南京国民政府时期的中央与地方关系
（一）
（1927～1949）
——以财政关系为研究视角
摘要：南京国民政府时期是近代中国发展史上一个十分重要的历史阶段。本文旨在通过对南京国民政府统治时期中央与地方财政关系的考察，管窥其时复杂的历史条件下政府宏观调控职能之实现状况，以资镜鉴。
关键词：南京国民政府时期 中央与地方关系 财政关系 集权 分权
中央与地方关系是一个历史范畴。在不同的历史时期，一个国家中央与地方关系参差各异，因其时社会经济、政治、文化各因素交互作用而有不同展现。而对于中央与地方关系的内涵和外延的界定，学界也莫衷一是，难以盖棺定论。①但在笔者的阅读视野中，历来对于此问题的研究，似乎总与“集权”、“分权”，“财权”、“事权”这两组概念分不开。 而所以选择财政关系作为本文的研究视角，乃是参考了著名的美籍奥地利经济学家约瑟夫•阿洛伊斯·熊彼特（Joseph Alols Schumpeter）②在其1918年发表的《税务国家的危机》一文中的观点。在该文中，熊彼特认为，社会的财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式。” 在熊氏看来，“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著„„.在社会的转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式，社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机„„”③ 熊氏之言，高屋建瓴。因此，笔者试以以上两组关系为脉络，以熊氏对于财政史的研究观为逻辑起点，展开对于南京国民政府时期中央与地方关系的一点单薄考证。
20世纪初，在辛亥革命的打击下，自19世纪中叶就已倾斜的以君主专制为核心的中央 对于中央与地方关系概念的几种观点，可参见李国忠：《民国时期中央与地方的关系》，天津人民出版社，2004年12月第1版。但该概括是否为代表性观点，由于笔者所见有限，亦难有结论。 ②约瑟夫·阿洛伊斯·熊彼特（1883－1950年），美籍奥地利人，当代西方著名经济学家。《经济发展理论》一书是他早期成名之作。熊彼特在这本著作里首先提出的“创新理论”（Innovation Theory），当时曾轰动西方经济学界，并且一直享有盛名。此公与凯恩斯之间的瑜亮情节一直为经济学研究者们津津乐道。 ③ 转引自张宇燕，何帆：《由财政压力引起的制度变迁》，载盛洪、张宇燕主编：《天则论丛——从计划经济到市场经济》，中国财政经济出版社，1998年4月版。 ①
集权制大厦彻底崩溃了。如何重构中央与地方关系，成为关系到当时中国发展的重大问题，引起了社会的广泛关注。围绕着中国是要建立联邦制国家还是单一制国家，是中央集权还是地方分权的问题①，众多活跃的政治家和知识分子展开了论战，争论如火如荼。
在实践中，“联省自治”运动掀起了主张“联邦制”和“地方分权”的浪潮。但那时军阀混战，人民居无定所，渴望统一、厌恶战争成为普遍的社会心态。再加之民众传统观念仍习惯于“大一统”的政治格局等因素的影响，联邦制终究未能在中华大地上生根发芽。
1927年四一二政变后，蒋介石在南京召开会议，决定定都南京，否认武汉国民政府。1927年4月18日，南京国民政府举行成立典礼，蔡元培代表中国国民党中央党部授印，胡汉民代表国民政府接印。1928 年12月29日，张学良宣布“东北易帜”，接受南京国民政府领导。31日，国民政府任命张学良为东北边防军司令长官。至此，南京国民政府成为得到国际承认、代表中国的中央政府。这个政权一直持续到1949年10月中国共产党夺取政权、建立中华人民共和国。
当时的中国可谓是内忧外患。北伐战争虽然在客观上促成了新政权的成立，但也使得本已满目疮痍的中国社会矛盾加剧。在民众日益高涨的呼声中，1928年6月，国民政府宣布军政结束，训政开始。对于新成立的国民政府而言，如何取信于民，巩固政权迫在眉睫。连连兵患之灾，全国经济百事待理，百废待兴。政府不得不实施一系列的改革措施，包括整顿工业、农业、税收、金融等，建立物质基础，以稳定其统治。财政部相应制定了一系列新的经济政策和措施，包括制定财政经济计划、筹借外债并向私人借款、建立中国的中央银行及实行货币改革等。
