作者：付俊文赵红
中央财经大学学报 2009年02期
一、窗口指导货币政策工具理论基础探析
1.窗口指导是货币政策工具之一。货币政策工具是中央银行为实现特定的货币政策目标，在实施货币政策时所采取的具体措施或操作办法。传统货币政策工具主要包括公开市场业务、存款准备金政策、再贴现政策。窗口指导(Windows Indication)是指中央银行根据宏观经济情形和金融市场动向，规定金融机构的贷款投向和贷款变动数量等，以此来间接引导金融机构信贷行为与中央银行货币政策导向保持一致，达到推进经济增长的目的。其操作途径就是中央银行利用其声望和地位，对金融机构发出通告、批示或与其负责人交流信息，解释政策意图，使金融机构自动采取相应措施来贯彻中央银行的政策。窗口指导是传统货币政策工具的有益补充和完善。在我国宏观调控过程中，发挥央行窗口指导货币政策职能也是根据我国现实金融市场发展程度的选择，按照货币政策工具选择的一般规律，货币政策工具的选择应该由数量型向价格型工具转变，由行政性方式调节向以市场方式调节转变。考虑到我国的实际情况，目前的金融体制还不完善，货币信贷传导机制不畅，以投资者为主体市场调节方式还没有完全建立起来，经济发展过程中的许多深层次问题还有待改革深化，比如现在大家关注的民生问题，尤其是弱势群体、弱势行业等的金融支持和金融服务，这些金融需求不可能靠市场自身去解决，这就为央行窗口指导提供了需求和发展空间。
2.窗口指导有益于弥补其他货币政策的“时滞效应”。众所周知，传统的货币政策是有一定时滞的，短则需要半年，长则数年，才能体现货币政策的执行效果。在美国和欧盟地区等市场经济比较发达完善的国家，从政策出台到影响宏观经济的最终目标大概需要一年到一年半的时间。许多学者中做过类似的分析和研究，发现中国货币政策的时滞大概是6个月到24个月，比发达国家要长一些。原因就是中国的市场发育程度没有发达国家高，政策的传导机制可能会遇到相对较多的摩擦，所以时间的滞后性也会更长一些。正因为存在这样的时滞性，所以对宏观调控来说，等最终政策目标发生问题的时候再调整政策，一般就来不及了，因为这时候经济失衡已经发展到很严重的程度了，所以货币政策通常需要有一个预判，在问题还没有出现的时候就采取调整措施。窗口指导货币政策工具的特性是低成本、传导快、意图明确、效果明显、针对性强，这样就可以解决其他货币政策工具执行时的时滞问题。中央银行根据对经济形势的判断和预测，及时将货币政策的方向和目标意图传达到金融机构，商业银行根据央行的窗口指导意见，及时调整信贷投放总量和优化信贷结构，从而使货币政策能更好地发挥作用，实现预期的政策目标。
3.窗口指导有利于货币政策有效执行。中央银行与公众之间的交流和沟通，在许多方面改善了货币政策功能。尤其是在需要采取紧缩措施防止经济过热时，中央银行需要通过沟通向外界解释清楚：什么是货币政策能够做到的，什么是它不能够做到的；需要强调货币政策的作用是在中长期控制住通货膨胀，而且，旨在控制通货膨胀的货币政策不能根除而只是倾向于缓和经济周期，低通货膨胀或者价格稳定的目的是促进经济的良性运行。在目前执行从紧货币政策下，央行窗口指导功能更有利于从紧货币政策的顺利执行，央行各级行通过窗口指导向地方政府、金融机构和社会公众的沟通宣传，让社会各界充分了解实行从紧货币政策的必要性、重要性和紧迫性，有效的协调沟通，可得到各方的理解和支持，提高全社会对实施从紧货币政策的认知度，引导企业与公众的心理预期，可以减少许多的不确定性，能够给予中央银行在稳定经济干扰、减少产出波动方面以更大的灵活性，更好地实现货币政策的目的。
4.窗口指导有利于贯彻国家宏观调控意图。窗口指导的出发点是迅速有效贯彻国家宏观调控意图，其目的在于经济金融社会的和谐发展。目前，针对我国宏观经济形势，国家提出了要防止经济发展由过快增长转向全面过热，由结构性价格上涨转向全面上涨的“两防”宏观调控政策，但是，在提出严格宏观调控政策的同时，要求执行“区别对待、有保有压”的货币政策，不搞一刀切，尤其是国家鼓励支持的一些行业和国家一直关注的民生问题，对此，窗口指导货币政策可以大有作为。通过窗口指导，如可以引导金融机构自觉按照既定信贷规划，合理控制信贷总量和投放节奏，使其将信贷管理的重点放在调整优化信贷期限结构、行业结构、区域结构上；可以限制商业银行对高耗能、高排放企业和产能过剩行业的信贷投入；可以督促商业银行加大对农村经济、服务业、中小企业、自主创新、节能环保等薄弱环节的信贷支持力度；可以改善金融机构扩大支持就业、助学以及新农村建设等社会薄弱环节的信贷投入，如此等等。
