国际合作与交流 International Cooperation and Exchange
美国环保产业发展战略分析与启示
Strategic Analysis of Environmental Industry in United States and Its Revelations to China
国冬梅 （国家环境保护总局环境与经济政策研究中心，北京 １０００２９）
摘 要 本文总结了美国环保产业内涵变化和发展历程，剖析了其政策驱动、投资风险、技术开发等影响因素，分析了其未来改革战略和贸易战略。分析结果表明美国环保产业市场已经饱和，利润率和增长率逐渐下降，环境政策的激励作用逐渐由行政命令为主转向长效的经济手段，环保产业投资风险高、技术开发周期长且存在相关政策不合理等因素阻碍了美国环保产业的发展。为此，美国着力改革，努力将环保企业的产品和服务与客户的核心商业利益充分结合，政府部门帮助企业千方百计扩大出口。在此基础上，本文结合中国国情提出了国家在指导环保产业发展战略方面应起的作用和应采取的具体措施。
关键词 环保产业增长规律驱动力政策障碍未来改革贸易战略启示
１前 言
环保产业的发展如今已成为世界经济发展新的增长点，其意义不只表现于其自身的经济规模上，更体现于它对整个经济的带动作用上，即在多大程度上带动整个经济在数量和质量上的发展，在多大程度上推动经济体制和经济结构向更为健全的方向转变，在多大程度上引导社会生活方式和消费方式的良性变化。一项利用投入－产出表对美国环保产业带动作用的研究（１９９６年）表明：环保产业对１５个部门的带动效应相当明显，这种带动作用产生的总增值效果约为环保产业产值的１００％～１５０％。一份关于美国１９７０—１９７９年期间大气污染防治费用的研究表明，防治大气污染的投入仅为大气污染损失的１／１５。我国关于污染治理的成本－效益分析表明，污染治理投入与污染损失的减少量之比为１：６［１］。２００１年中国环保产业大规模调查结果显示：中国环保产业年收入总额已接近１７００亿元，占当年国内生产总值的１．９％。更为可喜的是，环保产业实现的利润收入已经达到国家环境污染治理年投资总额的１．６倍［２］。因此，分析美国环保产业内涵、发展规律与战略，为我国满足未来环境保护需求、适应加入ＷＴＯ后的国际竞争形势、改革与环保产业发展有关的政策与体制提出战略思考与建议是必要的。
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２ 内涵的变化及增长规律的分析
美国环保产业包括以下几方面能产生利润的活动：（１）遵守环境保护的法律法规；（２）环境评价、分析和保护；（３）污染控制、废物管理和被污染财产的恢复；（４）水、循环材料和清洁能源的提供与输送；（５）有利于增加能源与资源效率、提高生产力水平、促进经济可持续增长（采取污染预防措施）的技术与活动［３］。
美国环保产业一度是成功的，而且在国民经济中起了很重要的作用。在过去的２５年里，美国环保产业的产值已达１８１０亿美元，就业人数达１３０万。私营部门的公司达３万家，出口收入达１６０亿美元，贸易顺差达９０亿美元。实际上，收入低于１０００万的企业在总收入中占了很大的份额。由于美国也没有将环保产业作为一个整体纳入标准产业分类体系，所以进行具体描述也相当困难。１９９５年，美国环保局的估计表明，１９９１年环保产业占整个国民经济的０．８％。环境产品与服务的市场需求也在发生根本性变化，即由以污染控制、废物管理和治理为主要目的的需求，正在转向以提高资源生产力和改善环境为目的，从而提高企业竞争优势的需求。
然而，成功只属于过去，目前的环保产业则处于过渡期，面临巨大的挑战与机遇。美国环保产业的增长已从１９８５—１９９０年期间的１０％～１５％的年增
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长率下降到１９９１—１９９６年间的１％～５％（见图１）；平均利润已从８０年代后期的１０％下降到现在的２％～３％；环境技术公司的风险资本投资已从１９９０年的２亿美元下降到１９９６年的３０００万美元以下；美国环保产业在危险废物管理、分析服务、咨询与工程、大气污染控制设备等方面生产能力过剩；现在供大于求，处于买方市场阶段，价格正在下降；产业正处于巩固阶段；少数大的环保公司在过去几年中增长速度加快，大中型企业正在合并；需求下降，价格下滑，竞争更加激烈，使得本行业的财政紧张；１９９１—１９９６年间，ＮＡＳＤＡＱ每年增长２２％，道琼斯指数每年增长１６％，而环保公司的赢利仅为每年增长６％。就在环保产业面临困境的同时，其环境政策同样也面临重要抉择［４］。
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务，这极大地刺激了对环境产品与服务的需求，而且环保产业的主要利润来自担心被罚款、被关闭或者引起消费者和政府官员愤怒的企业。
