作者：蔺汉杰
财政监督：综合版 2013年12期
随着政府加大对教育事业的投入，高校不断加快扩招、扩建的进程，高校国有资产数量不断增多，规模日益庞大，与此同时，高校国有资产管理中的问题日益增多。为了加强国有资产的科学管理，保证资产的安全完整，2012年11月，教育部制定了《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，高校国有资产管理受到前所未有的重视。尽管政府进一步深化了教育体制改革和国有资产管理体制改革，也制定了国有资产管理相应的暂行办法和法规条例，但是高校国有资产在管理中仍面临着来自体制、出资、运作、财务、道德、监管等各方面的诸多风险。分析高校国有资产存在的风险类型，探究风险形成原因，并找出防范对策，对于加快新时期体制改革进程，保证国有资产的安全完整，实现国有资产的科学管理和保值增值目标来说，具有重要的现实意义。
一、高校国有资产风险的具体表现
高校国有资产是国家所有，高校占有、使用的，能以货币计量的各种经济资源的总称，既包括财政资金、无偿调拨的资产，也包括运用国有资产组织收入形成的资产、接受捐赠的资产等，各类国有资产在使用和管理中面临着诸多风险，体制风险、出资风险、运作风险、财务风险、道德风险、监管风险构成其主要表现。
(一)体制风险
产权体制改革不彻底加大了体制改革的难度，代表国家行使所有权的政府由多个部门组成，国资委管理着经营性国有资产，财政部、教育部管理着非经营性国有资产。高校国有资产既有经营性的，也有非经营性的；既有财政划拨的，也有自身经营及接受捐赠的，资产来源的多样性及资产性质的可转换性导致各部门看似都在管，实际却没人管。除了产权虚置外，高校国有资产运行缺乏一套体制、机制来保障，管人、管事、管资产定位不清晰。
(二)出资风险
高校国有资产为全国人民所有，全国人大代表全体人民行使所有权，委托政府相关部门行使出资人权利。政府部门在对高校出资时的出资风险主要有两种：一是配置风险。我国对于高校国有资产的配置缺乏统一标准，一方面，国有资产投入高校后，分布在各部门、各院系进行分割管理，流动性较差，资产使用效率没有真正发挥；另一方面，在科教兴国战略背景下，政府加大对高校的投入力度，有求必应，“纵容”高校盲目投资，国有资产重复购置、浪费严重。二是控制力风险。正是因为高校国有资产没有得到合理配置，对于出资人来说，国有资产的配置风险影响了产业、政策导向，不合理配置也会影响社会公平，从而影响出资人对国有资产的控制力。
(三)运作风险
高校国有资产条块分割管理使国有资产在采购、使用、处置等运作过程中存在较大风险。财务处、后勤处、国资处、实验设备管理处、科研处、图书馆等职能部门和各院系单位各自为政，国有资产难以协调统一管理。责任机制、奖惩机制的缺乏，更是让国有资产管理出现问题后不能责任到人；各部门、各院系积极性不高，对国有资产重购置、轻管理，重投入、轻效益，使得国有资产利用效率不高；大量的重复购置，导致资源浪费现象普遍存在，高校国有资产流失严重。
(四)流失风险
一方面，校办承包单位在转制过程中的资产变更，以及校办产业企业化过程中的资产划拨，往往缺乏相应的市场调查和专业资产评估机构进行的价值评估，资产处置和流转带有很大随意性，造成国有资产的严重流失。另一方面，随着产学研合作的开展，高校在对外合作往来过程中，各种技术、专利等知识产权在转接时，缺乏科学的价值评估和衡量标准，常低价甚至无偿相送，无形资产价值流失严重。此外，高校内部在资产登记入账、报批使用、报废毁损的会计处理中，缺乏严格的核算程序，资产账外运行也直接导致了资产账面价值非实际价值。
(五)财务风险
当财政拨款赶不上高校扩招、扩建的步伐时，不少高校通过向银行大量举债来继续扩张。正是由于高校资产的所有者为国家，出资人为政府部门，所以不少银行无条件为高校提供贷款，高校则不断举债，久而久之，债务窟窿越捅越大，高校资产负债率越来越高。不少高校在经营国有资产时，怀着“有人买单”的心理，大肆举债，盲目经营，最终陷入财务困境。
(六)道德风险