为了保证新政策的贯彻实施，1928年6月在上海召开了全国经济会议，当时的财政部长宋子文②对经济会议的目的做了如下说明：“鉴于军兴以来，省自为政，财赋出纳不便统徙，以强敌当前，未遑整理，资以扫除大憝，亟当策进宏图。”而要“策进宏图”，必然与财政有根本关系。1928年7月1日至10日，由财政部在南京主持召开国民政府第一次财政会议， 在此次财政会议宣言、开会词中，明确提出 ：“训政开始，经纬万端，财为庶政之基，非先有彻底开节之方，则一切建设悉难著手”，然自民国以来，战乱频仍，财政向无具体计划，这两组问题并非一一对应，不能把前者简单等同于后者。据南开大学马克思主义教育学院李国忠副教授的观点，从世界范围来看，联邦制的国家也可划分为倾向于中央集权和地方分权两种类型，单一制国家也有分权型和集权型的区别。参见李国忠：《民国时期中央与地方的关系》，天津人民出版社，2004年12月第1版。
② 1928年初，早年毕业于美国哈佛大学经济系的宋子文（1894—1971）被蒋介石重金任命为南京国民政府财政部长。
③ 参见《全国财政会议汇编》《宣言》，第 1页。转引自武艳敏：《统一财政：1928年国民政府第一次财政会议之考察》，载《史学月刊》2006年第4期。 ①③
省自为政，长此以往，财政将陷于毫无办法之境地。“财政即无办法，即一切行政皆无办法，目前最重要的问题是建设要求，建设即根本上与财政问题有重大关系”①。1928年7月召开的财政会议，虽与同年6月20～30日召开的全国经济会议一样属于咨询性质，但是其通过的很多议案在随后召开的二届五中全会上被通过，实际上构成了国民政府初期财经工作总方针和经济改革的总构思，重要性不容忽视。从某种意义上讲，政治的核心问题是个经济问题，这已是经济学家的共识。宋子文以其丰富的经济学知识背景，糅合西方经济管理理论和其时国民政府特殊的社会状况，颁布了一系列重要举措，成效显著。
一、建立中央银行篇
第一次世界大战后，面对世界性的金融恐慌和严重的通货膨胀，各参战国汲取战时教训，意识到中央银行作为国家银行的特殊职能，试图以其管理信用，统制金融，稳定物价，促进经济恢复。1920年，在比利时首都布鲁塞尔召开了国际金融会议。会议特别指出：“中央银行之存在，不独使各国容易恢复并维持其通货与银行制度的稳定，并且亦为世界合作所必需”，因此号召“所有尚未设立中央银行的国家，应尽可能从速进行设立”。②同时，会议还就中央银行与政府关系作出重要指示，要求中央银行应从调节金融，管理信用出发，摆脱政府政治压迫，保持相对独立性，不可盲目且无限制地为政府垫款。③于是，从1921年起，各参战国纷纷建立起自己的中央银行体系。
当时广东的金融极为紊乱，外资银行左右着局势，官办银行在政治风潮的冲击下信用很低。在中央银行成立之前，革命政府辖属的盐务稽核所的收入一直都是存入广州中国银行的。1923年底，两广盐务所的经理宋子文奉令向中国银行提取存款11万元作军费，该行托词推诱，拒不支付。行长凌骥还携带相关单据和文件逃往香港。孙中山只好饬令查封此行，变卖它在广州的房地产等物，以抵存款损失。可见，革命政府没有自己直接掌握的银行，严重影响了各项重大方针的推行。顺应世界趋势，为了应对国内困境，广东革命政权开始筹办中央银行。这是一项全新的尝试，孙中山选择了好友宋耀如的儿子宋子文作为中央银行的筹备员。
宋子文早年毕业于上海圣约翰大学。1912年10月，18岁的宋子文前往美国哈佛大学主修经济；1915年由哈佛毕业后，宋子文赴哥伦比亚大学继续深造。毕业后曾在美国花期银行任职。1923年回国，担任孙中山的英文秘书。深厚的现代金融理论素养，丰富的实务工作经验，加之其父与孙中山非同寻常的关系，使宋子文成为中国中央银行发展道路上筚路蓝参见《全国财政会议汇编》《宣言》，第 1页。转引自武艳敏：《统一财政：1928年国民政府第一次财政会议之考察》，载《史学月刊》2006年第4期。
②谭振民译：《中央银行论》，台湾银行经济研究室印行，1961年5月，第9页。转引自刘慧宇：《宋子文与中央银行的筹设》，载《党史研究与教学》1999年第4期。
③刘慧宇：《宋子文与中央银行的筹设》，载《党史研究与教学》1999年第4期。 ①
缕的开拓者。