２０世纪７０年代末和８０年代一系列环境法律法规的迅速出台，引起了工业界的不满抱怨地方政府不给予资金支持。因此，８０年代末，出台新法规的速度减慢，实施的力度降低，导致环保产业发展逐渐减速，发生了外企兼并浪潮，改变了许多大气与水污染控制设备企业的所有权。
２０世纪９０年代中期，美国的调查结果表明，美国的环境质量发生了很大改善，大气质量和水质已不再恶化，而且许多地方环境质量得到提高。这也意味着环境问题已不再是政府的优先领域。但国际环境问题依然严重，因此美国还专门制订了环保产品与服务的出口战略。
美国环保产业发展的历程表明，环保产业市场的驱动力正在发生变化。美国环保产业是“命令＋控制”制度的产物，然而依赖这一制度创造的需求范围较窄，产品与服务向遵守法规的目标发展，反而使环保产业竞争战略涵盖的内容变少。环保企业领导们认为，通过“命令＋控制”制度改善环境的速度正在减慢：（１）该制度对已满足环境法规要求的企业进行的技术革新和投资没有激励作用，对环境超过平均水平的企业没有任何奖励；（２）该制度对环境与经济综合决策没有激励作用，但环境与经济综合决策已成为国际需求的关键。美国私营部门与公共部门的消费者正日益成熟，正从传统的单纯遵守环境法规，转向将环境因素纳入更广泛的商业决策，将环境成本纳入生产投入。
美国环保企业领导、学者和决策者普遍认为，要刺激对环保产品与服务的持续需求，不断改善环境质量，就必须在经济政策中将环境价值纳入国家与国际经济体系，从而能够鼓励环境表现好的企业，惩罚环境表现不好的企业。同时，调整后的经济核算体系可作为构架可持续发展经济政策和合理环境政策的基础。
综上所述，美国环保产业的发展一直受环保政策的驱动，但不同的环保政策手段对环保产业市场的驱动程度又不同，环保产业的增长与投资也随着驱动力的不断变化而变化，而且在采用市场手段后，环保产业有可能稳定增长并恢复到历史最高水平，从而实现环保产业与整个经济发展的“双赢”战略（图２）。
图１ １９７０—１９９６年美国环保产业
的年增长率
资料来源：美国商业部技术政策办公室，美国环保产业——迎接２１世纪的挑战，１９９８年９月。
１ 发展驱动力变化规律的分析
美国环保产业起始于１９世纪的城市供排水系统管理、卫生工程和废物收集。２０世纪７０年代，美国环保局与环境质量委员会诞生后，实施了《国家环境政策法》，不久又实施了《清洁空气法》和《水污染控制法》，从而刺激了环保产业的发展，产品与服务的类型主要包括大气污染控制设备、环境咨询与工程服务、环境仪器与测试服务、危险废物管理与补救服务等。但环境产品与服务主要用于大的资本项目和公共部门。
２０世纪８０年代，由于采用了污染者付费和“命令＋控制”等措施，环保产业的发展则主要转向了为私有行业遵守环境法律法规提供环境产品与服
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营企业对环保技术、产品研究与开发的投入。
美国长期以“命令＋控制”制度为主的政府环
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市场驱动力的强度
境管理创造并形成了环保市场，但这一制度也阻碍了新环境技术的开发与商业化。这就是环保市场与其他即使是受政府严格控制的市场存在差异的关
管制
市场机制
键。该制度的局限性也降低了私营企业开发与采用环境友好技术的能力。
环境投资、技术与产品开发、政策制定与实施的协调一致是环保产业得以发展的关键。然而，美国环保产业的发展历程表明，不恰当的政策限制或减慢了环境技术与产品的开发与使用。新技术的开发是非常耗时的，一般至少５～１０年才能将新的发明投入市场。然而，投资者则通常要求３～５年即有回报（见图３）。因此，美国对新技术与产品的开发投资一般发生在开发周期的后期，所以开发方只好自筹前期开发资金或依赖政府资助。但是，如果大型环保企业要自筹资金进行前期开发的话，便会享受政府制定的税收优惠政策。
通常，环境政策制定的依据是技术的可得性，而且不同政策要求采用规定的技术与产品。美国几乎所有固定大气污染源、废水污染源以及危险废物处理政策都要求采用“最可得的技术”。因此，环境政策则进一步推迟了环境技术投入市场的时间，使新技术的发展更难于找到资金支持。
此外，仅针对污染介质、污染源的法规使得环境决策者只见树木，不见森林，使得企业管理者只针对具体污染问题采取末端治理措施。每项规定仅针对一种污染物排放，要求满足单一时间表。而且公众意识/公司的责任感
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图２ 美国环保产业市场驱动力的变化规律
资料来源：美国商业部技术政策办公室，美国环保产业——迎接２１世纪的挑战，１９９８年９月。
２ 环保投资与技术开发的政策障碍分析
