美国预算法律制度考察报告（一）
编者按：按照财政部党组批准的2010年外事计划，2010年10月21日至26日，条法司和国际司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察学习。回国后，根据考察情况撰写了“美国预算法律制度考察报告”。报告上报部领导审阅后，李勇副部长批示“这是一份很有„价值‟的考察报告，既系统梳理了美国的预算法律制度，又为加强和改进我预算法律体系提出了很好的建议，此类考察可以说是有实效的”。现将考察报告分二期刊出，供大家研究参考。
根据我部外事计划安排，2010年10月21日至26日，条法司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察。考察团由条法司、国际司有关人员组成。考察团访问了美国联邦管理和预算办公室、财政部、国会预算办公室、纽约市管理和预算办公室、纽约市独立预算办公室等预算管理部门。现将有关情况报告如下：
一、美国联邦预算法律制度基本情况
现行美国预算法律制度由为数众多的预算管理法律组成。自1789年美国预算制度建立以来，其预算管理先后经历了国会主导预算管理过程（1789年—1921年）、总统主导预算编制过程（1921年—1974年）、国会和总统共同控制预算管理过程（1974年至今）三个历史时期。伴随这三个时期预算管理权的加强和转移，美国出台了一系列的法案（见表１）。这一系列法案构成了美国现行预算法律制度体系，主要包括1870年反超支法、1921年预算与审计法、1974年国会预算和截留控制法、1985年平衡预算和赤字控制法、1990年预算执行法等，上述法律的主要内容均被编入美国法典第31卷（货币与财政）。从法律渊源上看，美国预算法律制度起源于美国宪法有关财政管理的条款。从发展历史上看，1974年是美国预算法律制度建设的分水岭，1974年制定的国会预算和截留控制法在美国预算法律制度体系中起到支架作用。
表1 美国联邦预算史重大事件（法案）简表
（一）美国宪法是预算管理权力的源泉
美国宪法于1789年生效，它是美国的根本大法，奠定了美国政治制度的法律基础。美国宪法除序言外共有7条，以后又产生了27个修正案。宪法第一条是有关立法机关的规定，其中对财政权的规定包括：国会拥有征税和发债的权力，用于为美国偿还债务、提供防务和一般福利；众议院负责提出筹集收入的议案，参议院可以参与筹集收入议案的修改；非经通过依法作出的拨款决定，不得从国库中支取资金；所有公共资金的定期会计记录和报表都应当经常公布等（美国宪法第1条第7款、第1条第8款、第1条第9款）。国会凭借美国宪法第1条第1款授予的立法权，在行使其财政管理权限的过程中制定了许多有关预算管理的法律制度。
（二）反超支法强化了对联邦政府部门支出的管理
美国建国之后，在较长一段时期内，国会拥有预算管理的主导权，政府部门的预算编制、执行均受制于国会。十九世纪后期，由于缺乏法律约束，美国联邦政府部门的开支经常超出其预算拨款额，然后以“拨款不足”为理由要求国会支付账单。为了更好地控制政府支出，1870年美国国会颁布了拨款法案，对拨款程序和方式进行改革，其中包括后来被称为反超支法(The Anti-deficiency Act)的法律。反超支法规定在一个预算年度内，联邦政府部门的支出不得超出其获得的国会拨款额，也不得签订导致未来支付超出国会拨款额的合同。目前，反超支法中仍然有效的内容被编入美国法典第31卷第二篇“预算程序”第13章“拨款”第3子章“拨款的限制、例外和处罚”中和第15章“拨款会计”第2子章“用款计划”中，主要规定：联邦政府或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员不得超出拨款的额度进行支出、授权支出或者发生债务；除法律授权外不得在拨款前签订导致政府支付的合同或债务；根据1985年平衡预算和赤字控制法已被没收的资金不得用于支出、授权支出、发生债务或者签订合同；不得超出用款计划或者部门条例中制定的支出计划的额度进行支出、授权支出或者发生债务；对违反上述规定的联邦政府部门或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员，将根据情节轻重受到暂时停薪停职、革职的行政处罚或者两年以内监禁、5000美元以内罚款的刑罚；发生上述违法行为，部门首长必须向总统、国会报告，报告的复印件要同时传送给总审计长。
（三）1921年预算与审计法统一了预算编制权
20世纪以前，美国联邦政府预算采取的是联邦各部门和机构直接向国会要求预算拨款的形式，预算制度缺乏统一性。进入所谓的进步时代（the Progressive Era）之后，美国立法和行政机构都认为有必要对预算程序和财政政策采取更加集权的解决方案，因此制定了1921年预算与审计法(The Budget and accounting Act of 1921)。该法共三部分内容，分别是定义、预算和审计。该法明确赋予总统提交联邦预算的权力，并将总统提交预算的过程法律化，规定了总统向国会提交预算的时间、预算主要内容、补充预算提交条件及方式等。同时规定，除非经国会两院之一要求，联邦部门或机构的任何官员或者雇员不得向国会提交有关预算要
求、增加预算的要求和政府收入解决方案等。为协助行政当局做好预算准备和执行工作，该法规定设立预算局（原设在财政部，1939年移至总统行政办公室，1970年重组成立为预算和管理办公室OMB），属于总统办公室系统，负责监督行政机构预算的执行。为了有效地监督行政机构的预算执行，该法还规定设立审计署（2004年更名为政府问责办公室GAO），属于国会机构，职责是对行政机构账目进行独立审计，向国会提交审计报告和行政机构违反财政法律情况的报告。1921年预算与审计法的主要内容被编入美国法典第31卷第1篇“总则”下的第1章“定义”、第3章“财政部”、第5章“管理和预算办公室”、第7章“政府问责办公室”和第2篇“预算程序”之中。
（四）国会预算和截留控制法（1974年预算法）构建了国会预算管理的总体框架，强化了国会预算管理权
1、立法背景及核心内容
从20世纪70年代起，美国国会逐渐意识到联邦预算程序存在两大问题。一方面，国会缺乏研究预算的手段和资源，预算审查只是每年对总统预算所含的各项支出及收入建议进行逐案研究，无法形成一个总体政策框架。另一方面，由于总统对国会拨款具有一定的截留权，使得某个项目的预算虽已在国会通过，但总统在执行中以向国会提议取消项目或推迟项目执行的方式将项目拨款暂时冻结，从而影响项目实施。当时的美国总统尼克松频繁使用截留权，截留了高达150亿美元的已经国会批准的高速路建设和污染防治项目的资金。为解决上述问题，国会制定了1974年国会预算和控制截留法(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 )，也称为1974年预算法。该法的核心内容是其第三篇国会预算程序，对年度预算过程规定了明确的时间表（见表二），并建立了控制截留的制度体系，是美国预算法律制度中的支架性法律，主要内容被编入美国法典第31卷第2篇“预算程序”中。该法规定设立众议院和参议院预算委员会，工作中心是联邦预算政策，专门负责起草国会年度预算计划、预算决议和与预算相关的法律修改，并监控联邦政府在预算方面的行动。同时，为了提升国会预算研究能力，该法规定设立国会预算办公室（CBO），其主要职责是进行年度经济形势预测，制定预算底线，审议总统年度预算建议、评估国会各专门委员会涉及支出的立法、评估国会已通过的支出立法对预算和经济的影响、根据未安排资金委托事权法的规定准备报告等预算相关工作，为国会预算委员会、拨款委员会和其他专门委员会有关预算的工作提供支持。
表二 国会预算过程表
2、有关预算工作分工的规定
根据1974年预算法的规定，收到总统预算请求后，国会参众两院预算委员会要举行听证会，接受行政机构官员、学界和工商界的专家、国家社团的代表、国会议员及社会公众的证词、证言。同时，国会其他委员会根据职能划分，就总统预算请求中与之相关的项目进行审议。这些委员会需要在国会收到总统预算请求后六周内就相关项目的拨款或收入水平提交“观点和预测”（“views and estimates”）。2月，国会预算办公室要向两院预算委员会提交有关预算和经济展望的年度报告。3月，国会预算办公室要向两院预算委员会和拨款委员会提交对总统预算请求的分析报告。
3、预算共同决议案及主要内容
国会通过的预算共同决议案(concurrent resolution on the budget) 是对总统预算要求所做出的回应，决定即将到来财政年度的预算规模和其后至少4个财年的预算计划规模，是国会有关预算的总体政策框架和指导具体支出和收入立法工作的载体。1974年预算法对预算共同决议案的产生程序作了规定，主要内容是：每年3月，根据总统预算请求、听证会获得的信息、其他委员会的“观点和预测”以及预算办公室的报告，两院预算委员会各自起草预算决议案，起草工作是通过一系列的公开会议来实现的，这一过程又被称为预算修改（mark-ups）。在此过程中，预算委员会成员可以提出自己的预算计划并对预算决议案进行修改。预算修改过程结束后，两院预算委员会向参众两院分别提交预算决议案，两院通过后再提交国会全体会议通过，形成预算共同决议案。预算共同决议案不属于法律，无须送总统签署，因此对总统并不构成法律约束，但对国会两院有关预算的工作起到约束和指导作用。在立法程序上，1974年预算法为国会特别是参议院表决通过预算决议案提供了“快车道”，预算决议案的辩论时间和修改范围都有所限制，与一般法律议案不同，正常情况下预算决议案都会较快通过。如1974年预算法第305节规定，参议院对预算决议案的辩论时间不得超过50个小时，并在参议院多数党和少数党之间平均分配。除了时间限制外，1974年预算法第305节（b）款还规定，有关预算决议案的修改建议必须符合密切相关(germane)的原则，符合以下条件：（1）仅为删除决议案的文字；（2）改变决议案的数字（金额）或日期；（3）在决议案中增加有关表达参议院或国会就预算事务看法的文字。一项对预算决议案的修改建议被参议员以不符合相关要求提出议程限制时，只有获得3/5的极大多数投票才能取得豁免。总之，国会预算共同决议案使得国会可以采取快速立法程序形成自己的年度预算计划，使得国会能够在自己的预算计划框架内提出收入和支出建议，为国会在年度收入和支出立法工作中提供指引。 1974年预算法第301节规定了预算共同决议案的基本内容，主要包括：
