作者：张贤明
政治学研究 2000年03期
现代民主大都是代议制民主，这意味着由人民的代表而不是全体人民自己亲自参加政治权力机构、管理公共事务，在人民的代表与全体人民之间有一个授权与被授权的关系，这种关系的存在使民主政治表现出责任政治的属性。在某种意义上，无论是专制政府还是民主政府，公共权力大都是由少数人直接行使的，由少数人直接对整个社会进行统治和管理。在专制政治下，权力的行使者当中有终极统治者，这个终极统治者无论是个人还是集体，是一切政治权力的来源和一切法律的最终决定者。民主的基本原则是主权在民，权力的行使者当中没有终极统治者，只有作为公民整体的人民才是终极的统治者，一切政治权力属于人民。这样，政府与公民之间支配与服从关系由专制政治下政府对公民的单向控制转变为民主政治下政府与公民间的双向互控：一方面，公民必须服从政府的合法统治与管理，因为如果有人可以破坏或蔑视政府的合法权威，公共生活的秩序就难以维持，政治社会也不会存在；另一方面，人民是权力的所有者，政府也同时应该处于人民的控制之下，政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责，因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”（注：〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，中文版，第38页，第8 页， 东方出版社， 1993年版。）而“如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对（必须对）前者负责。”（注：〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，中文版，第38页，第8页，东方出版社，1993年版。）因此， 公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责，实行责任政治，这是民主的内在要求。从学理意义上讲，责任政治本身还有广义和狭义之分。狭义的责任政治，仅指责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。广义的责任政治，则指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地对人民负责的政治形式，实质上是代议制民主另一种表述。在广义的责任政治中，责任政治的“责任”就其形式而言又包括两个方面，即法律责任和政治责任。无论是实践中还是理论上，政治责任与法律责任是最容易混淆的，有学者甚至认为政治责任与法律责任是从属关系，政治责任从属于法律责任。（注：张文显主编：《政治与法治》，第298—299页，吉林大学出版社，1994年版。）实际上，两者之间存在许多区别。本文拟就政治责任与法律责任作一比较分析。
一、政治责任的基本涵义
政治责任在日常生活中应用十分广泛，但其涵义却很不确定。学术界也从不同的角度对政治责任的涵义进行过界定，例如，政治责任是政务官“决定政府政策及领导监督所属机关执行国家政策之责”；（注：陈鉴波：《现代政治学》，第550页，三民书局，1974年版。 ）“由于民生政治是民意政治，所以违反民意的行为是严重的错误行为，应该负政治责任”，而且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”；（注：马起华：《政治制度》，第257页，（台北）商务印书馆，1978 年版。）“所谓政治上的责任就是行政机关所作行为必须合理。至于其责任范围，一方是监督下级官厅的行政能够适合于施政方针；同时又注意自己所决定的施政方针能为公意所接受，其形式常表现为提出法案，而向议会说明法案之合理”；（注：萨孟武：《政治学》，第160页， 三民书局，1986年版。）政治责任是指“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性（合乎政府为人民服务的宗旨），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令等等）必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法（甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的），不受法律追究，却要承担政治责任”；（注：郭道晖：《法的时代精神》，第468 页，湖南出版社，1997年版。）“政治责任与普选制相联系，一般表现为经直接或间接公民选举而就任的政府首脑及其所属政务官员对选民或对方针所负的责任”；（注：张国庆主编：《行政管理学》，第414页， 北京大学出版社，1990年版。）日文版的《现代政治学小辞典》在解释政治责任这个词条时认为，“政治家必须对自己的言行之结果负责。对于行政官员来说，首先重视的是法律责任；对于政治家而言，即使没有法律责任，但仍要求他对于自己言行之结果负责。”（注：〔日〕《现代政治学小辞典》（日文版），有斐阁，1978版。）
根据《汉语大词典》，“责任”一词有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。（注：《汉语大词典》，第91页，汉语大词典出版社，1992年版。）第一重含义，大都见于古代汉语中，所以“责任”可以从两个方面来理解：第一，份内应做之事；第二，未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。换言之，责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己实际所为的行为承担一定后果的义务。我们根据责任的这种涵义来界定政治责任。
