摘要行政处罚群众公议制度是对行政机关自由裁量权进行限制的制度创造。其具有与传统的监督模式不同的特点，对行政权的阳光运行具有积极的意义。然而，由于这一制度尚处于初创期，还存在一定的不足。为保障行政处罚群众公议制度能够发挥其应有的作用，必须对其进行制度上的完善。 关键词行政处罚群众公议 自由裁量权 公众参与 作者简介：董丽娜，安徽大学法学院2009级宪法学与行政法学专业研究生。 中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-049-02 行政处罚作为典型的侵益性行政行为，本身潜存着侵害人们合法权益的危险性，且行政机关在进行处罚时又具有广泛的自由裁量权，故为了保障行政相对人的合法权益不受侵害，必须为行政处罚设立一系列的制约机制。2010年4月，安徽省合肥市率先开始了行政处罚群众公议制度的试点工作，将公众参与引入到行政处罚中来，以期对行政自由裁量权进行有效监控。 一、行政处罚群众公议制度概述 《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》（以下简称《公议暂行办法》）第2条规定，行政处罚群众公议制度是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，提交行政处罚实施主体，以作为处理行政案件重要依据的制度。召开公议会议时，需从群众公议团成员名单中选择5至9人的单数，形成本期群众公议团。公议团应在公议会议前了解行政处罚实施主体通报的与案件有关的情况和对案件的违法事实、适用法律法规、自由裁量标准等作出的说明，并在查阅处罚实施主体提供的案卷材料的基础上，针对是否应当给予处罚、给予何种处罚以及处罚的幅度，形成具体的公议意见。行政处罚实施主体应根据公议意见及时对案件作出处理决定。作出的处理决定与公议意见不一致时，应当于10个工作日内向公议团成员书面说明，并将处罚决定报市政府法制办公室备案。 行政处罚群众公议是一种新型的规范行政处罚行为，限制自由裁量权的制度。它具有如下特点： 第一，适用案件的广泛性。根据《公议暂行办法》第3条的规定，除三类明文规定的案件（包括涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件）以外，市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，均应实行群众公议。 第二，公议团成员的多样性。《公议暂行办法》除要求公议团成员应关心支持行政执法工作、具备相关的业务和法律知识外，还规定了公议团成员的三种产生方式，（1）从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；（2）由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；（3）向社会公开招募。合肥市已公开选聘了116名首批公议团成员并进行了相关业务培训，他们来自各行各界，有具有专业知识的律师，有文化传播公司的总裁，有退休的干部，也有普通的工人。随着去年7月份在全市全面实施该项制度，群众公议团将逐步充实，成员数亦可达1000人左右。① 第三，监督的全面性。行政处罚群众公议制度的实施使公众可以以公议团成员的身份在行政处罚决定作出前参与进来，这就等于在行政执法机关面前设置了一面“镜子”，使行政机关不敢滥用自由裁量权。 二、行政处罚群众公议制度的不足之处 行政处罚群众公议制度为行政执法机关与公众的交流搭建了新的平台，让群众参与评议，使行政处罚决定真正地在阳光下做出，不仅有利于限制行政自由裁量权，还可以增强行政处罚决定的可接受程度，提高行政执法的公信力。然而，不可否认的是，通过一年来对这一制度的实施，我们发现，行政处罚群众公议制度还存在着一定的不足。 第一，行政处罚群众公议制度适用对象的广泛性会大大降低行政执法工作的效率。如前所述，这一制度几乎适用于市本级行政处罚实施主体（包括法定行政机关、法律法规授权组织和受委托的组织）适用行政处罚一般程序办理的所有案件。笔者认为，这一规定将会降低行政处罚工作的效率，浪费一定的人力、财力和物力。合肥市卫生行政处罚案件群众公议情况的公示显示，从2010年4月30日市卫生局作为四个试点部门首次召开公议会议开始至同年9月28日，该部门召开了六次公议会议，对15起案件进行群众公议，并形成具体的公议意见（具体情况见下表）。