公共设施用地占到了5%，而且公共建筑用地及商业金融用地的占地比例逐年上升，反映了中心城区向中心商务区（CBD ）的方向发展的过程。郊区目前的比例较低，今后可以重点发展文化娱乐和体育用地，分散部分中心城区的功能。
表3 2003年浦东土地使用的空间结构
资料来源：浦东新区(2003)土地使用现状
工业和仓储用地。工业用地和仓储用地比例与距市中心的距离一般成呈递增关系。但浦东新区的情况不同，中心城区的工业用地占总用地量的17.92％，仓储用地占2.26％；郊区则分别为24.93%和1.68%。中心城区的工业区功能较强，用地比例过高，不符合浦东的长期发展。在今后一段长期时间里，浦东的产业结构和工业布局将会有较大的变化，大量的工业将向郊区转移，郊区的工业用地比例将会有较大增长，而中心城区的工业区功能会弱化，工业用地比例将减少。工业用地的空间结构调控将是一项长期而艰巨的任务。
对外交通、道路广场和市政公用设施用地。除了市政公用设施用地，中心城区较郊区比例较高外（1.7:1.2）：其他两项郊区均比中心城区高出很多，其中对外交通用地比例为4.28:0.21，道路广场用地比例为1.02:0.35。浦东新区的郊区基础设施情况与中心城区相比，差别并不明显，已经具备城市化的基础条件，为浦东新区生活区和工业区向郊区发展创造了条件。
公共绿地 由于具有一定平衡上海绿地比例的原因，浦东一向对绿地
建设投入较多，无论是中心城区还是郊区，这项指标都比国家标准高出很多，对浦东居民生活质量的提高和土地使用结构向国际水平靠拢无疑是有利的。
3. 土地使用存在的问题
目前浦东新区土地使用结构和分布存在如下问题：
（1）土地开发利用范围大，但土地使用结构不尽合理，利用率不高，规模化程度低。工业区和集镇内的土地使用率较低；工业区外的工矿企业较多，但不集中，没有形成规模，大部分效益不好的企业技术含量低，设备落后，产品的市场需求量小、附加值低；集镇外农村居民点散落，宅基地利用率低。农用土地的规模集约利用程度也不高。这些问题的解决依赖于高新技术的应用和投入的增加。
（2）建设用地供需不平衡。浦东新区的发展建设速度很快，参照1996年规划对2010年所作出的建设用地规划指标，建设用地面临着紧缺的情况。
浦东新区的土地后备资源主要是滩涂地的开垦、农民宅基地的归并、土地整理复垦等，然而相对于未来土地的巨大需求，这些后备资源显得严重不足。未来几年，随着浦东新区建设步伐的加快，用地矛盾将会更加突出。
（3）宅基地面积一度不断扩大。为落实耕地保护指标，各镇占用的耕地范围内的宅基地，本应全部复垦为耕地，但在事实上无法全部做到。农民对于土地有着深厚的感情，所以不愿迁到集镇，愿意在原来的土地上建房。由于人口的增加，居住条件需要改善，用地就要有所增加。
随着浦东城市化进程的全面推进，农业人口的减少，农民宅基地面积理应逐年减少，然而从调查数据分析知，农村人均居住用地面积超过110平方米的有3个镇，农村人均居住用地面积在100-110平方米的有3个镇，宅基地并未因人口减少而减少，相反有些镇还在增加。
造成这一现象的原因有：1) 各类项目建设(包括商品房开发) ，为规避动迁成本，占用耕地的多，征用农村宅基地的少。2) 中心村建设人均用地大大超标。3) 农民违章建造住宅。4) 农民进镇购买商品房后，仍保留原有宅基地。
（4）土地浪费现象不少。较明显的是一些农村中断墙垣壁不少，旧宅
基地废弃和无人利用的死角较多，在一些工矿用地中也存在经济效益极差、单位只占不用或闲置现象等等。这一问题直接导致了用地供求不平衡，因此必须从规划指标的合理分解方面予以解决。
（5）对土地用途的强化管制力度不够，土地的计划利用很难落到实处。为发展农村经济，必须引进项目资金，占用大量建设用地。由于工业项目进入工业小区要支付较高的征地和开发成本，因此往往村里未经审批就近使用本村土地，所用的土地往往是农用地，这就形成了部分违法用地。
这是土地资源的可持续发展与经济建设的近期利益之间的矛盾在土地资源管理工作中的表现；另外一个原因就是政府的行政管理体制本身的弊端以及监督体制不够完善，导致上一级土管部门制定的规划与当地政府的发展规划之间的矛盾较突出。
（三） 国内外城市土地使用结构比较分析
1. 进行比较的对象和内容
（1）可比性确定。根据远景规划，上海将最终建成国际经济、金融、贸易和航运中心，成为具有综合竞争力的现代化国际大都市，经济总量达到亚洲经济中心城市的水平，而浦东则将成为上海建设四个中心的核心功能区。围绕这一发展定位，本报告分别选取了全球性的国际化大城市，如东京等；区域性的国际化大城市，如新加坡、香港等以及国内大城市广州等作为比较对象。他们具有以下共同特征：
①所在地区人口集聚度高，人口流动性强，外籍人口及外来人口占有较大比例，受高等教育人口与三产就业人口比例高；
②是世界或地区主要的交通枢纽，航空港、深水港及信息港的作用突出；