（1）预算总额(budget totals)：预算总额在预算决议案中
分别以预算累计(budget aggregates)和各委员会[1]预算分配额(committee allocations)两种形式表现，预算累计是决议案包括的每一预算年度的总收入（total revenue）、新预算总授权额度[2](total new budget authority)、总支出(total outlay)和社会保障的总收入和支出的合计数额。1974年预算法第311节对国会审议突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案设定3／5极大多数投票议程限制（point of order），即除获得超过议员总数3／5的极大多数投票取得豁免外，国会两院都不得审议任何突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案。1974年预算法第301节规定了预算在各委员会的分配，要求有关预算决议案的会议报告要向参议院各委员会分配适当水平的预算和支出授权，两院拨款委员会要将预算分配额再向各自所属的12个附属委员会[3]进行分配，委员会和附属委员会预算分配额的执行也是通过议程限制，除非获得3／5极大多数投票，委员会不得审议有关预算授权和支出超出其分配额的法律议案。
（2）根据预算功能划分的预算明细(spending broken down by budget function )：联邦支出按功能的明细列表是预算决议案第二项基本内容。预算决议将联邦支出按照功能划分为国
防、农业、健康等二十个类别，为国会在支出类别上确定联邦资源分配的优先政策提供了手段。
（3）有关调整现行法律的指令(reconciliation instructions)：调整现行法律的指令曾经被国会用作在财政年度末期通过立法活动对收入和支出水平进行微调的工具。近年来，国会和总统都将减少联邦赤字作为重要任务，经常通过调整法律指令来削减赤字，因此调整现行法律的指令成为预算决议案中的重要内容。1974年预算法第310节规定了调整现行法律的程序，为国会通过快速程序[4]以综合议案的形式来改变预算收入和削减定向支出提供保障。在普通立法程序下，这种大规模和复杂的法律议案是很难被通过的。因为为了达到节约预算的目的，这种综合议案往往包含调整税率或者对一些很受欢迎的社会福利项目进行削减或限制的内容，立法的阻力较大。而就支出而言，由于权利性支出和其他定向支出大约占联邦预算支出的三分之二（其中大部分为社会福利项目）[5]，这种法律调整对削减赤字至关重要。利用调整现行法律的程序，国会指导各委员会在一定日期前向预算委员会报告各自管辖的法律应当根据预算作出的调整，两院预算委员会将各委员会有关法律修改的建议汇总为一个综合调整议案，最终得出通过修改现行法律，收入和定向支出可以变化的总额。此外，调整现行法律的指令还被用来确定国债法定限额（即国债余额）调整的数额。
（4）国会预算执行机制(congressional budget enforcement mechanisms): 国会预算执行机制包括量入为出议程限制(pay-as-you-go point of order)、自主支出预算上限和防火墙议程限制(discretionary caps/firewall point of order)及储备基金(reserve fund)[6]三大机制。根据1974年预算法第302节和第311节的规定，对预算累计和委员会预算分配额分别设定了约束和执行机制。由于1985年平衡预算和赤字控制法和1990年预算执行法对量入为出议程限制、自主支出预算上限和防火墙议程限制均进行了修改，因此，这里仅对储备基金进行说明。在缺乏储备基金的情况下，一项通过增加收入来弥补定向支出的立法，如果导致预算累计被突破或者委员会预算分配额被突破，即使该立法本身并不会带来任何赤字，也将面临预算法议程限制。因此，1974年预算法第301节规定了利用储备基金来帮助对总体赤字没有影响的立法项目的审议。即在预算共同决议规定了储备基金的前提下，预算委员会主席可以通过调整收入和支出预算累计或委员会预算分配额的方式，使得下列立法不会遭受预算法议程限制：
（1）减税同时削减支出的立法项目；（2）设立新的权利项目的同时增加税收的立法项目；
（3）设立新权利项目的同时减少其他委员会的权利项目。
4、有关国会截留控制法的规定
国会截留控制法本身是1974年国会预算法第十篇的内容，规定总统可以对国会拨款推迟使用(Deferral)或提议取消(Rescission)，国会的职责是对总统的行为进行审议并做出批准或者不批准的回应。为此，国会截留控制法规定了推迟使用和提议取消的适用条件和国会回应的程序。国会截流控制法规定，推迟使用只有在应付意外情况、通过要求上的变化或更高的运作效率来实现节省、或者法律特殊规定的条件下才可以使用，除了这些情况，美国的任何官员或雇员不能为了其他原因而推迟任何预算授权。总统提议取消预算授权，必须是在他认为对于特定项目的预算授权不是实现项目目标所必需的，或该预算授权由于财政政策或其他原因（包括已提供了预算授权的授权计划或活动）应当被废止等，总统应向两院递交一份特别通知申请废止。截留控制法的实施限制了总统在预算管理中权力的扩张，平衡了国会和总统在预算管理中的权限，加强了国会对预算管理的监督，对美国预算管理的完善起到了积极的推动作用。
（五）1985年平衡预算和赤字控制法加强了赤字管理
由于在越南战争中耗费了大量资源，美国联邦政府预算自上世纪七十年代开始逐步陷入赤字泥潭，1974年以后情况更加恶化，以当前美元计算，1974年美国联邦财政赤字为61.35亿美元，占当年GDP的0.4％， 1984年就达到1853.67亿美元，占当年GDP的4.8％。为
了控制巨额财政赤字，美国在1985年制定了平衡预算和赤字控制法(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)。1985年平衡预算和赤字控制法设定了“最高赤字额”，一旦赤字突破了这一法定限额，总统就会被国会要求签发扣减令（sequester order），对所有不能豁免的联邦支出按统一的比例进行扣减，具体扣减工作由审计署执行。但在1986年7月的审判案（Bowsher v. Synar）中，联邦最高法院判决1985年平衡预算和赤字控制法的部分条款违宪，理由是该法将扣减执行权力授予审计署，审计署是国会的机构，因此将扣减这种行政执法权授予国会的机构违反了宪法有关分权的原则。根据联邦最高法院的这一判决，1987年，国会制定了平衡预算和赤字控制重申法（the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act），将扣减的执行权力授予属于行政机构的总统管理和预算办公室。 1985年平衡预算和赤字控制法还对1974国会预算法规定的预算程序进行了修改，以加强预算执行和最高赤字额的控制，其中最重要的变化是将某些议程限制的豁免投票由简单多数提高至3／5极大多数。
（六）1990年预算执行法进一步明确了控制赤字的执行机制
1985年平衡预算和赤字控制法实施后，仍然未能有效控制联邦赤字的增加。1990年春季，联邦赤字已明显会超出1985年平衡预算和赤字控制法规定的最高限额近1000亿美元。管理和预算办公室预计要消除超出最高限额的赤字，需要对联邦支出进行高达850亿美元的扣减。由于国会对大部分预算支出予以了扣减豁免，意味着扣减令需要对防务项目进行32％扣减，对非防务项目进行35％的扣减。为了应对不断增长的联邦赤字，1990年5月，布什总统与国会领导同意就预算问题进行协商。1990年11月，布什总统签署了1990年预算综合调整法(the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990)。该法是总统和国会间就预算问题的协定，其第十三篇即为预算执行法(The Budget Enforcement Act of 1990)，作为协定的执行条款。1990年预算执行法将1985年平衡预算和赤字控制法有关赤字控制的制度分为两个独立的体系，即对自主支出进行上限控制(Discretionary Spending Caps)，对定向性支出和收入立法实行量入为出(Pay-as-you-go)制度，并在预算执行方面规定拨款委员会负责自主支出的执行，国会其他授权性委员会负责定向性支出和收入的执行。
对于自主支出总水平，有两种控制方法，分别是国会限额(Congressional Caps)和法定支出限额(Statutory Spending Caps)。国会限额由预算共同决议案所设定，通过议程限制来执行，并对不同项目采取差别政策，即所谓防火墙规定。法定支出限额则由1990年预算执行法及后继法律修改所规定，根据支出分类（防务支出、外交支出和非防务自主支出）设置了不同的支出限额和相应的执行措施，如扣减程序或议程限制等。
对于法定支出，也有两种执行机制，即预算决议案中规定的国会执行机制和1990年预算执行法规定的法定执行机制。（1）国会执行机制，是指预算决议案规定的由参议院执行的“量入为出”规则。这一规则最初由1994年预算决议案所规定，对任何可能导致未来十年赤字水平增加的立法议案设定了议程限制，要求任何导致定向性支出增长的法定项目，都必须通过减少其他法定项目的支出或增加财政收入的方式来抵销。“量入为出”议程限制适用于除拨款法案以外的所有立法活动，国会预算办公室负责对立法项目对赤字的影响进行评估。但参议院的“量入为出”规则于2002财年结束时已到期失效。（2）法定执行机制，是指1990年预算执行法规定的由管理和预算办公室对定向性支出和收入实行“量入为出”管理。行政部门执行的“量入为出”规则与国会执行的议程限制有同样的效果，国会应当就任何导致定向性支出增长的法定项目变化采取抵销措施，不然就面临扣减的风险。法律规定，当管理和预算办公室预测到所有定向性支出总额和1997年8月5日以后的收入立法会导致年度预算赤字净增长时，总统就应当颁布扣减令，对所有非豁免的定向性支出按统一比例进行扣减，以消除净赤字的增长。但是，实际执行中多数定向性支出，或是豁免于扣减令，或是由于按照特殊规则运行而有扣减上限。例如，社会保障项目（Social Security ）就免于“量入为出”扣减，
