作者：武云斐
基础教育 2010年03期
中图分类号：G40-1 文献标识码：A 文章编号：1005-2232(2009)11-0053-07
用政策分析学家David S.Broder的话来说，“NCLB可能是三十五年来最有影响的联邦教育法案。”[1]自2002年NCLB签署并执行以来，已经对美国基础教育产生了广泛的影响。而NCLB对美国到底产生怎样的影响这个问题，激起了众多学者、政策制定者、执行者的争论。
一、NCLB的教育理想
2002年1月8日，NCLB签署实行，标志着美国进入了一个联邦承担更多公立教育责任的新时代。正是这种努力，使其成为少数的几个两党共同支持的法案之一。在公立学校经历了20多年激烈的批评之后，“绩效”成为政策制定者最喜欢的核心词。因此，在NCLB之下，教师被期望为所有的学生提升学业成就，并消除不同群体间的学业成就差距。学区和州被期望改进持续“失败”的学校。州被期望提升教学的品质。联邦政府更多地参与到了公立教育中。因此，NCLB之所以成为35年来最有影响的联邦法案，是因为它提供了一种新的公立学校的图景。这个理想中，联邦承担更多的公共教育责任，学区承担更多的帮助学校发展的责任。通过州和当地更多的行动来促进公立学校理想的实现，这不仅是这个法案的核心，同时也意味着法案通过建立学术标准及与标准相一致的评价体系来促进公立学校的变革，通过让学生、教师和学校承担更多地责任来实现公立教育的变革。
1.联邦层面——兼顾公平与效率
自1965年《初等和中等教育法案》(ESEA)签署以来，联邦政府在小学和初等公立教育中一直是侧重于帮助那些有特殊需要的特殊群体上。ESEA的Title 1，致力于帮助那些贫穷和低学业成就的儿童。1975年的《残疾人教育法案》则致力于为残疾学生提供免费的、适当的公立教育。其他的一些联邦法案则针对一些诸如移民和不以英语为母语的学生群体。
过去四十年中，联邦的第二个角色是加强一些特定科目和特定领域的学习。如《国防教育法案》和后来的艾森豪威尔教师培训项目，旨在提升数学和科学教育水平。其他的联邦教育法案则关注与提升课堂教学技术等特定的领域。总而言之，过去联邦所资助的教育项目更多地关注特定群体的特定需求，而不是广泛地提升整个国家的教育水平。因此，联邦资助没有影响到美国学生的大多数。从上世纪80年代开始，美国开始关注如何能够从国家层面来提升所有学生的教育。
1989年，老布什总统发起了建立全国性的学术标准和创立全国性测试的运动，但是他并没能说服国会支持他的理想，只是建立了相应的基金以支持一些教育组织发展相关核心课程的自愿的国家标准。1994年，克林顿总统签署了《美国2000年教育目标法》(Goals 2000)、《改进美国学校法案》(IASA)和《学校工作机会法案》(School-to-Work Opportunities Act)。三项法案有密切联系：Goals 2000帮助各州和社区建立了面向全体学生的基于标准的综合教育改革框架；IASA对基于标准的综合教育改革提供了进一步资金支持；而《学校工作机会法案》则帮助建立了使所有儿童达到挑战性标准的途径。这些法案都旨在建立学术标准，发展相应的评价体系。这些法案可以说是美国历史上最初的旨在提升所有儿童的教育的法案。但是克林顿没有说服国会制定阅读和数学方面的全国性测试，当时的国会完全否定了这样的想法。NCLB法案实现了前人的理想，并且有了很大的进展。不仅要求州建立自己的学术标准和评价体系，而且要求这些体系要确保处于不利地位的学生能够在未来的12年达到州所确立的学术基准。
可以看出，之前的联邦法案更多地关注公平问题，从80年代开始，转向了也关注效率问题，而NCLB则以法律的方式确定了教育中的兼顾公平和效率的理想。
2.州和地方层面——建立有效的标准、评价和绩效相关联的体系
在州的层面，美国过去20年中最具影响力的教育运动是基于标准的学校变革。美国的学校从上世纪末开始尝试建立联合标准、评价和绩效问责的系统。NCLB则加速了这个进程。该法案使得州政府更多地参与到了中小学教育中，这不仅仅是州角色的变化，还意味着为学区承担更多的责任。绝大部分州已经建立和正在建立基于标准的绩效问责系统。与标准、评价相联系的绩效问责，更有助于州、学区、教师承担起发展学生学业成就的责任。该法案假设，一旦教师意识到州标准不是一时兴起，而是蕴含在州的测试体系中，而他们又对学生在测试中的表现负有绩效责任，那么他们就会要求更多的帮助以理解标准，理解如何在日常的教学中实现这些标准。[2]因此，州如果期望真实地改变课堂教学，就必须为学区和教师提供必要的技术支持和帮助。过去，州对于那些列入“观望名单”的“失败”的学校，很少提供帮助。而NCLB通过立法的形式，使得州必须雇用他们自己的学校发展方面的专家，或者与大学合作，在课程设计，数据搜集和分析以及其他活动方面来帮助这些列入名单的学校。同时，法案对于教师的学术水平也作了明确规定。因此，在教师的专业发展上，州也承担了更多的职前准备、教师培训的责任。
通过上述分析，我们可以看出NCLB法案中所蕴含的美国的教育理想。通过兼顾公平和效率来推进基于标准的教育变革，使得所有的学生都能够受到影响，提升其学业成就。实现教育变革，不是一个层面，一个特定的事，教育变革关涉到了教育体系甚至社会体系的方方面面。因此，法案期望通过绩效问责系统来实现个体、州和联邦层面的对教育的责任承担，通过责任的承担和分享，使得教育变革的影响深入到每个层面，最终实现其建立新型公共学校的理想。这样的理想，能够在NCLB法案之下实现吗？
二、NCLB的执行现实
那么，在法案的实际执行过程中，是否实现了其教育理想呢？NCLB的绩效问责系统，是否真正促进了联邦、州和教师承担起了应有的责任？是否通过这些责任的承担，真正促进了学生的学业成就提高？是否真正兼顾了公平和效率，缩短了不同群体间的学业成就差距？