1923年4月，宋子文被孙中山任命为中央银行筹备员，5月被任命为筹备中的中央银行的副行长。根据孙中山的授意，宋子文以广东革命政府名义出面向外商借资1000万毫洋①，作为中央银行开办资金，又向地方金融机构借入18万元，作为委托美商代印钞票的费用。广州国民政府又“拨国币三千元”，1924年8 月8日，决定由胡汉民、邓泽如、廖仲饱、孙科、叶恭绰、林云防、宋子文组成董事会成员，廖仲恺为董事长，宋子文为行长。8月15日，由广东革命政权直接掌握的金融机构——中央银行在广州成立。中央银行的成立为革命政权提供了大量的资金，发挥了重要的融通作用。但由于当时革命政府政治影响力有限，中央银行的营业范围仅及于广东省一隅，故“虽名为中央银行，实不过为一地方银行而已”②，未能引起全国的广泛注意。
值得注意的是，在1928年6月召开的全国经济会议和1928年7月召开的财政会议上，宋子文都同与会者反复论证了中央银行成立的必要性、紧迫性和重要性，并得到了与会人员的一致认可。
在1928年的全国经济会议上，讨论筹设国家中央银行问题时，宋子文即主张仿效英、美、法、德等国的金融制度，设立国家银行。在同年7月的全国财政会议上，宋子文又宣布，将“组织国家银行，以代理国库、发行钞币、整理金融为唯一任务”。待“整理”的金融，似是别有所指。宋子文上任之际，国内早已有中国银行和交通银行以及团结在其周围的其他华资银行（如所谓的“南三行”、“北四行”），只是国民政府对其控制力十分有限。
“在中国金融史上，当政府的作用弱时，行业的作用就强。当政府的作用强时，行业的作用就弱。”③上任伊始，作为中央银行第一任总裁，宋子文曾提议将中国银行改为“中央银行”，使官股超过商股，但遭到了股东们的反对。这似乎可以看作是在向人们在传达这样的信息：国民政府对控制国内银行业、调控全国金融的愿望十分强烈，但实业家们却仿佛始终在揣度政府的诚意。尽管阻挠颇多，国民政府依然凭借其国家强权，一步步将对于金融的核心控制权夺回。
其时中国金融界主要为中国银行、交通银行马首是瞻。
中国银行是1905年在北京创立的，前身为“户部银行”。1908年改称“大清银行”。进入民国后，在“大清银行”基础上，1913年2月另组中国银行；交通银行则成立于1908年， 在当时约合600多万美元。
上海市档案馆周燕萍选编：《民国时期中央银行历史沿革及业务状况》，载《档案与史学》2003年第3期。
③ 杜恂诚：《北洋政府时期华资银行业内部关系三个层面的考察》，载《上海经济研究》1999年第5期。 ①②
初系清朝的邮传部，主要为铁路、电报、邮政、航运四项业务的收付款而设立。各地已有支行。其时处于中央银行地位的是中国银行（交通银行也承担着中央银行的一些职能）。1915年11月，当时的财政总长周学熙在致总统咨文中提出：“私立之银行，如查其资本殷实者，应由中国银行与其订立合同，准其领用行券，代为推广”。此后不久，浙江地方实业银行、浙江兴业银行、中孚银行、大陆银行、五族商业银行、永享银行、中国棉业银行、通易信托公司、上海商业储蓄银行（当时称为上海银行）、山东工商银行等均向中国银行领用银行券，代为推广。交通银行亦曾订定同业领券办法，对领券数额和准备金作了规定。各地方银行对于统一银行券的积极响应，蕴涵着动荡不定的政局中银行业对统一发行银行券的历史诉求，也折射出他们对于统一的国内财政金融秩序的渴望。但在这种渴望之中似乎又有所保留。他们的心态是微妙的：既期望政府政策上倾向于华资银行，提高他们的竞争力，又对新成立的南京国民政府政府到底能在多大程度上保护他们的利益，或者说：他们能从资助政府的行为中获益多少始终无法预测。政府极力寻求各金融财团②的协助，但新兴的中国金融业在与政府的交集中却表现出时而合作时而观望的矛盾态度。