医疗补助项目(Medicare)则根据特殊规则运行，扣减不得超过4％。
（七）其他较为重要的预算管理法律
美国预算法律制度中其他比较重要的法律还包括1991年首席财务官法、1993年政府绩效和成果法和1995年未安排资金委托事权法等。
1991年首席财务官法（The Chief Financial Officers Act）规定，管理和预算办公室新设一名负责管理的副局长职位，同时设立联邦财务管理办公室负责联邦政府一级的财务管理职责，并规定在23个联邦主要机构中设置首席财务官职位，成立首席财务官理事会，加强财务管理人员配置，整合财务管理工作，加强财务管理制度和财务管理计划，制定会计和审计标准，提高财务信息质量。1990年首席财务官法的内容被编入美国法典第31卷第1篇“总则”下的第9章“机构首席财务官”中。
1993年政府绩效和成果法(The Government Performance and Results Act)是美国第一部直接推动预算框架和管理改革的法律。根据该法的规定，联邦机构应当从1999财年开始，就所有项目开支制定绩效措施。例如，一个职业培训项目可以通过接受培训人工资的变化来衡量绩效。绩效信息有助于厘清联邦政府实际取得的成果，并可以指导资金从绩效不佳的项目转投入高绩效的项目。该法规定联邦机构需提供的绩效报告类型有四种：首先，各联邦机构应当制定五年战略计划设定机构运行的总体目标。其次，各联邦机构还应当制定年度绩效计划，设定与战略计划匹配的年度量化目标。第三，各联邦机构在年度末要形成回顾性的绩效报告，将实际执行结果与目标进行比较。最后，管理和预算办公室需拟定包括所有联邦机构情况的联邦政府总体绩效报告，并在每年二月与总统预算一起提交国会。1993年政府绩效和成果法的主要内容被编入美国法典第31卷第2篇“预算程序”下第11章“预算和财政、预算和项目信息”中第1115节至第1119节。
1995年未安排资金委托事权法（The Unfunded Mandates Control Act of 1995）对1974年国会预算法进行了修改，在其第四篇中增加了B部分。该法的立法宗旨是限制联邦政府未经国会的充分研究和审议，向州、地方和部族政府或私人部门委托不提供资金的事权。为实现这一宗旨，该法规定国会预算办公室对各委员会提交的立法项目进行事权分析；对不合规定的事权设定了多数投票议程限制；要求联邦机构就联邦条例中设定的未安排资金事权造成的预算影响，与州、地方和部族政府进行协商解决。同时，该法也规定了七种免于事权审查的特殊项目，包括：（1）执行宪法规定权利的项目；（2）禁止种族歧视的项目；（3）符合与联邦政府提供的转移支付或其他资金和财产有关的会计或审计程序要求的项目；（4）应州、地方和部族政府要求提供的紧急救助项目；（5）国家安全必须或与国际协定一致的项目；（6）总统指定的紧急项目；（7）社会保险法第二篇规定的老年、遗属和残疾人保险项目。
[1] 目前，众议院有22个委员会，如农业委员会、拨款委员会、国防委员会、预算委员会、教育和劳动委员会等；参议院有17个委员会，如农业营养和林业委员会、拨款委员会、国防委员会、银行、住房和城市事务委员会、预算委员会。
[2] 新预算总授权额度是指本年度预算的授权。
[3] 目前包括农业、农村地区发展、食品和药品监管委员会，商业、司法、科学委员会，防务委员会，能源、水资源开发委员会等。
[4] 与预算共同决议案的程序一致。
[5] 目前具体包括社会保障项目、医疗补助项目、医疗救助项目、问题资产解救项目和其他强制项目。
[6] 储备基金是国会预算共同决议中包括的用于平衡法律变化对预算造成影响的资金，每项资金的规模和使用范围都不一样。一些资金有限额并用于特定的项目，一些则没有明确的限额和规定。例如，1995财政年度的预算共同决议案包含11个项目的储备基金，1996年财政年度仅包括用于税收和福利改革两方面的储备基金。
二、美国预算法律制度的特点
纵览美国预算法律制度体系二百多年的构建历史，探究每项重要的预算法律制度的内涵，我们可以发现，美国预算法律制度深深地烙印着美国权力制衡、预算法定、程序规范和顺势而变的特征。这些特征源于美国特定的历史文化、政治架构、法治理念、管理模式和经济社会发展状况，也呈现着美国预算法律制度构建的基本理念。
（一）权力制衡：美国预算法律制度体系构建体现了美国三权分立的治国理念
美国是一个立法、司法、行政三权分立的联邦制国家，权力制衡是其基本的立国和治国理念。美国宪法的制定者认为国会是代议制民主的最重要的体现，是立法、行政、司法三部门中最重要的部门。从宪法对美国权力结构的规范来看，国会处于权力体系的重要位置，而且事实上，自宪法产生到20世纪初的绝大部分时间里，国会在美国政治生活中确实居于主导地位，美国的政治体制曾被称为“国会政体”。总统虽然被赋予了广泛的行政权力，但总体说来，他更多地被视为国会制定法律的执行者。国会通过立法权、预算权、任命批准权、弹劾权、条约批准权和调查权等宪法手段对其进行制约。虽然自20世纪以来，随着现代行政管理事务的日益专业化、复杂化，委托立法现象大量增加，国会的权力受到削弱。但国会作为三个重要的部门之一，依然是制衡总统的最重要的力量，预算权一直都是国会所坚守的阵地，每一次规范、改革预算权的法律通过，都是国会为了加强对预算的控制，预算权是国会制约行政权力扩张的重要手段。因此，美国预算管理权力是由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。美国立法机构和行政机构各有一套参与预算编制和审核的机构，在立法机构和行政机构内部，不同部门分别行使各自预算管理权，形成比较彻底的分权型管理模式。OMB负责美国联邦政府预算的编制，国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，国会两院筹款委员会主要负责预算收入立法，并起草税法经国会批准后执行。财政部负责具体执行预算，预算的监督则主要由审计总署负责。这些机构间既相互制约，又相互配合，保证了预算管理体系的有效运转。
（二）预算法定：美国预算法律体系构建体现了美国法律至上的管理理念
美国是一个崇尚法律的国家，也是一个法律体系比较完备的国家。在预算管理方面，美国《宪法》赋予了国会“掌管政府钱袋子”的权力，即国会征税权和预算拨款权。如果没有国会的批准，总统和行政机构是没有权力进行预算支出的。1921年的《预算与审计法》确立了美国现行预算管理体制的基本框架，规范了总统向国会提交预算的过程，杜绝了各行政部门直接与国会发生申领关系的现象，所有行政部门都通过预算局对总统负责、向总统报告，从而形成现代意义上的行政首长负责制，使总统成为了真正意义上的总统。1974年的《国会预算和截留控制法》建立了国会审议预算草案的机构和程序，同时针对预算执行过程中出现财政资金被总统截留的问题，强化了国会的控制力。1985年的《平衡预算和赤字控制法》和1990年的《预算执行法》开始向巨额的财政赤字宣战，规定了削减财政赤字的目标和要求。1993年的《政府绩效与结果法》，强化建立一种“结果导向型”的预算资金分配机制，并将这一机制贯穿于预算管理的全过程。
（三）程序规范：美国预算法律体系构建中始终坚持程序正当原则
美国联邦政府的预算管理从预算编制、预算执行到预算审计的全过程，都可以找到相应的法律依据，并且严格按照既定法律规范开展预算管理各项工作。从预算程序上看，从总统
提出的预算要求的编制程序、时间确立，到总统向国会提交的预算请求，以及总统收到国会预算决议，各个程序和各个环节，法律上都有明确的规定。从预算编制的内容上看，预算法律对预算功能项目的分类、每一类别中的不同特点与不同的规定，以及编制过程中对于项目的细分、预算编制的要求等，也有明确的法律规定。美国部门预算的编制，从总体方案的确立到每一项目的细微处的变动，都可以找到相关的法律依据，即使新遇到的问题，也会在解决的过程中形成法律，从而做到有法可依。美国地方政府的预算管理也是如此。例如，纽约市从市长提出预算编制要求，到市长向议会提交预算，包括独立预算办公室对政府预算的审查，以及市长收到议会预算决议，每个程序和环节都有相应的法律规定。这种完备而规范的程序制度体系，使得各有关部门监管有据，保证了预算编制过程中的法治性以及预算执行中的严肃性。
（四）顺势而变：美国预算法律制度体系在适应经济社会发展中不断完善和发展