美国多数环保投资者认为，环境投资的风险特别难于评估，各种阻力难于克服，认为环境市场比其他市场更具风险性。金融机构很难获得预测技术开发的结果所需要的管理许可，而且难于获得政策要求的“锁定技术”的市场份额。同时，基于新开发技术的产品与服务进入环境市场的成本远远高于政府机构的投资，且远不如政府所起的作用。美国环保政策是环境技术开发的主要决定因素。如果环境政策不关注新技术的开发与使用并对其加以激励的话，就会增加环保产业的技术开发方、投资方、消费者和公众的风险。财政政策则会影响私
又挫伤３ 未来改革战略分析
“命令＋控制”模式对美国环保市场的驱动力正在减弱，投资与技术开发面临许多政策
障碍，用户的需求却转向环境与经济结合的革新措施。因此，政府与产业必须努力合作，将经济与环境因素融合对激励好的环境行为的政策中，稳步迈向“双赢”目标。反过来，这也会促进新技术与服务的需求，使环保企业更具有竞
与实施的时间关系分析
资料来源：美国商业部技术政策办公室，美国环保产业——迎接２１世纪的挑战，１９９８年９月。
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争性，同时有助于保护后代的全球环境。
产业界也必须有全球性的站位。正在工业化的国家有可能成为大的污染者，或者说是环境产品与服务的大客户。改变出口现状需要国内政府与企业界的强有力合作。美国国际贸易局与产业界一道，直接通过环境贸易顾问委员会改善产业界参与国外市场的条件与能力。国际贸易局为环保公司提供咨询，提供国外市场信息，支持国内外的会议与贸易活动，还建立了国家环境出口活动，鼓励联邦各州小企业参与环境出口。
政府的作用需要改变。在形成国内环境产品与服务的过程中，政府已经起到了很大的作用。政府能否同时支持经济增长和环境保护双重任务呢？环境法规是否能与经济目标更好地融合？环保产业经营者和许多客户认为政府应当采取以下三种措施：（１）改革美国环保局的管理职责；（２）改革政府自身的环境管理；（３）加强政府对技术开发与扩散的支持。环保企业领导认为，政府机构应依据环保企业的实际表现进行政府购买，同时建立与私有行业投资周期同步的政府采购周期。产业领导认为政府要重新审查其在环境技术的开发与商业化中的作用。建议政府构筑其研究与开发投资，以便利私有企业的技术革新，增加政府－产业部门之间的合作，并探索可持续发展技术。
环境管理要改革。企业领导们认为确保污染行为受到处罚、环境表现好的行为受到奖励这两个指导原则。首先，要确定环境表现好坏的标准。其次，依靠基于环境表现政策（包括市场机制）和环境信息政策（如有毒物质排放清单）对环境表现好的给予奖励，并鼓励环境与经济的综合决策。
总之，美国环保产业界认为，美国环保产业要成为经济增长的重要组成部分，就必须适应新的市场形势，开发不仅局限于为遵守环境法规而采用的环保产品与服务。环保企业领导认为，环保企业必须成为其客户的资源管理者和环境管理者，而且必须将其产品和服务与客户的核心商业利益充分结合在一起。
产业收入中仅有９％是境外收入，日本和德国则分别超过了２０％。大多数美国的环保产业在海外市场处于竞争劣势。３万家公司中，多数是私有企业，而且这些小企业没有能力或不倾向于出口。
环保产业界认为，出现这种局面的主要原因是政府对环保产业的支持不够。例如，日本与德国率先实施了国家能源政策，为ＰＶ（太阳能光伏发电）系统接入电网提供了大量财政支持，美国对此项目的支持则微乎其微。其结果是日本ＰＶ能源政策使其在１９９７年成为世界上最大的ＰＶ市场，美国ＰＶ生产商的市场份额却一直在减少。据估计，美国ＰＶ生产商的市场份额由１９９５年的４２．７％降低到１９９８年的３７．８％；同期日本则由２０．１％增至２７％。
为此，美国环保局的环境产品与服务的贸易战略是千方百计扩大出口。其主要手段是：（１）通过技术援助、培训与信息交流在其他国家创造环保技术与服务需求；（２）通过与其他联邦政府与私营部门的合作加强对环境产品与服务出口的强有力支持；（３）通过相关环境协议，提高环境标准，抢占由此产生的环保产品与服务市场；（４）通过积极参与国际贸易机构（如北美自由贸易协议及通过该协议建立的环境合作委员会，ＷＴＯ中的贸易与环境委员会）与经济合作组织（ＡＰＥＣ）的谈判，推进环境产品与服务贸易的自由化进程，为美国环境产品与服务的出口扫除障碍。
美国环保局根据美国的经济、政治与环境利益，确定了以下八个扩大出口的对象国：墨西哥、中国、印度、俄罗斯、南非、巴西、阿根廷、智利。出口主要集中于污染预防、能源效率、能源保护、危险废物与固体废物等美国具有竞争优势的领域。美国环保局的战略将包括两个主要部分：技术示范和有目的的技术援助项目。
５ 几点启示
通过以上的分析与思考，给我们许多启示，现提出以下几点供我国决策层参考。
５．１ 环保部门理应指导环保产业发展的战略方向（１）环保产业的健康、稳定发展需要步进式环境政策，即需要政府站在战略层次上，遵循环保投资、环保技术开发周期与环保政策一体化过程的时间规律性，考虑环保产业从末端治理产品、单项环境服务向清洁工艺过程相关产品与一体化服务转变这一大趋势，充分考虑环境政策对污染企业及环保产业的经济与社会影响，来制定科学合理