5.窗口指导是人行分支行贯彻执行货币政策的重要手段。在目前人民银行货币政策框架中，货币政策的决策权和主要工具集中在人民银行总行，地方人民银行掌握的工具非常有限，仅有再贷款、再贴现和窗口指导，由于资金分配权的上收，基层机构再贷款、再贴现的规模受到限制。近来，由于再贴现率的问题，再贴现业务几乎停顿，目前可以变动的主要是支农再贷款。这样人行分支行能够运用的货币政策工具就只有窗口指导了。央行分支行通过其自身的威望和威信，发挥窗口指导货币政策职能，对地方金融机构、当地政府和广大群众就央行的宏观调控货币政策进行沟通、说明、解释，以获得各界对央行宏观调控货币政策的理解，消除不必要的误解和误判，这样可以使央行宏观调控政策在中观、微观经济层面执行起来更加畅通有效，减少一些阻力和摩擦，降低央行宏观调控货币政策的直接成本。同时，央行分支行通过窗口指导货币政策的宣传、解释、沟通过程，也可以逐步树立和重塑央行自己的威信。
二、我国窗口指导货币政策工具的演进
在我国社会主义建设的不同时期，中国人民银行在不同时期的窗口指导发挥着不同的作用。大致可以将我国的窗口指导分为三个演进阶段。
第一阶段，1984年以前，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，与此相适应的货币政策主要通过集中的信贷管理体制来发挥作用。中国人民银行编制的综合信贷计划被列入国民经济计划体系，根据国民经济的规划，确定银行贷款的数量，然后再计划资金来源的数量，这是指令性计划指标，货币信贷管理体制是以高度集中的“统存统贷”为基本特征。从人民银行角度来说，这一时期的货币政策是直接的、强制性的，不是间接的、指导性的，所以根本谈不上窗口指导。
第二阶段，从1985年至1992年，我国经济进入新旧两种体制、两种机制的转换时期。这时期的贷款规模与市场配置资源机制日益矛盾。在这种经济运行机制下，中央银行对货币信贷调控体制和操作方法进行相应变革，既保留在传统体制中曾经行之有效的直接调控手段，用行政手段直接规定金融机构的经营行为，控制国内信贷规模；又根据改革和经济发展的需要，适当采取商品经济发展的间接调控方法，逐步通过市场机制引导、调节金融机构的经营行为，中央银行通过再贷款、再贴现、存款准备金、利率和窗口指导等调控手段，通过专业银行、其他金融机构和金融市场的活动贯彻实施货币政策，实现宏观调控的目标。
第三阶段，从1993年至今，1993年国务院做出了《关于金融体制改革的决定》，确定金融机构的首要目标是“建立一个国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行调控体系”。1994年人民银行总行收回了各省、自治区、直辖市分行的7%的再贷款调节权利，改为人民银行总行对各家银行总行提供再贷款，同时逐步运用贷款限额、存款准备金、再贴现、利率、中央银行贷款等货币政策工具控制货币总量、调节信贷结构，形成了直接调控和间接调控并存的局面。1995年《中国人民银行法》颁布，为中国人民银行独立制定和实施货币政策提供了法律依据，仅对国有商业银行实行指令性信贷管理。1998年，国有商业银行实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接控制”的信贷资金管理体制，这表明我国中央银行的宏观调控方式已经发生了根本性转变，以间接调控手段为主要特征的宏观调控机制正逐步建立。2003年新修订的《中国人民银行法》颁布，银行业的监管职能从人民银行转移到银行业监督管理委员会，重新明确了人民银行的职责，这就为人民银行加大窗口指导提供了更为广阔的空间和更高达要求。
三、人行分支行窗口指导货币政策工具的实践现状
(一)窗口指导货币政策工具的含义——实践中有待重塑
