我国现行的税收制度与立法的探究
财务管理0901 吴思聪 [1**********]9
摘要：本文分析了我国税收立法制度的现状及存在的主要问题，并结合所发现的问题提出了并提出了完善我国税收立法体制、改善税收法制环境的主要对策。
关键词：税收立法制度 税收立法体系 立法法
在税收发展历史过程的早期，“纳税”似乎是每个自然人与身俱来的义务，而“征税”似乎也成为任何一个国家顺利成章的权利；本杰明·富兰克林的一句名言：“在这个世界上，只有死亡和纳税是不可避免的。”充分的说明了这一点。但是这种合理性随着社会契约理论的形成与发展，渐渐受到质疑与挑战，英国思想家霍布斯（Thomas Hobbes）认为，国家起源于“一大群人相互订立信约”，“按约建立”的“政治国家”的一切行为，包括征税，都来自于人民的授权；如果没有政府或类似的权威机构，人类将陷入可怕的无政府、无秩序的“利维坦”，为了结束这种情况，全体公民只有而且必须出让自己的部分权利与自由以组成政府；在18世纪，法国启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu）在其代表作《论法的精神》中也作了相似的论述，“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所剩余财产的安全或快乐的享用这些财产”而社会契约理论的集大成者卢梭（Rousseau）则认为，社会契约所需要解决的根本问题就是“要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富”。
因此，从古典自然法学家们的观点看，国家是处于自然状态的人们向社会状态过渡时所缔结的契约的产物；人们向国家纳税其目的是为了能够更好地享有他的其他的自然权利以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济；而国家征税，也正是为了能够有效地、最大限度地满足上述人们对国家的要求。无论如何，纳税和征税二者在时间上的逻辑关系都应当是人民先同意纳税并对此授权，然后国家才征税；国家征税的意志以人民同意纳税的意志为前提，所以，人民之所以纳税，无非是为了使国家得以具备提供“公共服务”或“公共需要”的能力；国家征税，也正是为了满足其创造者——作为缔约主体的人民对公共服务的需要。
而19世纪末以来至20世纪中叶，资本主义国家所形成的公共需要论与交换说则认为，由于公共服务的消费所具有的非竞争性和非排他性的特征，决定其无法像私人物品一样由“私人部门”生产并通过
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市场机制来调节其供求关系，而只能由集体的代表——国家和政府来承担公共服务的费用支出者或公共需要的满足者的责任，国家和政府也就只能通过建立税收制度来筹措满足公共需要的生产资金，寻求财政支持。税收的必要性由此体现：它是用来保障公民自由与权利的成本，也可视为公民购买公共服务的价格。正如美国大法官霍尔姆斯所言：“税是文明的对价”。
从西方国家的经验看，宪政体制形成的历史，就是争夺征税权的历史。从威尼斯城市国家开始，到荷兰共和国的独立，以及英国几代皇室的兴亡，都是王室财政困难有求于民，而逐渐形成了民主政治。在英国，国王与贵族、平民的斗争与妥协最终形成了“未经议会同意国王不得征税”的规则；美国独立战争起源于一场抗税运动，其《独立宣言》列举了英国国王的罪行之一就是“未经我们同意就向我们强行征税”；法国大革命中公布的《人权与公民权利宣言》也清楚地规定了公民对税赋有决定权。欧美国家的这一系列历史事件，为所有宪政法治国家的征税权谱写了一条根本原则：征税是议会绝对保留的权力，公民无代表权不纳税，征税必须征得公民的同意并制定法律。这就是“税收法定原则”，这是税法的最高原则，其与刑法中的“罪刑法定原则”一同被视为现代法治社会的两大枢纽。征税权是国家的核心权力，公民通过选举代表组成议会，由议会公开讨论并制定税法，为公共产品定价。公民的参与和决策是国家征税权的合法性来源，因此，现代法治国家的宪法都规定了征税是议会独享的权力，税收必须由议会立法开征，政府部门不管其级别有多高，都无权开征税收，税法一旦被议会通过，政府部门只能按照议会决定的税率与程序收税。