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４ 贸易战略分析
环保企业领导和许多消费者认为，美国国内市场需求形势严峻，但国际市场增长迅速，竞争能力强，环境产品与服务市场正日益全球化。１９９６年全球市场为４５２０亿美元，其中海外市场为２８００亿美元，预计２０１０年可达６０００亿美元。然而，美国环保
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的环保政策。
（２）环保产业发展需要政府及时公开环保政策，从而使企业获得公平竞争的市场环境，同时能满足ＷＴＯ的要求。环保政策的及时公开要走信息化的道路，要走为企业服务的道路。
（３）环保产业发展的环境政策依赖性使得环保产业发展具有阶段性、动态性、区域性，相关部门与企业界需要及时进行自我调整。
（４）目前我国环保产业的发展主要受“命令＋控制”措施的驱动，末端治理的产品生产与服务仍处在高速发展阶段。然而，环保产业的发展需要的是相对稳定的环保政策与机制，如市场经济手段，从而避免一哄而上、大起大落的发展局面，降低环保企业的商业风险。
（５）我国城市环境治理基础设施要适度吸引外商投资企业建设与运营。要在学习他国经验的同时避免我国环保企业失去巨大的市场，挫伤其发展；也要充分做好长期规划和资金积累，从而避免由于环境基础设施的本地性和必需性导致外资在运营期满后大规模撤出，以致当地污染治理能力突然丧失或过度市场化引起的社会问题。
（６）环保部门在制定环境保护规划时，应充分考虑我国环保产业发展的能力、国内的购买能力、国际市场上环境产品与服务的供应情况等，切实做到规划与计划的切实可行，同时有利于保护与推动我国环保产业的发展。
（７）环保系统的执法能力不足，会挫伤优质、规模环保企业的发展。环保执法力度不够会导致优质、高价环保产品与服务竞争力下降，中小企业的劣质、低价环保产品与服务获得更多投机机会。２０００年，作者在调查金融危机对环境产品与服务贸易自由化影响的过程中了解到，“一控双达标”期间，由于受金融危机影响企业效益降低，加之地方执法能力有限，一些生产相对劣质、低价的小企业转而占了上风。因此，加强环保部门执法能力，有助于扶持大型环保企业发展优质、高效、低价的环保产品与服务。
（８）无论是日本、德国还是美国的经验都进一步说明，环保产业的国际竞争力绝大程度上依赖于政府的支持力度，而且政府支持是环保产业迅速发展的唯一渠道。由于环保产业的独特性以及我国环保形势的紧迫性，环保部门应努力利用实施一些一揽子污染控制与生态保护项目，积极创造有利的政策环境，增加资金支持力度，加强优势组合，培育58Environmental Protection 2004．6
有实力的大型企业，从而带动并形成具有区域特色的环保产业条带，提高国际竞争能力。
５．２ 政府可在环保产业国际贸易战略中发挥重要作用
国家环保总局可借鉴美国环保局的做法，以国际环境合作的名义，帮助我国的环保企业努力走向国际市场，尤其是发展中国家市场；在国际环境组织、贸易组织与经济组织中发挥作用，为保护并开拓我国环保产业市场。例如，美国及其他发达国家正努力扩大环境产品与服务的范围，并同时在ＷＴＯ谈判与ＡＰＥＣ论坛中积极推动环境产品与服务的贸易自由化，努力推动国际组织采用他们对环境产品与服务的界定。然而，我国对环保产品与服务的界定范围比较窄，而且实力较差。因此，我国在国际组织谈判中，要务必注意压缩或调整环保产品与服务的范围，避免因其定义范围过宽，而使国外几乎所有的产品与服务都会由于生产效率高，有利于提高资源使用效率而全部享受关税减免政策。同时，加强环境产品与服务的贸易自由化可能给我国环保产业发展带来的冲击以及相关的应对措施。
总之，无论是国外环保产业的发展经验，还是国内环保产业发展面临的形式都表明：环保部门在环保产业的国内发展战略与国际发展战略中都占有重要地位，既是环保产业国内发展战略的重要推动机构，又可以通过环境外交推动环保产业的国际发展战略。参考文献
１ 徐嵩龄．略论环境产业的经济意义．科技日报，１９９９－０９－１１。
２ ２０００年全国环境保护相关产业状况公报．国家环境保护总局，２００１年１２月。
３ Ｄａｖｉｄ Ｒ． Ｂｅｒｇ， Ｇｒａｎｔ Ｆｅｒｒｉｅｒ ａｎｄ Ｊｏｎ Ｐａｕｇｈ． Ｔｈｅ Ｕ．Ｓ．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ． Ｕ．Ｓ． Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｏｍｍｅｒｃｅ，Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ １９９８．
４ Ｈｅａｒｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｓｅｎａｔｅ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ ｏｎ ＳｍａｌｌＢｕｓｉｎｅｓｓ Ｓｍａｌｌ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ ａｎｄ ＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＴｅｃｈｎｏｌｏｇｉｅｓ： Ｔｈｅ Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ａｎｄ Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ。Ｂｏｓｔｏｎ， ＭＡ． Ｊｕｎｅ １４， １９９９。
５ Ｂｅｔｗｅｅｎ Ｔｒａｄｅ ａｎｄ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ－－ＰｏｓｔＤｏｈａ Ｍｉｎｉｓｔｅｒｉａｌ Ｉｓｓｕｅ， Ｎｏ．９ ＢＲＩＤＧＥＳ， Ｎｏｖｅｍｂｅｒ－Ｄｅｃｅｍｂｅｒ， ２００１．
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国冬梅 （国家环境保护总局环境与经济政策研究中心，北京 １０００２９）
摘 要 本文总结了美国环保产业内涵变化和发展历程，剖析了其政策驱动、投资风险、技术开发等影响因素，分析了其未来改革战略和贸易战略。分析结果表明美国环保产业市场已经饱和，利润率和增长率逐渐下降，环境政策的激励作用逐渐由行政命令为主转向长效的经济手段，环保产业投资风险高、技术开发周期长且存在相关政策不合理等因素阻碍了美国环保产业的发展。为此，美国着力改革，努力将环保企业的产品和服务与客户的核心商业利益充分结合，政府部门帮助企业千方百计扩大出口。在此基础上，本文结合中国国情提出了国家在指导环保产业发展战略方面应起的作用和应采取的具体措施。
关键词 环保产业增长规律驱动力政策障碍未来改革贸易战略启示
１前 言
环保产业的发展如今已成为世界经济发展新的增长点，其意义不只表现于其自身的经济规模上，更体现于它对整个经济的带动作用上，即在多大程度上带动整个经济在数量和质量上的发展，在多大程度上推动经济体制和经济结构向更为健全的方向转变，在多大程度上引导社会生活方式和消费方式的良性变化。一项利用投入－产出表对美国环保产业带动作用的研究（１９９６年）表明：环保产业对１５个部门的带动效应相当明显，这种带动作用产生的总增值效果约为环保产业产值的１００％～１５０％。一份关于美国１９７０—１９７９年期间大气污染防治费用的研究表明，防治大气污染的投入仅为大气污染损失的１／１５。我国关于污染治理的成本－效益分析表明，污染治理投入与污染损失的减少量之比为１：６［１］。２００１年中国环保产业大规模调查结果显示：中国环保产业年收入总额已接近１７００亿元，占当年国内生产总值的１．９％。更为可喜的是，环保产业实现的利润收入已经达到国家环境污染治理年投资总额的１．６倍［２］。因此，分析美国环保产业内涵、发展规律与战略，为我国满足未来环境保护需求、适应加入ＷＴＯ后的国际竞争形势、改革与环保产业发展有关的政策与体制提出战略思考与建议是必要的。
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２ 内涵的变化及增长规律的分析
美国环保产业包括以下几方面能产生利润的活动：（１）遵守环境保护的法律法规；（２）环境评价、分析和保护；（３）污染控制、废物管理和被污染财产的恢复；（４）水、循环材料和清洁能源的提供与输送；（５）有利于增加能源与资源效率、提高生产力水平、促进经济可持续增长（采取污染预防措施）的技术与活动［３］。
美国环保产业一度是成功的，而且在国民经济中起了很重要的作用。在过去的２５年里，美国环保产业的产值已达１８１０亿美元，就业人数达１３０万。私营部门的公司达３万家，出口收入达１６０亿美元，贸易顺差达９０亿美元。实际上，收入低于１０００万的企业在总收入中占了很大的份额。由于美国也没有将环保产业作为一个整体纳入标准产业分类体系，所以进行具体描述也相当困难。１９９５年，美国环保局的估计表明，１９９１年环保产业占整个国民经济的０．８％。环境产品与服务的市场需求也在发生根本性变化，即由以污染控制、废物管理和治理为主要目的的需求，正在转向以提高资源生产力和改善环境为目的，从而提高企业竞争优势的需求。
然而，成功只属于过去，目前的环保产业则处于过渡期，面临巨大的挑战与机遇。美国环保产业的增长已从１９８５—１９９０年期间的１０％～１５％的年增