现在人民银行分支行对窗口指导货币政策工具有认识上的误解，一是窗口指导是现阶段在我国特色下人民银行必须要做的工作，它具有很强的行政性，但由于没有法律约束力而又有很大弹性；二是把窗口指导的功效归于疏导货币政策传导渠道，因此把对疏通货币政策传导渠道有用的工作都归于窗口指导；三是把窗口指导等同于信贷政策，或是认为窗口指导的作用主要在于指导结构；四是只把限制性的信贷政策作为窗口指导，或者反过来，认为窗口指导的作用在于促进贷款增加。上述四种认识都有失偏颇，一是都没有明确指出到底什么是窗口指导；二是误把窗口指导作为一时一地的特色，而不明白窗口指导的一般性；三是只看到窗口指导的结构调节作用，而忽视了它的总量调控功能；四是没有认识到窗口指导作为货币政策工具的一种也应具有逆向微调的特征；五是把窗口指导的边界泛化，由于对窗口指导没有规范理解，实际操作无规可循。出于没有对央行窗口指导货币政策工具的正确规范理解，央行各级分支行在实际中随意性较大，指导工作往往收不到实际效果。
对窗口指导的理解应当在货币政策理论的指导下，既有继承和创新，又要考虑我国区域经济差别大的特征，人行分支行的窗口指导工具应围绕三个方面来展开，一是保持币值相对稳定和辖区经济平稳发展，将总行的货币信贷政策融于区域化的经济特征；二是坚持总量适度和结构优化，支持地方的比较优势；三是促进区域经济社会和谐发展，活跃地方金融。
(二)窗口指导货币政策工具形式——实践中的不足与原因
实际工作中人行分支行采用或普遍认同的窗口指导形式有如下一些：转发或贯彻总行具体的信贷政策文件、形势分析会或行长联系会、货币政策建议书或个别指导、银企洽谈会或项目发布会、打造信用环境包括企业评级、打击逃废债和信用工程建设、利用支农再贷款引导农村信用社支持三农等。
但是，从严格定义出发，窗口指导形式只应该包括前三种形式。无论采取哪种形式，目前的窗口指导作用发挥都不充分，这种现象有着深刻的现实原因和制度背景。一是窗口指导在人民银行法上没有明确界定，在理论上没有明确规范，在实际操作中没有成熟经验可资借鉴；二是商业银行的改制成功，商业银行经营遵循“三性原则”，经营目的更多地出于股东利益最大化，对于人民银行的窗口指导，根据自己的利益进行取舍；三是人行分支行缺少直接的资金分配权，其政策意图的贯彻与传递失去了可依赖的权力，而现行人民银行法规定的九大检查权，不便于作为分支机构行使货币政策职能的配套手段；四是央行出台的窗口指导文件及意见过多关注短期目标，缺乏长远规划，系统性、前瞻性和可操作性不强；五是人行分支行至今没有完全树立在银行体系中不基于行政权力的自然权威。
四、人行分支行窗口指导货币政策工具的工作机制探讨
人行分支行要切实履行窗口指导职能，对窗口指导不仅要从内涵上准确把握，而且要对其各个组成要素明确分类、重新组合，使窗口指导工作在既定的环境中能够有效实施，即为窗口指导设计合理的工作机制。
1.明确的窗口指导原则。窗口指导原则要明确，总的要求是使人民银行的意图落到实处，经济变量按照人民银行的意愿发生变化，让商业银行获利或免遭损失的原则。有鉴于此，窗口指导应遵循的原则：一是双赢原则，中央银行窗口指导效果的产生主要仍是依赖于商业银行信贷行为，而商业银行是企业，其经营决策根据“三性”原则，以成本最低化和收益最大化为出发点；中央银行的窗口指导意见其出发点从宏观视角考虑社会经济金融和谐发展，而只有当双方有“交集”的时候，中央银行窗口指导商业银行才会真正自觉地去执行政策；二是地方特色原则，窗口指导工作必须高度关注辖区的经济特色，研究地方经济的比较优势，在方向性经济结构调整和方向性金融结构分布上下功夫；三是现实可操作原则。窗口指导必须具有可现实性和可操作性，既有现实政策基础为保障，又有实际工作意见可以执行。四是前瞻性原则，在实际调研分析基础上，准确把握实情，科学推理判断，才能提高窗口指导的针对性。
2.坚实窗口指导的基础。窗口指导的基础是指被窗口指导者缘何听命于央行的窗口指导，并按照窗口指导的方向开展业务。从实际情况看，这个基础可分为四种：一是不依赖于行政权力的自然权威；二是和窗口指导关系密切，能够直接控制商业银行的资金权力；三是和窗口指导关系较远的各种行政检查权；四是借助于地方政府的权力。对于第三种权利，央行在行使人民银行法赋予的9项检查权时，要有针对性，要就事论事，不能借用其他检查权来对货币政策执行情况和窗口指导工作进行问责，这样会适得其反，丧失人民银行的威信和信任度，也易于造成不良的社会效果，极端的情况下会被检查者以滥用行政权力起诉。对于第四种权利，既有积极的一面即便于一些工作的开展，也有消极的一面即削弱了央行的独立性，同时如果央行分行支行过多地借助于当地政府开展窗口指导，有可能让被指导者疑问，这是人民银行的指导还是地方政府的指导?