对于NCLB的执行效果，美国很多的政策研究机构都推出了对NCLB的评价研究。位于华盛顿的教育政策研究中心，一直以来是唯一一个全面的对NCLB进行跟踪研究的政策研究机构，他们的报告名为《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗？》。报告中他们谨慎地提出了自己的质疑。对于那个至关重要的问题，他们的回答是，学生的学业成绩的确提高了，差距也缩短了。但是，报告也指出，很难解释什么引发了测试成绩的提高。很难说这样的效果就是来源于NCLB，因为各个州也在同时实行着其他各种提高教学效果的法案。同时，测试成绩的提高并不一定意味着学生学业成就的提高。
兰德公司(RAND Corporation)受美国教育部委托，同美国研究协会(American Institutes for Research)一起对州和地方的NCLB执行情况作了研究，并提交了三份报告，报告一是关于Title 1学校选择、额外的教育服务和学生学业成就的研究。报告二是对教师素质的研究。报告三则是对绩效问责系统的研究。同时在其官方网站上发布了《绩效问责系统占了主流，但是法案的承诺依然不确定》的文章来总结三份报告。报告中指出，“对全国范围内的教师、校长、教辅人员和学区的工作人员的调查显示，所有的州都采用了绩效问责系统，并且3/4的州达到了AYP(Adequate Yearly Progress)的要求，并且有2%的州超出了所设定的AYP。我们已经迈出了可喜的第一步，但是完成法案中的承诺，我们还有很多事情需要做。”[3]兰德公司的报告，似乎也在暗示着法案在实现其目的的方式上的无效。
加州教育政策分析中心(PACE)发表了题为《NCLB起作用了吗？州追踪学业成就的可靠性分析》。早在2004年，PACE就发表报告质疑了用于追踪学业成就的测试成绩不具有一致性。教育秘书Paige反驳说：“PACE想让读者得出NCLB失败了的结论，但是这是在他们的有缺陷的研究上得出的错误结论。”2006年，PACE发表了上述报告，并指出“我们并没有认为NCLB失败了，只是认为证据不足以证明政府所作出的那些过于大胆的声明。”这里的大胆的声明，指的是布什总统在其竞选期间的一次讲话“我们正在进步。我们正在缩短差距”。[4]PACE同样在质疑法案所采用的实现其目标的方式——绩效问责制。
哈佛大学的教育政策研究机构PEPG(Program on Education Policy and Governance)也对NCLB法案进行了一系列的研究。在《没有一个孩子掉队吗？》(No Child Left Behind?)中，Martin R.West和Paul E.Peterson指出，NCLB依然延续着1965年和1994年的补偿法案和特殊教育法案的立场。运作这三项法案的资金从来就不能满足州和学区的需要，但是这不是关键。关键是法案指引了怎样的方向。补偿教育法案使得国家得以关注少数群体学生和低收入群体学生的需要，特殊教育法首次保证向残障学生提供免费的、适当的教育。NCLB也引导教育思维走向一个全新的渠道。这种全新的渠道实质上是强制的绩效责任。作者认为，这种强制性的绩效责任，对于美国教育具有怎样的影响，现在还是未知。但是，可以肯定的是，温和的自我激励的绩效责任比强制的绩效责任更加有效。[5]在两位作者的另一篇文章中，他们明确指出佛罗里达州的绩效系统对学生产生了有益的影响，但NCLB法案下的绩效系统则没有这样的功效。
可见，这些知名的政策研究机构从不同的角度，都在质疑着该法案的核心——绩效责任。是否这样的绩效问责制度能够达到法案所设定的目标——2013-14年，让每个孩子都达到精通的水平。政策研究机构对于法案的评价多追求客观的基于证据的研究，因此表现出了分析上的理性和措辞上谨慎，而来自民间和个人的批评，则要激烈得多。
一个独立的研究机构“公平测试(Fair test)”，把他们的报告命名为《使我们的学生失败：NCLB如何破坏了教育的品质和公平》。文中指出“不让一个孩子掉队，这是个值得追求的目标。然而，该法案却加重了而不是解决了让孩子落后的原因。如果联邦政府真的想为那些低收入的和少数群体学生的教育有所作为的话，那么就必须要对NCLB进行全面的审视。”[6]
由Kappan和盖洛普联合进行的民意调查显示，越来越多的人开始了解此项法案，但是对法案的熟识，并没有提升对法案的喜爱程度。虽然熟识程度逐年增加，但是对于法案的喜爱程度却较2006年稍有减低，从32%到31%；而表示“有些或非常不喜欢”的较2006年增加了10%，达到40%。当问到更喜欢哪种方式来确定学校的表现，是“测试的通过率”还是“学生表现出来的学业成绩的提升”时，超过80%的人都选择后者。因此，可以看出民众对于法案越来越不喜欢的原因之一可能就是他们认为绩效系统选择了错误的标准来评价学校成就。同时37%的受访者认为他们非常了解该法案，并且该法案实际上有损于当地的公立学校，而34%的人认为该法案并没有产生什么影响，而28%的人认为法案有助于当地公立学校的发展。因此，我们可以得出如下结论，美国民众并不赞成NCLB法案的策略。[7]
为了高效学校的公民(Citizens for Effective Schools)，一个非盈利组织，2003年曾给总统和国会递交一份公开信，并附100位杰出教育学者和其他领域的专家的联合签名。公开信指出“法案所采取的提供额外教育服务、提供选择公立学校的机会是肤浅的和无效的，全面呼吁要修改法案，放松罚款的限制并且把精力应更集中于帮助学校改进上。”[8]
对于该法案的批评也来源于一些州的领导者。新泽西州长在写给教育秘书Paige的信中提到，“法案造成了混乱和挫败感。因为学校被错误的认定为需要改进。”弗吉尼亚教育委员会主席也声称：他们是在强大的压力下才修改该州的绩效问责系统的。并且认为法案中的AYP是不理智的，会导致一些负面效果，尤其是那些在绩效和标准方面已经很出色的州。新墨西哥和蒙大拿州的州长则认为，虽然法案的意图是好的，但是实际上却给乡村地区带来了更大的困难。[9]佛罗里达州的报告则指出该州的绩效问责制对学生学业产生了积极的影响，而该州按照NCLB法案的要求所建立的问责系统则没有类似的效果。[10]