马克思主义认为，国家起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治、阶级专政的工具。而税收则是国家凭借其政治权力对社会产品进行再分配的形式，是为实现政治职能强制无偿的对社会产品的再分配，故这种理论的强制性和政治性过于浓厚；综合上述观点，我们认为：税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入，从而使国家得以具备满足人民对公共服务需求能力的一项活动。据此，我们也可把税法定义为调整在税收活动过程中国家、征税机关和纳税主体各方主体之间产生的税收关系的法律规范的总称。
也正是因为税收如此的性质与特点，所以国家就必须制定相应的法律法规（包括法律，税收行政法规，税收行政规章，税收地方性法规）来调整各主体在税收活动中的关系。“若任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的同意，那么他就侵犯了人民的私有财产，破坏了政府的目的。”
我国现行税收立法体系为宪法、法律、行政法规、地方性法规与规章四个位阶。宪法中与税收有关的内容主要是第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这种规定过于空泛，比较世界各国的宪法发现，许多国家的宪法都对有关税收的基本问题都要做出详细的规定。迄今为止，
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我国由全国人民代表大会及其常委会通过的税收法律共有三部：《企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》。我国的税法立法目前多以全国人大授权国务院制定相关条例、暂行条例的形式颁布，然后财政部、国家税务总局再根据国务院授权制定实施细则，各省、市、自治区再根据财政部的授权颁布补充规定，这就造成了此类涉税的条例、暂行条例目前有30余部之多，部门规章和地方性法规90多个，其他由中央部委与省级部门发出的成千上万，更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是数不胜数的不合理现象。
但随着2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过《中华人民共和国立法法》（下称：《立法法》 ），并于2000年7月1日起正式实施，我国现行的税收法律体系暴露出许多与《立法法》不相适应之处。《立法法》所指之“法”包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。具体到税收法律领域，应该由税收法律，税收行政法规，地方性法规，自治条例和单行条例等内容构成。根据《立法法》第八条、第九条的规定，“法律”是由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的，其内容中包括“非国有财产的征收”和“税收的基本制度”，并且这两项内容“只能制定法律”。这表明税收制度应该主要以税收法律形式出台，而行政法规、地方性法规、自治条例或单行条例等是对税收法律的进一步细化和解释说明，而更重要的是税收法律立法属于最高权力机关的立法保留事项，其立法权限属于全国人大及其常委会，既不能被推卸，也不能被转让。法律保留原则意味着有些事项(包括税收、人身自由等)只能由立法者“亲自”立法决定。除了维护议会的立法功能之外，该原则还有督促立法者行使宪法规定的职权，不得任意以授权立法的方式逃避自己的立法责任，否则就是对公民的不负责，有违宪政精义。但我国现行的税收法律体系中，除了个人所得税和企业所得税以外的其他税种，均是由全国人大授权国务院制定条例或暂行条例加以实施的。国务院能根据自己行政目的的需要不断开征新税，而民众却无抗辩之权，而其能制定相关税收行政法规的依据，源自于1984年由全国人大常委会做出的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》这两项授权。对此两项授权观察发现，其虽然不符合《立法法》对授权立法的规定，但《立法法》于2000年7月1日开始生效，而授权立法的时间早于《立法法》，国务院的税收立法权在体制上不存在问题。尽管如此，从最基本的法理原则来看，这种授权立法本身还是存在重大缺陷，该授权缺乏说明授权的理由和依据，也没有明确授权的事项范围，也没有明确授权的时间，没有遵循“一事一权”原则，其授权范围模糊不清，极为宽泛，只笼统说了授权范围是“改革工商税制”与“经济体制改革和对外开放方面的问题”。试想，有哪几个事项不属于“经济体制改革和对外开放方面的问题”，明显属于典型的“空白”授权行为。在这种以税收行政法规为主，以税收法律为辅的税收立法体系中，行政机关既是立法者，又是执法者，难
