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试 论 依 法 行 政
摘要：{本文从依法行政与依法治国的关系，以及依法行政的地位和重要性入手，结合本人在学习中认识到的关于我国依法行政的概念、内涵、沿革、基本内容、原则等几个方面的理论，并通过对以上理论的认识和理解，针对目前我国依法行政实践中存在的问题进行了分析和研究，提出了自己的看法和建议，以及依法行政在我国依法治国，建设社会主义法治国家过程中的重要意义等做出了论述。}
关键词（依法行政、重要性、概念、内涵、沿革、内容、原则、问题、建议、意义） 依法行政，是现代社会主义法治国家的主要标志之一。①江泽民同志在党的十五大报告中指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。九届人大二次会议通过宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。同时胡锦涛同志指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。 民主法治就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动„„”依法治国是社会主义民主政治发展的必然产物，社会主义民主的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。在行政管理中贯彻依法治国基本方略就是要求行政机关必须依法行政。依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在，是依法治国的中心环节。
法律的实施是所有国家机关的任务，但其最重要的，与公民关系最密切的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、教育，文化，卫生等以及与人民生活息息相关的各个方面，还有许多与公民切身利益及人身自由有重要关系的法律都要靠行政机关去落实。据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。② 行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法
行政是依法治国的重要基础。”③依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。依法行政是对行政机关提出的，主要解决的是以下关系： 公民与行政机关的关系，行政权力与法律的关系，行政机关与司法机关的关系，党与行政机关的关系。并通过解决这些问题使我国行政活动及其行政体制达到法治状态。 第一，行政机关与公民的关系。行政机关的权力（即行政权力）来源于权力机关，权力机关是体现统治阶级意志的机构，我国是人民当家作主的国家，人民是统治阶级，行政机关由我国的权力机关即人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。④国家的本质决定了行政机关及其工作人员是人民的“公仆”，要为人民服务，实践江泽民同志三个代表的重要思想（既始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益），进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。
第二，行政权力与法律的关系。行政权力来源于人民制定的法律，所以行政权力的行使，必须有法律授权，并有法定的依据。行政机关必须依照法律在法律允许的范围内行使其行政权利。一切超出法律范围的违法行为都必须追究其法律责任。
第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由权力机关（人民代表大会）产生，是分工合作，互相监督的关系。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。
第四，党与行政机关的关系。党与行政机关的关系正如有些学者论述的那样“党和国家机关（当然包括行政机关）之间不是上下级隶属的关系。党无权直接给国家机关发命令，下指示，也无权越过
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国家机关直接管理国家生活和社会生活，只能通过自己的党员在国家机关中的活动实现对国家政治生活的领导权。同其它社会政治组织一样，共产党也必须在宪法和法律的范围内活动，不能有超越宪法和法律的特权。”⑤
一、依法行政的概念和内涵
依法行政既是一种理念，也是一种活动；既是目标，也是过程。依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”，而不是治“民”的。依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。是指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。⑥其行政的领域，是其他社会组织所无力、无法或不愿承担，只能由国家实施管理的社会公益事务。 依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是通过民主程序所制定的“良法”。依法行政就是要使一切行政管理的活动有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。有法可依是一切行政管理活动合法化的前提；有法必依，是要求行政机关及其工作人员必须依法办事；执法必严，要求行政机关及其工作人员在执法过程中严格执法，杜绝执法的任意性；违法必究，是指行政机关及其工作人员必须对其违法行为向国家权力机关和人民群众承担应有的责任。⑦ 要深入理解依法行政首先要了解依法行政的内涵，依法行政的内涵具体的说有以下几个方面： （一） 职权法定
即行政机关的组织依据和活动范围等皆来源于法律规定，法律是行政权力的来源。因而，一个行政机关享有的职权、职权范围和行为限度都必须以法律为准。没有法律的授予，行政机关不可能享有并行使行政职权。行政职权法定、行政机关法外无职权是理解依法行政的重要方面。行政职权法定的原因在于权力本身所具有的强制性和危害性，如果允许行政机关在
法律外享有职权，就会使行政权力失去限制，行政权力的当权者就会无限地扩张自己的权力，并将该权力演化为任意所为，公民、组织的权益也就无法得到保障，社会秩序就会遭到破坏，所以就需要严格限制行政权力。行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门（国务院及其各部委）和地方各级政府（地方政府
及其职能部门）的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不能具有并行使某项职权。这与公民的权利恰恰相反，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之（当然还要受到道德等规范的约束）。 行政机关的职权是，凡未经法律授权的，行政机关就不得行使，更不能为自己设置权利。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权（越权无效，造成损害的要负责赔偿）；在外部，超越职权即等于违反法律就会侵犯公民的合法权益。 （二） 法律保留