总之，不论是政策研究机构还是民众，对于法案所设定的理想目标并不存疑。争议的焦点主要落在了其核心部分——绩效问责系统和AYP上。换句话说，对于法案所设计的绩效系统能否实现其教育理想表示怀疑，并对其带来的一些不良后果进行了温和的或者激烈的批评。
三、绩效问责系统如何影响了其理想的实现
1.NCLB绩效问责系统简述
NCLB法案为其教育理想制定了一个可执行的目标，在2013-14年实现所有的儿童在阅读和数学方面达到精通水平。为了实现这个目标，州和学区必须承担起相应的绩效责任。州必须建立一套标准和评价体系，以确保学校每年都有适度的年度进步(AYP)。如果连续两年没有达到AYP的目标，则被认为是“需要改进”的学校。这些学校被要求为学生提供转到同学区的其他学校的机会。如果第三年依然没有达到AYP要求，则学校必须为低收入学生提供选择额外的教育服务的机会和选择权。连续四年没有达到，则学区必须采取“更正行动”，如果连续五年没有达到，则学校必须被重组。评价AYP的标准则是测试分数。州必须为3-8年级提供每年一次的全州统一的阅读和数学的测试，以及9-12年级的至少一次的测试。测试必须与该州所设定的挑战性的标准和内容相一致。测试要求所有的学生参加，包括残障学生和英语水平较低的学生。
2.学业成绩方面
当变革公立学校的理想，演变成一个特定的教育目标时，对于法案执行情况的研究，则演变成了对两个问题的回答：学生的学业成就提高了吗？不同群体间的学业成就差距是否缩短了？对于上述两个问题，教育政策研究中心在2007年7月推出的研究报告《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗？》中给出了回答：大部分州的连续的两、三年的数据表明，学生的学业成绩的确提高了。同时，不同群体间学业成就差距也是缩短趋势大于扩大趋势。报告指出，各州的数据中，显示成绩有明显提高的远大于显示成绩有所下降的州。但是，同时报告也指出，该研究的目的是考察测试成绩自NCLB以来是否提高，但是很难解释什么引发了测试成绩的提高。同时对于教育来说，能够明确地界定出某项教育效果的原因也是不可能的。因此，他们同时也提醒读者“很难说这样的效果就是来源于NCLB，因为各个州也在同时实行着其他各种提高教学效果的法案。同时，测试成绩的提高并不一定意味着学生学业成绩的提高”[11]。而且此项研究是通过收集学生成绩数据来分析得出结论的，而实际上数据的收集中有很多缺陷、漏洞和分歧。
另外一些研究报告中，对这个问题提出了更为尖锐的质疑。其实若只论测试成绩来看，没有多少人会怀疑测试成绩上的提高。但是，学生是如何获得提高的呢？
NCLB的一个特色是其政策中的灵活性。力求达到联邦和州、地方的利益平衡。虽然法案中有很多硬性的严格的规定，每个州所提出的绩效问责系统(accountability system)及其变更都需要有教育部的批准。但是，州还是获得了一定的自由来确定自己的绩效问责系统和测试系统。从另一个角度来说，也就是“州有很多的自由来界定自己的成功。”这导致了很多州利用这种便利来使得自己的教育效果看起来比实际上的好得多。比如说，一些州声称80%-90%的学生达到了在阅读和数学上的精通水平。然而在教育发展国家评价委员会所组织的NAEP测试中，他们属于30%或者更低的水平。另一个州声称95%的学生从其高中毕业了，但是另一个独立研究则显示该数据接近65%或更低。
换句话说，学生学业成绩的提高，或许是因为州根据测试调整了其绩效问责计划，降低了要求使得达到精通水平和AYP更容易了。对每年各州提出的绩效问责计划调整方案的研究，也显示了这种趋势。2004年初，有47个州提请教育部审核自己对问责计划的修改方案，其中有35个州获得了批准。CEP通过对这些申请的研究发现，修改方案的提出并非基于教育部的指导，而是更多的根据自己的实际问题以及其他州中被批准的变更。[12]而修改计划的最终目的在很大程度上则是降低难度，使得达到AYP更容易些。如，将过去规定的只要是连续两个教学年度在阅读和数学任何一个科目中没有达到AYP，就被认定为“需要改进的学校”，变为在相同的科目中发生此类情况，才被认定为“需要改进的学校”。在法案执行到第五年时，依然有很多州提请批准对于问责系统的变更，也依然延续着这样的趋势，如，在计分方式中采用“信心干涉”(confidence intervals)的方式，对于一些学生人数较少的学校允许使用考试之外的其他方式来确定AYP，或在重考方面采取更宽大的态度。[13]
测试成绩提高的另一个原因是，学校花了更多的时间在测试科目上，甚至以牺牲其他科目的时间为代价。增加学习时间成为很多学校和学区提高学生成绩的方法。为了找到额外的学习阅读和数学的时间，71%的学区削减了其他学科的学习时间。其中受影响最大的是社会学科。[14]还有些学校采取延长在校时间的方法来提高这两门课的测试成绩。还有些学校调整其课程标准，以期更适合测试的要求。因此，有些学区认为，这样的成绩增长是“暂时的”，或者只是“试卷上的”。学生只是适应了这种考试形式，并非能力上的真正提高。
总之，当理想中绩效系统以测试成绩作为评价学业成就的指标，将标准、评价和绩效相联系时，现实却是成绩并不能真正反映学业成就，学业成绩提高也不是成绩提高的唯一原因。很多教师、学校和学区并没有像期望的那样通过承担责任来提高学生的学业成就，反而因为带有奖惩性质的绩效系统，采取了本质上回避教育责任的行动。这也导致了更深层次的其他教育问题。
3.关于公平方面
理想中，NCLB法案给予了州确定学生应该学习什么，这些知识应该如何被测试，以及什么样的成绩可以被认为是精通等问题的权力。实质上是为了通过赋予州以一定程度的自由，来使其承担相应的责任。同时，在充分考虑到各个州的不同情况下，不给各州设定一个全国统一的标准，这是在追求一种公平的理想。对于不同群体学生的测试成绩给予分别统计，也是为了体现公平，关注公平问题的实现。
然而，法案所赋予的自由，在现实中造成了新的不公平。