3.充分的窗口指导信息。信息方面的首要要求就是尽可能多地节约信息成本，充分的信息有利于节约窗口指导成本。目前信息不充分、不对称，使得被指导者与指导者难与沟通，被指导者不接受或不理解窗口指导，阻碍了窗口指导实施。这就要求人行分支行在窗口指导实践中，不仅要关心窗口指导的效果，而且要关注实现这一效果的成本，尤其是信息费用成本。
4.正负有机结合的窗口指导激励。激励就是在窗口指导中要使指导对象有积极性贯彻、落实人民银行的意图。激励分为正向与负向，正向激励就是被指导者贯彻执行央行窗口指导后获得利益(至少不会额外增加成本，产生损失)，当然这个利益也包括非物质利益。负向激励就是央行对被指导者进行检查及考核，增加被指导者营业成本，自然也包括非物质成本。现在的问题是如何提供连续不断的正向激励，配合负向激励手段，实现激励相容，是一个亟待解决的问题。
5.合理的窗口指导内容。鉴于我国各地域差异大，经济环境不同，人行分支行窗口指导的内容应主要是针对所在区域的经济金融环境。因此，人行分支行贯彻总行的信贷政策和自行进行窗口指导时一定要突出区域化特征。同时应注意人民银行总行、分行、省会级中心支行和地市中心支行的窗口指导要有层次性，一般的，级别越高的窗口指导越应当相对抽象化，级别越低的窗口指导越应当具体化，上级对下级的窗口指导要放权，统一中体现差别是客观必然，这样有利于增强窗口指导的针对性和可实施性。窗口指导的内容不仅包括结构指导而且包括总量调节，不仅要稳定经济而且要活跃金融。同时，在窗口指导内容的制定上，一定要注意充分发挥地方的比较优势。
五、人行分支行窗口指导货币政策工具的改善建议
“加强窗口指导、理顺货币政策传导机制”的问题相当严重，窗口指导的效果仍然不很显著。对此，人行分支行窗口指导中还有一系列工作有待深化。
1.深入开展调查研究，夯实窗口指导基础
现实性、前瞻性、可操作性是做好调研工作是做好窗口指导工作的首要前提。一是要真正树立起“窗口指导，调研先行”的理念，建立健全调研工作的激励机制，调整并充实并确定调研队伍；二是要切实加强对调研工作的培训，使调研工作走上规范化、制度化与科学化；三是要着力加强调研信息库建设，注意收集分析有关宏观经济金融政策及其变化的信息，完备信息库是调研分析形成科学判断的基础。
2.货币政策与金融监管联动，提升窗口指导的作用力
借用监管的某种强制力来提升窗口指导的作用力。首先，要加强货币政策和金融监管的信息沟通，加大货币政策与金融监管岗位的交流力度，提高具体工作人员融合两大职能的能力与水平，使监管部门能够自觉地将货币政策寓于监管的指导与行动中。其次，要考虑如何将贯彻落实货币政策情况纳入金融监管的考核之中，同高管人员任职期间的管理业绩的考核评定适度科学地联系起来，并与监管在布置、检查、考核方面保持一定的同步性，提高窗口指导的权威力度。监管应该也能够从更广的范围和更深的层次上分析、评价和预测金融机构的风险状况和变化趋势，并及时向金融机构反馈人行在货币政策和金融监管两个方面的意见与要求。
3.着力搭建窗口指导平台，创新丰富窗口指导手段
目前，人行分支行窗口指导的平台与手段缺乏，还应从以下几个方面着手改进：一是联合多种信息传媒，提高货币政策的透明度和公信度。人行分支行应该广泛地通过各种媒介，定期或不定期开设各种金融专版或专栏，扩大窗口指导的对象范围，向地方党政领导、企业以及广大群众宣传货币政策，报道金融动态，扩大货币政策影响，引导企业与公众的心理预期；二是制定相应的货币政策执行情况的评价指标体系，加大对金融机构货币信贷政策执行情况的考核力度；三是实施货币政策执行“一行一策”制度，制定有针对性的货币政策建议书；四是建立对口、对区域的重点联系制度，由分管部门领导定期或不定期检查督促货币政策落实情况，切实推动货币政策在基层地区的传导；五是充分挖掘人行景气调查与信贷登记咨询系统的作用，来指导货币信贷政策实施。景气监测企业一般都具有相当的代表性，是地方经济的支柱及晴雨表，通过调查能及时了解工业经济景气状况，把握市场未来发展态势，景气调查是人行开展针对性窗口指导的重要信息参考。发挥其窗口指导功能，应以景气调查中发现的问题为纽带，强化基层央行与监测企业互动互访机制。根据景气信息，即时召开信贷联席会，结合国家产业政策、信贷政策、区域发展政策的要求，为金融机构提出信贷投向指导意见或发出信贷风险预警，促使地方金融机构及时调整信贷的投向与投量。同时将景气情况汇报地方党政、通报重点企业，推动银政、银企、政企的更好合作。同时，通过信贷登记咨询系统，金融机构可以了解企业性质、注册资本金、信贷记录、抵押担保情况与诚信情况等大量信息，这对金融机构消除银企信息不对称、进行贷款投放决策、防范风险等都有着极大的帮助。要进一步督促金融机构用好这一系统；六是着力创造其他窗口指导平台，如适时举行各种务实的银企、银政金融论坛、见面会、专题研讨会；在人行、政府、金融机构之间开办有关货币政策交流的内部刊物等。