美国预算法律制度体系是在二百多年的历史长河中不断完善和发展的，每个法案的出台都是当时政治经济社会思潮和形势的产物。美国注重根据国家政治、经济和社会发展不同时期的需要，适时制定和修改有关预算管理的法律。这些法律，对于规范预算管理活动，保障预算制度革新，促进国家经济社会发展等发挥了重要的作用。美国自1776年独立到二十世纪三十年代以前是美国资本主义自由竞争向垄断经济过渡的阶段。这个阶段，美国联邦政府对经济采取自由放任的政策。国家一般不干预私人的经济关系，调整私人经济关系的法律也主要是民法、商法。作为国家干预经济生活手段的经济立法也就很少产生。这种小政府、大社会的经济管理思想对美国政府预算管理的影响也较为长远，1870年《反超支法》和1921年《预算与审计法》都是在这种经济思想下制定的预算法律制度，其基本内涵还是不扩大政府规模，尽量少的干预市场，仅是加强对预算收支的管理。二十世纪三十年代至七八十年代，随着资本主义从自由竞争发展到垄断阶段，原有的民商法已不能满足经济发展和社会结构变化的要求，为了调整政府与市场的关系，调整市场之间的经济关系，国家干预经济的职能也就逐渐增强。与此相适应，经济立法也随之增多。在经济理论上，以政府干预论为主轴的罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起，成为美国经济政策的支柱。随着政府干预经济的逐步加强，总统在预算编制中逐渐成为主导，并开始干预预算执行。为控制总统的预算管理权，国会1974年制定《国会预算和截留控制法》。该法规定了总统推迟预算执行和截流预算执行的条件及程序，对于限制总统在预算管理权限上的扩张起到了积极的作用。二十世纪八十年代后期，大政府、小社会的经济管理思想越发受到挑战，特别是高额的财政赤字和岌岌可危的债务规模严重影响了民众对政府的信任度，1985年《平衡预算和赤字控制法》和1990年《预算执行法》便是国会限制政府财政赤字，控制政府债务规模的立法产物。二十世纪末期，以绩效管理为标杆的政府管理模式在全世界兴起，强调政府应该象企业一样运营和管理，这个时期政府绩效考评和财政绩效管理便成为政府管理的主要内容，1991年《首席财务官法》、1993年《政府绩效和成果法》和1995年《未安排资金委托事权法》等，就是在这种混合型的经济管理思想和绩效管理模式下的立法产物。因此，可以说，美国预算法律制度建设都是在特定历史时期，基于对政府与市场关系的认识，基于对市场调控的需要，基于不同政治利益团体政治主张博弈的结果，所作出的制度选择。
三、美国预算法律制度对我国的启示
（一）加快《预算法》修改进程，健全完善预算法律制度体系
美国是法治化的市场经济国家，在预算管理中十分重视通过法律手段规范预算管理活动。我国目前专门规范预算管理活动的法律只有《预算法》一部法律，而且颁布于1994年。目前来看，该法在较多方面，已经难以适应经济社会发展和深化财税体制改革的需要，迫切需要修改完善。因此，应抓紧修改完善《预算法》，将适应形势发展需要的加强和规范预算管理监督的制度办法，以及多年来财政预算改革成果等，上升到法律中。同时，可研究借鉴
美国的预算立法经验，针对经济社会发展和财政预算管理的阶段性要求，适时制定规范某一类或某一项预算活动的专门法律，明确适用期限，并根据情况变化适时进行修改或废止，增强立法的针对性和可操作性。
（二）理顺预算管理职责分工，建立健全预算编制、执行和监督相互制约的机制。 美国有关预算管理的机构、部门比较健全，各机构、部门的职责分工比较清晰，并且实现了部门职责的法定化。如1921年制定的《预算与审计法》，专门规定设立预算局、审计署，并明确了各自的职责；1974年制定的《国会预算和截留控制法》专门设立并规定了众议院和参议院预算委员会的职责。同时，无论是从总统（行政机关）与国会（立法机关）两大系统，还是从行政机关内部各部门来看，美国形成了预算编制、执行和监督的相互制约和平衡机制，保障了国家预算活动按照宪法和法律规定轨道开展。
我国各有关预算管理机构、部门的职责在《预算法》中规定得相对原则，主要是由各机构、部门的“三定”规定具体规定。而且，在行政机关内部还存在预算分配职权不够统一，预算管理职责划分不够清晰等问题。如除财政部门外，其他一些部门也具有一定的预算分配职权；财政部门与预算部门在部门预算、转移支付管理方面的职责分工也不够清晰等。我国与美国的政治体制不同，不宜照搬美国的做法，但其在预算机构职权配置等方面的某些具体经验，对我们有一定借鉴意义。建议通过修改《预算法》及有关部门“三定”规定等，进一步理顺各机关、部门的预算管理职责分工：在预算编制方面，要明确各部门的部门预算编制职责，落实各部门为本部门预算编制主体的责任，增强部门预算编制的完整性、科学性、准确性。同时，要强化财政部门制定预算编制规则、统筹协调编制部门预算、汇总编制政府预算的职责，特别是要切实保障财政部门统筹管理和配置预算资源的职权，减少因预算配置职权分散带来的效率损失。在预算执行方面，要强化各部门的预算执行管理职责，落实各部门为本部门预算执行主体的责任，切实改变以往各部门“争资金”、“重分配”、“轻管理”的现象，提高部门预算资金管理和使用效益。同时，要明确财政部门组织预算执行的职责。在预算监督方面，一是要进一步明确人大及其常委会的预算监督职责，健全完善人大询问、质询等监督制度，充分发挥国家权力机关的预算监督作用；二是要进一步明确审计机关的预算监督职责，保障审计机关依法实施审计监督，加强财政监督与审计监督的协调配合；三是要进一步明确各部门在推进部门预算、决算公开等方面的职责，落实各部门对本部门及所属单位的内部监控主体责任；四是要进一步明确财政部门的预算监督职责，强化财政的监督职能，建立健全贯穿于预算编制和执行全过程的财政监督机制。通过明确和理顺职责，促进权利与责任的统一，形成有中国特色的预算编制、执行和监督既相互制约又相互协调的机制。
（三）完善预算编制审批程序，进一步提高预算管理的科学性、民主性和透明度
美国预算形成的科学性、民主性和透明度较高。联邦预算从编制到国会通过历时长达近1年半，在政府编制预算及议会审议预算各具体阶段，相关管理主体都要对预算内容进行充分的研究论证和沟通协商，并通过具体制度安排，为各相关利益主体提供表达预算诉求的机会。如议会审议政府提交的预算草案时，可举行听证会，要求部门首长说明有关情况，接受询问和质询，各部门首长也可为本部门预算安排进行辩护。预算通过后，除涉及国家安全和秘密的内容外，OMB要及时公开汇总版本，各部门要及时公开本部门预算。通过这些具体的制度程序设计和相关主体的参与，促进和保障了预算收支安排的科学合理。
近年来，我国预算决策的科学化、民主化水平不断提高，预算公开大步推进，但与加强社会主义民主法制建设、深入推进依法行政、依法理财和财政科学化精细化管理的要求相比，仍有一定差距。借鉴美国的经验，建议进一步规范预算决策程序，健全完善相关制度和机制：一是进一步完善预算编制规则和程序，强化所有政府收支都要纳入预算管理，健全完善预算定额标准体系，完善项目论证评审、遴选排序机制，加强项目库建设和项目滚动管理，提高预算编制的完整性、科学性和准确性。二是在预算决策过程中，探索公开征询意见、专家评
估论证等公众参与制度办法，广泛听取各方面的意见和建议；推进预算绩效管理和绩效评价工作，把上年的预算执行情况和绩效评价结果作为编制下年预算的重要参考依据，促进预算安排更加科学、民主、合理。三是进一步明确和落实预算信息公开的职责，拓展预算信息公开的范围和力度，特别是要推进预算调整、决算方面的信息公开，完善公开方式和途径，保证政府预算、预算调整、决算等经批准后，依法及时予以公开，保障公民、法人和其他组织的知情权、监督权。
（四）严格政府债务管理，控制和防范财政风险。
美国重视控制财政赤字，防范财政风险。早在十九世纪七十年代，国会即制定了《反超支法》，对超预算拨款支出进行限制，对控制赤字和债务增加发挥了重要作用，至今该法的有关规定仍在执行。1985年，针对逐年增长的财政赤字，国会制定了《平衡预算和赤字控制法》，专门对赤字控制问题以法律形式进行规范，设定“最高赤字额”，一旦突破，总统可按法定程序对有关支出进行强制扣减。在该法基础上，1990年，国会制定的《预算执行法》进一步改革完善了赤字控制办法。这两部法律的执行，对美国1998年至2001年实现财政盈余发挥了十分重要的作用。为应对全球金融危机，近年来美国大幅度提高赤字水平，目前已引起各方面的高度关注。2010年10月，总统财政责任与改革委员会提出了有关控制赤字的建议，国会也拟采取新的立法控制措施。
为了把握重要战略机遇期，保持经济又好又快发展，我国连续多年实施积极财政政策，保持了一定的赤字和债务规模。特别是为应对全球金融危机，中央政府两年来赤字和债务有所增加。虽然财政赤字占GDP的比重不到3%，债务余额占GDP的比重不到20%，总体看在可控的范围内，债务也是安全的，但从地方来看，一些地方政府采取非法担保、过多建立地方政府融资平台等方式变相举债、过度举债，隐性债务较大，风险不可忽视。为了严格规范政府债务管理，防范财政风险，建议：一是加大对各地贯彻执行《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）情况的监督检查力度，督促各地切实按照《通知》要求做好相关工作，确保《通知》的贯彻落实。二是研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，明确地方政府债务管理责任，加强人大、审计和财政监督。三是建立健全政府债务管理的规章制度，逐步形成包括债务规模控制、债务使用方向和范围控制、信用评级、审批管理、预算管理、统计报告、监督检查等在内的政府债务管理制度体系，全方位规范政府举债行为，并在条件成熟时，通过制定相关法律或行政法规进行更高效力层次的规范。
（五）加强财政法制机构建设，充分发挥其在推进依法理财、规范财政预算管理中的作用
美国行政部门都非常重视法制机构的建设和作用发挥。美国财政部专门设立了总法律顾问办公室，全部配备有2000多名专职从事法律事务工作的律师，这些律师分布在财政部所属各机构从事法律事务，向总法律顾问办公室负责。财政部制定的规章制度，都要经过总法律顾问办公室的审查同意；2000多名律师参与财政法律和规章制度制定的全过程，提供法律意见。同时，总法律顾问办公室参与财政部的重大决策过程，并提出法律意见。这对于保障财政部严格按照法律规定实施财政管理发挥了重要作用。
我国财政部门特别是省级以上财政部门也设立了负责法制工作的机构，但从其职责范围看，主要从事财税立法、执法监督及法制宣传工作，很少参与财政决策过程；从其编制人员配备看，与日益增加的工作任务不太适应。加强财政法制机构建设是全面推进依法行政、依法理财的重要组织保障。为了贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，适应新形势下推进依法行政、依法理财，加强财政科学化精细化管理的需要，借鉴美国的作法，建议：一是充分发挥财政法制机构在推进财政部门依法行政、依法理财方面的综合协调和督促指导作用。二是积极推行重大财政决策事项事前由法制机构进行合法性审查，充分发挥其专业优
势，为重大财政决策提供法律支持和服务。三是进一步加强财政法制机构建设，使法制机构的力量与其承担的职责和任务相适应