首先，其本质上加大了不同群体间的学业成绩差距。一些州利用了这种自由，夸大了其所取得的成绩。这导致了一些为自己制定高标准的州的老师和学区，面临着改进的巨大压力，而那些降低了标准的州里的教师和学区，则被告知他们的工作非常出色。而另一个结果则是，前者的学生获得了免费获得额外的教育服务和选择公立学校的机会，如果他们的学校被持续认定为需要改进的话；而后者的学生则没有这样的机会。这种不公平造成了不同州之间学业差距的加大。同时，过于关注考试成绩，通过对学生进行有针对性的训练来提高成绩，这些都导致了课程的窄化。在那些低收入学生聚集的学校，这样的效果更加明显。研究表明，71%的学区削减了其他学科的学习时间来提高阅读和数学的测试成绩。此外，60%的学区对于阅读课设定了明确的时间要求。95%的贫困地区学校都有这样的要求，而其他地区只有55%左右。[14]也就是说，贫困地区的学校，为了达到AYP的要求，把更多的时间放在了需要测试的科目上。但是标准化能为学生提供的，离高品质的课程相去甚远。因此，越是贫困的地区受到的法案的不良影响越大。这样的效果实质上是在加剧不同群体间的学业成就差异，在加剧着学生间的不公平。其次，对于学校和学区的教师和官员来说，追求高的学术标准的，反而有更多的机会受到了惩罚；降低学术标准的，反而有可能受到奖励，这样的绩效系统实质上导致了不同层面上的不公平。
四、成因分析
1.有缺陷的内在逻辑
法案中所宣称的教育理想，当演变成具体的教育目标时，便成了12年后所有儿童全部达到精通水平。达到“精通”水平又演变成了一定学科的测试分数。根据标准化测试的通过率来决定学校是否达到了AYP的要求，并据此来决定学校是否被认定为需要改进，进而影响州能够获得多少联邦资助。而测试体系又是由各州自己设计的。在逐级的简化过程中，法案是否能够实现其公平和效率兼顾的理想，实际上被简化为两个问题：学生的学业成绩提高了吗？以及不同群体间的学业成就差距缩短了吗？学业成就的提高又被简化为了标准化测试的成绩问题，并聚焦于一定学科。
该法案的初衷是为了实现联邦对教育的领导力。“领导力包括几个方面。一是明确的陈述愿景和要求。另一方面涉及提供必要的帮助。提升学校和学术的成就，这两方面的领导力都需要。”[2]而实际上，在将愿景变成固化的陈述要求时，显示了其有缺陷的内在逻辑。
该法案实质上遵循着以下三个逻辑：
(1)追求测试成绩的提高是学校和学生成就的首要任务。将学生的发展等同于获得高分数，这完全地违背了为学生提供高水准的教育的初衷。
(2)学校可以通过“威胁”而改进。通过威胁使教师把注意力只放在测试成绩上就可以改进学校。[6]
(3)学生表现不理想的主要原因在教学，而不是一些更深层的社会因素。法案把标准化测试成绩直接等同于学生的学业成就，并与刚性的AYP相结合。这导致了标准化测试的弱点——文化上的偏见和忽视高级思维形式——被刚性的法律条例强化了。把标准化测试当作治愈公立学校的良方，很显然是对教育的复杂性的无知和蔑视。这也难怪有些学者严厉地指出“NCLB法案不具有教育上的效果。”[15]
2.对变革的力量认识不清
这样的绩效问责体系中，要求州、学区和教师承担更多的绩效责任，但是唯独忽略了学生个体所应承担的绩效责任。测试体系既没有规定准予高中毕业的条件，也没有规定可以从一个年级升到另一个年级的精通水平。这样的体系实际上对个体因素在学业成就中的作用的忽视。而问责体系中学校和学区所采取的为学生提供再选择学校的机会，州采用降低标准的方法来帮助学生达到精通水平，所有的这些努力实际上都是对学生学习的内在动机的忽视和消解，也在客观上帮助了学生逃避责任的承担。
其次，这样的绩效问责系统实质上是“测试—绩效”甚至是“测试—惩罚”的体系。是对教育上的强制性的认可，因而是对教育本质的忽视。似乎学生的高成就获得可以通过教师的强制来实现，而不需要个体的内在动机与参与。在更高层次上，似乎教师专业水平的提高和学校的发展，又可以通过州的强制力来实现。教师的专业发展方面，法案所期望的逻辑是当教师发现测试与州所订立的学术标准具有内在联系时，就会主动地寻求理解学术标准，并寻求帮助在课堂中实现这样的标准。但是，这套问责系统并没有使教师产生这样的需求，反而提供了一条可走的“捷径”，通过在测试科目上训练学生适应测试形式而提高成绩。法案同样期望州在面临越来越多的需要改进的学校时，能够在压力之下承担起相应的协助学校变革的责任。也就是说，法案期望通过一定的措施来激发教师和学校的自我发展的动力。但是，压力的形式和走向，实际上决定了教师和学校的回应方式。正是法案的压力系统——绩效问责系统本身的缺陷，使得学生、教师和学校都没有真正地承担起在教育上应负的责任。变革的力量是智力的、政治的和精神的力量融合。教学实践和教学精神的变革虽然是改革的核心，但是教师自身难以承担变革的全部力量。变革需要多种力量围绕着变革的核心进行融合。
政治的力量需要在更多的限制性和更少的限制性之间寻求平衡，在中心化和分权化之间保持张力。1988-1993年的重建芝加哥公立学校运动，可以说为本法案也提供了一定的借鉴。改革前的芝加哥市教育官僚机构一味地企图控制公立学校，设定了太多的条条框框，改革中的政治力量由社区评议会掌控，忽略教师培训和发展的制度和政策，缺乏对疏于改进的学校的监控，对改革目标的失控和游离也没有采取任何补救措施。本法案吸取了“重建芝加哥公立学校运动”的教训，力图很好地平衡中心化与分权化。但是这套绩效问责系统实质上从内部破坏了中心化与分权化的平衡。
总之，纯粹外部的自上而下和纯粹内部的从下到上的变革的单线思维都不能应对教育变革的复杂性。内外力量的结合，政治、精神和智力力量的相互作用才能真正实现教育的理想。对变革力量的认识不清，使得法案最终无法实现自己的领导力，这是法案所表现出来的硬伤。
收稿日期：2009年9月5日
作者介绍：武云斐，华东师范大学教育学系博士（上海，200062)。主要研究领域：基础教育改革与发展。E-mail:[email protected]。