法律保留即凡属于宪法和法律规定的事项只能有国家权力机关通过法定程序由宪法和法律规定（如涉及公民、组织重大权益的事项，尤其是限制或者剥夺公民的人身权、财产权的），行政规范的制定必须在宪法和法律的明确授权下，由具有行政立法权的行政机关按法定程序在规定的范围内制定。 （三）法律优先
法律优先又称法律优位，是指行政活动必须受法律的约束，不得与法律相违背和冲突。行政从属于法律，法律居于优先地位。法律高于其他任何法律规范，其他任何法律规范都不得与法律相抵触。如有抵触，以法律为准。我国《行政处罚法》表述为：“在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。” 就是法律优先的典型例子。 （四）依据法律
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行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据。行政机关的行政行为，无非就是两大
类，即制定规范的抽象行政行为和做出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法
律和法律的授权制定规范，
还要求行政机关在做出具体行政作为时必须依据法律，
否则就会出现依
“法
（恶法）
”违“法（良法）
”的情况，就算行政机关制定的规范都是“良法”
，但在具体执行“良法”
，
做出具体行政行为时却并不依据“良法”
，那么，依法行政就会成为一句空话，
“良法”将成为一纸空
文。因为规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。
（五）权责统一
权即职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公
民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权是必须行使，不能放弃的。责即职责，法律授予行
政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因
此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。是职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职
权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。绝对禁止愿意行使时就行使，
不愿行使时就随意搁置就不作为的随意行政，依法行政应该是依法必须行政，不作为，乱作为就等于
违法。
二、依法行政的沿革
依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，
对于依法行政的理解，也因时代和国家的不同而相异。近代以来西方的依法行政主要经历了三个阶段
的演变：
第一个阶段（
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世纪至
19
世纪）的特点是消极无为式的依法行政。所谓消极行政，就是政府实
行无为而治，放任社会自流。
“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则，议会通过立法与监
督来约束行政权的运行，司法机关通过司法审查制约行政行为。在这样的思想指导下， “最好的政府，
最少管理”就成为依法行政的重要目标，消极行政就成为依法行政的重要特点。
第二个阶段（
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世纪末期至上世纪
50
年代）的特点是积极包揽式的依法行政。积极行政，就是
政府实行公共福利，经济领域抑强扶弱，政治领域扩大民主（如实行全民
公决等）
。
政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是对过去放任社会、个人从事的一些事务大包大
揽，
“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”
。
在这样的思想指导下，
“最好的政府，最大服务”就成为
依法行政的重要目标，积极行政就成为依法行政的重要特点。
第三个阶段（上世纪
60
年代以来）的特点是契约、指导式的依法行政。积极包揽式的依法行政虽
然缓和了贫富对立，增进了社会的公共福利，但由于政府直接包揽、包办社会救济事业，缺乏市场机
制，因而带来了政府工作效率低下，政府投资成本大、收益与其不成比例，官员寻租机会多，腐败之
风蔓延。因此，本世纪
60
年代以来，西方行政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入
行政合同制度（也称行政契约制度）
，即政府官员走到
“
市场
”
去同商家签订种种合同，将某些公共服务
以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业
中。
在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。建国初期由于人治思想占主导地位使处于萌芽
状态的法治思想遭到了扼杀，文化大革命的爆发，使国家处于无政府状态也就使依法行政无从谈起，
十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。
1993
年
11
月
14
日，党的十四届三中全会通过的
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》
中提出
“
各级政府都要依法行政，
依法办
事。
”
这是我国第一次正式在党的文件中确立依法行政的原则。
⑧
伴随着改革开放发展起来的我国经济
民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。社会主义市场经济的提出和建立，要求
建立与之相应的社会主义法治。
“市场经济在一定意义上就是法治经济”
。
⑨
因为，
要建立健全和规范商
品经济，舍法治别无它途。法治是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我
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国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政提供了现实的可能性。
依法
行政也是法治建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定，近
几年来，社会主义法治迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。其中尤
其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，
建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。
事实上，
依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法治建设
本身发展的规律性体现。１９９６年３月通过的《行政处罚法》