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免会出于自身利益的考虑而不合理地扩大其征税权利而加重纳税人负担，从而冲击立法民主原则，降低了税法立法的级次，影响税法的公正性、科学性及权威性。
目前的一个热点事件：从2011年1月28日起，上海、重庆开征房产税，上海税率0.4%—0.6%，重庆税率为0.5%-1.2%，这是地方政府首次立法收税，但值得注意这个举动是缺乏法律依据，是一个违反法治的开例。 因为这有悖于《立法法》的原则与规定，也与《税收征收管理法》中“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”的规定相抵触。上海、重庆两地开征的依据是“国务院的会议精神”，缺乏法律依据的支撑。根据《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》显示：“根据国务院第136次常务会议有关精神，市政府决定开展对部分个人住房征收房产税试点。现结合本市实际，制定本暂行办法。”而《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》则规定“根据国务院第136次常务会议有关精神，重庆市人民政府决定在部分区域进行对部分个人住房征收房产税改革试点。现结合我市实际情况，制定本暂行办法。”根据《立法法》，地方政府的规章，是根据其上位法，即法律、行政法规、地方性法规来制定的，而国务院“会议精神”显然不属其例，故不能成为其开征房产税的依据。与此同时，《房产税暂行条例》也不是房产税开征的法律依据。因为根据《房产税暂行条例》规定，征税对象是生产性经营房产，对非经营性房产免税，而本次开征的房产税恰恰是非经营性的个人住房。《房产税暂行条例》第五条规定：“下列房产免纳房产税：一、国家机关、人民团体、军队自用的房产；二、由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产；三、宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产；四、个人所有非营业用的房产；五、经财政部批准免税的其他房产。”由此看出，个人所有非营业用的房产是《暂行条例》予以免征的房产，而仅仅依据国务院常务会议精神，而非法律修改程序，就擅自扩大征税范围，是对公民私有财产的一种侵犯。而且，《房产税暂行条例》是1986年国务院颁布实施的，而《税收征管法》是2005年施行的，对于征税应该根据《税收征管法》进行。另外，根据《立法法》规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”，国务院取得的税收立法权也不应转授给地方政府。从上述事例，我们就不难发现我国目前税收立法领域的不规范，甚至可以说是混乱。
但值得庆幸的是《立法法》的颁布为我国税收立法体系的改革指明了方向，明确了其内部各构成体系的权限与职责。故依据《立法法》的规定，在完善我国税收立法体系的过程中，应采取以下相应对策:
1.尽快颁布税收基本法：税收基本法是对税法中的共同性问题加以规范，对具体税法有约束力，是税法体系中法律地位最高、法律效力最高的税法，决定着国家全部税收立法、执法、司法活动。目前世界上一些发达国家已经制定了税收基本法。我国至今还没有这样的税收法律，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容散见于各单行法律法规中。根据我国社会经济庞大、国情复杂的特点，同时考虑到宪
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法对税收的规定过于简单，而单行税法又较多的实际情况，制定税收基本法是非常迫切，非常必要的。通过颁布税收基本法，有助于杜绝税收立法的随意性，增强税收法律的权威性和稳定性；有助于加强各税收法规之间的统一性和协调性：有助于提高税收法律规范的地位，增强其可操作性。