③经济开放程度高，是国际金融中心所在地或跨国公司总部和国际机构集中地，城市第三产业占GDP 比重大，是所在国重要的经济及产业研发中心；
④都市文化高度开放，社会生活质量高，生态环境质量好，生活标准较高；
⑤城市为多心、多核的空间结构或处于从单一核心向多心、多核空间
结构转化阶段；
⑥城市发展的过程是产业结构和用地结构优化相结合的过程，各城市都将优化产业结构和优化用地结构看作城市发展一个问题的两个方面，并给予高度重视。
另外，东京和香港作为亚洲现有的世界城市和准世界城市的代表，都是人口众多、用地紧张的城市，在土地集约利用方面做得比较成功，土地平均产出位居世界前列，值得浦东学习；香港和新加坡都是亚洲“四小龙”之一，在20世纪80年代都经历了一段经济腾飞的历程，与浦东面临的目前的经济发展状况有相同之处，其经验教训应该引起重视；广州和深圳与上海一样处于一个经济快速发展的阶段，所处的宏观经济、政策环境相同，同时分别作为“珠三角”和“长三角”的代表城市，面临的很多问题都极其相似，经验教训值得借鉴。
（2）比较内容。对国内外土地使用相关理论及国外土地使用结构演变和现状进行研究，分析相关理论对浦东新区土地使用的借鉴意义，在此基础上，进行浦东新区土地使用的国内外比较。国内大城市用地结构比较主要以北京、广州、深圳等为对象，着重对居住用地、工业用地等建设用地进行比较。国外大城市用地结构比较主要以东京、纽约、巴黎等为研究对象，主要从人口空间分布、土地使用结构、中心城区人均用地、产业用地结构及土地使用率等五个方面进行比较，具体内容如图1所示：
图1 国内外大城市土地使用结构比较
2. 土地使用结构的相关理论及对浦东的借鉴意义
(1)规模门槛理论。规模门槛理论起源于经济学的规模经济理论，是指企业规模跨过一个门槛时，可带来生产集中的经济效果，提高生产效率，降低生产成本，从而带来一种乘数效应。反映在城市空间上的规模门槛主要由较稳定条件（国土、有限资源、宏观人口等）和不稳定条件（如投资、微观人口、产业、交通等）共同形成。
对不同的城市空间，这种门槛的制约条件是不同的。一般可以分为四种类型，即土地制约型空间（如工厂、仓储、大学等）、可达性制约型空间（如餐厅、银行、商店等）、中间制约型空间（如办公、商务、医院等）和均匀制约型空间（如住宅、中小学校、小区服务中心等）。不同类型城市空间的规模效应在距离轴上的差异变化，形成了城市土地使用结构的基本性状。
考察浦东土地使用结构的合理性必须与土地使用的规模效应相结合，各类土地比例应该是一个动态变化的指标。多年来，浦东城市建设用地发展规模是与城市经济社会发展水平和城市人口增长速度密切相关的，今后也应充分考虑城市远景，体现城市发展的连续性；结合城市行政区划，分析土地资源的分布、保护与利用，考虑城市环境、交通容量，进行城市发展门槛的分析，并根据分析的结果来制定土地使用规划以及相应的建设用地调控政策。城市内部各功能空间必须具备适当的用地规模和比例，尤其在进行大型基础设施的建设时必须考虑规模门槛，在用地选址上考虑其规模效应，在用地供应上必须有合理的用地结构比例。
（2）区位择优理论。生物学家通过实验证明，两个生态习性相近的物种，基本上是不能在同一个地区占有同一生态位，它们将发生地理分离（不同空间）或生态分离（食性、活动时间不同），以避免资源浪费而形成有序结构。城市在生长过程中具有与其相似的发展特性，即通过竞争适合其发展的区位导致演化、共生，最终形成相对有序稳定的空间结构。
对浦东的发展而言，应考虑在不同的层次和尺度上遵循这一区位竞争原则。在具体土地使用结构安排上，应该从全局出发，既要考虑某一城市空间功能的适当集中，在同一地区同一生态位上（建设用地性质）发挥规模效应，又要避免重复建设，避免规模不经济，避免同一性质的建设项目争资源的现象；一方面通过实施地理分离，在更大的地域上安排适应的建设环境，另一方面可以实施生态分离，在同一地域建设互补型的建设项目，充分发挥区位择优关系利用好区域资源。
（3）不平衡发展规律。根据动力学原理，一个具有发展机制的空间系统必须是有差异的和非平衡的，发展的动力机制来源于竞争和生长点的创生。对某一地区而言，低级资源（如土地、水资源）的分布是均匀的，而高级资源相对而言在数量和区位上较少而集中。竞争导致资源开发和对高级资源的趋适，从而导致高一等级空间的生成和集中，即生长点的形成。在开放的区域范围内，生长点不止一个，在每个小系统空间结构稳定的同时，其他同等级的空间体系逐步形成，导致新的竞争。进而导致新的对更高等级资源的趋适、集中和竞争，由此形成等级梯度空间。
这一理论对于浦东的发展具有很强的解释力和参考价值。浦东的发展始终是围绕生长点（如四大开发区），以一种连续的与“蛙跳”相结合的方式反复进行。在开发初期，工业、人口、交通、能源以及伴随生存的服务业等以积聚的形式达到规模效应，促使相应达到空间集中建设，城乡形成鲜明的对比。然后，随着功能区规模的扩大，城市化过程中经济结构迅速发生变化。由于规模门槛的作用，集中的效益已不明显，发展的侧重点转向城市质量的改进。工业企业开始寻求低成本的空间，城市逐渐呈现分散化的发展，中心区周围的小城镇或郊区生长。顺应这一趋势而发展的城市交通网络和基础设施，加强了城市与远郊的空间联系，甚至出现了由城镇群体的组合而构成的城市化地带。沿交通线延伸的地域内空地被逐步填充，地域空间呈分散式发展。