作者：武云斐
基础教育 2010年03期
中图分类号：G40-1 文献标识码：A 文章编号：1005-2232(2009)11-0053-07
用政策分析学家David S.Broder的话来说，“NCLB可能是三十五年来最有影响的联邦教育法案。”[1]自2002年NCLB签署并执行以来，已经对美国基础教育产生了广泛的影响。而NCLB对美国到底产生怎样的影响这个问题，激起了众多学者、政策制定者、执行者的争论。
一、NCLB的教育理想
2002年1月8日，NCLB签署实行，标志着美国进入了一个联邦承担更多公立教育责任的新时代。正是这种努力，使其成为少数的几个两党共同支持的法案之一。在公立学校经历了20多年激烈的批评之后，“绩效”成为政策制定者最喜欢的核心词。因此，在NCLB之下，教师被期望为所有的学生提升学业成就，并消除不同群体间的学业成就差距。学区和州被期望改进持续“失败”的学校。州被期望提升教学的品质。联邦政府更多地参与到了公立教育中。因此，NCLB之所以成为35年来最有影响的联邦法案，是因为它提供了一种新的公立学校的图景。这个理想中，联邦承担更多的公共教育责任，学区承担更多的帮助学校发展的责任。通过州和当地更多的行动来促进公立学校理想的实现，这不仅是这个法案的核心，同时也意味着法案通过建立学术标准及与标准相一致的评价体系来促进公立学校的变革，通过让学生、教师和学校承担更多地责任来实现公立教育的变革。
1.联邦层面——兼顾公平与效率
自1965年《初等和中等教育法案》(ESEA)签署以来，联邦政府在小学和初等公立教育中一直是侧重于帮助那些有特殊需要的特殊群体上。ESEA的Title 1，致力于帮助那些贫穷和低学业成就的儿童。1975年的《残疾人教育法案》则致力于为残疾学生提供免费的、适当的公立教育。其他的一些联邦法案则针对一些诸如移民和不以英语为母语的学生群体。
过去四十年中，联邦的第二个角色是加强一些特定科目和特定领域的学习。如《国防教育法案》和后来的艾森豪威尔教师培训项目，旨在提升数学和科学教育水平。其他的联邦教育法案则关注与提升课堂教学技术等特定的领域。总而言之，过去联邦所资助的教育项目更多地关注特定群体的特定需求，而不是广泛地提升整个国家的教育水平。因此，联邦资助没有影响到美国学生的大多数。从上世纪80年代开始，美国开始关注如何能够从国家层面来提升所有学生的教育。
1989年，老布什总统发起了建立全国性的学术标准和创立全国性测试的运动，但是他并没能说服国会支持他的理想，只是建立了相应的基金以支持一些教育组织发展相关核心课程的自愿的国家标准。1994年，克林顿总统签署了《美国2000年教育目标法》(Goals 2000)、《改进美国学校法案》(IASA)和《学校工作机会法案》(School-to-Work Opportunities Act)。三项法案有密切联系：Goals 2000帮助各州和社区建立了面向全体学生的基于标准的综合教育改革框架；IASA对基于标准的综合教育改革提供了进一步资金支持；而《学校工作机会法案》则帮助建立了使所有儿童达到挑战性标准的途径。这些法案都旨在建立学术标准，发展相应的评价体系。这些法案可以说是美国历史上最初的旨在提升所有儿童的教育的法案。但是克林顿没有说服国会制定阅读和数学方面的全国性测试，当时的国会完全否定了这样的想法。NCLB法案实现了前人的理想，并且有了很大的进展。不仅要求州建立自己的学术标准和评价体系，而且要求这些体系要确保处于不利地位的学生能够在未来的12年达到州所确立的学术基准。
可以看出，之前的联邦法案更多地关注公平问题，从80年代开始，转向了也关注效率问题，而NCLB则以法律的方式确定了教育中的兼顾公平和效率的理想。
2.州和地方层面——建立有效的标准、评价和绩效相关联的体系
在州的层面，美国过去20年中最具影响力的教育运动是基于标准的学校变革。美国的学校从上世纪末开始尝试建立联合标准、评价和绩效问责的系统。NCLB则加速了这个进程。该法案使得州政府更多地参与到了中小学教育中，这不仅仅是州角色的变化，还意味着为学区承担更多的责任。绝大部分州已经建立和正在建立基于标准的绩效问责系统。与标准、评价相联系的绩效问责，更有助于州、学区、教师承担起发展学生学业成就的责任。该法案假设，一旦教师意识到州标准不是一时兴起，而是蕴含在州的测试体系中，而他们又对学生在测试中的表现负有绩效责任，那么他们就会要求更多的帮助以理解标准，理解如何在日常的教学中实现这些标准。[2]因此，州如果期望真实地改变课堂教学，就必须为学区和教师提供必要的技术支持和帮助。过去，州对于那些列入“观望名单”的“失败”的学校，很少提供帮助。而NCLB通过立法的形式，使得州必须雇用他们自己的学校发展方面的专家，或者与大学合作，在课程设计，数据搜集和分析以及其他活动方面来帮助这些列入名单的学校。同时，法案对于教师的学术水平也作了明确规定。因此，在教师的专业发展上，州也承担了更多的职前准备、教师培训的责任。
通过上述分析，我们可以看出NCLB法案中所蕴含的美国的教育理想。通过兼顾公平和效率来推进基于标准的教育变革，使得所有的学生都能够受到影响，提升其学业成就。实现教育变革，不是一个层面，一个特定的事，教育变革关涉到了教育体系甚至社会体系的方方面面。因此，法案期望通过绩效问责系统来实现个体、州和联邦层面的对教育的责任承担，通过责任的承担和分享，使得教育变革的影响深入到每个层面，最终实现其建立新型公共学校的理想。这样的理想，能够在NCLB法案之下实现吗？
二、NCLB的执行现实
那么，在法案的实际执行过程中，是否实现了其教育理想呢？NCLB的绩效问责系统，是否真正促进了联邦、州和教师承担起了应有的责任？是否通过这些责任的承担，真正促进了学生的学业成就提高？是否真正兼顾了公平和效率，缩短了不同群体间的学业成就差距？