作者介绍：付俊文，经济学博士，南京大学经济学院博士后，南京大学理论经济学博士后流动站。（南京 210093）；赵红，管理学博士，西安交通大学管理学院讲师。（西安 710061）
作者：付俊文赵红
中央财经大学学报 2009年02期
一、窗口指导货币政策工具理论基础探析
1.窗口指导是货币政策工具之一。货币政策工具是中央银行为实现特定的货币政策目标，在实施货币政策时所采取的具体措施或操作办法。传统货币政策工具主要包括公开市场业务、存款准备金政策、再贴现政策。窗口指导(Windows Indication)是指中央银行根据宏观经济情形和金融市场动向，规定金融机构的贷款投向和贷款变动数量等，以此来间接引导金融机构信贷行为与中央银行货币政策导向保持一致，达到推进经济增长的目的。其操作途径就是中央银行利用其声望和地位，对金融机构发出通告、批示或与其负责人交流信息，解释政策意图，使金融机构自动采取相应措施来贯彻中央银行的政策。窗口指导是传统货币政策工具的有益补充和完善。在我国宏观调控过程中，发挥央行窗口指导货币政策职能也是根据我国现实金融市场发展程度的选择，按照货币政策工具选择的一般规律，货币政策工具的选择应该由数量型向价格型工具转变，由行政性方式调节向以市场方式调节转变。考虑到我国的实际情况，目前的金融体制还不完善，货币信贷传导机制不畅，以投资者为主体市场调节方式还没有完全建立起来，经济发展过程中的许多深层次问题还有待改革深化，比如现在大家关注的民生问题，尤其是弱势群体、弱势行业等的金融支持和金融服务，这些金融需求不可能靠市场自身去解决，这就为央行窗口指导提供了需求和发展空间。
2.窗口指导有益于弥补其他货币政策的“时滞效应”。众所周知，传统的货币政策是有一定时滞的，短则需要半年，长则数年，才能体现货币政策的执行效果。在美国和欧盟地区等市场经济比较发达完善的国家，从政策出台到影响宏观经济的最终目标大概需要一年到一年半的时间。许多学者中做过类似的分析和研究，发现中国货币政策的时滞大概是6个月到24个月，比发达国家要长一些。原因就是中国的市场发育程度没有发达国家高，政策的传导机制可能会遇到相对较多的摩擦，所以时间的滞后性也会更长一些。正因为存在这样的时滞性，所以对宏观调控来说，等最终政策目标发生问题的时候再调整政策，一般就来不及了，因为这时候经济失衡已经发展到很严重的程度了，所以货币政策通常需要有一个预判，在问题还没有出现的时候就采取调整措施。窗口指导货币政策工具的特性是低成本、传导快、意图明确、效果明显、针对性强，这样就可以解决其他货币政策工具执行时的时滞问题。中央银行根据对经济形势的判断和预测，及时将货币政策的方向和目标意图传达到金融机构，商业银行根据央行的窗口指导意见，及时调整信贷投放总量和优化信贷结构，从而使货币政策能更好地发挥作用，实现预期的政策目标。
3.窗口指导有利于货币政策有效执行。中央银行与公众之间的交流和沟通，在许多方面改善了货币政策功能。尤其是在需要采取紧缩措施防止经济过热时，中央银行需要通过沟通向外界解释清楚：什么是货币政策能够做到的，什么是它不能够做到的；需要强调货币政策的作用是在中长期控制住通货膨胀，而且，旨在控制通货膨胀的货币政策不能根除而只是倾向于缓和经济周期，低通货膨胀或者价格稳定的目的是促进经济的良性运行。在目前执行从紧货币政策下，央行窗口指导功能更有利于从紧货币政策的顺利执行，央行各级行通过窗口指导向地方政府、金融机构和社会公众的沟通宣传，让社会各界充分了解实行从紧货币政策的必要性、重要性和紧迫性，有效的协调沟通，可得到各方的理解和支持，提高全社会对实施从紧货币政策的认知度，引导企业与公众的心理预期，可以减少许多的不确定性，能够给予中央银行在稳定经济干扰、减少产出波动方面以更大的灵活性，更好地实现货币政策的目的。