2.逐步建立以税收法律为主、行政法规为辅的科学统一的税收立法体制。首先，全国人大及其常委会应当切实履行立法职责，尽快制定有关税收问题的基本法律。对授权立法的行为采取更加谨慎的态度，尽可能减少授权立法，提高税收法律规范的整体效力等级。同时对授权立法的事项，经过实践检验，证明制定法律条件成熟的，全国人大及其常委会要及时地把行政法规上升为法律； 在法律制定后，应终止相应立法事项的授权。其次，《立法法》第五十六条规定，行政法规“ 经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律” ，国务院应严格遵守这一规定，以尽可能地减少行政法规、规章的数量。第三、各有权机关在制定各自权限范围内的税收法规时，要根据《立法法》的要求合理安排税收法律体系的内部结构，注重立法技术，明确立法依据、实施日期等等。第四，全国人大及其常委会应全面清理、审查、修订税收法律法规，使其于我国的经济建设与社会发展相适应。
3. 合理划分税收立法权限。合理划分立法机关与行政机关的税收立法权限。依据《立法法》， 全国人大及其常委会应当成为我国税收立法体系的主体。全国人大对国务院授权必须遵循“ 负责任和谨慎授权” 原则， 授权的内容必须明确，语言不得模棱两可， 避免因语言含糊而发生行政立法权扩张的现象。全国人大及其常委会还要对被授权的行政机关的授权立法程序进行全程监督。此外，必须规定国务院不得将全国人大授予的立法权再转授予财政部和国家税务总局。此外，宪法作为国家的根本大法， 必须对国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等不同种类的税收立法权做出明确的补充， 规定它们分别应该由何种级别、何种性质的国家机关拥有， 而且对上述性质的立法权的内容、范围必须予以详细规定。
参考文献：
[1]《中华人民共和国税收征收管理法》
[2]《中华人民共和国房产税暂行条例》
[3] 曹康泰．中华人民共和国立法法释义[M] ．北京：中国法制出版社，2000
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[4] 陈书全，杨林．《立法法》与我国税收立法体系的完善[J] ．税务与经济，2002（6）
[5] 荣建华．关于我国税收立法体制的探讨[J] ．天津商学院学报，2001(4)
[6] 刘剑文．税法专题研究[M]．北京：北京大学出版社，2002
[7] 汤贡亮．中国税制改革研究[M]．北京：中国财政经济出版社，1999．
[8] 勒万军．我国税收与税收法制建设简论[J]．税务研究，1998（6）
[9] 姚海珠，熊伟．完善我国现行税收立法权限体制[J] ．行政与法，2004（5）
[10]瞿继光．财税法原论——和谐社会背景下的税收法治建设[M] ．上海：立信会计出版社，2008
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我国现行的税收制度与立法的探究
财务管理0901 吴思聪 [1**********]9
摘要：本文分析了我国税收立法制度的现状及存在的主要问题，并结合所发现的问题提出了并提出了完善我国税收立法体制、改善税收法制环境的主要对策。
关键词：税收立法制度 税收立法体系 立法法
在税收发展历史过程的早期，“纳税”似乎是每个自然人与身俱来的义务，而“征税”似乎也成为任何一个国家顺利成章的权利；本杰明·富兰克林的一句名言：“在这个世界上，只有死亡和纳税是不可避免的。”充分的说明了这一点。但是这种合理性随着社会契约理论的形成与发展，渐渐受到质疑与挑战，英国思想家霍布斯（Thomas Hobbes）认为，国家起源于“一大群人相互订立信约”，“按约建立”的“政治国家”的一切行为，包括征税，都来自于人民的授权；如果没有政府或类似的权威机构，人类将陷入可怕的无政府、无秩序的“利维坦”，为了结束这种情况，全体公民只有而且必须出让自己的部分权利与自由以组成政府；在18世纪，法国启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu）在其代表作《论法的精神》中也作了相似的论述，“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他所剩余财产的安全或快乐的享用这些财产”而社会契约理论的集大成者卢梭（Rousseau）则认为，社会契约所需要解决的根本问题就是“要寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富”。