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长率下降到１９９１—１９９６年间的１％～５％（见图１）；平均利润已从８０年代后期的１０％下降到现在的２％～３％；环境技术公司的风险资本投资已从１９９０年的２亿美元下降到１９９６年的３０００万美元以下；美国环保产业在危险废物管理、分析服务、咨询与工程、大气污染控制设备等方面生产能力过剩；现在供大于求，处于买方市场阶段，价格正在下降；产业正处于巩固阶段；少数大的环保公司在过去几年中增长速度加快，大中型企业正在合并；需求下降，价格下滑，竞争更加激烈，使得本行业的财政紧张；１９９１—１９９６年间，ＮＡＳＤＡＱ每年增长２２％，道琼斯指数每年增长１６％，而环保公司的赢利仅为每年增长６％。就在环保产业面临困境的同时，其环境政策同样也面临重要抉择［４］。
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务，这极大地刺激了对环境产品与服务的需求，而且环保产业的主要利润来自担心被罚款、被关闭或者引起消费者和政府官员愤怒的企业。
２０世纪７０年代末和８０年代一系列环境法律法规的迅速出台，引起了工业界的不满抱怨地方政府不给予资金支持。因此，８０年代末，出台新法规的速度减慢，实施的力度降低，导致环保产业发展逐渐减速，发生了外企兼并浪潮，改变了许多大气与水污染控制设备企业的所有权。
２０世纪９０年代中期，美国的调查结果表明，美国的环境质量发生了很大改善，大气质量和水质已不再恶化，而且许多地方环境质量得到提高。这也意味着环境问题已不再是政府的优先领域。但国际环境问题依然严重，因此美国还专门制订了环保产品与服务的出口战略。
美国环保产业发展的历程表明，环保产业市场的驱动力正在发生变化。美国环保产业是“命令＋控制”制度的产物，然而依赖这一制度创造的需求范围较窄，产品与服务向遵守法规的目标发展，反而使环保产业竞争战略涵盖的内容变少。环保企业领导们认为，通过“命令＋控制”制度改善环境的速度正在减慢：（１）该制度对已满足环境法规要求的企业进行的技术革新和投资没有激励作用，对环境超过平均水平的企业没有任何奖励；（２）该制度对环境与经济综合决策没有激励作用，但环境与经济综合决策已成为国际需求的关键。美国私营部门与公共部门的消费者正日益成熟，正从传统的单纯遵守环境法规，转向将环境因素纳入更广泛的商业决策，将环境成本纳入生产投入。
美国环保企业领导、学者和决策者普遍认为，要刺激对环保产品与服务的持续需求，不断改善环境质量，就必须在经济政策中将环境价值纳入国家与国际经济体系，从而能够鼓励环境表现好的企业，惩罚环境表现不好的企业。同时，调整后的经济核算体系可作为构架可持续发展经济政策和合理环境政策的基础。
综上所述，美国环保产业的发展一直受环保政策的驱动，但不同的环保政策手段对环保产业市场的驱动程度又不同，环保产业的增长与投资也随着驱动力的不断变化而变化，而且在采用市场手段后，环保产业有可能稳定增长并恢复到历史最高水平，从而实现环保产业与整个经济发展的“双赢”战略（图２）。
图１ １９７０—１９９６年美国环保产业
的年增长率
资料来源：美国商业部技术政策办公室，美国环保产业——迎接２１世纪的挑战，１９９８年９月。
１ 发展驱动力变化规律的分析
美国环保产业起始于１９世纪的城市供排水系统管理、卫生工程和废物收集。２０世纪７０年代，美国环保局与环境质量委员会诞生后，实施了《国家环境政策法》，不久又实施了《清洁空气法》和《水污染控制法》，从而刺激了环保产业的发展，产品与服务的类型主要包括大气污染控制设备、环境咨询与工程服务、环境仪器与测试服务、危险废物管理与补救服务等。但环境产品与服务主要用于大的资本项目和公共部门。
２０世纪８０年代，由于采用了污染者付费和“命令＋控制”等措施，环保产业的发展则主要转向了为私有行业遵守环境法律法规提供环境产品与服
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美国长期以“命令＋控制”制度为主的政府环
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市场驱动力的强度
境管理创造并形成了环保市场，但这一制度也阻碍了新环境技术的开发与商业化。这就是环保市场与其他即使是受政府严格控制的市场存在差异的关
管制
市场机制
键。该制度的局限性也降低了私营企业开发与采用环境友好技术的能力。
环境投资、技术与产品开发、政策制定与实施的协调一致是环保产业得以发展的关键。然而，美国环保产业的发展历程表明，不恰当的政策限制或减慢了环境技术与产品的开发与使用。新技术的开发是非常耗时的，一般至少５～１０年才能将新的发明投入市场。然而，投资者则通常要求３～５年即有回报（见图３）。因此，美国对新技术与产品的开发投资一般发生在开发周期的后期，所以开发方只好自筹前期开发资金或依赖政府资助。但是，如果大型环保企业要自筹资金进行前期开发的话，便会享受政府制定的税收优惠政策。
通常，环境政策制定的依据是技术的可得性，而且不同政策要求采用规定的技术与产品。美国几乎所有固定大气污染源、废水污染源以及危险废物处理政策都要求采用“最可得的技术”。因此，环境政策则进一步推迟了环境技术投入市场的时间，使新技术的发展更难于找到资金支持。