，充分体现了依法治国、依法行政的精
神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等
几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针。特别我国加入
WTO
以后许多法律法规
要和世贸规则相接轨，在参与复杂的国际经济竞争中需要政府守法，需要法治基础。在内因和外因的
同时作用下只要坚定法治思想一定会把我国依法行政提高到一个新的水平。
2004
年
7
月
1
日，行政许
可法正式实施，这是我国行政审批制度改革的又一个重要里程碑。这部法律，较好地贯彻了行政审批制度
改革的精神，明确了行政许可的范围和设定权限，建立了公开、公平、公正的行政许可程序，推动着行政
审批迈进法制化轨道。体现了政府信用原则，是我国立法建设的重大成就，是依法行政的重大发展！
三、依法行政的基本内容
依法行政当然包含了行政管理的全过程和全部内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理
的基本内容，
具体来讲主要有以下几个方面：
（一）行政组织法方面
依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成
立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、任命、晋升、奖
惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关、公务员的产
生和活动，必须依据行政组织法。这是依法行政的重要内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在
外，否则依法行政将失去基础。
现在我国的行政组织法主要是宪法和法律中关于国家行政机关设立，组成等方面的规定（没有专门的
行政组织法）和《公务员暂行条例》
。
（二）
行政行为法方面
行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。行
政行为是与公民、
法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。它是依法行政的基本内容。
（三）
行政程序法方面
行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。
没有无程序的行政行为。行政程序法是依法行政的重要组成部分。
（程序保障正义）
（四）
内部行政法方面
内部行政法应当包括行政系统内部各个部门之间的关系，以及在行政系统内部实施的监督，包括
审计与行政监察，
以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。行政监督的体制、
标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。
（五）
行政诉讼法方面
行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法
院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行
政机关必须依法行政。
（六）行政责任与行政赔偿方面
此处的行政责任并非是指公民或社会组织因违反行政法规而必须承担的法律责任。而是指行政机
关因其行政行为违法侵犯了公民和法人的合法权益应当承担的法律责任，包括刑事，行政，民事三个
方面，行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，
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并造成一定侵害后果的，受害人依法向侵害机关提出赔偿请求，由侵害机关做出赔偿的活动，要对违
法行政行为进行赔偿首先要确定其责任形式，应负刑事责任的应先有司法机关处理，并以司法机关的
处理为赔偿的依据，应负行政，民事责任的也要依法定程序进行处理。
（七）其他方面
由于行政权的复杂性决定依法行政内容的广泛性，以行政行为对象是否特定为标准，可以将行政
行为分为抽象行政行为与具体行政行为。所以依法行政的内容也应当包括抽象的行政行为（如行政立
法，制定其他行政规范性文件，行政解释以及对抽象行政行为的监督和审查）和具体的行政行为（如
行政许可，行政处罚，行政强制等）两个方面，其两个方面都应以依法行政作为其指导原则，在此就
不一一列举。
四、依法行政的基本原则
依法行政的基本原则是指贯穿依法行政进程始终，适用于－切行政活动的基本准则。对依法行政
的原则的理解和认识有助于深刻把握依法行政的实质，也有助于依法行政的顺利实施。一般认为，依
法行政的基本原则主要包括：
（一）行政合法性原则
行政合法性原则是依法行政基本原则中最重要的一个原则，是指行政主体对行政权
的行使必须遵守法律。
（二）行政合理性原则
行政合理性原则是指行政权的行使，特别是行政自由裁量权（所谓自由裁量权是指行政机关在法
律的积极明示和消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌选择正确的、恰当的行政行为的权力）
的行使必须适度，符合理性。
（三）行政公正性原则
行政公正性原则是指行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权力。行政公正不仅是依法行政过
程中必须遵循的原则而且也是依法行政的目的所在。
（四）行政效率性原则
行政效率原则指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能
低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。所谓效率，就是投入与产出之比，
原为经济学研究的一个范畴，移植到政府行政领域，就是要求政府所施行的公共事务管理既要低成本
的，又要优质和高效率的。
（五）行政责任性原则。
所谓行政责任性原则，是指行政机关及其工作人员对其所实施的行政活动应承担法律责任。行政
责任性原则是一个易被忽视但却很有现实意义的问题，试想，如果行政没有责任，也就等于行政可以
任意而为，对其后果不负任何责任，那么行政的合法性、合理性、公正性、效率性等都将不具任何意
义，因此，没有责任的行政、没有责任约束的行政是对依法行政的否定。
（六）行政信用性原则
行政信用是指政府公共行政管理的对象（社会组织和个人）对政府行政行为及其能力的信任度。
它是在政府公共行政管理活动中产生并发展起来的一种信用形式和信用资源。是诚实信用原则在依法
行政中的体现。它侧重并涵盖政府的行政行为（行政决策、行政执行、行政监督等等）
，是现代政府信
用的重要组成部分。在依法行政中确立行政信用原则将有助于加强政府行政系统的信用意识和信用建
设，更有助于整个社会信用体系的建立和完善。
（七）行政公开性原则
行政公开原则是指行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为的一项原则。行政公开原则
是
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世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法原则。