对于NCLB的执行效果，美国很多的政策研究机构都推出了对NCLB的评价研究。位于华盛顿的教育政策研究中心，一直以来是唯一一个全面的对NCLB进行跟踪研究的政策研究机构，他们的报告名为《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗？》。报告中他们谨慎地提出了自己的质疑。对于那个至关重要的问题，他们的回答是，学生的学业成绩的确提高了，差距也缩短了。但是，报告也指出，很难解释什么引发了测试成绩的提高。很难说这样的效果就是来源于NCLB，因为各个州也在同时实行着其他各种提高教学效果的法案。同时，测试成绩的提高并不一定意味着学生学业成就的提高。
兰德公司(RAND Corporation)受美国教育部委托，同美国研究协会(American Institutes for Research)一起对州和地方的NCLB执行情况作了研究，并提交了三份报告，报告一是关于Title 1学校选择、额外的教育服务和学生学业成就的研究。报告二是对教师素质的研究。报告三则是对绩效问责系统的研究。同时在其官方网站上发布了《绩效问责系统占了主流，但是法案的承诺依然不确定》的文章来总结三份报告。报告中指出，“对全国范围内的教师、校长、教辅人员和学区的工作人员的调查显示，所有的州都采用了绩效问责系统，并且3/4的州达到了AYP(Adequate Yearly Progress)的要求，并且有2%的州超出了所设定的AYP。我们已经迈出了可喜的第一步，但是完成法案中的承诺，我们还有很多事情需要做。”[3]兰德公司的报告，似乎也在暗示着法案在实现其目的的方式上的无效。
加州教育政策分析中心(PACE)发表了题为《NCLB起作用了吗？州追踪学业成就的可靠性分析》。早在2004年，PACE就发表报告质疑了用于追踪学业成就的测试成绩不具有一致性。教育秘书Paige反驳说：“PACE想让读者得出NCLB失败了的结论，但是这是在他们的有缺陷的研究上得出的错误结论。”2006年，PACE发表了上述报告，并指出“我们并没有认为NCLB失败了，只是认为证据不足以证明政府所作出的那些过于大胆的声明。”这里的大胆的声明，指的是布什总统在其竞选期间的一次讲话“我们正在进步。我们正在缩短差距”。[4]PACE同样在质疑法案所采用的实现其目标的方式——绩效问责制。
哈佛大学的教育政策研究机构PEPG(Program on Education Policy and Governance)也对NCLB法案进行了一系列的研究。在《没有一个孩子掉队吗？》(No Child Left Behind?)中，Martin R.West和Paul E.Peterson指出，NCLB依然延续着1965年和1994年的补偿法案和特殊教育法案的立场。运作这三项法案的资金从来就不能满足州和学区的需要，但是这不是关键。关键是法案指引了怎样的方向。补偿教育法案使得国家得以关注少数群体学生和低收入群体学生的需要，特殊教育法首次保证向残障学生提供免费的、适当的教育。NCLB也引导教育思维走向一个全新的渠道。这种全新的渠道实质上是强制的绩效责任。作者认为，这种强制性的绩效责任，对于美国教育具有怎样的影响，现在还是未知。但是，可以肯定的是，温和的自我激励的绩效责任比强制的绩效责任更加有效。[5]在两位作者的另一篇文章中，他们明确指出佛罗里达州的绩效系统对学生产生了有益的影响，但NCLB法案下的绩效系统则没有这样的功效。
可见，这些知名的政策研究机构从不同的角度，都在质疑着该法案的核心——绩效责任。是否这样的绩效问责制度能够达到法案所设定的目标——2013-14年，让每个孩子都达到精通的水平。政策研究机构对于法案的评价多追求客观的基于证据的研究，因此表现出了分析上的理性和措辞上谨慎，而来自民间和个人的批评，则要激烈得多。
一个独立的研究机构“公平测试(Fair test)”，把他们的报告命名为《使我们的学生失败：NCLB如何破坏了教育的品质和公平》。文中指出“不让一个孩子掉队，这是个值得追求的目标。然而，该法案却加重了而不是解决了让孩子落后的原因。如果联邦政府真的想为那些低收入的和少数群体学生的教育有所作为的话，那么就必须要对NCLB进行全面的审视。”[6]
由Kappan和盖洛普联合进行的民意调查显示，越来越多的人开始了解此项法案，但是对法案的熟识，并没有提升对法案的喜爱程度。虽然熟识程度逐年增加，但是对于法案的喜爱程度却较2006年稍有减低，从32%到31%；而表示“有些或非常不喜欢”的较2006年增加了10%，达到40%。当问到更喜欢哪种方式来确定学校的表现，是“测试的通过率”还是“学生表现出来的学业成绩的提升”时，超过80%的人都选择后者。因此，可以看出民众对于法案越来越不喜欢的原因之一可能就是他们认为绩效系统选择了错误的标准来评价学校成就。同时37%的受访者认为他们非常了解该法案，并且该法案实际上有损于当地的公立学校，而34%的人认为该法案并没有产生什么影响，而28%的人认为法案有助于当地公立学校的发展。因此，我们可以得出如下结论，美国民众并不赞成NCLB法案的策略。[7]
为了高效学校的公民(Citizens for Effective Schools)，一个非盈利组织，2003年曾给总统和国会递交一份公开信，并附100位杰出教育学者和其他领域的专家的联合签名。公开信指出“法案所采取的提供额外教育服务、提供选择公立学校的机会是肤浅的和无效的，全面呼吁要修改法案，放松罚款的限制并且把精力应更集中于帮助学校改进上。”[8]
对于该法案的批评也来源于一些州的领导者。新泽西州长在写给教育秘书Paige的信中提到，“法案造成了混乱和挫败感。因为学校被错误的认定为需要改进。”弗吉尼亚教育委员会主席也声称：他们是在强大的压力下才修改该州的绩效问责系统的。并且认为法案中的AYP是不理智的，会导致一些负面效果，尤其是那些在绩效和标准方面已经很出色的州。新墨西哥和蒙大拿州的州长则认为，虽然法案的意图是好的，但是实际上却给乡村地区带来了更大的困难。[9]佛罗里达州的报告则指出该州的绩效问责制对学生学业产生了积极的影响，而该州按照NCLB法案的要求所建立的问责系统则没有类似的效果。[10]