全体公民作为初始委托者对国有资产没有剩余索取权，从而缺乏对政府部门及高校进行监督的积极性，政府部门作为国有资产控制者，却不拥有法律上的剩余索取权，对高校国有资产的监督积极性也不高。高校作为国有资产的使用者，实际上却支配和控制国有资产，高校作为代理人会采取不正当手段挪用公款、侵占公共财产，损害全体人民的利益。正是所有权与经营权的分离，以及长链条的委托代理关系的存在导致高校国有资产在管理中产生“将在外，君命有所不受”的道德风险。
(七)监管风险
首先，就外部监管来说，高校国有资产缺乏科学合理的、具体可操作的监督管理制度。其次，就高校内部而言，大部分高校没有建立专门的国有资产监管机构，国资处、财务处、科研处、设备处等部门及各院系各自使用和管理着国有资产，高校内部监管主体不明，权责不清，监管意识不足。此外，高校实行收付实现制、不进行成本核算的会计制度，导致资产管理信息失真，账面价值并非资产的实际价值，资产账外运行，进一步造成高校国有资产在监管中处于“灰色地带”。
综上所述，高校国有资产在管理中会面临各种风险，这些风险之间相互联系，相互转化，形成一个有机整体。体制风险会引发出资风险、运作风险、道德风险、监管风险，运作风险会引发流失风险，而财务风险是其他几种风险的表现和结果，高校国有资产管理不仅要看到某一种风险，还要注意各风险之间的关系和相互转化的可能(见图1)。
图1 高校国有资产管理的风险
二、高校国有资产风险的防控措施
(一)建立科学合理的国有资产管理制度
一方面，财政部、教育部等高校国有资产主管部门，在《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》的基础上，制定统一的、明确的高校国有资产管理制度，包括统一的配置标准，统一的会计核算制度，统一的处置流程等，为资产的配置环节、登记环节、流转环节、处置环节提供统一的、合理的处理标准，减少高校国有资产配置不当带来的浪费，防止各高校在会计核算中取得资产不入账、转让资产不评估、处置资产不核销等带来的资产流失风险，让高校国有资产在入账、使用、转让、处置等环节有法可依、有章可循。另一方面，高校内部应在主管部门的要求下，建立具体的国有资产管理制度。在资产采购中，做到过程透明公开，审批、采购、验收等不相容职务相分离；在资产管理中，做到定期清查盘点，账卡相对，账实相符；在资产处置中，严格依照流程程序，防止管理不当导致的资产流失风险和运作风险。
(二)建立专门的国有资产管理机构
机构的不健全带来的是管理缺位，健全的管理机构是高校国有资产管理制度真正落实到位的基础。财政部、教育部等主管部门应设置专门的管理机构，如成立国有资产管理委员会或领导小组，对高校国有资产进行统一管理，包括制定高校资产管理方法、资产产权管理、资产日常清查、定期向上级部门报送报表、监督高校国有资产的运行等。高校内部应科学设置管理部门，明确各部门的分工与职责，在主管部门派出机构的指导下设立国有资产管理处，统一分配、调度本校国有资产，明确财务处、设备处、后勤处、科研处、图书馆及各院系等国有资产管理部门的权责，并进行协调管理，防止各部门各自为政的多头管理现象。为了防止国有资产在管理中的廉政风险，可在国有资产管理处专门成立廉政风险防控工作领导小组，对高校招投标工作、资产处置和验收工作、资产日常管理工作由专人牵头，责任到人，对廉政风险建立严密的防控措施(见图2)。
图2 高校国有资产管理机构
(三)构建全面的国有资产预算管理体系
加强高校国有资产的预算管理是防范风险的重要手段，高校国有资产的合理配置离不开合理的预算管理。教育部作为高校主管部门，编制高校国有资本经营预算建议草案并交由财政部修改审批，财政部作为一级预算主体，负责整个预算编制的组织工作，并协同教育部检查和监督预算执行情况。高校国有资产管理机构作为二级预算主体，应根据预算管理的要求，协同财务部审核资产存量和使用情况，并根据年度配置限额数量和价格标准，在部门预算中编制资产配置预算，并报教育部审核，教育部根据相关标准审核后，交由财政部审批。通过构建高校编制预算、教育部门审核预算、财政部门审批预算的三级预算管理体系，合理配置国有资产，降低高校国有资产管理的出资风险和监管风险。
(四)搭建动态的国有资产信息网络平台