在银行的商办化已经随着商品经济的发展成为当时金融业发展的显流时，仅得到各地方商业银行鼎力支持的中国银行强大的金融实力就远非尚处在幼年时期的中央银行能比。但政府行为对于经济的宏观调控职能的实现却必须倚靠作为经济发展血液的金融业。当时有两大金融中心，一为北京，一为上海。中国银行和交通银行总行均在财政金融中心北京。为扭转政府对于金融业控制力虚弱的状况，培养中央银行在上海中外银行中的“竞存与滋长能力”，宋子文毅然将中央银行定址上海，并命中国、交通两行总行迁往上海。宋子文选址临近政府首都的上海是否确实是为了更有效地实施管理和调控今天已不可知，但政府行为对国内经济潜移默化的示范作用影响力却逐渐显现出来。以至于“中、交两行金融机构迁沪„„成为以后几年里北平多家银行南迁的先声”。如1930年中孚银行与中国实业银行由北平迁往上海；1931年新华商业银行与中国农工银行由北平迁往上海；1933年东莱银行从天津迁至上海等。这些全国的重要银行均移址上海，增强了上海金融业的力量，也改变了中国的金融格局。可以说，宋子文此举导致了北京全国性财政金融中心地位的丧失以及上海作为惟一金融中心地 中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料》（第1辑），上海人民出版社1986年版，第159页。转引自魏浩然：《中国中央银行的现代化（1928——1945）——以银行立法为视角》，中国优秀博硕士论文库。（未见档案索取号）。
② 上海社会科学院研究员杜恂诚教授认为，将当时的华资银行业团体称为“江浙财团”或“江浙财阀”并不恰当，因为“财团”或“财阀”是企业发展的高级阶段，指大型的企业集团，而当时的中国资本主义还远远没有发展到“财团”的阶段。参见：杜恂诚：《北洋政府时期华资银行业内部关系三个层面的考察》，载《上海经济研究》1999年第5期。
③沈祖炜：《近代中国企业：制度和发展》，上海社会科学院出版社，1999年12月第1版，第203页。 ①①③
位的最终确立，而国民政府集权垄断金融的目的也就更易于达到了。
中国早期的资本家们虽然对于政府积极于统一财政持理论上肯定但行为上暧昧的矛盾态度，但也并非完全没有作为。1928年参加全国经济会议的委员中，就有相当多数为金融实业家，如上海金城银行吴达诠、上海四明银行孙衡甫、上海浙江兴业银行徐新六、上海盐业银行倪远甫、上海上海银行陈光甫①等。②为筹集中央银行成立时的开办资本2000万元，财政部以“建设金融事业”为由，于1928年10月份发行17年金融短期公债3000万元。最后拨付中央银行的，除现款1040万元外，另外1110万元均为江浙等地银行实业家们认购的短期公债票。
这就形成了一个十分新奇的现象，即一方面由财政部长宋子文任总裁兼理事会主席，牢牢把握管理权，立法权隶属于行政权，将中央银行各项大权集于一身；另一方面，由于江浙等地银行实业家享有基于经济优势的“话语权”，在当时的中央银行内部，聚集了一大批十分卓越的银行家和工商业实务界人士，如银行家叶琢堂、陈光甫，实业家荣宗敬、周宗良等③，在客观上与国民政府“强制性制度变迁”分庭抗礼。到了中央银行发展的后期，这些资本家们由于与国民政府的暧昧关系，影响了政府的经济政策制定，并从中积累了巨额财富，与国民政府在某种程度上已经是荣辱与共，“一荣俱荣，一损俱损”了。
正是由于中央银行成立时的地位并不稳固，力量亦不强大，为了充实资金，中央银行还从事普通银行业务，而并非仅仅承担现代意义上的“政府的银行”、“银行的银行”的职能，因此难免与商业银行发生利益冲突，以至于淡化了其作为政府宏观调控工具的色彩。但这是由于当时特殊的社会政治、经济环境多岐互渗影响而成，因此亦难以简单对其置以肯定或否定的评价。在与地方金融资本家和商业银行的博弈中，中央银行为国民政府资金的储备发挥了重要作用，并最终确立了其金融垄断地位。 陈光甫、徐新六等人均为当时金融界领袖人物。
参见《1928年全国经济会议史料》（一），载《档案与史学》1995年第2期。
③ 参见刘慧宇：《中国中央银行研究：1928～1949》，中国经济出版社，1999年1月版。 ①②
本篇参考文献
一、档案类
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4、上海市档案馆周燕萍选编：《民国时期中央银行历史沿革及业务状况》，载《档案与史学》2003年第3期。
5、《1928年全国经济会议史料》（一），载《档案与史学》1995年第2期。
二、著作类
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5、刘慧宇：《中国中央银行研究：1928～1949》，中国经济出版社，1999年1月版。