在不到五个月的时间内，召开了六次公议会议，平均每十几个工作日就要召开一次。另外，根据《公议暂行办法》规定，行政处罚实施主体应于公议会议前，向公议团通报案件有关情况，就案件违法事实、适用法律法规等作出说明，并接受公议团对案件情况的询问。在公议团评议案件时，还应提交有关案件的卷宗材料，包括立案呈批表、调查报告、处罚告知审批表和告知书、当事人陈述申辩材料，以及调查笔录、勘察笔录等相关证据材料。这些工作将耗费行政执法机关大量的工作时间。此外，根据笔者统计，合肥市行政执法主体共91个，其中有一半以上可以作为行政处罚实施主体。②这些执法主体均会面临同样的问题，即大量的一线执法人员将投身于群众公议工作中去，影响执法机关日常的工作进展。 第二，公议团成员的特点可能会背离依法行政的原则。依法行政是法治国家、法治政府的基本要求，其基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。③所依之“法”除了包括宪法、法律、法规和规章以外，还包括法的原理和原则。一直以来，行政自由裁量权往往被认为是政府滥权和腐败的重要原因，故对其进行限制就显得尤为重要。行政处罚群众公议制度应运而生。另外，正如合肥市法制办副主任陶有军所称，实施群众公议“就是要让外行评内行，弥补专业人员认识案件的惯性意识”，“公议团成员来自不同职业，各自生活经历不同，他们可以从全新的视角看问题，更贴近生活”。正是基于如上考虑，《公议暂行办法》并没有规定对公议团成员学历、资历等方面的要求，甚至不要求其具有相应的法律专业知识。而《行政处罚法》则要求行政处罚实施主体依法处罚。基于此，公议团成员对行政处罚初步决定的评议就有可能游离于法律之外，与依法行政的原则想背离。 第三，行政处罚群众公议制度的参与主体不包括行政处罚相对人，这与该制度确立的初衷相违背。引入公众参与制度是基于对自由裁量权进行限制的现实考虑，但其最终目的是为了保障行政处罚相对人的合法权益。《行政处罚法》第32条规定，当事人有陈述和申辩的权利，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。这是英国古老的“自然公正”原则的应有之义。行政处罚群众公议制度确立了公议团成员以行政处罚实施主体对案情的介绍、提供的证据以及相关答复为基础对处罚案件进行评议，这种仅靠单方面的说辞来判断处罚决定合理与否的制度设计缺乏公平、公正的基本颗粒。因此，应保证公议团的公议意见是在广泛听取行政处罚相对人陈述和申辩的基础上作出的，否则容易导致公议团成员偏听偏信，使该项制度流于形式。 三、行政处罚群众公议制度的完善途径 （一）建立行政处罚群众公议制度适用对象的筛选机制 《公议暂行办法》对行政处罚群众公议制度适用案件的范围规定较广，严重降低了行政执法工作的效率。为了能够很好的处理公众参与和行政效率之间的矛盾，笔者认为应当建立一套合理的筛选机制。首先，通过以行政处罚初步决定书确定的罚款金额或者处罚类型等对能够实施行政处罚群众公议制度的案件进行筛选。其次，通过变更行政处罚群众公议制度的启动主体来限制处罚公议案件的范围，即由行政处罚相对人根据行政处罚初步决定书的内容决定是否需要对其进行公议。建立合理的筛选机制，使行政处罚群众公议制度的适应范围由宽到窄，减轻行政执法主体的工作负担，增强行政机关的工作效率。
（二）增强公议团成员的公议水平 由于公议团成员的知识层次、法律素养等参差不齐，生活阅历、职业背景等不尽相同，故他们对于同一案件可能会基于不同的考虑形成的意见也南辕北辙。这不仅背离了依法行政的精神，也会导致同案不同判的情形出现。基于此，笔者认为增强公议团成员的公议水平已亟需提上日程。首先，为了使公议团在评议处罚案件时能够尽可能地考虑与法律有关的因素，需要提高其成员的法律素养，杜绝出现“外行看热闹”的情况，保证最后的行政处罚决定符合依法行政的原则。其次，负责对公议团成员进行培训的机关应注重行政判例和行政惯例的传达，即行政机关将过去行政活动中发生的、合理地运用了自由裁量权并取得实效的案例，经过培训传达给公议团成员，为其提供良好的处理范本，以有助于抑制同案不同判的情况。再次，通过制定行政裁量基准使公议团成员在评议处罚案件时有规律可循。行政裁量基准是“行政机关对其下级机关或内部行政人员发布各种细则、标准来区分行政处罚的不同等级”。④其可以为公议团成员评议案件提供考量的范本，保障公议意见的合理性和公正性。 （三）引进行政处罚相对人陈述和申辩的程序 正是因为行政处罚是侵益性的行政行为，其不当行使将直接损害行政相对人的合法权益，为了与《行政处罚法》的规定相一致，也为了进一步完善行政处罚群众公议制度，笔者认为需要将行政处罚相对人的陈述和申辩这一程序纳入到行政处罚群众公议程序中。一方面，可以保障公议团的公议意见是在充分听取了双方当事人陈述和辩论的基础上形成的，防止这一制度流于形式，成为行政处罚实施主体单方的“走秀”。另一方面，也可以增强行政相对人对最终行政处罚决定的心理接受程度，提升行政行为的可信性，降低提起行政复议和行政诉讼的可能性，从而间接提高行政执法的效率。 此外，降低政府在行政处罚群众公议制度中的主导作用，提升公议团的中立性，也是对该制度进行完善的途径之一。基于此，笔者大胆地提议可以通过建立专门的公议团成员管理机构来降低公议团的行政性，防止行政处罚群众公议制度成为一个专门为行政执法机关说话的以表达“公益”为幌子的虚伪制度。 四、结语 行政处罚群众公议制度不仅仅是一种制度上的创新，同时还是政府敢于让公众对行政处罚“说三道四”，扩大监督力度勇气的表现，是政府对行政执法认识更加成熟的体现。目前，该制度实施已届一年，许多制度设计上的不足已有所暴露，亟待解决。大量的配套规定也需要尽快制定实施，如公议团成员的选聘程序，公议意见不被接纳的监督程序等。相信随着这一制度的不断完善，其会在监控自由裁量权，保障处罚相对人权益的道路上不断推进，并为其他省市的行政执法工作提供示范作用。 注释： �P合肥行政处罚群众可以“说三道四”．领导决策信息．2010（21）． �Q合肥政府法制网http://www．hffzb．gov．cn/n7216006/n7325118/index．html．2011年3月25日访问． �R姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京大学出版社，高等教育出版社．2007年版．第64页． �S张娟．行政处罚群众公议制度介评――从行政自由裁量权的公众参与角度．中国法学会行政法学研究会2010年会论文集． 注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
摘要行政处罚群众公议制度是对行政机关自由裁量权进行限制的制度创造。其具有与传统的监督模式不同的特点，对行政权的阳光运行具有积极的意义。然而，由于这一制度尚处于初创期，还存在一定的不足。为保障行政处罚群众公议制度能够发挥其应有的作用，必须对其进行制度上的完善。 关键词行政处罚群众公议 自由裁量权 公众参与 作者简介：董丽娜，安徽大学法学院2009级宪法学与行政法学专业研究生。 中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-049-02 行政处罚作为典型的侵益性行政行为，本身潜存着侵害人们合法权益的危险性，且行政机关在进行处罚时又具有广泛的自由裁量权，故为了保障行政相对人的合法权益不受侵害，必须为行政处罚设立一系列的制约机制。2010年4月，安徽省合肥市率先开始了行政处罚群众公议制度的试点工作，将公众参与引入到行政处罚中来，以期对行政自由裁量权进行有效监控。 一、行政处罚群众公议制度概述 《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》（以下简称《公议暂行办法》）第2条规定，行政处罚群众公议制度是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，提交行政处罚实施主体，以作为处理行政案件重要依据的制度。召开公议会议时，需从群众公议团成员名单中选择5至9人的单数，形成本期群众公议团。公议团应在公议会议前了解行政处罚实施主体通报的与案件有关的情况和对案件的违法事实、适用法律法规、自由裁量标准等作出的说明，并在查阅处罚实施主体提供的案卷材料的基础上，针对是否应当给予处罚、给予何种处罚以及处罚的幅度，形成具体的公议意见。行政处罚实施主体应根据公议意见及时对案件作出处理决定。作出的处理决定与公议意见不一致时，应当于10个工作日内向公议团成员书面说明，并将处罚决定报市政府法制办公室备案。 行政处罚群众公议是一种新型的规范行政处罚行为，限制自由裁量权的制度。它具有如下特点： 第一，适用案件的广泛性。