动态的信息网络平台是实现国有资产统一管理和有效监管的条件和重要保证。教育部应建立健全高校国有资产管理信息系统，高校应在管理信息系统中做好资产的账务管理、清查登记、统计报告等工作，形成国有资产包括采购、领用、处置、清查、捐赠、报告等一系列流程在内的网络管理平台，加强国有资产信息管理及信息化建设。财政部门、教育部门可以通过信息系统实时查询和监控各高校的国有资产使用、存量和增量情况，发现资产存量、增量出现异常时，可及时进行定向监督和检查，实现高校国有资产的动态管理，降低监管风险。
(五)培养高素质的国有资产管理队伍
管理人员对国有资产管理的风险意识淡薄是造成国有资产流失的一个重要原因。主管部门应定期组织高校资产管理人员进行岗位培训，提高管理人员对国有资产管理的重视和管理水平，转变管理人员“重钱轻物、重购置轻管理”的落后思想。在业务培训的同时，加强国有资产风险管理教育，提高管理人员的风险意识。培训之余，可组织各高校管理人员交流各自管理经验与心得，并就国有资产管理问题提出意见。通过培训，打造一批风险意识高、业务能力强、技术过硬的高素质的资产管理队伍。
(六)建立多元化的资产来源渠道
风险分散机制要求高校改变资产来源为财政拨款、无偿划拨的单一渠道，建立筹资多元化渠道。不少高校在政府划拨资金赶不上扩张步伐时，便向银行大肆举债，而银行贷款给高校国有资产的运行带来了巨大的财务风险和运作风险。低盈利能力下的高资产负债率往往让高校陷入巨大财务危机。高校要想有效化解财务风险，必须建立国有资产风险分散机制，拓宽资产来源渠道，在积极争取财政性资金的同时，可通过适当向银行贷款、接受捐赠、营运增收、与国外高校合作办法引进外资、吸收社会资金等方式分散国有资产来源渠道单一的风险，增强高校自身抗风险能力。
(七)完善国有资产风险管理法律体系
高校国有资产风险管理除了防范和控制外，还需要完善相关的法律法规作保障。法律体系的缺失和不完善在一定程度上导致了国有资产管理者和使用者对于国有资产风险管理的不重视，从而出现管理者不管理、使用者无责任、监督者不监督的局面。国家应尽快建立高校国有资产风险管理制度，完善国有资产管理相关的法律法规，通过法律的制定和完善来规范高校对国有资产的使用和管理行为，利用法律的强制性来监督、指导和管理国有资产的运营情况，为高校国有资产的安全完整、保值增值提供法律保障。
作者介绍：蔺汉杰，西北师范大学商学院
作者：蔺汉杰
财政监督：综合版 2013年12期
随着政府加大对教育事业的投入，高校不断加快扩招、扩建的进程，高校国有资产数量不断增多，规模日益庞大，与此同时，高校国有资产管理中的问题日益增多。为了加强国有资产的科学管理，保证资产的安全完整，2012年11月，教育部制定了《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，高校国有资产管理受到前所未有的重视。尽管政府进一步深化了教育体制改革和国有资产管理体制改革，也制定了国有资产管理相应的暂行办法和法规条例，但是高校国有资产在管理中仍面临着来自体制、出资、运作、财务、道德、监管等各方面的诸多风险。分析高校国有资产存在的风险类型，探究风险形成原因，并找出防范对策，对于加快新时期体制改革进程，保证国有资产的安全完整，实现国有资产的科学管理和保值增值目标来说，具有重要的现实意义。
一、高校国有资产风险的具体表现
高校国有资产是国家所有，高校占有、使用的，能以货币计量的各种经济资源的总称，既包括财政资金、无偿调拨的资产，也包括运用国有资产组织收入形成的资产、接受捐赠的资产等，各类国有资产在使用和管理中面临着诸多风险，体制风险、出资风险、运作风险、财务风险、道德风险、监管风险构成其主要表现。
(一)体制风险
产权体制改革不彻底加大了体制改革的难度，代表国家行使所有权的政府由多个部门组成，国资委管理着经营性国有资产，财政部、教育部管理着非经营性国有资产。高校国有资产既有经营性的，也有非经营性的；既有财政划拨的，也有自身经营及接受捐赠的，资产来源的多样性及资产性质的可转换性导致各部门看似都在管，实际却没人管。除了产权虚置外，高校国有资产运行缺乏一套体制、机制来保障，管人、管事、管资产定位不清晰。
(二)出资风险