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12、杨彦：《强制性制度变迁中中央与地方的博弈分析》，载《湖南行政学院学报》2006年第2期。
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14、张新光：《20世纪中国乡镇行政管理体制改革的回顾与思考》，载《长江论坛》2006年第5期。
15、周俊琪：《中央与地方税权关系的历史考察》，载《税务研究》2004年第2期。
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关键词：南京国民政府时期 中央与地方关系 财政关系 集权 分权
中央与地方关系是一个历史范畴。在不同的历史时期，一个国家中央与地方关系参差各异，因其时社会经济、政治、文化各因素交互作用而有不同展现。而对于中央与地方关系的内涵和外延的界定，学界也莫衷一是，难以盖棺定论。①但在笔者的阅读视野中，历来对于此问题的研究，似乎总与“集权”、“分权”，“财权”、“事权”这两组概念分不开。 而所以选择财政关系作为本文的研究视角，乃是参考了著名的美籍奥地利经济学家约瑟夫•阿洛伊斯·熊彼特（Joseph Alols Schumpeter）②在其1918年发表的《税务国家的危机》一文中的观点。在该文中，熊彼特认为，社会的财政历史使得人们能够“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式。” 在熊氏看来，“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著„„.在社会的转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式，社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机„„”③ 熊氏之言，高屋建瓴。因此，笔者试以以上两组关系为脉络，以熊氏对于财政史的研究观为逻辑起点，展开对于南京国民政府时期中央与地方关系的一点单薄考证。
20世纪初，在辛亥革命的打击下，自19世纪中叶就已倾斜的以君主专制为核心的中央 对于中央与地方关系概念的几种观点，可参见李国忠：《民国时期中央与地方的关系》，天津人民出版社，2004年12月第1版。但该概括是否为代表性观点，由于笔者所见有限，亦难有结论。 ②约瑟夫·阿洛伊斯·熊彼特（1883－1950年），美籍奥地利人，当代西方著名经济学家。《经济发展理论》一书是他早期成名之作。熊彼特在这本著作里首先提出的“创新理论”（Innovation Theory），当时曾轰动西方经济学界，并且一直享有盛名。此公与凯恩斯之间的瑜亮情节一直为经济学研究者们津津乐道。 ③ 转引自张宇燕，何帆：《由财政压力引起的制度变迁》，载盛洪、张宇燕主编：《天则论丛——从计划经济到市场经济》，中国财政经济出版社，1998年4月版。 ①
集权制大厦彻底崩溃了。如何重构中央与地方关系，成为关系到当时中国发展的重大问题，引起了社会的广泛关注。围绕着中国是要建立联邦制国家还是单一制国家，是中央集权还是地方分权的问题①，众多活跃的政治家和知识分子展开了论战，争论如火如荼。
在实践中，“联省自治”运动掀起了主张“联邦制”和“地方分权”的浪潮。但那时军阀混战，人民居无定所，渴望统一、厌恶战争成为普遍的社会心态。再加之民众传统观念仍习惯于“大一统”的政治格局等因素的影响，联邦制终究未能在中华大地上生根发芽。
1927年四一二政变后，蒋介石在南京召开会议，决定定都南京，否认武汉国民政府。1927年4月18日，南京国民政府举行成立典礼，蔡元培代表中国国民党中央党部授印，胡汉民代表国民政府接印。1928 年12月29日，张学良宣布“东北易帜”，接受南京国民政府领导。31日，国民政府任命张学良为东北边防军司令长官。至此，南京国民政府成为得到国际承认、代表中国的中央政府。这个政权一直持续到1949年10月中国共产党夺取政权、建立中华人民共和国。