其要义就是，
政府行为以及政府所掌握的信息
6
除依法应当保密的以外，都应当公开。贯彻行政公开的基本原则被实践证明为是防止和发现并惩治腐
败的利器，所谓阳光是最好的防腐剂。为了贯彻行政公开原则，人们发明了很多制度，比如政府公报
制定，政务上网等。
（八）行政服务性原则
行政服务性原则是依法行政的目的性原则，即政府由法律产生，受法律控制、依法律办事、对法
律负责等等其最终目的是为人民服务，为大多数人的根本利益服务。行政服务性原则在现实中的任务
就是要求行政机关及其工作人员树立管理型服务的意识，做到从“官”到“仆”的转变，从“管理型
管理”到“服务型管理”的转变。
五、我国现阶段依法行政中存在的问题及建议
法治的观念在我国刚刚萌芽，使依法行政工作也无先例可循。因此，推进依法行政，不但必须扫
除观念上的障碍，还要解决更多体制上的问题，目前现实中存在的问题主要是法律和现实的脱节，许
多好的法律没有被认真的执行，具体来讲有以下几个问题：
（一）立法跟不上改革和发展的要求
主要表现在行政立法缺位和行政立法过滥同时并存，立法质量不高，可操作性差，民主化科学化
程度不高，部门利益，地方利益浓厚。产生的原因主要是宪法和法律的权威没有树立，以及传统的理
论和思想并未正确认识部门利益存在的现实，一味的否认行政机关有自己的利益，使法律限制部门利
益的问题成为空白，没有使很多在现实中实际发生作用的“潜规则”上升为“明规则”用具体的法律
规范去约束。缺少正确民主的民意接收方式，刚刚萌芽听证制度也流于形式，制定的行政规范往往站
在行政机关的立场只考虑便于管理，设定权力，不注重方便群众，不在意其程序的民主、效率和结果
的公正。使得许多法规不好执行，群众抵触情绪高，或根本无法执行，使得本来就不高法律权威又有
所下降，间接导致政府的信用和地位下降，使得好的法律也无法执行，形成恶性循环。在国家的行政
管理中“行政先于法律”即行政管理随着社会进步和发展随时
会出现新的事物，新的问题而法律相对这些新的事物和问题是滞后的，合理的滞后是正常的，但过于
滞后将产生法律空白，使有些人和部门有空可钻，相应的就会给国家和人民带来损失。不利于我国的
经济建设和社会发展，所以必须在原有的基础上建立相应的法律建议机构即除人大政协和行政法制机
关外，再建立民间的、行业的、专业的法律法规提议组织，并在政策上给予激励和支持，提议被采纳
的给予精神上和物质上的奖励，使建议机构多种形式并存，调动多个方面的积极性为我国的法治建设
增砖添瓦。
（二）执法队伍素质和执法水平有待提高
现实中行政执法权横向太分散，执法体制不顺，职权交叉、分工不明、职责不清，执法趋利明显，
人治思想干预行政执法，基层执法人员素质太差，不能适应社会发展的客观要求。这些问题的存在直
接导致执法质量下降，违法办案，行政不作为，乱作为的大量产生，这些问题产生的原因主要在于公
务员制度没有真正落实，用人不正之风（即在封建的用人唯亲残余思想和权钱交易思想的操纵下，违
法用人，乱用人）
，以及大量的临时执法人员的存在，使得本来就素质不高的执法队伍雪上加霜。
（三）对行政权缺乏有力的制约和监督
行政权力的监督主要有权力机关，司法机关，行政机关内部自身的监督，和现实中存在的群众监
督和舆论监督。在现实中专门的监督机关由于缺乏启动的程序和启动的动力流于形式，群众监督和舆
论监督面对强大的行政权处于弱势，无奈监督也无力监督。忍无可忍时尔愤起，也遭到无情的报复，
这样的事情在信息时代，通过各种载体经常铺天盖地的向我们涌来，早已见怪不怪了。
（四）部门利益思想在一些地区和部门比较严重
传统的理论和思想并未正确认识部门利益和地方利益存在的现实，一味的否认部门利益和地方利
益，使法律限制地方利益和部门利益的问题成为空白，没有使很多在现实中实际发生作用的“潜规则”
上升为“明规则”用具体的法律规范去约束。在这样的情况下部门利益再加上保护地方利益的地方保
护主义使得依法行政的阻力极其强大，产生的原因主要在于一些地方和部门，只顾眼前利益和政绩，
7
急于在短时间内提高经济利益不做长远打算，并未真正树立法治意识直接导致“自费执法”和“见权
力当仁不让，见义务安全礼让”局面的大量存在。
⑩
（五）行政不作为行为的存在
通过我们对以上几个问题的认识，行政机关追逐利益，有利争着管，无利也就不愿
管，有损失就更不想管了，能推就推，无论是抽象的立法行为还是具体的执法行为都存在利益驱动，
无利当然不动，也就不作为了。
以上问题的存在不仅是法律的问题更多是“人治”思想和旧体制的问题，要解决以上问题就要逐
步的在行政管理中推进法治进程，推进依法行政。推进依法行政和建设社会主义法治国家一样是一项
长期的历史任务，不可能一蹴而就。因此，针对以上问题从我国现阶段的实际情况出发，本人认为，
依法行政应重点抓好以下工作：
（一）
加强行政机关及执法人员的法律意识
行政机关及其执法人员作为执法主体，必须要有强烈的法律意识和一定的法律水平，具备相应的
法律知识，这是全面推进依法行政工作的内在因素。加强法律意识，特别要加强领导干部对法律价值
的理解，提高其对依法行政必要性与重要性的认识。只有使执法人员具有法治观念，才能使依法行政
成为现实。
（二）
逐步规范执法主体
要依据宪法、法律和行政组织法的规定，严格行政机关的设立，减少临时执法机关的存在，保证
行政机关的合法性；要在职能上理顺各行政机关的职能，要遵循精简、统一、效能的原则，按照行政
机关的职能设立机构，集中行政执法权，避免各级行政机关、同级政府的各工作部门相互之间职能交
叉，一事多头管理。尽量精简行政机构，推进部分行政管理活动的市场化，在行政管理中引入市场机
制，将一些行政权力以行政契约的形式由相关组织承担，减轻政府资金和编制的压力，将财力，和人
力集中到必须由行政机关行使的事物中去；
减少本不应存在的“临时执法人员”
，严格区别公务员和行
政机关的工勤人员，杜绝非执法人员执法现象的存在，增强行政执法的严肃性，提高执法效率和质量。
（三）
要逐步提高立法质量，使行政管理有法可依
依法行政的前提是要有法可依，要有良法可依。为此，我们应提高立法质量，加紧对现有法律的
清理工作，废止法律中因“部门利益”而相互打架的内容，修改与社会主义市场经济不相适应的内容，
保证现有法律的科学性、合理性，使其符合社会发展的方向和广大人民的利益。同时要改变有些行政
管理领域无法可依的现象，使行政管理真正做到有法可依。
（四）
建立和完善执法监督制度
完善的执法监督制度是行政公正的保障，
要加强行政执法监督制度的建设，
首先要完善监督标准，
健全监督程序，协调各监督机关的职能，使各种监督机制发挥作用，而不是把它当花瓶，当摆设。同
时建议重组监督机构，把分散的监督机构进行适当合并，形成监督全力，并加强对监督机关的监督、
管理，对监督权力进行制约，防止监督机关不履行监督职能，防止监督机关与行政执法中的腐败因素
结合而滥用权力，防止监督权力本身腐败。
建立防碍执法公正制度（或行政公正制度）对说情，行贿
等防碍执法公正行为进行处理，对说情的给予罚款或行政处分，对行贿的没收其行贿物品并处罚款或
行政处分，从另一方
面保证执法公正加强监督。
（五）
完善办事程序，公开办事制度
科学的程序是执法公正的重要保障。我国目前还没有统一的行政程序法，有关执法程序的规定散
见于有关法律、法规和规章之中，尚且很不完善。现阶段应在原有行政程序的基础上，进一步完善行
政程序，以先进民主的程序理论为指导结合我国实际情况，使行政执法程序本地化（即在合法的基础
上以便民原则为指导适当的照顾当地人民群众的生活习惯增加程序的灵活性）