4.窗口指导有利于贯彻国家宏观调控意图。窗口指导的出发点是迅速有效贯彻国家宏观调控意图，其目的在于经济金融社会的和谐发展。目前，针对我国宏观经济形势，国家提出了要防止经济发展由过快增长转向全面过热，由结构性价格上涨转向全面上涨的“两防”宏观调控政策，但是，在提出严格宏观调控政策的同时，要求执行“区别对待、有保有压”的货币政策，不搞一刀切，尤其是国家鼓励支持的一些行业和国家一直关注的民生问题，对此，窗口指导货币政策可以大有作为。通过窗口指导，如可以引导金融机构自觉按照既定信贷规划，合理控制信贷总量和投放节奏，使其将信贷管理的重点放在调整优化信贷期限结构、行业结构、区域结构上；可以限制商业银行对高耗能、高排放企业和产能过剩行业的信贷投入；可以督促商业银行加大对农村经济、服务业、中小企业、自主创新、节能环保等薄弱环节的信贷支持力度；可以改善金融机构扩大支持就业、助学以及新农村建设等社会薄弱环节的信贷投入，如此等等。
5.窗口指导是人行分支行贯彻执行货币政策的重要手段。在目前人民银行货币政策框架中，货币政策的决策权和主要工具集中在人民银行总行，地方人民银行掌握的工具非常有限，仅有再贷款、再贴现和窗口指导，由于资金分配权的上收，基层机构再贷款、再贴现的规模受到限制。近来，由于再贴现率的问题，再贴现业务几乎停顿，目前可以变动的主要是支农再贷款。这样人行分支行能够运用的货币政策工具就只有窗口指导了。央行分支行通过其自身的威望和威信，发挥窗口指导货币政策职能，对地方金融机构、当地政府和广大群众就央行的宏观调控货币政策进行沟通、说明、解释，以获得各界对央行宏观调控货币政策的理解，消除不必要的误解和误判，这样可以使央行宏观调控政策在中观、微观经济层面执行起来更加畅通有效，减少一些阻力和摩擦，降低央行宏观调控货币政策的直接成本。同时，央行分支行通过窗口指导货币政策的宣传、解释、沟通过程，也可以逐步树立和重塑央行自己的威信。
二、我国窗口指导货币政策工具的演进
在我国社会主义建设的不同时期，中国人民银行在不同时期的窗口指导发挥着不同的作用。大致可以将我国的窗口指导分为三个演进阶段。
第一阶段，1984年以前，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，与此相适应的货币政策主要通过集中的信贷管理体制来发挥作用。中国人民银行编制的综合信贷计划被列入国民经济计划体系，根据国民经济的规划，确定银行贷款的数量，然后再计划资金来源的数量，这是指令性计划指标，货币信贷管理体制是以高度集中的“统存统贷”为基本特征。从人民银行角度来说，这一时期的货币政策是直接的、强制性的，不是间接的、指导性的，所以根本谈不上窗口指导。
第二阶段，从1985年至1992年，我国经济进入新旧两种体制、两种机制的转换时期。这时期的贷款规模与市场配置资源机制日益矛盾。在这种经济运行机制下，中央银行对货币信贷调控体制和操作方法进行相应变革，既保留在传统体制中曾经行之有效的直接调控手段，用行政手段直接规定金融机构的经营行为，控制国内信贷规模；又根据改革和经济发展的需要，适当采取商品经济发展的间接调控方法，逐步通过市场机制引导、调节金融机构的经营行为，中央银行通过再贷款、再贴现、存款准备金、利率和窗口指导等调控手段，通过专业银行、其他金融机构和金融市场的活动贯彻实施货币政策，实现宏观调控的目标。
第三阶段，从1993年至今，1993年国务院做出了《关于金融体制改革的决定》，确定金融机构的首要目标是“建立一个国务院领导下的独立执行货币政策的中央银行调控体系”。1994年人民银行总行收回了各省、自治区、直辖市分行的7%的再贷款调节权利，改为人民银行总行对各家银行总行提供再贷款，同时逐步运用贷款限额、存款准备金、再贴现、利率、中央银行贷款等货币政策工具控制货币总量、调节信贷结构，形成了直接调控和间接调控并存的局面。1995年《中国人民银行法》颁布，为中国人民银行独立制定和实施货币政策提供了法律依据，仅对国有商业银行实行指令性信贷管理。1998年，国有商业银行实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接控制”的信贷资金管理体制，这表明我国中央银行的宏观调控方式已经发生了根本性转变，以间接调控手段为主要特征的宏观调控机制正逐步建立。2003年新修订的《中国人民银行法》颁布，银行业的监管职能从人民银行转移到银行业监督管理委员会，重新明确了人民银行的职责，这就为人民银行加大窗口指导提供了更为广阔的空间和更高达要求。
三、人行分支行窗口指导货币政策工具的实践现状
(一)窗口指导货币政策工具的含义——实践中有待重塑