当时的中国可谓是内忧外患。北伐战争虽然在客观上促成了新政权的成立，但也使得本已满目疮痍的中国社会矛盾加剧。在民众日益高涨的呼声中，1928年6月，国民政府宣布军政结束，训政开始。对于新成立的国民政府而言，如何取信于民，巩固政权迫在眉睫。连连兵患之灾，全国经济百事待理，百废待兴。政府不得不实施一系列的改革措施，包括整顿工业、农业、税收、金融等，建立物质基础，以稳定其统治。财政部相应制定了一系列新的经济政策和措施，包括制定财政经济计划、筹借外债并向私人借款、建立中国的中央银行及实行货币改革等。
为了保证新政策的贯彻实施，1928年6月在上海召开了全国经济会议，当时的财政部长宋子文②对经济会议的目的做了如下说明：“鉴于军兴以来，省自为政，财赋出纳不便统徙，以强敌当前，未遑整理，资以扫除大憝，亟当策进宏图。”而要“策进宏图”，必然与财政有根本关系。1928年7月1日至10日，由财政部在南京主持召开国民政府第一次财政会议， 在此次财政会议宣言、开会词中，明确提出 ：“训政开始，经纬万端，财为庶政之基，非先有彻底开节之方，则一切建设悉难著手”，然自民国以来，战乱频仍，财政向无具体计划，这两组问题并非一一对应，不能把前者简单等同于后者。据南开大学马克思主义教育学院李国忠副教授的观点，从世界范围来看，联邦制的国家也可划分为倾向于中央集权和地方分权两种类型，单一制国家也有分权型和集权型的区别。参见李国忠：《民国时期中央与地方的关系》，天津人民出版社，2004年12月第1版。
② 1928年初，早年毕业于美国哈佛大学经济系的宋子文（1894—1971）被蒋介石重金任命为南京国民政府财政部长。
③ 参见《全国财政会议汇编》《宣言》，第 1页。转引自武艳敏：《统一财政：1928年国民政府第一次财政会议之考察》，载《史学月刊》2006年第4期。 ①③
省自为政，长此以往，财政将陷于毫无办法之境地。“财政即无办法，即一切行政皆无办法，目前最重要的问题是建设要求，建设即根本上与财政问题有重大关系”①。1928年7月召开的财政会议，虽与同年6月20～30日召开的全国经济会议一样属于咨询性质，但是其通过的很多议案在随后召开的二届五中全会上被通过，实际上构成了国民政府初期财经工作总方针和经济改革的总构思，重要性不容忽视。从某种意义上讲，政治的核心问题是个经济问题，这已是经济学家的共识。宋子文以其丰富的经济学知识背景，糅合西方经济管理理论和其时国民政府特殊的社会状况，颁布了一系列重要举措，成效显著。
一、建立中央银行篇
第一次世界大战后，面对世界性的金融恐慌和严重的通货膨胀，各参战国汲取战时教训，意识到中央银行作为国家银行的特殊职能，试图以其管理信用，统制金融，稳定物价，促进经济恢复。1920年，在比利时首都布鲁塞尔召开了国际金融会议。会议特别指出：“中央银行之存在，不独使各国容易恢复并维持其通货与银行制度的稳定，并且亦为世界合作所必需”，因此号召“所有尚未设立中央银行的国家，应尽可能从速进行设立”。②同时，会议还就中央银行与政府关系作出重要指示，要求中央银行应从调节金融，管理信用出发，摆脱政府政治压迫，保持相对独立性，不可盲目且无限制地为政府垫款。③于是，从1921年起，各参战国纷纷建立起自己的中央银行体系。
当时广东的金融极为紊乱，外资银行左右着局势，官办银行在政治风潮的冲击下信用很低。在中央银行成立之前，革命政府辖属的盐务稽核所的收入一直都是存入广州中国银行的。1923年底，两广盐务所的经理宋子文奉令向中国银行提取存款11万元作军费，该行托词推诱，拒不支付。行长凌骥还携带相关单据和文件逃往香港。孙中山只好饬令查封此行，变卖它在广州的房地产等物，以抵存款损失。可见，革命政府没有自己直接掌握的银行，严重影响了各项重大方针的推行。顺应世界趋势，为了应对国内困境，广东革命政权开始筹办中央银行。这是一项全新的尝试，孙中山选择了好友宋耀如的儿子宋子文作为中央银行的筹备员。
宋子文早年毕业于上海圣约翰大学。1912年10月，18岁的宋子文前往美国哈佛大学主修经济；1915年由哈佛毕业后，宋子文赴哥伦比亚大学继续深造。毕业后曾在美国花期银行任职。1923年回国，担任孙中山的英文秘书。深厚的现代金融理论素养，丰富的实务工作经验，加之其父与孙中山非同寻常的关系，使宋子文成为中国中央银行发展道路上筚路蓝参见《全国财政会议汇编》《宣言》，第 1页。转引自武艳敏：《统一财政：1928年国民政府第一次财政会议之考察》，载《史学月刊》2006年第4期。