因此，在构建未来浦东城市发展规划以及相应的土地使用结构时，首先要考虑的是如何选生长点的位置、数量以及发展度。在拟定土地使用规划时，既要优先支持生长点的建设，也要在宏观上促进增长极的形成和发展，并根据不同时期的发展特点，采用不同的策略。 3. 浦东新区与国内大城市土地使用结构的比较
在我国，土地使用是和城市化进程紧密联系在一起的。城市化不仅是产业和人口在城市中的集聚，也是大量农用地转化为城市用地的过程，这使城市土地使用结构的问题日益突出。
（1）人均建设用地。我国城市的人均建设用地差异比较悬殊，城市规模越大，人均建设用地越少。根据建设部城市规划司1996年统计资料，我国人口规模在100万人以上的特大城市，人均建设用地平均为75平方米；大城市为88平方米，中等城市为108平方米，小城市为143平方米。
根据2003年浦东现状土地使用结构数据，浦东新区目前人均建设用地约100平方米，比国内大城市人均建设用地均值稍高，基本符合新建城市建设用地控制指标。
（2）建设用地结构。
我国具有代表性的大城市的建设用地结构及其均值如表4所示。 表4 国内大城市土地使用结构 单位：%
浦东新区数据为2000年数据，来源于浦东新区土地使用结构分析 2003年 其它城市数据根据有关学位论文资料整理]
从表4可知，除了市政及公共设施用地城市之间差距较大，用地比例在8～20％之间，均值为14％左右，其他各类用地国内各城市结构差异性并不大，城市的居住用地和工业用地的比例较高，居住用地比例大多分布在25～35％之间，均值在30％左右；工业和仓储用地比例则普遍较高，大多在30％左右；交通用地大多在12～16％之间，均值为14％，城市公共绿地比例在4～9％之间居多，均值为6％左右。说明国内城市的同构性较强。这也和我国城市依托工业发展的基本路径类似。
浦东新区与国内其他大城市相比，工业用地的比例最低，对外交通用地的比例最高，而公共设施用地的比例较低。
4. 浦东新区与国外大城市土地使用结构的比较
（1）国外土地使用结构演变基本情况。纵观国外著名都市的发展历史，可以发现这么一个现象：像伦敦、巴黎以及东京等大城市的扩展都发生在快速城市化的阶段。他们都经历了城市化初始阶段的高度集中到城市化成熟阶段的空城化的发展过程。
资料来源：叶贵勋 上海城市空间发展战略研究 中国建筑工业 2003年
二次大战后，城市人口随经济复兴而增长集中，城市用地日趋紧张，出现了以疏散为中心的城市规划调整，强调城市建设用地的高度集约利用。但自20世纪50-60年代起，又出现了城市人口减少、郊区人口增加的逆城市化现象，导致中心城区衰退，税收减少，昼夜人口差别大，市区就业与人口矛盾大等问题。于是将大都市的“疏散”政策改为吸引居民回市中心就业、定居的方针。土地使用政策是与城市化和经济发展水平直接相关的。
（2）人口空间分布比较。城市功能结构通过人口在城市空间的分布得以实现，而城市功能结构又会对土地的使用结构产生影响。
从表5中可知，世界大城市对人口都具有较强的集聚力，多数城市核心城区的人口密度都是最高的，人口分布呈现出由核心城区向外递减的趋势；世界城市都已经历或正在经历人口向更大区域疏散的过程，人口分布还因各城市的发展状况及发展模式不同，而具有较大的差别，如东京核心城区人口密度低于中心城区，
巴黎核心城区人口密度较高，中心城区和大都市区的人口密度较低，伦敦中心城区与大都市区的人口密度相差最小。浦东新区城市地区与农村的人口密度相差较大，人口分布存在西部高，由中部向东、北减少的趋势，分布程度不均匀。
（3）城市及中心城区人均建设用地比较。据20世纪90年代中期以来国内外学术界对国外大城市用地的大量文献资料，以及联合国社区中心的统计资料显示，国外经济发达国家大城市人均建设用地量差距十分悬殊，大体上可以分为三类：
第一类是经济发达且人口密度相当高的城市，城市用地紧张，人均建设用地较少，如东京人均建设用地76平方米，大阪人均67平方米，汉城人均67平方米；第二类是欧洲的大多数大中城市，经济发达，用地相对宽裕，人均建设用地大多在100～200平方米，如伦敦人均157平方米，阿姆斯特丹人均178平方米；第三类是经济发达而土地资源十分丰富的城市，城市建设用地十分宽裕，人均建设用地量很大，最具代表性的是美国，《美国规划手册》1980年数据显示，50个主要城市人均建设用地高达248.5平方米。
目前浦东人均建设用地100平方米，2020年规划指标外环线内100平方米，外环线外130平方米，基本上能达到上述第二类城市的水平，用地基本符合经济发展需要。但是，浦东中心城区的建设用地还比较紧张。