美国预算法律制度考察报告（一）
编者按：按照财政部党组批准的2010年外事计划，2010年10月21日至26日，条法司和国际司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察学习。回国后，根据考察情况撰写了“美国预算法律制度考察报告”。报告上报部领导审阅后，李勇副部长批示“这是一份很有„价值‟的考察报告，既系统梳理了美国的预算法律制度，又为加强和改进我预算法律体系提出了很好的建议，此类考察可以说是有实效的”。现将考察报告分二期刊出，供大家研究参考。
根据我部外事计划安排，2010年10月21日至26日，条法司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察。考察团由条法司、国际司有关人员组成。考察团访问了美国联邦管理和预算办公室、财政部、国会预算办公室、纽约市管理和预算办公室、纽约市独立预算办公室等预算管理部门。现将有关情况报告如下：
一、美国联邦预算法律制度基本情况
现行美国预算法律制度由为数众多的预算管理法律组成。自1789年美国预算制度建立以来，其预算管理先后经历了国会主导预算管理过程（1789年—1921年）、总统主导预算编制过程（1921年—1974年）、国会和总统共同控制预算管理过程（1974年至今）三个历史时期。伴随这三个时期预算管理权的加强和转移，美国出台了一系列的法案（见表１）。这一系列法案构成了美国现行预算法律制度体系，主要包括1870年反超支法、1921年预算与审计法、1974年国会预算和截留控制法、1985年平衡预算和赤字控制法、1990年预算执行法等，上述法律的主要内容均被编入美国法典第31卷（货币与财政）。从法律渊源上看，美国预算法律制度起源于美国宪法有关财政管理的条款。从发展历史上看，1974年是美国预算法律制度建设的分水岭，1974年制定的国会预算和截留控制法在美国预算法律制度体系中起到支架作用。
表1 美国联邦预算史重大事件（法案）简表
（一）美国宪法是预算管理权力的源泉
美国宪法于1789年生效，它是美国的根本大法，奠定了美国政治制度的法律基础。美国宪法除序言外共有7条，以后又产生了27个修正案。宪法第一条是有关立法机关的规定，其中对财政权的规定包括：国会拥有征税和发债的权力，用于为美国偿还债务、提供防务和一般福利；众议院负责提出筹集收入的议案，参议院可以参与筹集收入议案的修改；非经通过依法作出的拨款决定，不得从国库中支取资金；所有公共资金的定期会计记录和报表都应当经常公布等（美国宪法第1条第7款、第1条第8款、第1条第9款）。国会凭借美国宪法第1条第1款授予的立法权，在行使其财政管理权限的过程中制定了许多有关预算管理的法律制度。
（二）反超支法强化了对联邦政府部门支出的管理
美国建国之后，在较长一段时期内，国会拥有预算管理的主导权，政府部门的预算编制、执行均受制于国会。十九世纪后期，由于缺乏法律约束，美国联邦政府部门的开支经常超出其预算拨款额，然后以“拨款不足”为理由要求国会支付账单。为了更好地控制政府支出，1870年美国国会颁布了拨款法案，对拨款程序和方式进行改革，其中包括后来被称为反超支法(The Anti-deficiency Act)的法律。反超支法规定在一个预算年度内，联邦政府部门的支出不得超出其获得的国会拨款额，也不得签订导致未来支付超出国会拨款额的合同。目前，反超支法中仍然有效的内容被编入美国法典第31卷第二篇“预算程序”第13章“拨款”第3子章“拨款的限制、例外和处罚”中和第15章“拨款会计”第2子章“用款计划”中，主要规定：联邦政府或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员不得超出拨款的额度进行支出、授权支出或者发生债务；除法律授权外不得在拨款前签订导致政府支付的合同或债务；根据1985年平衡预算和赤字控制法已被没收的资金不得用于支出、授权支出、发生债务或者签订合同；不得超出用款计划或者部门条例中制定的支出计划的额度进行支出、授权支出或者发生债务；对违反上述规定的联邦政府部门或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员，将根据情节轻重受到暂时停薪停职、革职的行政处罚或者两年以内监禁、5000美元以内罚款的刑罚；发生上述违法行为，部门首长必须向总统、国会报告，报告的复印件要同时传送给总审计长。
（三）1921年预算与审计法统一了预算编制权
20世纪以前，美国联邦政府预算采取的是联邦各部门和机构直接向国会要求预算拨款的形式，预算制度缺乏统一性。进入所谓的进步时代（the Progressive Era）之后，美国立法和行政机构都认为有必要对预算程序和财政政策采取更加集权的解决方案，因此制定了1921年预算与审计法(The Budget and accounting Act of 1921)。该法共三部分内容，分别是定义、预算和审计。该法明确赋予总统提交联邦预算的权力，并将总统提交预算的过程法律化，规定了总统向国会提交预算的时间、预算主要内容、补充预算提交条件及方式等。同时规定，除非经国会两院之一要求，联邦部门或机构的任何官员或者雇员不得向国会提交有关预算要
求、增加预算的要求和政府收入解决方案等。为协助行政当局做好预算准备和执行工作，该法规定设立预算局（原设在财政部，1939年移至总统行政办公室，1970年重组成立为预算和管理办公室OMB），属于总统办公室系统，负责监督行政机构预算的执行。为了有效地监督行政机构的预算执行，该法还规定设立审计署（2004年更名为政府问责办公室GAO），属于国会机构，职责是对行政机构账目进行独立审计，向国会提交审计报告和行政机构违反财政法律情况的报告。1921年预算与审计法的主要内容被编入美国法典第31卷第1篇“总则”下的第1章“定义”、第3章“财政部”、第5章“管理和预算办公室”、第7章“政府问责办公室”和第2篇“预算程序”之中。
（四）国会预算和截留控制法（1974年预算法）构建了国会预算管理的总体框架，强化了国会预算管理权
1、立法背景及核心内容
从20世纪70年代起，美国国会逐渐意识到联邦预算程序存在两大问题。一方面，国会缺乏研究预算的手段和资源，预算审查只是每年对总统预算所含的各项支出及收入建议进行逐案研究，无法形成一个总体政策框架。另一方面，由于总统对国会拨款具有一定的截留权，使得某个项目的预算虽已在国会通过，但总统在执行中以向国会提议取消项目或推迟项目执行的方式将项目拨款暂时冻结，从而影响项目实施。当时的美国总统尼克松频繁使用截留权，截留了高达150亿美元的已经国会批准的高速路建设和污染防治项目的资金。为解决上述问题，国会制定了1974年国会预算和控制截留法(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 )，也称为1974年预算法。该法的核心内容是其第三篇国会预算程序，对年度预算过程规定了明确的时间表（见表二），并建立了控制截留的制度体系，是美国预算法律制度中的支架性法律，主要内容被编入美国法典第31卷第2篇“预算程序”中。该法规定设立众议院和参议院预算委员会，工作中心是联邦预算政策，专门负责起草国会年度预算计划、预算决议和与预算相关的法律修改，并监控联邦政府在预算方面的行动。同时，为了提升国会预算研究能力，该法规定设立国会预算办公室（CBO），其主要职责是进行年度经济形势预测，制定预算底线，审议总统年度预算建议、评估国会各专门委员会涉及支出的立法、评估国会已通过的支出立法对预算和经济的影响、根据未安排资金委托事权法的规定准备报告等预算相关工作，为国会预算委员会、拨款委员会和其他专门委员会有关预算的工作提供支持。
表二 国会预算过程表
2、有关预算工作分工的规定
根据1974年预算法的规定，收到总统预算请求后，国会参众两院预算委员会要举行听证会，接受行政机构官员、学界和工商界的专家、国家社团的代表、国会议员及社会公众的证词、证言。同时，国会其他委员会根据职能划分，就总统预算请求中与之相关的项目进行审议。这些委员会需要在国会收到总统预算请求后六周内就相关项目的拨款或收入水平提交“观点和预测”（“views and estimates”）。2月，国会预算办公室要向两院预算委员会提交有关预算和经济展望的年度报告。3月，国会预算办公室要向两院预算委员会和拨款委员会提交对总统预算请求的分析报告。
3、预算共同决议案及主要内容
国会通过的预算共同决议案(concurrent resolution on the budget) 是对总统预算要求所做出的回应，决定即将到来财政年度的预算规模和其后至少4个财年的预算计划规模，是国会有关预算的总体政策框架和指导具体支出和收入立法工作的载体。1974年预算法对预算共同决议案的产生程序作了规定，主要内容是：每年3月，根据总统预算请求、听证会获得的信息、其他委员会的“观点和预测”以及预算办公室的报告，两院预算委员会各自起草预算决议案，起草工作是通过一系列的公开会议来实现的，这一过程又被称为预算修改（mark-ups）。在此过程中，预算委员会成员可以提出自己的预算计划并对预算决议案进行修改。预算修改过程结束后，两院预算委员会向参众两院分别提交预算决议案，两院通过后再提交国会全体会议通过，形成预算共同决议案。预算共同决议案不属于法律，无须送总统签署，因此对总统并不构成法律约束，但对国会两院有关预算的工作起到约束和指导作用。在立法程序上，1974年预算法为国会特别是参议院表决通过预算决议案提供了“快车道”，预算决议案的辩论时间和修改范围都有所限制，与一般法律议案不同，正常情况下预算决议案都会较快通过。如1974年预算法第305节规定，参议院对预算决议案的辩论时间不得超过50个小时，并在参议院多数党和少数党之间平均分配。除了时间限制外，1974年预算法第305节（b）款还规定，有关预算决议案的修改建议必须符合密切相关(germane)的原则，符合以下条件：（1）仅为删除决议案的文字；（2）改变决议案的数字（金额）或日期；（3）在决议案中增加有关表达参议院或国会就预算事务看法的文字。一项对预算决议案的修改建议被参议员以不符合相关要求提出议程限制时，只有获得3/5的极大多数投票才能取得豁免。总之，国会预算共同决议案使得国会可以采取快速立法程序形成自己的年度预算计划，使得国会能够在自己的预算计划框架内提出收入和支出建议，为国会在年度收入和支出立法工作中提供指引。 1974年预算法第301节规定了预算共同决议案的基本内容，主要包括：