现在人民银行分支行对窗口指导货币政策工具有认识上的误解，一是窗口指导是现阶段在我国特色下人民银行必须要做的工作，它具有很强的行政性，但由于没有法律约束力而又有很大弹性；二是把窗口指导的功效归于疏导货币政策传导渠道，因此把对疏通货币政策传导渠道有用的工作都归于窗口指导；三是把窗口指导等同于信贷政策，或是认为窗口指导的作用主要在于指导结构；四是只把限制性的信贷政策作为窗口指导，或者反过来，认为窗口指导的作用在于促进贷款增加。上述四种认识都有失偏颇，一是都没有明确指出到底什么是窗口指导；二是误把窗口指导作为一时一地的特色，而不明白窗口指导的一般性；三是只看到窗口指导的结构调节作用，而忽视了它的总量调控功能；四是没有认识到窗口指导作为货币政策工具的一种也应具有逆向微调的特征；五是把窗口指导的边界泛化，由于对窗口指导没有规范理解，实际操作无规可循。出于没有对央行窗口指导货币政策工具的正确规范理解，央行各级分支行在实际中随意性较大，指导工作往往收不到实际效果。
对窗口指导的理解应当在货币政策理论的指导下，既有继承和创新，又要考虑我国区域经济差别大的特征，人行分支行的窗口指导工具应围绕三个方面来展开，一是保持币值相对稳定和辖区经济平稳发展，将总行的货币信贷政策融于区域化的经济特征；二是坚持总量适度和结构优化，支持地方的比较优势；三是促进区域经济社会和谐发展，活跃地方金融。
(二)窗口指导货币政策工具形式——实践中的不足与原因
实际工作中人行分支行采用或普遍认同的窗口指导形式有如下一些：转发或贯彻总行具体的信贷政策文件、形势分析会或行长联系会、货币政策建议书或个别指导、银企洽谈会或项目发布会、打造信用环境包括企业评级、打击逃废债和信用工程建设、利用支农再贷款引导农村信用社支持三农等。
但是，从严格定义出发，窗口指导形式只应该包括前三种形式。无论采取哪种形式，目前的窗口指导作用发挥都不充分，这种现象有着深刻的现实原因和制度背景。一是窗口指导在人民银行法上没有明确界定，在理论上没有明确规范，在实际操作中没有成熟经验可资借鉴；二是商业银行的改制成功，商业银行经营遵循“三性原则”，经营目的更多地出于股东利益最大化，对于人民银行的窗口指导，根据自己的利益进行取舍；三是人行分支行缺少直接的资金分配权，其政策意图的贯彻与传递失去了可依赖的权力，而现行人民银行法规定的九大检查权，不便于作为分支机构行使货币政策职能的配套手段；四是央行出台的窗口指导文件及意见过多关注短期目标，缺乏长远规划，系统性、前瞻性和可操作性不强；五是人行分支行至今没有完全树立在银行体系中不基于行政权力的自然权威。
四、人行分支行窗口指导货币政策工具的工作机制探讨
人行分支行要切实履行窗口指导职能，对窗口指导不仅要从内涵上准确把握，而且要对其各个组成要素明确分类、重新组合，使窗口指导工作在既定的环境中能够有效实施，即为窗口指导设计合理的工作机制。
1.明确的窗口指导原则。窗口指导原则要明确，总的要求是使人民银行的意图落到实处，经济变量按照人民银行的意愿发生变化，让商业银行获利或免遭损失的原则。有鉴于此，窗口指导应遵循的原则：一是双赢原则，中央银行窗口指导效果的产生主要仍是依赖于商业银行信贷行为，而商业银行是企业，其经营决策根据“三性”原则，以成本最低化和收益最大化为出发点；中央银行的窗口指导意见其出发点从宏观视角考虑社会经济金融和谐发展，而只有当双方有“交集”的时候，中央银行窗口指导商业银行才会真正自觉地去执行政策；二是地方特色原则，窗口指导工作必须高度关注辖区的经济特色，研究地方经济的比较优势，在方向性经济结构调整和方向性金融结构分布上下功夫；三是现实可操作原则。窗口指导必须具有可现实性和可操作性，既有现实政策基础为保障，又有实际工作意见可以执行。四是前瞻性原则，在实际调研分析基础上，准确把握实情，科学推理判断，才能提高窗口指导的针对性。
2.坚实窗口指导的基础。窗口指导的基础是指被窗口指导者缘何听命于央行的窗口指导，并按照窗口指导的方向开展业务。从实际情况看，这个基础可分为四种：一是不依赖于行政权力的自然权威；二是和窗口指导关系密切，能够直接控制商业银行的资金权力；三是和窗口指导关系较远的各种行政检查权；四是借助于地方政府的权力。对于第三种权利，央行在行使人民银行法赋予的9项检查权时，要有针对性，要就事论事，不能借用其他检查权来对货币政策执行情况和窗口指导工作进行问责，这样会适得其反，丧失人民银行的威信和信任度，也易于造成不良的社会效果，极端的情况下会被检查者以滥用行政权力起诉。对于第四种权利，既有积极的一面即便于一些工作的开展，也有消极的一面即削弱了央行的独立性，同时如果央行分行支行过多地借助于当地政府开展窗口指导，有可能让被指导者疑问，这是人民银行的指导还是地方政府的指导?