根据《公议暂行办法》第3条的规定，除三类明文规定的案件（包括涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件）以外，市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，均应实行群众公议。 第二，公议团成员的多样性。《公议暂行办法》除要求公议团成员应关心支持行政执法工作、具备相关的业务和法律知识外，还规定了公议团成员的三种产生方式，（1）从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；（2）由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；（3）向社会公开招募。合肥市已公开选聘了116名首批公议团成员并进行了相关业务培训，他们来自各行各界，有具有专业知识的律师，有文化传播公司的总裁，有退休的干部，也有普通的工人。随着去年7月份在全市全面实施该项制度，群众公议团将逐步充实，成员数亦可达1000人左右。① 第三，监督的全面性。行政处罚群众公议制度的实施使公众可以以公议团成员的身份在行政处罚决定作出前参与进来，这就等于在行政执法机关面前设置了一面“镜子”，使行政机关不敢滥用自由裁量权。 二、行政处罚群众公议制度的不足之处 行政处罚群众公议制度为行政执法机关与公众的交流搭建了新的平台，让群众参与评议，使行政处罚决定真正地在阳光下做出，不仅有利于限制行政自由裁量权，还可以增强行政处罚决定的可接受程度，提高行政执法的公信力。然而，不可否认的是，通过一年来对这一制度的实施，我们发现，行政处罚群众公议制度还存在着一定的不足。 第一，行政处罚群众公议制度适用对象的广泛性会大大降低行政执法工作的效率。如前所述，这一制度几乎适用于市本级行政处罚实施主体（包括法定行政机关、法律法规授权组织和受委托的组织）适用行政处罚一般程序办理的所有案件。笔者认为，这一规定将会降低行政处罚工作的效率，浪费一定的人力、财力和物力。合肥市卫生行政处罚案件群众公议情况的公示显示，从2010年4月30日市卫生局作为四个试点部门首次召开公议会议开始至同年9月28日，该部门召开了六次公议会议，对15起案件进行群众公议，并形成具体的公议意见（具体情况见下表）。在不到五个月的时间内，召开了六次公议会议，平均每十几个工作日就要召开一次。另外，根据《公议暂行办法》规定，行政处罚实施主体应于公议会议前，向公议团通报案件有关情况，就案件违法事实、适用法律法规等作出说明，并接受公议团对案件情况的询问。在公议团评议案件时，还应提交有关案件的卷宗材料，包括立案呈批表、调查报告、处罚告知审批表和告知书、当事人陈述申辩材料，以及调查笔录、勘察笔录等相关证据材料。这些工作将耗费行政执法机关大量的工作时间。此外，根据笔者统计，合肥市行政执法主体共91个，其中有一半以上可以作为行政处罚实施主体。②这些执法主体均会面临同样的问题，即大量的一线执法人员将投身于群众公议工作中去，影响执法机关日常的工作进展。 第二，公议团成员的特点可能会背离依法行政的原则。依法行政是法治国家、法治政府的基本要求，其基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。③所依之“法”除了包括宪法、法律、法规和规章以外，还包括法的原理和原则。一直以来，行政自由裁量权往往被认为是政府滥权和腐败的重要原因，故对其进行限制就显得尤为重要。行政处罚群众公议制度应运而生。另外，正如合肥市法制办副主任陶有军所称，实施群众公议“就是要让外行评内行，弥补专业人员认识案件的惯性意识”，“公议团成员来自不同职业，各自生活经历不同，他们可以从全新的视角看问题，更贴近生活”。正是基于如上考虑，《公议暂行办法》并没有规定对公议团成员学历、资历等方面的要求，甚至不要求其具有相应的法律专业知识。而《行政处罚法》则要求行政处罚实施主体依法处罚。基于此，公议团成员对行政处罚初步决定的评议就有可能游离于法律之外，与依法行政的原则想背离。 第三，行政处罚群众公议制度的参与主体不包括行政处罚相对人，这与该制度确立的初衷相违背。引入公众参与制度是基于对自由裁量权进行限制的现实考虑，但其最终目的是为了保障行政处罚相对人的合法权益。《行政处罚法》第32条规定，当事人有陈述和申辩的权利，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。