，科学化，制度化，同时
向人民群众公开办事制度，建立内部制度和文件的公开查询制度（依法非保密性可以公开的）
民人使，
群众了解办事程序和相关的政策法规，以便提高办事效率，自觉接受人民群众的监督。
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试 论 依 法 行 政
摘要：{本文从依法行政与依法治国的关系，以及依法行政的地位和重要性入手，结合本人在学习中认识到的关于我国依法行政的概念、内涵、沿革、基本内容、原则等几个方面的理论，并通过对以上理论的认识和理解，针对目前我国依法行政实践中存在的问题进行了分析和研究，提出了自己的看法和建议，以及依法行政在我国依法治国，建设社会主义法治国家过程中的重要意义等做出了论述。}
关键词（依法行政、重要性、概念、内涵、沿革、内容、原则、问题、建议、意义） 依法行政，是现代社会主义法治国家的主要标志之一。①江泽民同志在党的十五大报告中指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。九届人大二次会议通过宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。同时胡锦涛同志指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。 民主法治就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动„„”依法治国是社会主义民主政治发展的必然产物，社会主义民主的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。在行政管理中贯彻依法治国基本方略就是要求行政机关必须依法行政。依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在，是依法治国的中心环节。
法律的实施是所有国家机关的任务，但其最重要的，与公民关系最密切的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、教育，文化，卫生等以及与人民生活息息相关的各个方面，还有许多与公民切身利益及人身自由有重要关系的法律都要靠行政机关去落实。据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。② 行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法
行政是依法治国的重要基础。”③依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。依法行政是对行政机关提出的，主要解决的是以下关系： 公民与行政机关的关系，行政权力与法律的关系，行政机关与司法机关的关系，党与行政机关的关系。并通过解决这些问题使我国行政活动及其行政体制达到法治状态。 第一，行政机关与公民的关系。行政机关的权力（即行政权力）来源于权力机关，权力机关是体现统治阶级意志的机构，我国是人民当家作主的国家，人民是统治阶级，行政机关由我国的权力机关即人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。④国家的本质决定了行政机关及其工作人员是人民的“公仆”，要为人民服务，实践江泽民同志三个代表的重要思想（既始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益），进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。
第二，行政权力与法律的关系。行政权力来源于人民制定的法律，所以行政权力的行使，必须有法律授权，并有法定的依据。行政机关必须依照法律在法律允许的范围内行使其行政权利。一切超出法律范围的违法行为都必须追究其法律责任。
第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由权力机关（人民代表大会）产生，是分工合作，互相监督的关系。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。
第四，党与行政机关的关系。党与行政机关的关系正如有些学者论述的那样“党和国家机关（当然包括行政机关）之间不是上下级隶属的关系。党无权直接给国家机关发命令，下指示，也无权越过
2
国家机关直接管理国家生活和社会生活，只能通过自己的党员在国家机关中的活动实现对国家政治生活的领导权。同其它社会政治组织一样，共产党也必须在宪法和法律的范围内活动，不能有超越宪法和法律的特权。”⑤
一、依法行政的概念和内涵
依法行政既是一种理念，也是一种活动；既是目标，也是过程。依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”，而不是治“民”的。依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。是指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。⑥其行政的领域，是其他社会组织所无力、无法或不愿承担，只能由国家实施管理的社会公益事务。 依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是通过民主程序所制定的“良法”。依法行政就是要使一切行政管理的活动有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。有法可依是一切行政管理活动合法化的前提；有法必依，是要求行政机关及其工作人员必须依法办事；执法必严，要求行政机关及其工作人员在执法过程中严格执法，杜绝执法的任意性；违法必究，是指行政机关及其工作人员必须对其违法行为向国家权力机关和人民群众承担应有的责任。⑦ 要深入理解依法行政首先要了解依法行政的内涵，依法行政的内涵具体的说有以下几个方面： （一） 职权法定
即行政机关的组织依据和活动范围等皆来源于法律规定，法律是行政权力的来源。因而，一个行政机关享有的职权、职权范围和行为限度都必须以法律为准。没有法律的授予，行政机关不可能享有并行使行政职权。行政职权法定、行政机关法外无职权是理解依法行政的重要方面。行政职权法定的原因在于权力本身所具有的强制性和危害性，如果允许行政机关在
法律外享有职权，就会使行政权力失去限制，行政权力的当权者就会无限地扩张自己的权力，并将该权力演化为任意所为，公民、组织的权益也就无法得到保障，社会秩序就会遭到破坏，所以就需要严格限制行政权力。行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门（国务院及其各部委）和地方各级政府（地方政府
及其职能部门）的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不能具有并行使某项职权。这与公民的权利恰恰相反，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之（当然还要受到道德等规范的约束）。 行政机关的职权是，凡未经法律授权的，行政机关就不得行使，更不能为自己设置权利。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权（越权无效，造成损害的要负责赔偿）；在外部，超越职权即等于违反法律就会侵犯公民的合法权益。 （二） 法律保留