世界各大城市市区中心城区人均用地状况如表6所示，东京、纽约及巴黎中心城区人均建设用地相差不多，浦东中心城区人均建设用地最低，仅为62.16平方米。
表6 世界大城市市区中心城人均用地比较（平方米/人） 单位：
2003年 数据说明：括号内的数字为年份，浦东新区为2003年中心城区数据。]
（4）城市建设用地结构及用地趋势比较。城市建设用地结构与城市的总体发展水平、城市主要职能、人均建设用地等具有很大的相关性，并表现出一定的规律。从表7可以看出，虽然按照不同的城市功能定位就会产生不同的城市用地结构，但是作为综合性的国际城市，数量结构的基本特点都是居住用地比例较高，工业用地相对较少，相关的配套用地和绿地比例也相对较高。
数据说明：由于世界各国对城市建设用地的分类有所不同，为便于分析比较，对所选城市的用地分类做了简化处理
①居住用地。各大发达城市规划当局都在为提高人们的居住质量，满足人的需求，对居住条件和环境不断做出调整，居住用地面积普遍提高，居住用地比例保持在25～45％之间，均值35％左右；人均建设用地较少的城市，居住用地比例较高，反之则较低。
同时，居住用地呈现市区居住用地减少，郊区用地居住标准增大的趋势。各国在城市规划的调整过程中的一些具体措施也加速了居住郊区化的趋势。
②工业用地。从整体情况看，西方发达国家的城市工业用地比例普遍较低，大多在10％以内，少数在10％以上，最高的鹿特丹在26.8％，均值在10％左右。
工业用地随着城市经济发展水平的提高，比重逐步降低。如日本东京，1957年工业用地占31.9%，1972年下降为22.9%，目前仅为3.0%。
③绿地和旷地。城市生态环境正日益受到发达国家大城市的普遍关注，除了在城郊培育大面积的森林以外，城市建成区的绿地面积也大幅增加，公共绿地占城市建设用地比例普遍在10％以上。不少城市人均绿地已达20～30平方米，其中巴黎地区1976年人均绿地就达到了70平方米，而规划建设目标竟然是人均绿地228平方米。
④市政用地和交通用地。国外城市交通比较发达，用地量相对较多，交通
用地大多占城市用地的10～20％，均值16％左右，有些大城市的道路用地已占城建用地的1/4，接近或达到了居住用地面积。
（5）产业用地结构比较。与巴黎、东京等城市第二产业用地比重大多在10%以下相比 （见表8），浦东新区的第二产业用地比重较高，占中心城区及全区城市建设用地20%以上，且中心城区及郊区的第二产业用地比重相差不大，这反映第二产业仍然是浦东经济发展的主要推动力，在浦东发展的过程中，第二产业用地将呈现先递增后递减的趋势，因此应将第二产业的发展定位于提高土地的利用率这一策略上来。
表8 世界大城市产业用地结构比较 单位：平方公里
第三产业用地比重，浦东低于东京但高于巴黎。考虑到世界城市将是区域经济、金融等服务中心的聚集中心，第三产业将成为城市的主要支柱产业，因此，浦东的第三产业用地还将增加，并且大部分集中于中心城区。
（6）土地使用率比较。从世界大城市建设用地与建设用地产出GDP 看（见表9），浦东新区建设用地产出率最低，仅为0.665亿美元/平方公里，是东京的1/8，香港的1/10，新加坡的3/10。如果用扩大城市建设用地来提高GDP 总量，无疑是一种低效而浪费的方式。有限的用地决定了浦东新区不应该依靠低效率的扩张来推动GDP 的增长，只能通过科技创新、技术改造，提高产品科技含量与效益来实现，要采取更有效的手段合理控制城市建设用地，达到提高城市建设用地产出率。
从人均建设用地看，大巴黎地区人均城市建设用地最高，为219平方米，其次为东京108平方米、新加坡99.42平方米、浦东新区95.26平方米、汉城57平方米，香港的人均建设用地最低，仅为35.21平方米。考虑到浦东城市化水平
低于其它城市，实际城市人口的人均建设用地还要大，应采取更有效的手段合理控制城市建设用地，力争提高城市建设用地的效率。
表9 世界大城市建设用地效率比较
5. 小结
通过浦东新区与国内外具有可比性的大城市土地使用结构、产业用地结构、土地使用率等指标进行比较，基本可以得出以下几点结论：
（1）与国内其它大城市相比，浦东新区人均建设用地稍高；从建设用地结构来看，国内各大城市同构性较强，差异性不太大；新区比较突出的是工业用地比例最低、对外交通用地比例最高，公共设施用地比例较低。
（2）与国外大城市人均建设用地相比，浦东新区人均建设用地比日本东京高，比美国50个城市均值低，能达到欧洲大多数城市人均建设用地的均值，整体来说，浦东新区人均建设用地基本上处于中等水平。但从中心城区人均建设用地来看，浦东新区人均建设用地很低，说明中心城区与郊区的建设用地结构还存在不平衡问题。
（3）国外大城市建设用地结构其基本特点是居住用地比例较高，工业用地相对较少，相关的配套用地和绿地用地比例也较高，另外，国外城市交通用地比例也较多。国外大城市用地结构的变化趋势为浦东新区的用地结构的调整可提供一定的借鉴。