（1）预算总额(budget totals)：预算总额在预算决议案中
分别以预算累计(budget aggregates)和各委员会[1]预算分配额(committee allocations)两种形式表现，预算累计是决议案包括的每一预算年度的总收入（total revenue）、新预算总授权额度[2](total new budget authority)、总支出(total outlay)和社会保障的总收入和支出的合计数额。1974年预算法第311节对国会审议突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案设定3／5极大多数投票议程限制（point of order），即除获得超过议员总数3／5的极大多数投票取得豁免外，国会两院都不得审议任何突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案。1974年预算法第301节规定了预算在各委员会的分配，要求有关预算决议案的会议报告要向参议院各委员会分配适当水平的预算和支出授权，两院拨款委员会要将预算分配额再向各自所属的12个附属委员会[3]进行分配，委员会和附属委员会预算分配额的执行也是通过议程限制，除非获得3／5极大多数投票，委员会不得审议有关预算授权和支出超出其分配额的法律议案。
（2）根据预算功能划分的预算明细(spending broken down by budget function )：联邦支出按功能的明细列表是预算决议案第二项基本内容。预算决议将联邦支出按照功能划分为国
防、农业、健康等二十个类别，为国会在支出类别上确定联邦资源分配的优先政策提供了手段。
（3）有关调整现行法律的指令(reconciliation instructions)：调整现行法律的指令曾经被国会用作在财政年度末期通过立法活动对收入和支出水平进行微调的工具。近年来，国会和总统都将减少联邦赤字作为重要任务，经常通过调整法律指令来削减赤字，因此调整现行法律的指令成为预算决议案中的重要内容。1974年预算法第310节规定了调整现行法律的程序，为国会通过快速程序[4]以综合议案的形式来改变预算收入和削减定向支出提供保障。在普通立法程序下，这种大规模和复杂的法律议案是很难被通过的。因为为了达到节约预算的目的，这种综合议案往往包含调整税率或者对一些很受欢迎的社会福利项目进行削减或限制的内容，立法的阻力较大。而就支出而言，由于权利性支出和其他定向支出大约占联邦预算支出的三分之二（其中大部分为社会福利项目）[5]，这种法律调整对削减赤字至关重要。利用调整现行法律的程序，国会指导各委员会在一定日期前向预算委员会报告各自管辖的法律应当根据预算作出的调整，两院预算委员会将各委员会有关法律修改的建议汇总为一个综合调整议案，最终得出通过修改现行法律，收入和定向支出可以变化的总额。此外，调整现行法律的指令还被用来确定国债法定限额（即国债余额）调整的数额。
（4）国会预算执行机制(congressional budget enforcement mechanisms): 国会预算执行机制包括量入为出议程限制(pay-as-you-go point of order)、自主支出预算上限和防火墙议程限制(discretionary caps/firewall point of order)及储备基金(reserve fund)[6]三大机制。根据1974年预算法第302节和第311节的规定，对预算累计和委员会预算分配额分别设定了约束和执行机制。由于1985年平衡预算和赤字控制法和1990年预算执行法对量入为出议程限制、自主支出预算上限和防火墙议程限制均进行了修改，因此，这里仅对储备基金进行说明。在缺乏储备基金的情况下，一项通过增加收入来弥补定向支出的立法，如果导致预算累计被突破或者委员会预算分配额被突破，即使该立法本身并不会带来任何赤字，也将面临预算法议程限制。因此，1974年预算法第301节规定了利用储备基金来帮助对总体赤字没有影响的立法项目的审议。即在预算共同决议规定了储备基金的前提下，预算委员会主席可以通过调整收入和支出预算累计或委员会预算分配额的方式，使得下列立法不会遭受预算法议程限制：
（1）减税同时削减支出的立法项目；（2）设立新的权利项目的同时增加税收的立法项目；
（3）设立新权利项目的同时减少其他委员会的权利项目。
4、有关国会截留控制法的规定
国会截留控制法本身是1974年国会预算法第十篇的内容，规定总统可以对国会拨款推迟使用(Deferral)或提议取消(Rescission)，国会的职责是对总统的行为进行审议并做出批准或者不批准的回应。为此，国会截留控制法规定了推迟使用和提议取消的适用条件和国会回应的程序。国会截流控制法规定，推迟使用只有在应付意外情况、通过要求上的变化或更高的运作效率来实现节省、或者法律特殊规定的条件下才可以使用，除了这些情况，美国的任何官员或雇员不能为了其他原因而推迟任何预算授权。总统提议取消预算授权，必须是在他认为对于特定项目的预算授权不是实现项目目标所必需的，或该预算授权由于财政政策或其他原因（包括已提供了预算授权的授权计划或活动）应当被废止等，总统应向两院递交一份特别通知申请废止。截留控制法的实施限制了总统在预算管理中权力的扩张，平衡了国会和总统在预算管理中的权限，加强了国会对预算管理的监督，对美国预算管理的完善起到了积极的推动作用。
（五）1985年平衡预算和赤字控制法加强了赤字管理
由于在越南战争中耗费了大量资源，美国联邦政府预算自上世纪七十年代开始逐步陷入赤字泥潭，1974年以后情况更加恶化，以当前美元计算，1974年美国联邦财政赤字为61.35亿美元，占当年GDP的0.4％， 1984年就达到1853.67亿美元，占当年GDP的4.8％。为
了控制巨额财政赤字，美国在1985年制定了平衡预算和赤字控制法(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)。1985年平衡预算和赤字控制法设定了“最高赤字额”，一旦赤字突破了这一法定限额，总统就会被国会要求签发扣减令（sequester order），对所有不能豁免的联邦支出按统一的比例进行扣减，具体扣减工作由审计署执行。但在1986年7月的审判案（Bowsher v. Synar）中，联邦最高法院判决1985年平衡预算和赤字控制法的部分条款违宪，理由是该法将扣减执行权力授予审计署，审计署是国会的机构，因此将扣减这种行政执法权授予国会的机构违反了宪法有关分权的原则。根据联邦最高法院的这一判决，1987年，国会制定了平衡预算和赤字控制重申法（the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act），将扣减的执行权力授予属于行政机构的总统管理和预算办公室。 1985年平衡预算和赤字控制法还对1974国会预算法规定的预算程序进行了修改，以加强预算执行和最高赤字额的控制，其中最重要的变化是将某些议程限制的豁免投票由简单多数提高至3／5极大多数。
（六）1990年预算执行法进一步明确了控制赤字的执行机制
1985年平衡预算和赤字控制法实施后，仍然未能有效控制联邦赤字的增加。1990年春季，联邦赤字已明显会超出1985年平衡预算和赤字控制法规定的最高限额近1000亿美元。管理和预算办公室预计要消除超出最高限额的赤字，需要对联邦支出进行高达850亿美元的扣减。由于国会对大部分预算支出予以了扣减豁免，意味着扣减令需要对防务项目进行32％扣减，对非防务项目进行35％的扣减。为了应对不断增长的联邦赤字，1990年5月，布什总统与国会领导同意就预算问题进行协商。1990年11月，布什总统签署了1990年预算综合调整法(the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990)。该法是总统和国会间就预算问题的协定，其第十三篇即为预算执行法(The Budget Enforcement Act of 1990)，作为协定的执行条款。1990年预算执行法将1985年平衡预算和赤字控制法有关赤字控制的制度分为两个独立的体系，即对自主支出进行上限控制(Discretionary Spending Caps)，对定向性支出和收入立法实行量入为出(Pay-as-you-go)制度，并在预算执行方面规定拨款委员会负责自主支出的执行，国会其他授权性委员会负责定向性支出和收入的执行。
对于自主支出总水平，有两种控制方法，分别是国会限额(Congressional Caps)和法定支出限额(Statutory Spending Caps)。国会限额由预算共同决议案所设定，通过议程限制来执行，并对不同项目采取差别政策，即所谓防火墙规定。法定支出限额则由1990年预算执行法及后继法律修改所规定，根据支出分类（防务支出、外交支出和非防务自主支出）设置了不同的支出限额和相应的执行措施，如扣减程序或议程限制等。
对于法定支出，也有两种执行机制，即预算决议案中规定的国会执行机制和1990年预算执行法规定的法定执行机制。（1）国会执行机制，是指预算决议案规定的由参议院执行的“量入为出”规则。这一规则最初由1994年预算决议案所规定，对任何可能导致未来十年赤字水平增加的立法议案设定了议程限制，要求任何导致定向性支出增长的法定项目，都必须通过减少其他法定项目的支出或增加财政收入的方式来抵销。“量入为出”议程限制适用于除拨款法案以外的所有立法活动，国会预算办公室负责对立法项目对赤字的影响进行评估。但参议院的“量入为出”规则于2002财年结束时已到期失效。（2）法定执行机制，是指1990年预算执行法规定的由管理和预算办公室对定向性支出和收入实行“量入为出”管理。行政部门执行的“量入为出”规则与国会执行的议程限制有同样的效果，国会应当就任何导致定向性支出增长的法定项目变化采取抵销措施，不然就面临扣减的风险。法律规定，当管理和预算办公室预测到所有定向性支出总额和1997年8月5日以后的收入立法会导致年度预算赤字净增长时，总统就应当颁布扣减令，对所有非豁免的定向性支出按统一比例进行扣减，以消除净赤字的增长。但是，实际执行中多数定向性支出，或是豁免于扣减令，或是由于按照特殊规则运行而有扣减上限。例如，社会保障项目（Social Security ）就免于“量入为出”扣减，