法律保留即凡属于宪法和法律规定的事项只能有国家权力机关通过法定程序由宪法和法律规定（如涉及公民、组织重大权益的事项，尤其是限制或者剥夺公民的人身权、财产权的），行政规范的制定必须在宪法和法律的明确授权下，由具有行政立法权的行政机关按法定程序在规定的范围内制定。 （三）法律优先
法律优先又称法律优位，是指行政活动必须受法律的约束，不得与法律相违背和冲突。行政从属于法律，法律居于优先地位。法律高于其他任何法律规范，其他任何法律规范都不得与法律相抵触。如有抵触，以法律为准。我国《行政处罚法》表述为：“在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。” 就是法律优先的典型例子。 （四）依据法律
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行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据。行政机关的行政行为，无非就是两大
类，即制定规范的抽象行政行为和做出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法
律和法律的授权制定规范，
还要求行政机关在做出具体行政作为时必须依据法律，
否则就会出现依
“法
（恶法）
”违“法（良法）
”的情况，就算行政机关制定的规范都是“良法”
，但在具体执行“良法”
，
做出具体行政行为时却并不依据“良法”
，那么，依法行政就会成为一句空话，
“良法”将成为一纸空
文。因为规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。
（五）权责统一
权即职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公
民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权是必须行使，不能放弃的。责即职责，法律授予行
政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因
此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。是职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职
权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。绝对禁止愿意行使时就行使，
不愿行使时就随意搁置就不作为的随意行政，依法行政应该是依法必须行政，不作为，乱作为就等于
违法。
二、依法行政的沿革
依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，
对于依法行政的理解，也因时代和国家的不同而相异。近代以来西方的依法行政主要经历了三个阶段
的演变：
第一个阶段（
17
世纪至
19
世纪）的特点是消极无为式的依法行政。所谓消极行政，就是政府实
行无为而治，放任社会自流。
“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则，议会通过立法与监
督来约束行政权的运行，司法机关通过司法审查制约行政行为。在这样的思想指导下， “最好的政府，
最少管理”就成为依法行政的重要目标，消极行政就成为依法行政的重要特点。
第二个阶段（
19
世纪末期至上世纪
50
年代）的特点是积极包揽式的依法行政。积极行政，就是
政府实行公共福利，经济领域抑强扶弱，政治领域扩大民主（如实行全民
公决等）
。
政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是对过去放任社会、个人从事的一些事务大包大
揽，
“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”
。
在这样的思想指导下，
“最好的政府，最大服务”就成为
依法行政的重要目标，积极行政就成为依法行政的重要特点。
第三个阶段（上世纪
60
年代以来）的特点是契约、指导式的依法行政。积极包揽式的依法行政虽
然缓和了贫富对立，增进了社会的公共福利，但由于政府直接包揽、包办社会救济事业，缺乏市场机
制，因而带来了政府工作效率低下，政府投资成本大、收益与其不成比例，官员寻租机会多，腐败之
风蔓延。因此，本世纪
60
年代以来，西方行政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入
行政合同制度（也称行政契约制度）
，即政府官员走到
“
市场
”
去同商家签订种种合同，将某些公共服务
以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业
中。
在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。建国初期由于人治思想占主导地位使处于萌芽
状态的法治思想遭到了扼杀，文化大革命的爆发，使国家处于无政府状态也就使依法行政无从谈起，
十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。
1993
年
11
月
14
日，党的十四届三中全会通过的
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》
中提出
“
各级政府都要依法行政，
依法办
事。
”
这是我国第一次正式在党的文件中确立依法行政的原则。
⑧
伴随着改革开放发展起来的我国经济
民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。社会主义市场经济的提出和建立，要求
建立与之相应的社会主义法治。
“市场经济在一定意义上就是法治经济”
。
⑨
因为，
要建立健全和规范商
品经济，舍法治别无它途。法治是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我
4
国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政提供了现实的可能性。
依法
行政也是法治建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定，近
几年来，社会主义法治迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。其中尤
其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，
建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。
事实上，
依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法治建设
本身发展的规律性体现。１９９６年３月通过的《行政处罚法》
，充分体现了依法治国、依法行政的精
神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等