（4）与国外大城市产业用地结构相比，浦东新区的第二产业用地比重较高，且中心城区及郊区之间相差不大，这说明在浦东目前的发展阶段，产业用地结构与新区产业发展整体规划是紧密相关的，即二、三产业并举的发展思路是产业用地结构的内在推动力。从长远看，浦东新区的第二产业用地将受到第三产业用地扩张的压缩。
（5）与国外大城市土地使用率相比，浦东新区的建设用地产出率很低，新区今后的发展不应依靠扩张城市建设用地来推动GDP 增长，而是应该通过提高产品科技含量等有有效的手段合理控制城市建设用地，提高城市建设用地的产出率。
二、浦东新区土地使用结构合理化对策建议
（一）浦东新区土地使用结构优化的总体目标
1. 目标确立的基本原则
浦东土地使用结构优化的总体目标必须适应浦东“四个中心”的核心功能区和世界性城区定位的发展要求，满足未来浦东社会经济和人口增长的用地需求，有利于产业结构的战略性调整，有利于改善城市生态环境。
2. 目标实现的基本途径
总体而言，浦东新区土地资源有限，人均用地少，供求矛盾突出。人均土地绝对占有量0.033公顷（569平方公里/173万人），不及全国平均量的1/22，低于上海平均量约1/3（陆地面积6219平方公里/1334万人）。如果考虑到常住流动人口的因素，人均土地占有量将更低。土地后备资源不足，未使用土地面积为12.55km 2，仅占总用地的2.35%。因此，必须立足于用好每一寸土地，坚持可持续发展战略，实现土地从粗放向集约转变，走内涵式发展道路，将土地集约利用放在浦东发展的基本战略的地位上来。
实现城市土地的集约利用就是要充分挖掘城市土地资源经济供给潜力，使城市投入产出比和土地使用率最佳。具体表现在以下三个层面:一是城市土地规模潜力，称聚集效益潜力，它表达了对城市总量土地的经济供给潜力挖掘和投入条件限制，投入超过土地供给潜力，则是过度利用；二是用途转换带来的城市土地经济供给潜力的挖掘，称利用结构潜力；三是土地使用空间经济供给的潜力挖掘，称垂直空间利用强度潜力（见图2）。
图2 城市土地集约利用的表现形式
3. 目标结构
（1）土地总量目标。按照世界性城区发展目标的标准，预测浦东2010年人口将达到300万人，GDP 总量达到500亿美元，2020年人口将达到350万人，GDP 总量达到1250亿美元（2020年上海GDP 预测5000亿美元，按照浦东GDP 占上海1/4计算。分别按照人口指标和单位产出预测方法来推算浦东未来城市建设用地的需求总量。
人口指标预测法：按照现状人均建设用地110平方米计算，2010年浦东新区需要330平方公里建设用地。根据浦东新区2020年人口分布的规划预测，外环线内居住250万人，环线外居住100万人，按照环线内100平方米/人，环线外130平方米/人的标准，需要用地380平方公里，考虑承担上海大交通任务的追加用地10平方公里，共需建设用地390平方公里。
单位产出预测法：以现状国外世界性城市的相应指标为参考，考虑土地使用效率的渐进性，提出不同产出率方案，分别适应规划期内的不同时间阶段
2010年：以城市建设用地产出率15000万美元/平方公里计算，浦东城市建设用地总量应为333平方公里；（相当于现状巴黎水平）
2020年：以城市建设用地产出率50000万美元/计算，浦东城市建设用地总量应为250平方公里。（相当于现状东京水平）
综合两种方法的预测值，可以把浦东城市建设用地总量目标远期（2020年）设定在250～390平方公里范围内，近期目标控制在330平方公里左右为宜。
（2）分项结构目标。土地使用结构分项指标。居住用地控制在35～40％之间，工业、仓储等产业用地控制在30～35%之间，交通、广场用地提高至20～25％左右，绿地保持在15％，加大市政用地比例。
土地空间结构分布。中心城区（外环线内）和郊区（外环线外）城市建设用地数量比例以2：1为宜。中心城区工业用地控制在10％左右，郊区控制在20％以内。
（二）土地使用策略和建议
总结国内外城市土地使用的成功经验，并结合浦东土地的实际情况，可以从以下几个方面入手：以生态型集约利用为导向，城区空间结构实现组团式发展，采取密集型土地使用模式，中心城区实行高容积率开发；进行土地的立体综合开发利用，发挥城市形态效应；强调土地使用优化，结合产业结构的升级调整土地使用性质，增加土地储备；积极创新体制，强化土地空间管制，加强土地管理工作；引入科学手段，构建评价体系和信息共享平台。
1. 以生态型集约为导向，实现密集型集约的组团式发展模式
（1）生态型集约导向。根据集约要素的特征，土地集约类型划分为劳力资本型集约、资本技术型集约、结构型集约和生态型集约。浦东目前正处于城市经济快速发展，固定资产投资和先进技术投入是经济发展和土地产出的主要因素，土地使用为资本技术型集约。但从长远发展来看，浦东必须走生态型集约的道路。