总之，不论是政策研究机构还是民众，对于法案所设定的理想目标并不存疑。争议的焦点主要落在了其核心部分——绩效问责系统和AYP上。换句话说，对于法案所设计的绩效系统能否实现其教育理想表示怀疑，并对其带来的一些不良后果进行了温和的或者激烈的批评。
三、绩效问责系统如何影响了其理想的实现
1.NCLB绩效问责系统简述
NCLB法案为其教育理想制定了一个可执行的目标，在2013-14年实现所有的儿童在阅读和数学方面达到精通水平。为了实现这个目标，州和学区必须承担起相应的绩效责任。州必须建立一套标准和评价体系，以确保学校每年都有适度的年度进步(AYP)。如果连续两年没有达到AYP的目标，则被认为是“需要改进”的学校。这些学校被要求为学生提供转到同学区的其他学校的机会。如果第三年依然没有达到AYP要求，则学校必须为低收入学生提供选择额外的教育服务的机会和选择权。连续四年没有达到，则学区必须采取“更正行动”，如果连续五年没有达到，则学校必须被重组。评价AYP的标准则是测试分数。州必须为3-8年级提供每年一次的全州统一的阅读和数学的测试，以及9-12年级的至少一次的测试。测试必须与该州所设定的挑战性的标准和内容相一致。测试要求所有的学生参加，包括残障学生和英语水平较低的学生。
2.学业成绩方面
当变革公立学校的理想，演变成一个特定的教育目标时，对于法案执行情况的研究，则演变成了对两个问题的回答：学生的学业成就提高了吗？不同群体间的学业成就差距是否缩短了？对于上述两个问题，教育政策研究中心在2007年7月推出的研究报告《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗？》中给出了回答：大部分州的连续的两、三年的数据表明，学生的学业成绩的确提高了。同时，不同群体间学业成就差距也是缩短趋势大于扩大趋势。报告指出，各州的数据中，显示成绩有明显提高的远大于显示成绩有所下降的州。但是，同时报告也指出，该研究的目的是考察测试成绩自NCLB以来是否提高，但是很难解释什么引发了测试成绩的提高。同时对于教育来说，能够明确地界定出某项教育效果的原因也是不可能的。因此，他们同时也提醒读者“很难说这样的效果就是来源于NCLB，因为各个州也在同时实行着其他各种提高教学效果的法案。同时，测试成绩的提高并不一定意味着学生学业成绩的提高”[11]。而且此项研究是通过收集学生成绩数据来分析得出结论的，而实际上数据的收集中有很多缺陷、漏洞和分歧。
另外一些研究报告中，对这个问题提出了更为尖锐的质疑。其实若只论测试成绩来看，没有多少人会怀疑测试成绩上的提高。但是，学生是如何获得提高的呢？
NCLB的一个特色是其政策中的灵活性。力求达到联邦和州、地方的利益平衡。虽然法案中有很多硬性的严格的规定，每个州所提出的绩效问责系统(accountability system)及其变更都需要有教育部的批准。但是，州还是获得了一定的自由来确定自己的绩效问责系统和测试系统。从另一个角度来说，也就是“州有很多的自由来界定自己的成功。”这导致了很多州利用这种便利来使得自己的教育效果看起来比实际上的好得多。比如说，一些州声称80%-90%的学生达到了在阅读和数学上的精通水平。然而在教育发展国家评价委员会所组织的NAEP测试中，他们属于30%或者更低的水平。另一个州声称95%的学生从其高中毕业了，但是另一个独立研究则显示该数据接近65%或更低。
换句话说，学生学业成绩的提高，或许是因为州根据测试调整了其绩效问责计划，降低了要求使得达到精通水平和AYP更容易了。对每年各州提出的绩效问责计划调整方案的研究，也显示了这种趋势。2004年初，有47个州提请教育部审核自己对问责计划的修改方案，其中有35个州获得了批准。CEP通过对这些申请的研究发现，修改方案的提出并非基于教育部的指导，而是更多的根据自己的实际问题以及其他州中被批准的变更。[12]而修改计划的最终目的在很大程度上则是降低难度，使得达到AYP更容易些。如，将过去规定的只要是连续两个教学年度在阅读和数学任何一个科目中没有达到AYP，就被认定为“需要改进的学校”，变为在相同的科目中发生此类情况，才被认定为“需要改进的学校”。在法案执行到第五年时，依然有很多州提请批准对于问责系统的变更，也依然延续着这样的趋势，如，在计分方式中采用“信心干涉”(confidence intervals)的方式，对于一些学生人数较少的学校允许使用考试之外的其他方式来确定AYP，或在重考方面采取更宽大的态度。[13]
测试成绩提高的另一个原因是，学校花了更多的时间在测试科目上，甚至以牺牲其他科目的时间为代价。增加学习时间成为很多学校和学区提高学生成绩的方法。为了找到额外的学习阅读和数学的时间，71%的学区削减了其他学科的学习时间。其中受影响最大的是社会学科。[14]还有些学校采取延长在校时间的方法来提高这两门课的测试成绩。还有些学校调整其课程标准，以期更适合测试的要求。因此，有些学区认为，这样的成绩增长是“暂时的”，或者只是“试卷上的”。学生只是适应了这种考试形式，并非能力上的真正提高。
总之，当理想中绩效系统以测试成绩作为评价学业成就的指标，将标准、评价和绩效相联系时，现实却是成绩并不能真正反映学业成就，学业成绩提高也不是成绩提高的唯一原因。很多教师、学校和学区并没有像期望的那样通过承担责任来提高学生的学业成就，反而因为带有奖惩性质的绩效系统，采取了本质上回避教育责任的行动。这也导致了更深层次的其他教育问题。
3.关于公平方面
理想中，NCLB法案给予了州确定学生应该学习什么，这些知识应该如何被测试，以及什么样的成绩可以被认为是精通等问题的权力。实质上是为了通过赋予州以一定程度的自由，来使其承担相应的责任。同时，在充分考虑到各个州的不同情况下，不给各州设定一个全国统一的标准，这是在追求一种公平的理想。对于不同群体学生的测试成绩给予分别统计，也是为了体现公平，关注公平问题的实现。