几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针。特别我国加入
WTO
以后许多法律法规
要和世贸规则相接轨，在参与复杂的国际经济竞争中需要政府守法，需要法治基础。在内因和外因的
同时作用下只要坚定法治思想一定会把我国依法行政提高到一个新的水平。
2004
年
7
月
1
日，行政许
可法正式实施，这是我国行政审批制度改革的又一个重要里程碑。这部法律，较好地贯彻了行政审批制度
改革的精神，明确了行政许可的范围和设定权限，建立了公开、公平、公正的行政许可程序，推动着行政
审批迈进法制化轨道。体现了政府信用原则，是我国立法建设的重大成就，是依法行政的重大发展！
三、依法行政的基本内容
依法行政当然包含了行政管理的全过程和全部内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理
的基本内容，
具体来讲主要有以下几个方面：
（一）行政组织法方面
依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成
立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、任命、晋升、奖
惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关、公务员的产
生和活动，必须依据行政组织法。这是依法行政的重要内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在
外，否则依法行政将失去基础。
现在我国的行政组织法主要是宪法和法律中关于国家行政机关设立，组成等方面的规定（没有专门的
行政组织法）和《公务员暂行条例》
。
（二）
行政行为法方面
行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。行
政行为是与公民、
法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。它是依法行政的基本内容。
（三）
行政程序法方面
行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。
没有无程序的行政行为。行政程序法是依法行政的重要组成部分。
（程序保障正义）
（四）
内部行政法方面
内部行政法应当包括行政系统内部各个部门之间的关系，以及在行政系统内部实施的监督，包括
审计与行政监察，
以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。行政监督的体制、
标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。
（五）
行政诉讼法方面
行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法
院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行
政机关必须依法行政。
（六）行政责任与行政赔偿方面
此处的行政责任并非是指公民或社会组织因违反行政法规而必须承担的法律责任。而是指行政机
关因其行政行为违法侵犯了公民和法人的合法权益应当承担的法律责任，包括刑事，行政，民事三个
方面，行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，
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并造成一定侵害后果的，受害人依法向侵害机关提出赔偿请求，由侵害机关做出赔偿的活动，要对违
法行政行为进行赔偿首先要确定其责任形式，应负刑事责任的应先有司法机关处理，并以司法机关的
处理为赔偿的依据，应负行政，民事责任的也要依法定程序进行处理。
（七）其他方面
由于行政权的复杂性决定依法行政内容的广泛性，以行政行为对象是否特定为标准，可以将行政
行为分为抽象行政行为与具体行政行为。所以依法行政的内容也应当包括抽象的行政行为（如行政立
法，制定其他行政规范性文件，行政解释以及对抽象行政行为的监督和审查）和具体的行政行为（如
行政许可，行政处罚，行政强制等）两个方面，其两个方面都应以依法行政作为其指导原则，在此就
不一一列举。
四、依法行政的基本原则
依法行政的基本原则是指贯穿依法行政进程始终，适用于－切行政活动的基本准则。对依法行政
的原则的理解和认识有助于深刻把握依法行政的实质，也有助于依法行政的顺利实施。一般认为，依
法行政的基本原则主要包括：
（一）行政合法性原则
行政合法性原则是依法行政基本原则中最重要的一个原则，是指行政主体对行政权
的行使必须遵守法律。
（二）行政合理性原则
行政合理性原则是指行政权的行使，特别是行政自由裁量权（所谓自由裁量权是指行政机关在法
律的积极明示和消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌选择正确的、恰当的行政行为的权力）
的行使必须适度，符合理性。
（三）行政公正性原则
行政公正性原则是指行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权力。行政公正不仅是依法行政过
程中必须遵循的原则而且也是依法行政的目的所在。
（四）行政效率性原则
行政效率原则指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能
低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。所谓效率，就是投入与产出之比，
原为经济学研究的一个范畴，移植到政府行政领域，就是要求政府所施行的公共事务管理既要低成本
的，又要优质和高效率的。
（五）行政责任性原则。
所谓行政责任性原则，是指行政机关及其工作人员对其所实施的行政活动应承担法律责任。行政
责任性原则是一个易被忽视但却很有现实意义的问题，试想，如果行政没有责任，也就等于行政可以
任意而为，对其后果不负任何责任，那么行政的合法性、合理性、公正性、效率性等都将不具任何意
义，因此，没有责任的行政、没有责任约束的行政是对依法行政的否定。
（六）行政信用性原则
行政信用是指政府公共行政管理的对象（社会组织和个人）对政府行政行为及其能力的信任度。
它是在政府公共行政管理活动中产生并发展起来的一种信用形式和信用资源。是诚实信用原则在依法
行政中的体现。它侧重并涵盖政府的行政行为（行政决策、行政执行、行政监督等等）
，是现代政府信
用的重要组成部分。在依法行政中确立行政信用原则将有助于加强政府行政系统的信用意识和信用建
设，更有助于整个社会信用体系的建立和完善。
（七）行政公开性原则
行政公开原则是指行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为的一项原则。行政公开原则
是
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世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法原则。
其要义就是，
政府行为以及政府所掌握的信息
6
除依法应当保密的以外，都应当公开。贯彻行政公开的基本原则被实践证明为是防止和发现并惩治腐
败的利器，所谓阳光是最好的防腐剂。为了贯彻行政公开原则，人们发明了很多制度，比如政府公报