因此，从古典自然法学家们的观点看，国家是处于自然状态的人们向社会状态过渡时所缔结的契约的产物；人们向国家纳税其目的是为了能够更好地享有他的其他的自然权利以及在其自然权利一旦受到侵犯时可以寻求国家的公力救济；而国家征税，也正是为了能够有效地、最大限度地满足上述人们对国家的要求。无论如何，纳税和征税二者在时间上的逻辑关系都应当是人民先同意纳税并对此授权，然后国家才征税；国家征税的意志以人民同意纳税的意志为前提，所以，人民之所以纳税，无非是为了使国家得以具备提供“公共服务”或“公共需要”的能力；国家征税，也正是为了满足其创造者——作为缔约主体的人民对公共服务的需要。
而19世纪末以来至20世纪中叶，资本主义国家所形成的公共需要论与交换说则认为，由于公共服务的消费所具有的非竞争性和非排他性的特征，决定其无法像私人物品一样由“私人部门”生产并通过
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市场机制来调节其供求关系，而只能由集体的代表——国家和政府来承担公共服务的费用支出者或公共需要的满足者的责任，国家和政府也就只能通过建立税收制度来筹措满足公共需要的生产资金，寻求财政支持。税收的必要性由此体现：它是用来保障公民自由与权利的成本，也可视为公民购买公共服务的价格。正如美国大法官霍尔姆斯所言：“税是文明的对价”。
从西方国家的经验看，宪政体制形成的历史，就是争夺征税权的历史。从威尼斯城市国家开始，到荷兰共和国的独立，以及英国几代皇室的兴亡，都是王室财政困难有求于民，而逐渐形成了民主政治。在英国，国王与贵族、平民的斗争与妥协最终形成了“未经议会同意国王不得征税”的规则；美国独立战争起源于一场抗税运动，其《独立宣言》列举了英国国王的罪行之一就是“未经我们同意就向我们强行征税”；法国大革命中公布的《人权与公民权利宣言》也清楚地规定了公民对税赋有决定权。欧美国家的这一系列历史事件，为所有宪政法治国家的征税权谱写了一条根本原则：征税是议会绝对保留的权力，公民无代表权不纳税，征税必须征得公民的同意并制定法律。这就是“税收法定原则”，这是税法的最高原则，其与刑法中的“罪刑法定原则”一同被视为现代法治社会的两大枢纽。征税权是国家的核心权力，公民通过选举代表组成议会，由议会公开讨论并制定税法，为公共产品定价。公民的参与和决策是国家征税权的合法性来源，因此，现代法治国家的宪法都规定了征税是议会独享的权力，税收必须由议会立法开征，政府部门不管其级别有多高，都无权开征税收，税法一旦被议会通过，政府部门只能按照议会决定的税率与程序收税。
马克思主义认为，国家起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治、阶级专政的工具。而税收则是国家凭借其政治权力对社会产品进行再分配的形式，是为实现政治职能强制无偿的对社会产品的再分配，故这种理论的强制性和政治性过于浓厚；综合上述观点，我们认为：税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入，从而使国家得以具备满足人民对公共服务需求能力的一项活动。据此，我们也可把税法定义为调整在税收活动过程中国家、征税机关和纳税主体各方主体之间产生的税收关系的法律规范的总称。
也正是因为税收如此的性质与特点，所以国家就必须制定相应的法律法规（包括法律，税收行政法规，税收行政规章，税收地方性法规）来调整各主体在税收活动中的关系。“若任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的同意，那么他就侵犯了人民的私有财产，破坏了政府的目的。”
我国现行税收立法体系为宪法、法律、行政法规、地方性法规与规章四个位阶。宪法中与税收有关的内容主要是第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这种规定过于空泛，比较世界各国的宪法发现，许多国家的宪法都对有关税收的基本问题都要做出详细的规定。迄今为止，
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我国由全国人民代表大会及其常委会通过的税收法律共有三部：《企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》。我国的税法立法目前多以全国人大授权国务院制定相关条例、暂行条例的形式颁布，然后财政部、国家税务总局再根据国务院授权制定实施细则，各省、市、自治区再根据财政部的授权颁布补充规定，这就造成了此类涉税的条例、暂行条例目前有30余部之多，部门规章和地方性法规90多个，其他由中央部委与省级部门发出的成千上万，更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是数不胜数的不合理现象。