②谭振民译：《中央银行论》，台湾银行经济研究室印行，1961年5月，第9页。转引自刘慧宇：《宋子文与中央银行的筹设》，载《党史研究与教学》1999年第4期。
③刘慧宇：《宋子文与中央银行的筹设》，载《党史研究与教学》1999年第4期。 ①
缕的开拓者。
1923年4月，宋子文被孙中山任命为中央银行筹备员，5月被任命为筹备中的中央银行的副行长。根据孙中山的授意，宋子文以广东革命政府名义出面向外商借资1000万毫洋①，作为中央银行开办资金，又向地方金融机构借入18万元，作为委托美商代印钞票的费用。广州国民政府又“拨国币三千元”，1924年8 月8日，决定由胡汉民、邓泽如、廖仲饱、孙科、叶恭绰、林云防、宋子文组成董事会成员，廖仲恺为董事长，宋子文为行长。8月15日，由广东革命政权直接掌握的金融机构——中央银行在广州成立。中央银行的成立为革命政权提供了大量的资金，发挥了重要的融通作用。但由于当时革命政府政治影响力有限，中央银行的营业范围仅及于广东省一隅，故“虽名为中央银行，实不过为一地方银行而已”②，未能引起全国的广泛注意。
值得注意的是，在1928年6月召开的全国经济会议和1928年7月召开的财政会议上，宋子文都同与会者反复论证了中央银行成立的必要性、紧迫性和重要性，并得到了与会人员的一致认可。
在1928年的全国经济会议上，讨论筹设国家中央银行问题时，宋子文即主张仿效英、美、法、德等国的金融制度，设立国家银行。在同年7月的全国财政会议上，宋子文又宣布，将“组织国家银行，以代理国库、发行钞币、整理金融为唯一任务”。待“整理”的金融，似是别有所指。宋子文上任之际，国内早已有中国银行和交通银行以及团结在其周围的其他华资银行（如所谓的“南三行”、“北四行”），只是国民政府对其控制力十分有限。
“在中国金融史上，当政府的作用弱时，行业的作用就强。当政府的作用强时，行业的作用就弱。”③上任伊始，作为中央银行第一任总裁，宋子文曾提议将中国银行改为“中央银行”，使官股超过商股，但遭到了股东们的反对。这似乎可以看作是在向人们在传达这样的信息：国民政府对控制国内银行业、调控全国金融的愿望十分强烈，但实业家们却仿佛始终在揣度政府的诚意。尽管阻挠颇多，国民政府依然凭借其国家强权，一步步将对于金融的核心控制权夺回。
其时中国金融界主要为中国银行、交通银行马首是瞻。
中国银行是1905年在北京创立的，前身为“户部银行”。1908年改称“大清银行”。进入民国后，在“大清银行”基础上，1913年2月另组中国银行；交通银行则成立于1908年， 在当时约合600多万美元。
上海市档案馆周燕萍选编：《民国时期中央银行历史沿革及业务状况》，载《档案与史学》2003年第3期。
③ 杜恂诚：《北洋政府时期华资银行业内部关系三个层面的考察》，载《上海经济研究》1999年第5期。 ①②
初系清朝的邮传部，主要为铁路、电报、邮政、航运四项业务的收付款而设立。各地已有支行。其时处于中央银行地位的是中国银行（交通银行也承担着中央银行的一些职能）。1915年11月，当时的财政总长周学熙在致总统咨文中提出：“私立之银行，如查其资本殷实者，应由中国银行与其订立合同，准其领用行券，代为推广”。此后不久，浙江地方实业银行、浙江兴业银行、中孚银行、大陆银行、五族商业银行、永享银行、中国棉业银行、通易信托公司、上海商业储蓄银行（当时称为上海银行）、山东工商银行等均向中国银行领用银行券，代为推广。交通银行亦曾订定同业领券办法，对领券数额和准备金作了规定。各地方银行对于统一银行券的积极响应，蕴涵着动荡不定的政局中银行业对统一发行银行券的历史诉求，也折射出他们对于统一的国内财政金融秩序的渴望。但在这种渴望之中似乎又有所保留。他们的心态是微妙的：既期望政府政策上倾向于华资银行，提高他们的竞争力，又对新成立的南京国民政府政府到底能在多大程度上保护他们的利益，或者说：他们能从资助政府的行为中获益多少始终无法预测。政府极力寻求各金融财团②的协助，但新兴的中国金融业在与政府的交集中却表现出时而合作时而观望的矛盾态度。