制定，政务上网等。
（八）行政服务性原则
行政服务性原则是依法行政的目的性原则，即政府由法律产生，受法律控制、依法律办事、对法
律负责等等其最终目的是为人民服务，为大多数人的根本利益服务。行政服务性原则在现实中的任务
就是要求行政机关及其工作人员树立管理型服务的意识，做到从“官”到“仆”的转变，从“管理型
管理”到“服务型管理”的转变。
五、我国现阶段依法行政中存在的问题及建议
法治的观念在我国刚刚萌芽，使依法行政工作也无先例可循。因此，推进依法行政，不但必须扫
除观念上的障碍，还要解决更多体制上的问题，目前现实中存在的问题主要是法律和现实的脱节，许
多好的法律没有被认真的执行，具体来讲有以下几个问题：
（一）立法跟不上改革和发展的要求
主要表现在行政立法缺位和行政立法过滥同时并存，立法质量不高，可操作性差，民主化科学化
程度不高，部门利益，地方利益浓厚。产生的原因主要是宪法和法律的权威没有树立，以及传统的理
论和思想并未正确认识部门利益存在的现实，一味的否认行政机关有自己的利益，使法律限制部门利
益的问题成为空白，没有使很多在现实中实际发生作用的“潜规则”上升为“明规则”用具体的法律
规范去约束。缺少正确民主的民意接收方式，刚刚萌芽听证制度也流于形式，制定的行政规范往往站
在行政机关的立场只考虑便于管理，设定权力，不注重方便群众，不在意其程序的民主、效率和结果
的公正。使得许多法规不好执行，群众抵触情绪高，或根本无法执行，使得本来就不高法律权威又有
所下降，间接导致政府的信用和地位下降，使得好的法律也无法执行，形成恶性循环。在国家的行政
管理中“行政先于法律”即行政管理随着社会进步和发展随时
会出现新的事物，新的问题而法律相对这些新的事物和问题是滞后的，合理的滞后是正常的，但过于
滞后将产生法律空白，使有些人和部门有空可钻，相应的就会给国家和人民带来损失。不利于我国的
经济建设和社会发展，所以必须在原有的基础上建立相应的法律建议机构即除人大政协和行政法制机
关外，再建立民间的、行业的、专业的法律法规提议组织，并在政策上给予激励和支持，提议被采纳
的给予精神上和物质上的奖励，使建议机构多种形式并存，调动多个方面的积极性为我国的法治建设
增砖添瓦。
（二）执法队伍素质和执法水平有待提高
现实中行政执法权横向太分散，执法体制不顺，职权交叉、分工不明、职责不清，执法趋利明显，
人治思想干预行政执法，基层执法人员素质太差，不能适应社会发展的客观要求。这些问题的存在直
接导致执法质量下降，违法办案，行政不作为，乱作为的大量产生，这些问题产生的原因主要在于公
务员制度没有真正落实，用人不正之风（即在封建的用人唯亲残余思想和权钱交易思想的操纵下，违
法用人，乱用人）
，以及大量的临时执法人员的存在，使得本来就素质不高的执法队伍雪上加霜。
（三）对行政权缺乏有力的制约和监督
行政权力的监督主要有权力机关，司法机关，行政机关内部自身的监督，和现实中存在的群众监
督和舆论监督。在现实中专门的监督机关由于缺乏启动的程序和启动的动力流于形式，群众监督和舆
论监督面对强大的行政权处于弱势，无奈监督也无力监督。忍无可忍时尔愤起，也遭到无情的报复，
这样的事情在信息时代，通过各种载体经常铺天盖地的向我们涌来，早已见怪不怪了。
（四）部门利益思想在一些地区和部门比较严重
传统的理论和思想并未正确认识部门利益和地方利益存在的现实，一味的否认部门利益和地方利
益，使法律限制地方利益和部门利益的问题成为空白，没有使很多在现实中实际发生作用的“潜规则”
上升为“明规则”用具体的法律规范去约束。在这样的情况下部门利益再加上保护地方利益的地方保
护主义使得依法行政的阻力极其强大，产生的原因主要在于一些地方和部门，只顾眼前利益和政绩，
7
急于在短时间内提高经济利益不做长远打算，并未真正树立法治意识直接导致“自费执法”和“见权
力当仁不让，见义务安全礼让”局面的大量存在。
⑩
（五）行政不作为行为的存在
通过我们对以上几个问题的认识，行政机关追逐利益，有利争着管，无利也就不愿
管，有损失就更不想管了，能推就推，无论是抽象的立法行为还是具体的执法行为都存在利益驱动，
无利当然不动，也就不作为了。
以上问题的存在不仅是法律的问题更多是“人治”思想和旧体制的问题，要解决以上问题就要逐
步的在行政管理中推进法治进程，推进依法行政。推进依法行政和建设社会主义法治国家一样是一项
长期的历史任务，不可能一蹴而就。因此，针对以上问题从我国现阶段的实际情况出发，本人认为，
依法行政应重点抓好以下工作：
（一）
加强行政机关及执法人员的法律意识
行政机关及其执法人员作为执法主体，必须要有强烈的法律意识和一定的法律水平，具备相应的
法律知识，这是全面推进依法行政工作的内在因素。加强法律意识，特别要加强领导干部对法律价值
的理解，提高其对依法行政必要性与重要性的认识。只有使执法人员具有法治观念，才能使依法行政
成为现实。
（二）
逐步规范执法主体
要依据宪法、法律和行政组织法的规定，严格行政机关的设立，减少临时执法机关的存在，保证
行政机关的合法性；要在职能上理顺各行政机关的职能，要遵循精简、统一、效能的原则，按照行政
机关的职能设立机构，集中行政执法权，避免各级行政机关、同级政府的各工作部门相互之间职能交
叉，一事多头管理。尽量精简行政机构，推进部分行政管理活动的市场化，在行政管理中引入市场机
制，将一些行政权力以行政契约的形式由相关组织承担，减轻政府资金和编制的压力，将财力，和人
力集中到必须由行政机关行使的事物中去；
减少本不应存在的“临时执法人员”
，严格区别公务员和行
政机关的工勤人员，杜绝非执法人员执法现象的存在，增强行政执法的严肃性，提高执法效率和质量。
（三）
要逐步提高立法质量，使行政管理有法可依
依法行政的前提是要有法可依，要有良法可依。为此，我们应提高立法质量，加紧对现有法律的
清理工作，废止法律中因“部门利益”而相互打架的内容，修改与社会主义市场经济不相适应的内容，
保证现有法律的科学性、合理性，使其符合社会发展的方向和广大人民的利益。同时要改变有些行政
管理领域无法可依的现象，使行政管理真正做到有法可依。
（四）
建立和完善执法监督制度
完善的执法监督制度是行政公正的保障，
要加强行政执法监督制度的建设，
首先要完善监督标准，
健全监督程序，协调各监督机关的职能，使各种监督机制发挥作用，而不是把它当花瓶，当摆设。同
时建议重组监督机构，把分散的监督机构进行适当合并，形成监督全力，并加强对监督机关的监督、
管理，对监督权力进行制约，防止监督机关不履行监督职能，防止监督机关与行政执法中的腐败因素
结合而滥用权力，防止监督权力本身腐败。
建立防碍执法公正制度（或行政公正制度）对说情，行贿
等防碍执法公正行为进行处理，对说情的给予罚款或行政处分，对行贿的没收其行贿物品并处罚款或
行政处分，从另一方
面保证执法公正加强监督。
（五）
完善办事程序，公开办事制度
科学的程序是执法公正的重要保障。我国目前还没有统一的行政程序法，有关执法程序的规定散
见于有关法律、法规和规章之中，尚且很不完善。现阶段应在原有行政程序的基础上，进一步完善行
政程序，以先进民主的程序理论为指导结合我国实际情况，使行政执法程序本地化（即在合法的基础
上以便民原则为指导适当的照顾当地人民群众的生活习惯增加程序的灵活性）
，科学化，制度化，同时
向人民群众公开办事制度，建立内部制度和文件的公开查询制度（依法非保密性可以公开的）
民人使，
群众了解办事程序和相关的政策法规，以便提高办事效率，自觉接受人民群众的监督。