所谓生态型集约是城市发展的最高阶段，既强调城市用地结构利用空间和利用强度合理配置，即达到经济效益的最佳，同时也强调保护生态环境，取得生态效益。对浦东而言，就是建设“生态浦东”在土地使用方面的诠释。作为上海建设“四个中心”的核心功能区，浦东迎来了前所未有的发展机遇，但是各类城市的通病也开始出现。为实现土地的可持续利用，通过组团发展和密集型集约利用来构建城区的布局形态和土地使用模式，最终达到浦东生态型城区的目标。
（2）密集型集约的组团式发展模式
组团式发展是在城市区域内发展若干次级核心，分担城市的部分职能，形成区域内的多核多心结构，中心城区和次级核心间形成网络联系，所以又称网络模式。密集型集约利用则是人多地少的区情所决定，必须节约每一寸土地。根据浦东目前的现状，可以考虑从以下几个方面入手：
①从空间形态上明确组团和过渡区功能，加强次级核心作用。浦东发展多年来，已经形成了陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区等为代表的一批城市功能集聚点，但是作为城市核心，其功能还仅仅处于初具规模阶段，空间形态的组团关系还不是很明显。未来浦东的发展应继续明确以园区为中心的组团分区，不仅在功能上而且在空间形态上予以界定，明确组团的地域界线。
根据目前浦东现状和未来发展的需要，保留“带”的发展形态，以发挥传统
区位优势，同时以可以以东高路-顾高公路、龙阳路-龙东大道、川杨河等城市主要东西向道路及河流为边界，将三个发展带分别组织为若干功能组团。其中，黄浦江发展带由南及北，重要的功能组团有三林住区、世博综合区、陆家嘴中央商务区、高桥住区等功能组团。中部发展带由南及北，重要的功能组团有孙桥现代农业开发区、张江高科技园区、金桥出口加工区和外高桥保税区。沿海发展带由南及北，重要的功能组团有北部文化居住组团、中部现代产业园区和南部的机场综合产业区。
各组团之间，适当收缩建设用地投入，大力发展大型绿化用地和环新城、中心城镇生态林带，从形态上形成过渡区。过渡区的发展对缓解城市核心区集聚压力、保持整个浦东良好生态环境至关重要。从基础条件看，作为平衡全市绿地指标的一个重要区域，浦东生态林和绿地的用地投入相对较高，为城区的生态型集约发展奠定了良好基础。新区应在加大核心组团开发强度的同时，在过渡区适当收缩建设用地投入，保证区域内一定数量的生态保留区，同时在建设用地构成上加大绿化用地和交通用地的投入比例，发展快速干道，加强组团间的联系。
②构建密度分区体系，实行整体开发。在整个区域中实行分区密度制开发，根据各组团承担的功能确定适合的建筑密度和容积率，并严格按照确定密度进行开发，各组团用地结构不搞“一刀切”，实行整个区域的总量平衡。
对先期开发的组团，以提高现有土地使用强度和效率为主要目标，通过垂直加厚等方式提高容积率。对中心城区实施高容积率开发，适当控制建筑密度，对道路广场建设用地适当倾斜。在浦东城市扩张的过程中，城市用地呈现相对粗放用地方式，土地使用零散而随意，农业用地与建设用地呈插花状态，并且造成了一些土地的闲置、浪费。面对新的发展形势，城市扩张能量不断增强，必须强调最大限度地利用已经开发的土地和基础设施，鼓励对现有城区及社区中的填充式发展，即所谓垂直加厚法，以期提高容积率，实现城区土地使用集约度的提升和动态调整。
中心城区是人口集聚的中心，必须实行高容积率的开发模式，但为保证生活环境质量，建筑密度也不宜太大。实际操作中，以发展多层与高层建筑为基本导向，提高容积率的同时，降低建筑密度，增加空地用于绿化和修建道路广场，改善城市面貌，从而提高城市的空间利用率。在改造置换中，相对存量土地测算可
以采用下列公式：
S=S1(P2-P 1)/P1
式中：S 为相对存量，S 1为现状土地面积，P 2为改造后的容积率，P 1为改造前的容积率。
同时，建筑密度由A 1降低到A 2。
③培育新的生长点，阻隔过度集中。浦东地域广阔，人口众多，发展潜力巨大，城市化趋势显著。实施密集利用和组团式发展，必须避免人口、资源的过度集中，造成资源浪费、交通拥挤、生态环境降低等城市问题。因此，在积极发展城市现有次级核心的同时，也要努力培育新的生长点，截留农村和外地人口，避免过多地向现有核心城区集中。
2. 调整土地性质，加强土地置换，优化利用结构
浦东在土地利用上，最大的问题不是土地总量和人均用地的不足，而是在用地结构上不够合理协调。浦东的发展是日新月异和超乎常规的，经济的快速发展和变化造成对土地需求的不断变化，因此必须在综合规划的基础上，对土地使用实行动态管理，及时调整现状土地的使用性质，结合产业提升和人口变动的情况进行土地置换，以不断优化土地使用的数量、空间结构。主要措施包括：