但随着2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过《中华人民共和国立法法》（下称：《立法法》 ），并于2000年7月1日起正式实施，我国现行的税收法律体系暴露出许多与《立法法》不相适应之处。《立法法》所指之“法”包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。具体到税收法律领域，应该由税收法律，税收行政法规，地方性法规，自治条例和单行条例等内容构成。根据《立法法》第八条、第九条的规定，“法律”是由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的，其内容中包括“非国有财产的征收”和“税收的基本制度”，并且这两项内容“只能制定法律”。这表明税收制度应该主要以税收法律形式出台，而行政法规、地方性法规、自治条例或单行条例等是对税收法律的进一步细化和解释说明，而更重要的是税收法律立法属于最高权力机关的立法保留事项，其立法权限属于全国人大及其常委会，既不能被推卸，也不能被转让。法律保留原则意味着有些事项(包括税收、人身自由等)只能由立法者“亲自”立法决定。除了维护议会的立法功能之外，该原则还有督促立法者行使宪法规定的职权，不得任意以授权立法的方式逃避自己的立法责任，否则就是对公民的不负责，有违宪政精义。但我国现行的税收法律体系中，除了个人所得税和企业所得税以外的其他税种，均是由全国人大授权国务院制定条例或暂行条例加以实施的。国务院能根据自己行政目的的需要不断开征新税，而民众却无抗辩之权，而其能制定相关税收行政法规的依据，源自于1984年由全国人大常委会做出的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》这两项授权。对此两项授权观察发现，其虽然不符合《立法法》对授权立法的规定，但《立法法》于2000年7月1日开始生效，而授权立法的时间早于《立法法》，国务院的税收立法权在体制上不存在问题。尽管如此，从最基本的法理原则来看，这种授权立法本身还是存在重大缺陷，该授权缺乏说明授权的理由和依据，也没有明确授权的事项范围，也没有明确授权的时间，没有遵循“一事一权”原则，其授权范围模糊不清，极为宽泛，只笼统说了授权范围是“改革工商税制”与“经济体制改革和对外开放方面的问题”。试想，有哪几个事项不属于“经济体制改革和对外开放方面的问题”，明显属于典型的“空白”授权行为。在这种以税收行政法规为主，以税收法律为辅的税收立法体系中，行政机关既是立法者，又是执法者，难
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免会出于自身利益的考虑而不合理地扩大其征税权利而加重纳税人负担，从而冲击立法民主原则，降低了税法立法的级次，影响税法的公正性、科学性及权威性。
目前的一个热点事件：从2011年1月28日起，上海、重庆开征房产税，上海税率0.4%—0.6%，重庆税率为0.5%-1.2%，这是地方政府首次立法收税，但值得注意这个举动是缺乏法律依据，是一个违反法治的开例。 因为这有悖于《立法法》的原则与规定，也与《税收征收管理法》中“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”的规定相抵触。上海、重庆两地开征的依据是“国务院的会议精神”，缺乏法律依据的支撑。根据《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》显示：“根据国务院第136次常务会议有关精神，市政府决定开展对部分个人住房征收房产税试点。现结合本市实际，制定本暂行办法。”而《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》则规定“根据国务院第136次常务会议有关精神，重庆市人民政府决定在部分区域进行对部分个人住房征收房产税改革试点。现结合我市实际情况，制定本暂行办法。”根据《立法法》，地方政府的规章，是根据其上位法，即法律、行政法规、地方性法规来制定的，而国务院“会议精神”显然不属其例，故不能成为其开征房产税的依据。与此同时，《房产税暂行条例》也不是房产税开征的法律依据。