此外，仅针对污染介质、污染源的法规使得环境决策者只见树木，不见森林，使得企业管理者只针对具体污染问题采取末端治理措施。每项规定仅针对一种污染物排放，要求满足单一时间表。而且公众意识/公司的责任感
1970 1980 1990 2000 2010年
图２ 美国环保产业市场驱动力的变化规律
资料来源：美国商业部技术政策办公室，美国环保产业——迎接２１世纪的挑战，１９９８年９月。
２ 环保投资与技术开发的政策障碍分析
美国多数环保投资者认为，环境投资的风险特别难于评估，各种阻力难于克服，认为环境市场比其他市场更具风险性。金融机构很难获得预测技术开发的结果所需要的管理许可，而且难于获得政策要求的“锁定技术”的市场份额。同时，基于新开发技术的产品与服务进入环境市场的成本远远高于政府机构的投资，且远不如政府所起的作用。美国环保政策是环境技术开发的主要决定因素。如果环境政策不关注新技术的开发与使用并对其加以激励的话，就会增加环保产业的技术开发方、投资方、消费者和公众的风险。财政政策则会影响私
又挫伤３ 未来改革战略分析
“命令＋控制”模式对美国环保市场的驱动力正在减弱，投资与技术开发面临许多政策
障碍，用户的需求却转向环境与经济结合的革新措施。因此，政府与产业必须努力合作，将经济与环境因素融合对激励好的环境行为的政策中，稳步迈向“双赢”目标。反过来，这也会促进新技术与服务的需求，使环保企业更具有竞
与实施的时间关系分析
资料来源：美国商业部技术政策办公室，美国环保产业——迎接２１世纪的挑战，１９９８年９月。
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争性，同时有助于保护后代的全球环境。
产业界也必须有全球性的站位。正在工业化的国家有可能成为大的污染者，或者说是环境产品与服务的大客户。改变出口现状需要国内政府与企业界的强有力合作。美国国际贸易局与产业界一道，直接通过环境贸易顾问委员会改善产业界参与国外市场的条件与能力。国际贸易局为环保公司提供咨询，提供国外市场信息，支持国内外的会议与贸易活动，还建立了国家环境出口活动，鼓励联邦各州小企业参与环境出口。
政府的作用需要改变。在形成国内环境产品与服务的过程中，政府已经起到了很大的作用。政府能否同时支持经济增长和环境保护双重任务呢？环境法规是否能与经济目标更好地融合？环保产业经营者和许多客户认为政府应当采取以下三种措施：（１）改革美国环保局的管理职责；（２）改革政府自身的环境管理；（３）加强政府对技术开发与扩散的支持。环保企业领导认为，政府机构应依据环保企业的实际表现进行政府购买，同时建立与私有行业投资周期同步的政府采购周期。产业领导认为政府要重新审查其在环境技术的开发与商业化中的作用。建议政府构筑其研究与开发投资，以便利私有企业的技术革新，增加政府－产业部门之间的合作，并探索可持续发展技术。
环境管理要改革。企业领导们认为确保污染行为受到处罚、环境表现好的行为受到奖励这两个指导原则。首先，要确定环境表现好坏的标准。其次，依靠基于环境表现政策（包括市场机制）和环境信息政策（如有毒物质排放清单）对环境表现好的给予奖励，并鼓励环境与经济的综合决策。
总之，美国环保产业界认为，美国环保产业要成为经济增长的重要组成部分，就必须适应新的市场形势，开发不仅局限于为遵守环境法规而采用的环保产品与服务。环保企业领导认为，环保企业必须成为其客户的资源管理者和环境管理者，而且必须将其产品和服务与客户的核心商业利益充分结合在一起。
产业收入中仅有９％是境外收入，日本和德国则分别超过了２０％。大多数美国的环保产业在海外市场处于竞争劣势。３万家公司中，多数是私有企业，而且这些小企业没有能力或不倾向于出口。
环保产业界认为，出现这种局面的主要原因是政府对环保产业的支持不够。例如，日本与德国率先实施了国家能源政策，为ＰＶ（太阳能光伏发电）系统接入电网提供了大量财政支持，美国对此项目的支持则微乎其微。其结果是日本ＰＶ能源政策使其在１９９７年成为世界上最大的ＰＶ市场，美国ＰＶ生产商的市场份额却一直在减少。据估计，美国ＰＶ生产商的市场份额由１９９５年的４２．７％降低到１９９８年的３７．８％；同期日本则由２０．１％增至２７％。
为此，美国环保局的环境产品与服务的贸易战略是千方百计扩大出口。其主要手段是：（１）通过技术援助、培训与信息交流在其他国家创造环保技术与服务需求；（２）通过与其他联邦政府与私营部门的合作加强对环境产品与服务出口的强有力支持；（３）通过相关环境协议，提高环境标准，抢占由此产生的环保产品与服务市场；（４）通过积极参与国际贸易机构（如北美自由贸易协议及通过该协议建立的环境合作委员会，ＷＴＯ中的贸易与环境委员会）与经济合作组织（ＡＰＥＣ）的谈判，推进环境产品与服务贸易的自由化进程，为美国环境产品与服务的出口扫除障碍。