高校国有资产为全国人民所有，全国人大代表全体人民行使所有权，委托政府相关部门行使出资人权利。政府部门在对高校出资时的出资风险主要有两种：一是配置风险。我国对于高校国有资产的配置缺乏统一标准，一方面，国有资产投入高校后，分布在各部门、各院系进行分割管理，流动性较差，资产使用效率没有真正发挥；另一方面，在科教兴国战略背景下，政府加大对高校的投入力度，有求必应，“纵容”高校盲目投资，国有资产重复购置、浪费严重。二是控制力风险。正是因为高校国有资产没有得到合理配置，对于出资人来说，国有资产的配置风险影响了产业、政策导向，不合理配置也会影响社会公平，从而影响出资人对国有资产的控制力。
(三)运作风险
高校国有资产条块分割管理使国有资产在采购、使用、处置等运作过程中存在较大风险。财务处、后勤处、国资处、实验设备管理处、科研处、图书馆等职能部门和各院系单位各自为政，国有资产难以协调统一管理。责任机制、奖惩机制的缺乏，更是让国有资产管理出现问题后不能责任到人；各部门、各院系积极性不高，对国有资产重购置、轻管理，重投入、轻效益，使得国有资产利用效率不高；大量的重复购置，导致资源浪费现象普遍存在，高校国有资产流失严重。
(四)流失风险
一方面，校办承包单位在转制过程中的资产变更，以及校办产业企业化过程中的资产划拨，往往缺乏相应的市场调查和专业资产评估机构进行的价值评估，资产处置和流转带有很大随意性，造成国有资产的严重流失。另一方面，随着产学研合作的开展，高校在对外合作往来过程中，各种技术、专利等知识产权在转接时，缺乏科学的价值评估和衡量标准，常低价甚至无偿相送，无形资产价值流失严重。此外，高校内部在资产登记入账、报批使用、报废毁损的会计处理中，缺乏严格的核算程序，资产账外运行也直接导致了资产账面价值非实际价值。
(五)财务风险
当财政拨款赶不上高校扩招、扩建的步伐时，不少高校通过向银行大量举债来继续扩张。正是由于高校资产的所有者为国家，出资人为政府部门，所以不少银行无条件为高校提供贷款，高校则不断举债，久而久之，债务窟窿越捅越大，高校资产负债率越来越高。不少高校在经营国有资产时，怀着“有人买单”的心理，大肆举债，盲目经营，最终陷入财务困境。
(六)道德风险
全体公民作为初始委托者对国有资产没有剩余索取权，从而缺乏对政府部门及高校进行监督的积极性，政府部门作为国有资产控制者，却不拥有法律上的剩余索取权，对高校国有资产的监督积极性也不高。高校作为国有资产的使用者，实际上却支配和控制国有资产，高校作为代理人会采取不正当手段挪用公款、侵占公共财产，损害全体人民的利益。正是所有权与经营权的分离，以及长链条的委托代理关系的存在导致高校国有资产在管理中产生“将在外，君命有所不受”的道德风险。
(七)监管风险
首先，就外部监管来说，高校国有资产缺乏科学合理的、具体可操作的监督管理制度。其次，就高校内部而言，大部分高校没有建立专门的国有资产监管机构，国资处、财务处、科研处、设备处等部门及各院系各自使用和管理着国有资产，高校内部监管主体不明，权责不清，监管意识不足。此外，高校实行收付实现制、不进行成本核算的会计制度，导致资产管理信息失真，账面价值并非资产的实际价值，资产账外运行，进一步造成高校国有资产在监管中处于“灰色地带”。
综上所述，高校国有资产在管理中会面临各种风险，这些风险之间相互联系，相互转化，形成一个有机整体。体制风险会引发出资风险、运作风险、道德风险、监管风险，运作风险会引发流失风险，而财务风险是其他几种风险的表现和结果，高校国有资产管理不仅要看到某一种风险，还要注意各风险之间的关系和相互转化的可能(见图1)。
图1 高校国有资产管理的风险
二、高校国有资产风险的防控措施
(一)建立科学合理的国有资产管理制度
一方面，财政部、教育部等高校国有资产主管部门，在《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》的基础上，制定统一的、明确的高校国有资产管理制度，包括统一的配置标准，统一的会计核算制度，统一的处置流程等，为资产的配置环节、登记环节、流转环节、处置环节提供统一的、合理的处理标准，减少高校国有资产配置不当带来的浪费，防止各高校在会计核算中取得资产不入账、转让资产不评估、处置资产不核销等带来的资产流失风险，让高校国有资产在入账、使用、转让、处置等环节有法可依、有章可循。另一方面，高校内部应在主管部门的要求下，建立具体的国有资产管理制度。在资产采购中，做到过程透明公开，审批、采购、验收等不相容职务相分离；在资产管理中，做到定期清查盘点，账卡相对，账实相符；在资产处置中，严格依照流程程序，防止管理不当导致的资产流失风险和运作风险。