因为根据《房产税暂行条例》规定，征税对象是生产性经营房产，对非经营性房产免税，而本次开征的房产税恰恰是非经营性的个人住房。《房产税暂行条例》第五条规定：“下列房产免纳房产税：一、国家机关、人民团体、军队自用的房产；二、由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产；三、宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产；四、个人所有非营业用的房产；五、经财政部批准免税的其他房产。”由此看出，个人所有非营业用的房产是《暂行条例》予以免征的房产，而仅仅依据国务院常务会议精神，而非法律修改程序，就擅自扩大征税范围，是对公民私有财产的一种侵犯。而且，《房产税暂行条例》是1986年国务院颁布实施的，而《税收征管法》是2005年施行的，对于征税应该根据《税收征管法》进行。另外，根据《立法法》规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”，国务院取得的税收立法权也不应转授给地方政府。从上述事例，我们就不难发现我国目前税收立法领域的不规范，甚至可以说是混乱。
但值得庆幸的是《立法法》的颁布为我国税收立法体系的改革指明了方向，明确了其内部各构成体系的权限与职责。故依据《立法法》的规定，在完善我国税收立法体系的过程中，应采取以下相应对策:
1.尽快颁布税收基本法：税收基本法是对税法中的共同性问题加以规范，对具体税法有约束力，是税法体系中法律地位最高、法律效力最高的税法，决定着国家全部税收立法、执法、司法活动。目前世界上一些发达国家已经制定了税收基本法。我国至今还没有这样的税收法律，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容散见于各单行法律法规中。根据我国社会经济庞大、国情复杂的特点，同时考虑到宪
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法对税收的规定过于简单，而单行税法又较多的实际情况，制定税收基本法是非常迫切，非常必要的。通过颁布税收基本法，有助于杜绝税收立法的随意性，增强税收法律的权威性和稳定性；有助于加强各税收法规之间的统一性和协调性：有助于提高税收法律规范的地位，增强其可操作性。
2.逐步建立以税收法律为主、行政法规为辅的科学统一的税收立法体制。首先，全国人大及其常委会应当切实履行立法职责，尽快制定有关税收问题的基本法律。对授权立法的行为采取更加谨慎的态度，尽可能减少授权立法，提高税收法律规范的整体效力等级。同时对授权立法的事项，经过实践检验，证明制定法律条件成熟的，全国人大及其常委会要及时地把行政法规上升为法律； 在法律制定后，应终止相应立法事项的授权。其次，《立法法》第五十六条规定，行政法规“ 经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律” ，国务院应严格遵守这一规定，以尽可能地减少行政法规、规章的数量。第三、各有权机关在制定各自权限范围内的税收法规时，要根据《立法法》的要求合理安排税收法律体系的内部结构，注重立法技术，明确立法依据、实施日期等等。第四，全国人大及其常委会应全面清理、审查、修订税收法律法规，使其于我国的经济建设与社会发展相适应。
3. 合理划分税收立法权限。合理划分立法机关与行政机关的税收立法权限。依据《立法法》， 全国人大及其常委会应当成为我国税收立法体系的主体。全国人大对国务院授权必须遵循“ 负责任和谨慎授权” 原则， 授权的内容必须明确，语言不得模棱两可， 避免因语言含糊而发生行政立法权扩张的现象。全国人大及其常委会还要对被授权的行政机关的授权立法程序进行全程监督。此外，必须规定国务院不得将全国人大授予的立法权再转授予财政部和国家税务总局。此外，宪法作为国家的根本大法， 必须对国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等不同种类的税收立法权做出明确的补充， 规定它们分别应该由何种级别、何种性质的国家机关拥有， 而且对上述性质的立法权的内容、范围必须予以详细规定。
参考文献：
[1]《中华人民共和国税收征收管理法》
[2]《中华人民共和国房产税暂行条例》
[3] 曹康泰．中华人民共和国立法法释义[M] ．北京：中国法制出版社，2000
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