美国环保局根据美国的经济、政治与环境利益，确定了以下八个扩大出口的对象国：墨西哥、中国、印度、俄罗斯、南非、巴西、阿根廷、智利。出口主要集中于污染预防、能源效率、能源保护、危险废物与固体废物等美国具有竞争优势的领域。美国环保局的战略将包括两个主要部分：技术示范和有目的的技术援助项目。
５ 几点启示
通过以上的分析与思考，给我们许多启示，现提出以下几点供我国决策层参考。
５．１ 环保部门理应指导环保产业发展的战略方向（１）环保产业的健康、稳定发展需要步进式环境政策，即需要政府站在战略层次上，遵循环保投资、环保技术开发周期与环保政策一体化过程的时间规律性，考虑环保产业从末端治理产品、单项环境服务向清洁工艺过程相关产品与一体化服务转变这一大趋势，充分考虑环境政策对污染企业及环保产业的经济与社会影响，来制定科学合理
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４ 贸易战略分析
环保企业领导和许多消费者认为，美国国内市场需求形势严峻，但国际市场增长迅速，竞争能力强，环境产品与服务市场正日益全球化。１９９６年全球市场为４５２０亿美元，其中海外市场为２８００亿美元，预计２０１０年可达６０００亿美元。然而，美国环保
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的环保政策。
（２）环保产业发展需要政府及时公开环保政策，从而使企业获得公平竞争的市场环境，同时能满足ＷＴＯ的要求。环保政策的及时公开要走信息化的道路，要走为企业服务的道路。
（３）环保产业发展的环境政策依赖性使得环保产业发展具有阶段性、动态性、区域性，相关部门与企业界需要及时进行自我调整。
（４）目前我国环保产业的发展主要受“命令＋控制”措施的驱动，末端治理的产品生产与服务仍处在高速发展阶段。然而，环保产业的发展需要的是相对稳定的环保政策与机制，如市场经济手段，从而避免一哄而上、大起大落的发展局面，降低环保企业的商业风险。
（５）我国城市环境治理基础设施要适度吸引外商投资企业建设与运营。要在学习他国经验的同时避免我国环保企业失去巨大的市场，挫伤其发展；也要充分做好长期规划和资金积累，从而避免由于环境基础设施的本地性和必需性导致外资在运营期满后大规模撤出，以致当地污染治理能力突然丧失或过度市场化引起的社会问题。
（６）环保部门在制定环境保护规划时，应充分考虑我国环保产业发展的能力、国内的购买能力、国际市场上环境产品与服务的供应情况等，切实做到规划与计划的切实可行，同时有利于保护与推动我国环保产业的发展。
（７）环保系统的执法能力不足，会挫伤优质、规模环保企业的发展。环保执法力度不够会导致优质、高价环保产品与服务竞争力下降，中小企业的劣质、低价环保产品与服务获得更多投机机会。２０００年，作者在调查金融危机对环境产品与服务贸易自由化影响的过程中了解到，“一控双达标”期间，由于受金融危机影响企业效益降低，加之地方执法能力有限，一些生产相对劣质、低价的小企业转而占了上风。因此，加强环保部门执法能力，有助于扶持大型环保企业发展优质、高效、低价的环保产品与服务。
（８）无论是日本、德国还是美国的经验都进一步说明，环保产业的国际竞争力绝大程度上依赖于政府的支持力度，而且政府支持是环保产业迅速发展的唯一渠道。由于环保产业的独特性以及我国环保形势的紧迫性，环保部门应努力利用实施一些一揽子污染控制与生态保护项目，积极创造有利的政策环境，增加资金支持力度，加强优势组合，培育58Environmental Protection 2004．6
有实力的大型企业，从而带动并形成具有区域特色的环保产业条带，提高国际竞争能力。
５．２ 政府可在环保产业国际贸易战略中发挥重要作用
国家环保总局可借鉴美国环保局的做法，以国际环境合作的名义，帮助我国的环保企业努力走向国际市场，尤其是发展中国家市场；在国际环境组织、贸易组织与经济组织中发挥作用，为保护并开拓我国环保产业市场。例如，美国及其他发达国家正努力扩大环境产品与服务的范围，并同时在ＷＴＯ谈判与ＡＰＥＣ论坛中积极推动环境产品与服务的贸易自由化，努力推动国际组织采用他们对环境产品与服务的界定。然而，我国对环保产品与服务的界定范围比较窄，而且实力较差。因此，我国在国际组织谈判中，要务必注意压缩或调整环保产品与服务的范围，避免因其定义范围过宽，而使国外几乎所有的产品与服务都会由于生产效率高，有利于提高资源使用效率而全部享受关税减免政策。同时，加强环境产品与服务的贸易自由化可能给我国环保产业发展带来的冲击以及相关的应对措施。
总之，无论是国外环保产业的发展经验，还是国内环保产业发展面临的形式都表明：环保部门在环保产业的国内发展战略与国际发展战略中都占有重要地位，既是环保产业国内发展战略的重要推动机构，又可以通过环境外交推动环保产业的国际发展战略。参考文献
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