医疗补助项目(Medicare)则根据特殊规则运行，扣减不得超过4％。
（七）其他较为重要的预算管理法律
美国预算法律制度中其他比较重要的法律还包括1991年首席财务官法、1993年政府绩效和成果法和1995年未安排资金委托事权法等。
1991年首席财务官法（The Chief Financial Officers Act）规定，管理和预算办公室新设一名负责管理的副局长职位，同时设立联邦财务管理办公室负责联邦政府一级的财务管理职责，并规定在23个联邦主要机构中设置首席财务官职位，成立首席财务官理事会，加强财务管理人员配置，整合财务管理工作，加强财务管理制度和财务管理计划，制定会计和审计标准，提高财务信息质量。1990年首席财务官法的内容被编入美国法典第31卷第1篇“总则”下的第9章“机构首席财务官”中。
1993年政府绩效和成果法(The Government Performance and Results Act)是美国第一部直接推动预算框架和管理改革的法律。根据该法的规定，联邦机构应当从1999财年开始，就所有项目开支制定绩效措施。例如，一个职业培训项目可以通过接受培训人工资的变化来衡量绩效。绩效信息有助于厘清联邦政府实际取得的成果，并可以指导资金从绩效不佳的项目转投入高绩效的项目。该法规定联邦机构需提供的绩效报告类型有四种：首先，各联邦机构应当制定五年战略计划设定机构运行的总体目标。其次，各联邦机构还应当制定年度绩效计划，设定与战略计划匹配的年度量化目标。第三，各联邦机构在年度末要形成回顾性的绩效报告，将实际执行结果与目标进行比较。最后，管理和预算办公室需拟定包括所有联邦机构情况的联邦政府总体绩效报告，并在每年二月与总统预算一起提交国会。1993年政府绩效和成果法的主要内容被编入美国法典第31卷第2篇“预算程序”下第11章“预算和财政、预算和项目信息”中第1115节至第1119节。
1995年未安排资金委托事权法（The Unfunded Mandates Control Act of 1995）对1974年国会预算法进行了修改，在其第四篇中增加了B部分。该法的立法宗旨是限制联邦政府未经国会的充分研究和审议，向州、地方和部族政府或私人部门委托不提供资金的事权。为实现这一宗旨，该法规定国会预算办公室对各委员会提交的立法项目进行事权分析；对不合规定的事权设定了多数投票议程限制；要求联邦机构就联邦条例中设定的未安排资金事权造成的预算影响，与州、地方和部族政府进行协商解决。同时，该法也规定了七种免于事权审查的特殊项目，包括：（1）执行宪法规定权利的项目；（2）禁止种族歧视的项目；（3）符合与联邦政府提供的转移支付或其他资金和财产有关的会计或审计程序要求的项目；（4）应州、地方和部族政府要求提供的紧急救助项目；（5）国家安全必须或与国际协定一致的项目；（6）总统指定的紧急项目；（7）社会保险法第二篇规定的老年、遗属和残疾人保险项目。
[1] 目前，众议院有22个委员会，如农业委员会、拨款委员会、国防委员会、预算委员会、教育和劳动委员会等；参议院有17个委员会，如农业营养和林业委员会、拨款委员会、国防委员会、银行、住房和城市事务委员会、预算委员会。
[2] 新预算总授权额度是指本年度预算的授权。
[3] 目前包括农业、农村地区发展、食品和药品监管委员会，商业、司法、科学委员会，防务委员会，能源、水资源开发委员会等。
[4] 与预算共同决议案的程序一致。
[5] 目前具体包括社会保障项目、医疗补助项目、医疗救助项目、问题资产解救项目和其他强制项目。
[6] 储备基金是国会预算共同决议中包括的用于平衡法律变化对预算造成影响的资金，每项资金的规模和使用范围都不一样。一些资金有限额并用于特定的项目，一些则没有明确的限额和规定。例如，1995财政年度的预算共同决议案包含11个项目的储备基金，1996年财政年度仅包括用于税收和福利改革两方面的储备基金。
二、美国预算法律制度的特点
纵览美国预算法律制度体系二百多年的构建历史，探究每项重要的预算法律制度的内涵，我们可以发现，美国预算法律制度深深地烙印着美国权力制衡、预算法定、程序规范和顺势而变的特征。这些特征源于美国特定的历史文化、政治架构、法治理念、管理模式和经济社会发展状况，也呈现着美国预算法律制度构建的基本理念。
（一）权力制衡：美国预算法律制度体系构建体现了美国三权分立的治国理念
美国是一个立法、司法、行政三权分立的联邦制国家，权力制衡是其基本的立国和治国理念。美国宪法的制定者认为国会是代议制民主的最重要的体现，是立法、行政、司法三部门中最重要的部门。从宪法对美国权力结构的规范来看，国会处于权力体系的重要位置，而且事实上，自宪法产生到20世纪初的绝大部分时间里，国会在美国政治生活中确实居于主导地位，美国的政治体制曾被称为“国会政体”。总统虽然被赋予了广泛的行政权力，但总体说来，他更多地被视为国会制定法律的执行者。国会通过立法权、预算权、任命批准权、弹劾权、条约批准权和调查权等宪法手段对其进行制约。虽然自20世纪以来，随着现代行政管理事务的日益专业化、复杂化，委托立法现象大量增加，国会的权力受到削弱。但国会作为三个重要的部门之一，依然是制衡总统的最重要的力量，预算权一直都是国会所坚守的阵地，每一次规范、改革预算权的法律通过，都是国会为了加强对预算的控制，预算权是国会制约行政权力扩张的重要手段。因此，美国预算管理权力是由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。美国立法机构和行政机构各有一套参与预算编制和审核的机构，在立法机构和行政机构内部，不同部门分别行使各自预算管理权，形成比较彻底的分权型管理模式。OMB负责美国联邦政府预算的编制，国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，国会两院筹款委员会主要负责预算收入立法，并起草税法经国会批准后执行。财政部负责具体执行预算，预算的监督则主要由审计总署负责。这些机构间既相互制约，又相互配合，保证了预算管理体系的有效运转。
（二）预算法定：美国预算法律体系构建体现了美国法律至上的管理理念
美国是一个崇尚法律的国家，也是一个法律体系比较完备的国家。在预算管理方面，美国《宪法》赋予了国会“掌管政府钱袋子”的权力，即国会征税权和预算拨款权。如果没有国会的批准，总统和行政机构是没有权力进行预算支出的。1921年的《预算与审计法》确立了美国现行预算管理体制的基本框架，规范了总统向国会提交预算的过程，杜绝了各行政部门直接与国会发生申领关系的现象，所有行政部门都通过预算局对总统负责、向总统报告，从而形成现代意义上的行政首长负责制，使总统成为了真正意义上的总统。1974年的《国会预算和截留控制法》建立了国会审议预算草案的机构和程序，同时针对预算执行过程中出现财政资金被总统截留的问题，强化了国会的控制力。1985年的《平衡预算和赤字控制法》和1990年的《预算执行法》开始向巨额的财政赤字宣战，规定了削减财政赤字的目标和要求。1993年的《政府绩效与结果法》，强化建立一种“结果导向型”的预算资金分配机制，并将这一机制贯穿于预算管理的全过程。
（三）程序规范：美国预算法律体系构建中始终坚持程序正当原则
美国联邦政府的预算管理从预算编制、预算执行到预算审计的全过程，都可以找到相应的法律依据，并且严格按照既定法律规范开展预算管理各项工作。从预算程序上看，从总统
提出的预算要求的编制程序、时间确立，到总统向国会提交的预算请求，以及总统收到国会预算决议，各个程序和各个环节，法律上都有明确的规定。从预算编制的内容上看，预算法律对预算功能项目的分类、每一类别中的不同特点与不同的规定，以及编制过程中对于项目的细分、预算编制的要求等，也有明确的法律规定。美国部门预算的编制，从总体方案的确立到每一项目的细微处的变动，都可以找到相关的法律依据，即使新遇到的问题，也会在解决的过程中形成法律，从而做到有法可依。美国地方政府的预算管理也是如此。例如，纽约市从市长提出预算编制要求，到市长向议会提交预算，包括独立预算办公室对政府预算的审查，以及市长收到议会预算决议，每个程序和环节都有相应的法律规定。这种完备而规范的程序制度体系，使得各有关部门监管有据，保证了预算编制过程中的法治性以及预算执行中的严肃性。
（四）顺势而变：美国预算法律制度体系在适应经济社会发展中不断完善和发展