（1）产业调整和土地使用结构置换。目前的浦东是第二产业与第砰业并重发展的时期，工业用地需求较大。中心城区还有大量的工业企业，这些企业占地多、污染重、效益低，是导致城市功能衰退的一个重要因素。随着浦东经济的发展，第二产业比重将逐步降低，而第三产业比重将有较大增长。土地规划部门应结合城市产业结构的调整，加强产业间的用地调整和置换工作，促进土地使用结构的协调化与合理化。在城市中心区实行“退二进三”战略，以效益高的洁净产业如金融、贸易、商业、信息、服务业等置换那些污染重效益低的产业，置换出土地大力发展第三产业以增强城市的活力。对分布在集镇的工业用地进行适当归并、集中，提高工业用地的利用效率。同时，加强对工业用地总量的控制，逐步放缓用地投入量，降低工业用地在整个土地使用结构上的比重。
（2）居住用地土地性质的调整。目前，浦东新区人均居住面积45平方米，超出国家规划标准上限28平方米一半多。由于其他城市用地并没有相应增长，基础设施的缺乏影响了居民生活的实际质量。因此应严格控制居住用地的继续投入。
可以考虑将部分居住用地调整为道路广场或者其他公建配套用地。
（3）宅基地置换。截至到2001年，浦东共有农民宅基地约66km 2，其中约36 km 2分布在外环线以内，已经随着近年来的城市化步伐得到了改造；另有约30 km 2分布在外环线以外。根据浦东的规划，到2010年，浦东新区将消灭城乡“两元结构”，实现全区郊区城市化、农民市民化，宅基地再没有存在的必要，对这类土地应通过小集镇改造，吸纳农民进城等途径进行置换平衡，将一部分土地性质改为居住用地，另一部分调整为绿地或其他公建、产业用地。
3. 立体综合开发利用城市土地，发挥城市形态效应
形态效应表示城市形态对城市生产和居民生活所产生的反应，表示为空间和资源的合理利用向着三维空间发展以及人们追求物质和生活享受中的满足。由于土地是一种具有空间立体性的综合体，不仅有平面方位，而且还有垂直方向的高度和厚度问题，具有三维空间。若从平面角度来利用土地，必然造成摊大饼似的粗放型土地开发。所以土地使用应包涵土地平面利用和土地立体利用。所谓土地立体利用是指土地的地面、地上和地下空间资源的利用。土地的稀缺性加上城市化进程加快，人地矛盾越来越尖锐，保护耕地已成为我国的基本国策，迫切要求城市土地开发利用方式从粗放型外延扩张转向集约立体综合开发，使多维空间利用成为城市土地使用的发展方向。城市土地立体综合开发，不仅可以缓解城市土地稀缺的矛盾，节约大量的土地投资，还可有效扩大黄金地段的利用面积，创造更大的经济效益。利用方式包括：
(1)城市土地地上空间利用。一是高层建筑楼层的功能分流。高层建筑，特别是临街、城市中心区位、繁华地段的高层建筑，应该实施功能分流。二是设立高架道路或高架人行道。在土地比较紧张的城市，尤其在城市繁华地段或交通枢纽地段，兴建高架道路、高架人行道，可在空中实现人、车分流，解决用地紧张、交通拥挤的问题。三是城市公共设施立体化。根据城市总体规划，因地制宜，可将公共电话亭、行人休息场所、公厕等公共设施建筑修建成多层建筑或集多种项目于一体。
四是工业用地立体化。将平面方向上布置的厂房，在垂直方向上重叠起来，形成工业大厦或工业综合体。
（2）城市土地向地下空间拓展。随着环境恶化和城市化问题日益突出，世
界各国日益重视开发利用地下空间资源，因为它具有促进社会经济发展和生态环境资源持续利用的重大作用。国外一些城市近年来把基础设施转移到地下空间，如旧金山、巴黎的交通枢纽建在地下，美国明尼苏打大学和哈佛大学的图书馆建在地下，许多国家在城市建设之前就规划好安置煤气、通讯、供电、排污等地下管线于其中的“共同沟”。阿尔卑斯山、直布罗陀海峡、日本海的轻津海峡、美俄的白令海峡等地下空间开发利用的巨大工程正在酝酿。
从某种意义上讲，城市土地的地下空间开发比地上空间规划更具可行性，潜力更大。在节约能源和资源、密闭性能等方面比较明显地优于城市土地的地上空间开发。其开发形式多样，前景乐观，主要有：开发地下停车场所；地下交通网，包括地铁、地下公路隧道、地下步行系统及地下过街道等；开发地下商业窗口及综合服务设施；地下仓库；地下公用管线系统、综合隧道等等。
4. 加强土地资源整理和储备、创新土地储备和供应方式
城市建设用地的储备和供应是保证城市用地需求、实现土地可持续利用的基本前提。政府应依照法律程序，运用市场机制按照土地使用总体规划和城市规划的要求，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，根据城市建设的需要适时投入，以调控城市各类建设用地的需求。主要措施包括：
（1）加强后备资源的整理，制定系统的储备计划。目前浦东土地的后备资源主要包括：滩涂地的围垦、农民宅基地归并和置换、土地整理复垦后的增量土地、河道水域整治、集镇用地的配置调整及各镇级（村级）工业点的调整。应积极会同各部门开展细致的工作，挖掘各类土地的利用潜力，保证城市建设发展必需的后备土地资源。同时，为了保证土地储备，限制城市用地规模的无限扩张、盘活城市存量土地资产，提高土地资源配置效率，应有系统地制定收购供应计划，确定土地收购数量、时间，合理确定土地储备量。