在银行的商办化已经随着商品经济的发展成为当时金融业发展的显流时，仅得到各地方商业银行鼎力支持的中国银行强大的金融实力就远非尚处在幼年时期的中央银行能比。但政府行为对于经济的宏观调控职能的实现却必须倚靠作为经济发展血液的金融业。当时有两大金融中心，一为北京，一为上海。中国银行和交通银行总行均在财政金融中心北京。为扭转政府对于金融业控制力虚弱的状况，培养中央银行在上海中外银行中的“竞存与滋长能力”，宋子文毅然将中央银行定址上海，并命中国、交通两行总行迁往上海。宋子文选址临近政府首都的上海是否确实是为了更有效地实施管理和调控今天已不可知，但政府行为对国内经济潜移默化的示范作用影响力却逐渐显现出来。以至于“中、交两行金融机构迁沪„„成为以后几年里北平多家银行南迁的先声”。如1930年中孚银行与中国实业银行由北平迁往上海；1931年新华商业银行与中国农工银行由北平迁往上海；1933年东莱银行从天津迁至上海等。这些全国的重要银行均移址上海，增强了上海金融业的力量，也改变了中国的金融格局。可以说，宋子文此举导致了北京全国性财政金融中心地位的丧失以及上海作为惟一金融中心地 中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料》（第1辑），上海人民出版社1986年版，第159页。转引自魏浩然：《中国中央银行的现代化（1928——1945）——以银行立法为视角》，中国优秀博硕士论文库。（未见档案索取号）。
② 上海社会科学院研究员杜恂诚教授认为，将当时的华资银行业团体称为“江浙财团”或“江浙财阀”并不恰当，因为“财团”或“财阀”是企业发展的高级阶段，指大型的企业集团，而当时的中国资本主义还远远没有发展到“财团”的阶段。参见：杜恂诚：《北洋政府时期华资银行业内部关系三个层面的考察》，载《上海经济研究》1999年第5期。
③沈祖炜：《近代中国企业：制度和发展》，上海社会科学院出版社，1999年12月第1版，第203页。 ①①③
位的最终确立，而国民政府集权垄断金融的目的也就更易于达到了。
中国早期的资本家们虽然对于政府积极于统一财政持理论上肯定但行为上暧昧的矛盾态度，但也并非完全没有作为。1928年参加全国经济会议的委员中，就有相当多数为金融实业家，如上海金城银行吴达诠、上海四明银行孙衡甫、上海浙江兴业银行徐新六、上海盐业银行倪远甫、上海上海银行陈光甫①等。②为筹集中央银行成立时的开办资本2000万元，财政部以“建设金融事业”为由，于1928年10月份发行17年金融短期公债3000万元。最后拨付中央银行的，除现款1040万元外，另外1110万元均为江浙等地银行实业家们认购的短期公债票。
这就形成了一个十分新奇的现象，即一方面由财政部长宋子文任总裁兼理事会主席，牢牢把握管理权，立法权隶属于行政权，将中央银行各项大权集于一身；另一方面，由于江浙等地银行实业家享有基于经济优势的“话语权”，在当时的中央银行内部，聚集了一大批十分卓越的银行家和工商业实务界人士，如银行家叶琢堂、陈光甫，实业家荣宗敬、周宗良等③，在客观上与国民政府“强制性制度变迁”分庭抗礼。到了中央银行发展的后期，这些资本家们由于与国民政府的暧昧关系，影响了政府的经济政策制定，并从中积累了巨额财富，与国民政府在某种程度上已经是荣辱与共，“一荣俱荣，一损俱损”了。
正是由于中央银行成立时的地位并不稳固，力量亦不强大，为了充实资金，中央银行还从事普通银行业务，而并非仅仅承担现代意义上的“政府的银行”、“银行的银行”的职能，因此难免与商业银行发生利益冲突，以至于淡化了其作为政府宏观调控工具的色彩。但这是由于当时特殊的社会政治、经济环境多岐互渗影响而成，因此亦难以简单对其置以肯定或否定的评价。在与地方金融资本家和商业银行的博弈中，中央银行为国民政府资金的储备发挥了重要作用，并最终确立了其金融垄断地位。 陈光甫、徐新六等人均为当时金融界领袖人物。
参见《1928年全国经济会议史料》（一），载《档案与史学》1995年第2期。
③ 参见刘慧宇：《中国中央银行研究：1928～1949》，中国经济出版社，1999年1月版。 ①②
本篇参考文献
一、档案类
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4、上海市档案馆周燕萍选编：《民国时期中央银行历史沿革及业务状况》，载《档案与史学》2003年第3期。
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