(二)建立专门的国有资产管理机构
机构的不健全带来的是管理缺位，健全的管理机构是高校国有资产管理制度真正落实到位的基础。财政部、教育部等主管部门应设置专门的管理机构，如成立国有资产管理委员会或领导小组，对高校国有资产进行统一管理，包括制定高校资产管理方法、资产产权管理、资产日常清查、定期向上级部门报送报表、监督高校国有资产的运行等。高校内部应科学设置管理部门，明确各部门的分工与职责，在主管部门派出机构的指导下设立国有资产管理处，统一分配、调度本校国有资产，明确财务处、设备处、后勤处、科研处、图书馆及各院系等国有资产管理部门的权责，并进行协调管理，防止各部门各自为政的多头管理现象。为了防止国有资产在管理中的廉政风险，可在国有资产管理处专门成立廉政风险防控工作领导小组，对高校招投标工作、资产处置和验收工作、资产日常管理工作由专人牵头，责任到人，对廉政风险建立严密的防控措施(见图2)。
图2 高校国有资产管理机构
(三)构建全面的国有资产预算管理体系
加强高校国有资产的预算管理是防范风险的重要手段，高校国有资产的合理配置离不开合理的预算管理。教育部作为高校主管部门，编制高校国有资本经营预算建议草案并交由财政部修改审批，财政部作为一级预算主体，负责整个预算编制的组织工作，并协同教育部检查和监督预算执行情况。高校国有资产管理机构作为二级预算主体，应根据预算管理的要求，协同财务部审核资产存量和使用情况，并根据年度配置限额数量和价格标准，在部门预算中编制资产配置预算，并报教育部审核，教育部根据相关标准审核后，交由财政部审批。通过构建高校编制预算、教育部门审核预算、财政部门审批预算的三级预算管理体系，合理配置国有资产，降低高校国有资产管理的出资风险和监管风险。
(四)搭建动态的国有资产信息网络平台
动态的信息网络平台是实现国有资产统一管理和有效监管的条件和重要保证。教育部应建立健全高校国有资产管理信息系统，高校应在管理信息系统中做好资产的账务管理、清查登记、统计报告等工作，形成国有资产包括采购、领用、处置、清查、捐赠、报告等一系列流程在内的网络管理平台，加强国有资产信息管理及信息化建设。财政部门、教育部门可以通过信息系统实时查询和监控各高校的国有资产使用、存量和增量情况，发现资产存量、增量出现异常时，可及时进行定向监督和检查，实现高校国有资产的动态管理，降低监管风险。
(五)培养高素质的国有资产管理队伍
管理人员对国有资产管理的风险意识淡薄是造成国有资产流失的一个重要原因。主管部门应定期组织高校资产管理人员进行岗位培训，提高管理人员对国有资产管理的重视和管理水平，转变管理人员“重钱轻物、重购置轻管理”的落后思想。在业务培训的同时，加强国有资产风险管理教育，提高管理人员的风险意识。培训之余，可组织各高校管理人员交流各自管理经验与心得，并就国有资产管理问题提出意见。通过培训，打造一批风险意识高、业务能力强、技术过硬的高素质的资产管理队伍。
(六)建立多元化的资产来源渠道
风险分散机制要求高校改变资产来源为财政拨款、无偿划拨的单一渠道，建立筹资多元化渠道。不少高校在政府划拨资金赶不上扩张步伐时，便向银行大肆举债，而银行贷款给高校国有资产的运行带来了巨大的财务风险和运作风险。低盈利能力下的高资产负债率往往让高校陷入巨大财务危机。高校要想有效化解财务风险，必须建立国有资产风险分散机制，拓宽资产来源渠道，在积极争取财政性资金的同时，可通过适当向银行贷款、接受捐赠、营运增收、与国外高校合作办法引进外资、吸收社会资金等方式分散国有资产来源渠道单一的风险，增强高校自身抗风险能力。
(七)完善国有资产风险管理法律体系
高校国有资产风险管理除了防范和控制外，还需要完善相关的法律法规作保障。法律体系的缺失和不完善在一定程度上导致了国有资产管理者和使用者对于国有资产风险管理的不重视，从而出现管理者不管理、使用者无责任、监督者不监督的局面。国家应尽快建立高校国有资产风险管理制度，完善国有资产管理相关的法律法规，通过法律的制定和完善来规范高校对国有资产的使用和管理行为，利用法律的强制性来监督、指导和管理国有资产的运营情况，为高校国有资产的安全完整、保值增值提供法律保障。
作者介绍：蔺汉杰，西北师范大学商学院