这是英国古老的“自然公正”原则的应有之义。行政处罚群众公议制度确立了公议团成员以行政处罚实施主体对案情的介绍、提供的证据以及相关答复为基础对处罚案件进行评议，这种仅靠单方面的说辞来判断处罚决定合理与否的制度设计缺乏公平、公正的基本颗粒。因此，应保证公议团的公议意见是在广泛听取行政处罚相对人陈述和申辩的基础上作出的，否则容易导致公议团成员偏听偏信，使该项制度流于形式。 三、行政处罚群众公议制度的完善途径 （一）建立行政处罚群众公议制度适用对象的筛选机制 《公议暂行办法》对行政处罚群众公议制度适用案件的范围规定较广，严重降低了行政执法工作的效率。为了能够很好的处理公众参与和行政效率之间的矛盾，笔者认为应当建立一套合理的筛选机制。首先，通过以行政处罚初步决定书确定的罚款金额或者处罚类型等对能够实施行政处罚群众公议制度的案件进行筛选。其次，通过变更行政处罚群众公议制度的启动主体来限制处罚公议案件的范围，即由行政处罚相对人根据行政处罚初步决定书的内容决定是否需要对其进行公议。建立合理的筛选机制，使行政处罚群众公议制度的适应范围由宽到窄，减轻行政执法主体的工作负担，增强行政机关的工作效率。
（二）增强公议团成员的公议水平 由于公议团成员的知识层次、法律素养等参差不齐，生活阅历、职业背景等不尽相同，故他们对于同一案件可能会基于不同的考虑形成的意见也南辕北辙。这不仅背离了依法行政的精神，也会导致同案不同判的情形出现。基于此，笔者认为增强公议团成员的公议水平已亟需提上日程。首先，为了使公议团在评议处罚案件时能够尽可能地考虑与法律有关的因素，需要提高其成员的法律素养，杜绝出现“外行看热闹”的情况，保证最后的行政处罚决定符合依法行政的原则。其次，负责对公议团成员进行培训的机关应注重行政判例和行政惯例的传达，即行政机关将过去行政活动中发生的、合理地运用了自由裁量权并取得实效的案例，经过培训传达给公议团成员，为其提供良好的处理范本，以有助于抑制同案不同判的情况。再次，通过制定行政裁量基准使公议团成员在评议处罚案件时有规律可循。行政裁量基准是“行政机关对其下级机关或内部行政人员发布各种细则、标准来区分行政处罚的不同等级”。④其可以为公议团成员评议案件提供考量的范本，保障公议意见的合理性和公正性。 （三）引进行政处罚相对人陈述和申辩的程序 正是因为行政处罚是侵益性的行政行为，其不当行使将直接损害行政相对人的合法权益，为了与《行政处罚法》的规定相一致，也为了进一步完善行政处罚群众公议制度，笔者认为需要将行政处罚相对人的陈述和申辩这一程序纳入到行政处罚群众公议程序中。一方面，可以保障公议团的公议意见是在充分听取了双方当事人陈述和辩论的基础上形成的，防止这一制度流于形式，成为行政处罚实施主体单方的“走秀”。另一方面，也可以增强行政相对人对最终行政处罚决定的心理接受程度，提升行政行为的可信性，降低提起行政复议和行政诉讼的可能性，从而间接提高行政执法的效率。 此外，降低政府在行政处罚群众公议制度中的主导作用，提升公议团的中立性，也是对该制度进行完善的途径之一。基于此，笔者大胆地提议可以通过建立专门的公议团成员管理机构来降低公议团的行政性，防止行政处罚群众公议制度成为一个专门为行政执法机关说话的以表达“公益”为幌子的虚伪制度。 四、结语 行政处罚群众公议制度不仅仅是一种制度上的创新，同时还是政府敢于让公众对行政处罚“说三道四”，扩大监督力度勇气的表现，是政府对行政执法认识更加成熟的体现。目前，该制度实施已届一年，许多制度设计上的不足已有所暴露，亟待解决。大量的配套规定也需要尽快制定实施，如公议团成员的选聘程序，公议意见不被接纳的监督程序等。相信随着这一制度的不断完善，其会在监控自由裁量权，保障处罚相对人权益的道路上不断推进，并为其他省市的行政执法工作提供示范作用。 注释： �P合肥行政处罚群众可以“说三道四”．领导决策信息．2010（21）． �Q合肥政府法制网http://www．hffzb．gov．cn/n7216006/n7325118/index．html．2011年3月25日访问． �R姜明安主编．行政法与行政诉讼法．北京大学出版社，高等教育出版社．2007年版．第64页． �S张娟．行政处罚群众公议制度介评――从行政自由裁量权的公众参与角度．中国法学会行政法学研究会2010年会论文集． 注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文