（2）消化闲置土地。闲置土地是指依法取得建设用地使用权占用土地后未及时按照批准的或土地使用合同约定的用途加以利用，或土地使用率未达到规定要求，致使土地未被利用或利用不充分的状态。目前浦东闲置浪费现象还是比较严重的，较明显的是在一些工矿用地中也存在经济效益极差、单位只占不用或闲置现象。一些农村中断墙垣壁不少，旧宅基地废弃和无人利用的死角较多等等。
闲置浪费是最大的浪费。因此，应把处理限制土地作为土地使用由粗放型走向集约型的突破口。对长期闲置不用的土地，应依法收回土地使用权或者重新考虑土地使用的性质。
（3）创新土地供应方式。在加强土地储备工作的同时，要积极进行体制创新，结合国内外土地供应的先进经验和浦东的发展定位，转变土地的供应方式。强调土地投入的经济性，以土地产出作为土地供应的重要参考指标。对区域内各组团或开发园区制定不同的土地产出率指标，根据指标的完成情况调节土地供应标准，进行弹性动态管理。具体土地产出率指标根据各地区的发展水平确定，但新区政府可以考虑制定指导性意见。
（4）创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金。应广开筹资渠道，除通过向银行贷款外，还可考虑以下途径：积极争取财政拨款；积极向经贸委争取企业解困资金，作为帮助企业解困的周转资金；在条件成熟时，可以发行土地债券吸引中小投资者投资城市建设；可以采取预出让的方法，利用开发商的资金进行拆迁、安置和土地平整开发；可以采取发行换地证的方法，以地换地，以减少土地补偿费用；对已经进入储备中心，但尚未进行拆迁的土地，可以在短期内进行出租，以获取部分收益；按时结算对已出让地块土地净收益提取的土地储备资金款。
5. 强化土地用途空间管制、加强土地使用管理
土地用途管制和利用管理是从政府角度保证土地使用恪守社会利益最大化的原则。为确保土地使用符合社会利益，必须对不同土地的使用性质、所有权属及其转移等予以必要的限制。土地规划部门应根据土地使用规划的目标和内容，进行一定的功能分区和用途规定，土地必须按规定用途进行规划后才允许开发。加强土地使用管理工作的主要措施包括：
（1）建立与新形势相适应的土地规划体系。土地使用规划是市场经济条件下政府对土地使用进行干预的重要手段，有土地使用管理的龙头之称。但目前我国土地规划体系并不完善，土地使用的总体五级规划体系内容比较雷同，大多是宏观上过细，特别是新《土地管理法》的实施，各级规划由于其性质和作用不同，其侧重点和内容深度应不同，土地使用规划的目标、内容、方法应有所改革。越是到下层，越应充分体现规划的具体可操作性。浦东新区的土地使用规划，应充
分体现市情和区情，按照浦东社会经济发展目标和土地使用总体规划进行区域性土地使用布局，进行土地用途管制区域划定，确定分区土地使用方向和土地使用管制规划，在此基础上推动分区管理与指标控制相结合，采取多种经济措施限制非适宜和非允许用途的建设项目。
（2）加强土地交易的监督管理。通过土地交易有形市场的建立，将土地交易置于国家监督之下，杜绝“权钱交易”和土地用途的任意修改。加强土地交易的市场化力度，利用土地市场达到盘活存量、控制增量的目的。
（3）强化土地用途空间管制措施。土地用途管制即国家依法对土地的使用和土地用途的变更的管理和限制。包括农用地、非农用地和未利用地的管制。开展这项工作需要明确地界定现有土地的用途，并将规划期的土地用途的位置和边界标示在规划图上，这需要土地、规划部门开展更细致、更具体的土地使用规划，要具体到乡、村土地使用规划。需要制作大比例尺的、清晰、易读的土地使用规划图，以便于作为土地审批、使用的依据（见图3）。
图3 土地用途空间管制措施
6. 提高科学利用，实现综合管理
土地使用是一项复杂的系统工程，在现有体制下，涉及的管理部门也较多。因此必须提高利用过程的科学性，强调各部门协调性，做到对土地的综合管理。
（1）构建土地集约利用潜力评价体系，实施土地使用跟踪管理。土地使用是一个动态的过程，其集约利用情况直接影响到资源的合理配置，因此决不能做一锤子买卖，只批地不监管。为了切实发现和解决土地使用过程的集约利用问题，相关部门应着力构建土地集约利用评价体系，对已利用的土地进行评价并根据结
果提出改进意见，做到土地使用的跟踪管理。根据评价的目的和对象不同，评价体系分为三个层次：宗地集约利用评价、城市用地类型区集约利用评价和城市中心城区土地集约利用评价。表10显示了不同评价类型对应特定的评价内容和方法。
（2）建立共享信息平台，加强动态综合管理。因为土地管理工作牵涉的部门众多，在实际工作中往往出现步调不一、数据不一的情况。为保证土地更有效地进行管理，各部门应及时协调工作，首先要在技术层面上解决障碍。新区政府应考虑跨部门建立统一的GIS 平台，实现综合数据库的共享利用，利用信息化手段加强对土地使用的管理工作，使各部门都能做到对新区土地状况的及时把握。
城市类型区土地集约评价程序框图
(注：本报告研究从2004年10月开始，至2005年7月完成。作者单位为上海市浦东新区规划设计研究院和浦东改革与发展研究院)