美国预算法律制度体系是在二百多年的历史长河中不断完善和发展的，每个法案的出台都是当时政治经济社会思潮和形势的产物。美国注重根据国家政治、经济和社会发展不同时期的需要，适时制定和修改有关预算管理的法律。这些法律，对于规范预算管理活动，保障预算制度革新，促进国家经济社会发展等发挥了重要的作用。美国自1776年独立到二十世纪三十年代以前是美国资本主义自由竞争向垄断经济过渡的阶段。这个阶段，美国联邦政府对经济采取自由放任的政策。国家一般不干预私人的经济关系，调整私人经济关系的法律也主要是民法、商法。作为国家干预经济生活手段的经济立法也就很少产生。这种小政府、大社会的经济管理思想对美国政府预算管理的影响也较为长远，1870年《反超支法》和1921年《预算与审计法》都是在这种经济思想下制定的预算法律制度，其基本内涵还是不扩大政府规模，尽量少的干预市场，仅是加强对预算收支的管理。二十世纪三十年代至七八十年代，随着资本主义从自由竞争发展到垄断阶段，原有的民商法已不能满足经济发展和社会结构变化的要求，为了调整政府与市场的关系，调整市场之间的经济关系，国家干预经济的职能也就逐渐增强。与此相适应，经济立法也随之增多。在经济理论上，以政府干预论为主轴的罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起，成为美国经济政策的支柱。随着政府干预经济的逐步加强，总统在预算编制中逐渐成为主导，并开始干预预算执行。为控制总统的预算管理权，国会1974年制定《国会预算和截留控制法》。该法规定了总统推迟预算执行和截流预算执行的条件及程序，对于限制总统在预算管理权限上的扩张起到了积极的作用。二十世纪八十年代后期，大政府、小社会的经济管理思想越发受到挑战，特别是高额的财政赤字和岌岌可危的债务规模严重影响了民众对政府的信任度，1985年《平衡预算和赤字控制法》和1990年《预算执行法》便是国会限制政府财政赤字，控制政府债务规模的立法产物。二十世纪末期，以绩效管理为标杆的政府管理模式在全世界兴起，强调政府应该象企业一样运营和管理，这个时期政府绩效考评和财政绩效管理便成为政府管理的主要内容，1991年《首席财务官法》、1993年《政府绩效和成果法》和1995年《未安排资金委托事权法》等，就是在这种混合型的经济管理思想和绩效管理模式下的立法产物。因此，可以说，美国预算法律制度建设都是在特定历史时期，基于对政府与市场关系的认识，基于对市场调控的需要，基于不同政治利益团体政治主张博弈的结果，所作出的制度选择。
三、美国预算法律制度对我国的启示
（一）加快《预算法》修改进程，健全完善预算法律制度体系
美国是法治化的市场经济国家，在预算管理中十分重视通过法律手段规范预算管理活动。我国目前专门规范预算管理活动的法律只有《预算法》一部法律，而且颁布于1994年。目前来看，该法在较多方面，已经难以适应经济社会发展和深化财税体制改革的需要，迫切需要修改完善。因此，应抓紧修改完善《预算法》，将适应形势发展需要的加强和规范预算管理监督的制度办法，以及多年来财政预算改革成果等，上升到法律中。同时，可研究借鉴
美国的预算立法经验，针对经济社会发展和财政预算管理的阶段性要求，适时制定规范某一类或某一项预算活动的专门法律，明确适用期限，并根据情况变化适时进行修改或废止，增强立法的针对性和可操作性。
（二）理顺预算管理职责分工，建立健全预算编制、执行和监督相互制约的机制。 美国有关预算管理的机构、部门比较健全，各机构、部门的职责分工比较清晰，并且实现了部门职责的法定化。如1921年制定的《预算与审计法》，专门规定设立预算局、审计署，并明确了各自的职责；1974年制定的《国会预算和截留控制法》专门设立并规定了众议院和参议院预算委员会的职责。同时，无论是从总统（行政机关）与国会（立法机关）两大系统，还是从行政机关内部各部门来看，美国形成了预算编制、执行和监督的相互制约和平衡机制，保障了国家预算活动按照宪法和法律规定轨道开展。
我国各有关预算管理机构、部门的职责在《预算法》中规定得相对原则，主要是由各机构、部门的“三定”规定具体规定。而且，在行政机关内部还存在预算分配职权不够统一，预算管理职责划分不够清晰等问题。如除财政部门外，其他一些部门也具有一定的预算分配职权；财政部门与预算部门在部门预算、转移支付管理方面的职责分工也不够清晰等。我国与美国的政治体制不同，不宜照搬美国的做法，但其在预算机构职权配置等方面的某些具体经验，对我们有一定借鉴意义。建议通过修改《预算法》及有关部门“三定”规定等，进一步理顺各机关、部门的预算管理职责分工：在预算编制方面，要明确各部门的部门预算编制职责，落实各部门为本部门预算编制主体的责任，增强部门预算编制的完整性、科学性、准确性。同时，要强化财政部门制定预算编制规则、统筹协调编制部门预算、汇总编制政府预算的职责，特别是要切实保障财政部门统筹管理和配置预算资源的职权，减少因预算配置职权分散带来的效率损失。在预算执行方面，要强化各部门的预算执行管理职责，落实各部门为本部门预算执行主体的责任，切实改变以往各部门“争资金”、“重分配”、“轻管理”的现象，提高部门预算资金管理和使用效益。同时，要明确财政部门组织预算执行的职责。在预算监督方面，一是要进一步明确人大及其常委会的预算监督职责，健全完善人大询问、质询等监督制度，充分发挥国家权力机关的预算监督作用；二是要进一步明确审计机关的预算监督职责，保障审计机关依法实施审计监督，加强财政监督与审计监督的协调配合；三是要进一步明确各部门在推进部门预算、决算公开等方面的职责，落实各部门对本部门及所属单位的内部监控主体责任；四是要进一步明确财政部门的预算监督职责，强化财政的监督职能，建立健全贯穿于预算编制和执行全过程的财政监督机制。通过明确和理顺职责，促进权利与责任的统一，形成有中国特色的预算编制、执行和监督既相互制约又相互协调的机制。
（三）完善预算编制审批程序，进一步提高预算管理的科学性、民主性和透明度
美国预算形成的科学性、民主性和透明度较高。联邦预算从编制到国会通过历时长达近1年半，在政府编制预算及议会审议预算各具体阶段，相关管理主体都要对预算内容进行充分的研究论证和沟通协商，并通过具体制度安排，为各相关利益主体提供表达预算诉求的机会。如议会审议政府提交的预算草案时，可举行听证会，要求部门首长说明有关情况，接受询问和质询，各部门首长也可为本部门预算安排进行辩护。预算通过后，除涉及国家安全和秘密的内容外，OMB要及时公开汇总版本，各部门要及时公开本部门预算。通过这些具体的制度程序设计和相关主体的参与，促进和保障了预算收支安排的科学合理。
近年来，我国预算决策的科学化、民主化水平不断提高，预算公开大步推进，但与加强社会主义民主法制建设、深入推进依法行政、依法理财和财政科学化精细化管理的要求相比，仍有一定差距。借鉴美国的经验，建议进一步规范预算决策程序，健全完善相关制度和机制：一是进一步完善预算编制规则和程序，强化所有政府收支都要纳入预算管理，健全完善预算定额标准体系，完善项目论证评审、遴选排序机制，加强项目库建设和项目滚动管理，提高预算编制的完整性、科学性和准确性。二是在预算决策过程中，探索公开征询意见、专家评
估论证等公众参与制度办法，广泛听取各方面的意见和建议；推进预算绩效管理和绩效评价工作，把上年的预算执行情况和绩效评价结果作为编制下年预算的重要参考依据，促进预算安排更加科学、民主、合理。三是进一步明确和落实预算信息公开的职责，拓展预算信息公开的范围和力度，特别是要推进预算调整、决算方面的信息公开，完善公开方式和途径，保证政府预算、预算调整、决算等经批准后，依法及时予以公开，保障公民、法人和其他组织的知情权、监督权。
（四）严格政府债务管理，控制和防范财政风险。
美国重视控制财政赤字，防范财政风险。早在十九世纪七十年代，国会即制定了《反超支法》，对超预算拨款支出进行限制，对控制赤字和债务增加发挥了重要作用，至今该法的有关规定仍在执行。1985年，针对逐年增长的财政赤字，国会制定了《平衡预算和赤字控制法》，专门对赤字控制问题以法律形式进行规范，设定“最高赤字额”，一旦突破，总统可按法定程序对有关支出进行强制扣减。在该法基础上，1990年，国会制定的《预算执行法》进一步改革完善了赤字控制办法。这两部法律的执行，对美国1998年至2001年实现财政盈余发挥了十分重要的作用。为应对全球金融危机，近年来美国大幅度提高赤字水平，目前已引起各方面的高度关注。2010年10月，总统财政责任与改革委员会提出了有关控制赤字的建议，国会也拟采取新的立法控制措施。
为了把握重要战略机遇期，保持经济又好又快发展，我国连续多年实施积极财政政策，保持了一定的赤字和债务规模。特别是为应对全球金融危机，中央政府两年来赤字和债务有所增加。虽然财政赤字占GDP的比重不到3%，债务余额占GDP的比重不到20%，总体看在可控的范围内，债务也是安全的，但从地方来看，一些地方政府采取非法担保、过多建立地方政府融资平台等方式变相举债、过度举债，隐性债务较大，风险不可忽视。为了严格规范政府债务管理，防范财政风险，建议：一是加大对各地贯彻执行《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）情况的监督检查力度，督促各地切实按照《通知》要求做好相关工作，确保《通知》的贯彻落实。二是研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，明确地方政府债务管理责任，加强人大、审计和财政监督。三是建立健全政府债务管理的规章制度，逐步形成包括债务规模控制、债务使用方向和范围控制、信用评级、审批管理、预算管理、统计报告、监督检查等在内的政府债务管理制度体系，全方位规范政府举债行为，并在条件成熟时，通过制定相关法律或行政法规进行更高效力层次的规范。
（五）加强财政法制机构建设，充分发挥其在推进依法理财、规范财政预算管理中的作用
美国行政部门都非常重视法制机构的建设和作用发挥。美国财政部专门设立了总法律顾问办公室，全部配备有2000多名专职从事法律事务工作的律师，这些律师分布在财政部所属各机构从事法律事务，向总法律顾问办公室负责。财政部制定的规章制度，都要经过总法律顾问办公室的审查同意；2000多名律师参与财政法律和规章制度制定的全过程，提供法律意见。同时，总法律顾问办公室参与财政部的重大决策过程，并提出法律意见。这对于保障财政部严格按照法律规定实施财政管理发挥了重要作用。
我国财政部门特别是省级以上财政部门也设立了负责法制工作的机构，但从其职责范围看，主要从事财税立法、执法监督及法制宣传工作，很少参与财政决策过程；从其编制人员配备看，与日益增加的工作任务不太适应。加强财政法制机构建设是全面推进依法行政、依法理财的重要组织保障。为了贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，适应新形势下推进依法行政、依法理财，加强财政科学化精细化管理的需要，借鉴美国的作法，建议：一是充分发挥财政法制机构在推进财政部门依法行政、依法理财方面的综合协调和督促指导作用。二是积极推行重大财政决策事项事前由法制机构进行合法性审查，充分发挥其专业优
势，为重大财政决策提供法律支持和服务。三是进一步加强财政法制机构建设，使法制机构的力量与其承担的职责和任务相适应