然而，法案所赋予的自由，在现实中造成了新的不公平。
首先，其本质上加大了不同群体间的学业成绩差距。一些州利用了这种自由，夸大了其所取得的成绩。这导致了一些为自己制定高标准的州的老师和学区，面临着改进的巨大压力，而那些降低了标准的州里的教师和学区，则被告知他们的工作非常出色。而另一个结果则是，前者的学生获得了免费获得额外的教育服务和选择公立学校的机会，如果他们的学校被持续认定为需要改进的话；而后者的学生则没有这样的机会。这种不公平造成了不同州之间学业差距的加大。同时，过于关注考试成绩，通过对学生进行有针对性的训练来提高成绩，这些都导致了课程的窄化。在那些低收入学生聚集的学校，这样的效果更加明显。研究表明，71%的学区削减了其他学科的学习时间来提高阅读和数学的测试成绩。此外，60%的学区对于阅读课设定了明确的时间要求。95%的贫困地区学校都有这样的要求，而其他地区只有55%左右。[14]也就是说，贫困地区的学校，为了达到AYP的要求，把更多的时间放在了需要测试的科目上。但是标准化能为学生提供的，离高品质的课程相去甚远。因此，越是贫困的地区受到的法案的不良影响越大。这样的效果实质上是在加剧不同群体间的学业成就差异，在加剧着学生间的不公平。其次，对于学校和学区的教师和官员来说，追求高的学术标准的，反而有更多的机会受到了惩罚；降低学术标准的，反而有可能受到奖励，这样的绩效系统实质上导致了不同层面上的不公平。
四、成因分析
1.有缺陷的内在逻辑
法案中所宣称的教育理想，当演变成具体的教育目标时，便成了12年后所有儿童全部达到精通水平。达到“精通”水平又演变成了一定学科的测试分数。根据标准化测试的通过率来决定学校是否达到了AYP的要求，并据此来决定学校是否被认定为需要改进，进而影响州能够获得多少联邦资助。而测试体系又是由各州自己设计的。在逐级的简化过程中，法案是否能够实现其公平和效率兼顾的理想，实际上被简化为两个问题：学生的学业成绩提高了吗？以及不同群体间的学业成就差距缩短了吗？学业成就的提高又被简化为了标准化测试的成绩问题，并聚焦于一定学科。
该法案的初衷是为了实现联邦对教育的领导力。“领导力包括几个方面。一是明确的陈述愿景和要求。另一方面涉及提供必要的帮助。提升学校和学术的成就，这两方面的领导力都需要。”[2]而实际上，在将愿景变成固化的陈述要求时，显示了其有缺陷的内在逻辑。
该法案实质上遵循着以下三个逻辑：
(1)追求测试成绩的提高是学校和学生成就的首要任务。将学生的发展等同于获得高分数，这完全地违背了为学生提供高水准的教育的初衷。
(2)学校可以通过“威胁”而改进。通过威胁使教师把注意力只放在测试成绩上就可以改进学校。[6]
(3)学生表现不理想的主要原因在教学，而不是一些更深层的社会因素。法案把标准化测试成绩直接等同于学生的学业成就，并与刚性的AYP相结合。这导致了标准化测试的弱点——文化上的偏见和忽视高级思维形式——被刚性的法律条例强化了。把标准化测试当作治愈公立学校的良方，很显然是对教育的复杂性的无知和蔑视。这也难怪有些学者严厉地指出“NCLB法案不具有教育上的效果。”[15]
2.对变革的力量认识不清
这样的绩效问责体系中，要求州、学区和教师承担更多的绩效责任，但是唯独忽略了学生个体所应承担的绩效责任。测试体系既没有规定准予高中毕业的条件，也没有规定可以从一个年级升到另一个年级的精通水平。这样的体系实际上对个体因素在学业成就中的作用的忽视。而问责体系中学校和学区所采取的为学生提供再选择学校的机会，州采用降低标准的方法来帮助学生达到精通水平，所有的这些努力实际上都是对学生学习的内在动机的忽视和消解，也在客观上帮助了学生逃避责任的承担。
其次，这样的绩效问责系统实质上是“测试—绩效”甚至是“测试—惩罚”的体系。是对教育上的强制性的认可，因而是对教育本质的忽视。似乎学生的高成就获得可以通过教师的强制来实现，而不需要个体的内在动机与参与。在更高层次上，似乎教师专业水平的提高和学校的发展，又可以通过州的强制力来实现。教师的专业发展方面，法案所期望的逻辑是当教师发现测试与州所订立的学术标准具有内在联系时，就会主动地寻求理解学术标准，并寻求帮助在课堂中实现这样的标准。但是，这套问责系统并没有使教师产生这样的需求，反而提供了一条可走的“捷径”，通过在测试科目上训练学生适应测试形式而提高成绩。法案同样期望州在面临越来越多的需要改进的学校时，能够在压力之下承担起相应的协助学校变革的责任。也就是说，法案期望通过一定的措施来激发教师和学校的自我发展的动力。但是，压力的形式和走向，实际上决定了教师和学校的回应方式。正是法案的压力系统——绩效问责系统本身的缺陷，使得学生、教师和学校都没有真正地承担起在教育上应负的责任。变革的力量是智力的、政治的和精神的力量融合。教学实践和教学精神的变革虽然是改革的核心，但是教师自身难以承担变革的全部力量。变革需要多种力量围绕着变革的核心进行融合。
政治的力量需要在更多的限制性和更少的限制性之间寻求平衡，在中心化和分权化之间保持张力。1988-1993年的重建芝加哥公立学校运动，可以说为本法案也提供了一定的借鉴。改革前的芝加哥市教育官僚机构一味地企图控制公立学校，设定了太多的条条框框，改革中的政治力量由社区评议会掌控，忽略教师培训和发展的制度和政策，缺乏对疏于改进的学校的监控，对改革目标的失控和游离也没有采取任何补救措施。本法案吸取了“重建芝加哥公立学校运动”的教训，力图很好地平衡中心化与分权化。但是这套绩效问责系统实质上从内部破坏了中心化与分权化的平衡。
总之，纯粹外部的自上而下和纯粹内部的从下到上的变革的单线思维都不能应对教育变革的复杂性。内外力量的结合，政治、精神和智力力量的相互作用才能真正实现教育的理想。对变革力量的认识不清，使得法案最终无法实现自己的领导力，这是法案所表现出来的硬伤。
收稿日期：2009年9月5日
作者介绍：武云斐，华东师范大学教育学系博士（上海，200062)。主要研究领域：基础教育改革与发展。E-mail:[email protected]。