3.充分的窗口指导信息。信息方面的首要要求就是尽可能多地节约信息成本，充分的信息有利于节约窗口指导成本。目前信息不充分、不对称，使得被指导者与指导者难与沟通，被指导者不接受或不理解窗口指导，阻碍了窗口指导实施。这就要求人行分支行在窗口指导实践中，不仅要关心窗口指导的效果，而且要关注实现这一效果的成本，尤其是信息费用成本。
4.正负有机结合的窗口指导激励。激励就是在窗口指导中要使指导对象有积极性贯彻、落实人民银行的意图。激励分为正向与负向，正向激励就是被指导者贯彻执行央行窗口指导后获得利益(至少不会额外增加成本，产生损失)，当然这个利益也包括非物质利益。负向激励就是央行对被指导者进行检查及考核，增加被指导者营业成本，自然也包括非物质成本。现在的问题是如何提供连续不断的正向激励，配合负向激励手段，实现激励相容，是一个亟待解决的问题。
5.合理的窗口指导内容。鉴于我国各地域差异大，经济环境不同，人行分支行窗口指导的内容应主要是针对所在区域的经济金融环境。因此，人行分支行贯彻总行的信贷政策和自行进行窗口指导时一定要突出区域化特征。同时应注意人民银行总行、分行、省会级中心支行和地市中心支行的窗口指导要有层次性，一般的，级别越高的窗口指导越应当相对抽象化，级别越低的窗口指导越应当具体化，上级对下级的窗口指导要放权，统一中体现差别是客观必然，这样有利于增强窗口指导的针对性和可实施性。窗口指导的内容不仅包括结构指导而且包括总量调节，不仅要稳定经济而且要活跃金融。同时，在窗口指导内容的制定上，一定要注意充分发挥地方的比较优势。
五、人行分支行窗口指导货币政策工具的改善建议
“加强窗口指导、理顺货币政策传导机制”的问题相当严重，窗口指导的效果仍然不很显著。对此，人行分支行窗口指导中还有一系列工作有待深化。
1.深入开展调查研究，夯实窗口指导基础
现实性、前瞻性、可操作性是做好调研工作是做好窗口指导工作的首要前提。一是要真正树立起“窗口指导，调研先行”的理念，建立健全调研工作的激励机制，调整并充实并确定调研队伍；二是要切实加强对调研工作的培训，使调研工作走上规范化、制度化与科学化；三是要着力加强调研信息库建设，注意收集分析有关宏观经济金融政策及其变化的信息，完备信息库是调研分析形成科学判断的基础。
2.货币政策与金融监管联动，提升窗口指导的作用力
借用监管的某种强制力来提升窗口指导的作用力。首先，要加强货币政策和金融监管的信息沟通，加大货币政策与金融监管岗位的交流力度，提高具体工作人员融合两大职能的能力与水平，使监管部门能够自觉地将货币政策寓于监管的指导与行动中。其次，要考虑如何将贯彻落实货币政策情况纳入金融监管的考核之中，同高管人员任职期间的管理业绩的考核评定适度科学地联系起来，并与监管在布置、检查、考核方面保持一定的同步性，提高窗口指导的权威力度。监管应该也能够从更广的范围和更深的层次上分析、评价和预测金融机构的风险状况和变化趋势，并及时向金融机构反馈人行在货币政策和金融监管两个方面的意见与要求。
3.着力搭建窗口指导平台，创新丰富窗口指导手段
目前，人行分支行窗口指导的平台与手段缺乏，还应从以下几个方面着手改进：一是联合多种信息传媒，提高货币政策的透明度和公信度。人行分支行应该广泛地通过各种媒介，定期或不定期开设各种金融专版或专栏，扩大窗口指导的对象范围，向地方党政领导、企业以及广大群众宣传货币政策，报道金融动态，扩大货币政策影响，引导企业与公众的心理预期；二是制定相应的货币政策执行情况的评价指标体系，加大对金融机构货币信贷政策执行情况的考核力度；三是实施货币政策执行“一行一策”制度，制定有针对性的货币政策建议书；四是建立对口、对区域的重点联系制度，由分管部门领导定期或不定期检查督促货币政策落实情况，切实推动货币政策在基层地区的传导；五是充分挖掘人行景气调查与信贷登记咨询系统的作用，来指导货币信贷政策实施。景气监测企业一般都具有相当的代表性，是地方经济的支柱及晴雨表，通过调查能及时了解工业经济景气状况，把握市场未来发展态势，景气调查是人行开展针对性窗口指导的重要信息参考。发挥其窗口指导功能，应以景气调查中发现的问题为纽带，强化基层央行与监测企业互动互访机制。根据景气信息，即时召开信贷联席会，结合国家产业政策、信贷政策、区域发展政策的要求，为金融机构提出信贷投向指导意见或发出信贷风险预警，促使地方金融机构及时调整信贷的投向与投量。同时将景气情况汇报地方党政、通报重点企业，推动银政、银企、政企的更好合作。同时，通过信贷登记咨询系统，金融机构可以了解企业性质、注册资本金、信贷记录、抵押担保情况与诚信情况等大量信息，这对金融机构消除银企信息不对称、进行贷款投放决策、防范风险等都有着极大的帮助。要进一步督促金融机构用好这一系统；六是着力创造其他窗口指导平台，如适时举行各种务实的银企、银政金融论坛、见面会、专题研讨会；在人行、政府、金融机构之间开办有关货币政策交流的内部刊物等。
作者介绍：付俊文，经济学博士，南京大学经济学院博士后，南京大学理论经济学博士后流动站。（南京 210093）；赵红，管理学博士，西安交通大学管理学院讲师。（西安 710061）