首先，责任是与责任主体的角色紧密相连的，所谓“份”，意即角色。人们的角色是多重的，在不同的生活领域中扮演着不同的角色，具有不同性质的责任。政治责任是人们在政治生活领域的责任，与人们在政治生活中的角色相联系。从最广泛的意义上讲，政治责任就是政治主体的份内应做之事以及没有做好份内之事所应受的谴责和制裁，所有政治主体都可以成为政治责任的主体。但是，政治主体在政治生活中所扮演的具体角色并不相同，而角色不同，与角色相应的责任在性质上就有明显的区别。作为民主政治基本特征的责任政治，它所要求的政治责任，显然主要是针对公共权力的行使者而言的。进一步分析，公共权力的行使者在行使公共权力过程中所扮演的角色又存在差异，责任的性质和内容还有区别。我们认为在大多数情况下，责任政治所言的政治责任，其主体是政治官员，即经选举或政治任命而产生并有一定任期的官员。
其次，责任是与责任主体的角色联系在一起的，而角色是与一定的行为规范相联系的，所谓“份内应做之事”，意即与角色相应的行为要求。我们认为，在民主政治条件下，对政治责任主体的行为要求是制定符合人民利益和意志的公共政策并推动其实施。不可否认，非政治官员也在公共政策的制定过程中发挥着重要的影响，甚至也有时候还直接作出一些决策，但是这些决策相对于作为政治责任主体的政治官员所作出的决策来说仍然是执行性的。我们知道，任何公共决策都要受到多方面的制约和影响，而且现代民主政治也要求广泛的政治参与，并把政治参与的广度和深度作为衡量民主的重要尺度，但公共政策法定的最终决定人和总负责人仍然是政治官员。从某种意义上来讲，对公共政策决策过程的参与对政治官员以外的参与者而言是其权利，其参与行为是其意志、利益、要求的表达，政治官员对公共政策的制定过程就是对各种不同的意志、利益、要求的综合与协调的过程，综合和协调的结果，就是公共政策。在民主政治条件下，对政治官员而言，寻求各种冲突着的意志、利益和要求的最佳平衡值，制定符合民意的公共政策，并推动这些公共政策能够得到贯彻执行，是其份内之事。这包含两个方面：其一，政治责任是对公共政策的内容是否合理、是否符合民意的考察；其二，政治责任是对推动公共政策执行的情况的考察。这里必须强调“推动”一词。“推动”所要表达的是，政治责任的主体并不一定直接去执行这些公共政策。尽管主管某一部门的政治官员对其所辖部门的其它官员的行为不可能全部知晓，但如果他所管辖的部门中出现不当行为，特别是一旦部属出现不当行为而政治官员却没有采取措施补救或阻止类似行为再次出现，就可能失去职位，承担政治责任。这是因为，政治官员的行为必须与他们作为总负责人的身份相称，特别是在行政机构的等级制中，虽然负责人个人无需对下属的所有行为负责，但他应采取所有合理的措施确保其下属按照要求他们达到的目标而采取明智的行动。在这个意义上，政治官员必须推动公共政策的执行，这也是其政治责任的范围。
总之，本文所言的政治责任，是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。我们称前者为积极意义的政治责任，后者为消极意义的政治责任。
二、政治责任与法律责任的区别
第一，法律责任必须有法律的明文规定，政治责任则不可能完全精确地由法律明文规定。一种政治行为，如制定一项不合时宜的政策可能并不违法，甚至从形式上来看非常合法，但必须承担相应的政治责任。强调这一区别的实践意义在于：由于政治责任不仅仅是对政治责任主体政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察，强调它们的区别可以防止借口符合法律程序而推卸政治责任。
法律责任必须有法律的明文规定，是现代法治的基本要求。英国著名学者弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克精辟地指出，“撇开所有技术细节不论，法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”（注：〔英〕弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中文版，第73页，中国社会科学出版社，1997年版。）美国政治哲学家约翰·罗尔斯则认为，“如果法律秩序是一个对理性人提出来的公开规则体系，我们就能解释与法治相联系的正义准则”。（注：〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，中文版，第226页， 中国社会科学出版社，1988年版。）美国法学家福勒表达了同样的见解：“法治的实质必定是：在对公民发生作用时（如将他投入监狱或宣布他据以主张财产权的证件无效），政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则。如果法治不是指这个意思，它就毫无意义。”（注：转引自张文显主编：《政治与法治》，第242页，吉林大学出版社， 1994年版。）但是，政治不同于法治，政治责任不可能完全精确地由法律来明文规定，法律判断代替不了政治判断，根本原因就在于实在的法律不可能为政治责任特别是积极意义的政治责任确立一个明确的实质性标准。
法治是一个开放性概念，内涵极其丰富。从价值上讲，法治的标志主要不在于是否有法律，甚至也不在于是否依法办事，而在于法律本身是否“合法”。也就是说，法治有其特定的价值基础和价值目标。早在古希腊时代，主张法治的亚里士多德就指出：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”（注：〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，中文版，第199页，商务印书馆，1965年版。 ）这里所谓“良好的法律”实际上是一个价值判断。我国法学家龚祥瑞认为，从法治的角度看，“法律如欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，这个权威机关之所以令人尊重，仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力；反之法律必须符合某种更为正当有效的东西”。（注：龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，第320页，法律出版社，1985年版。）这些表明， 法治有其超越于法律条文的价值基础，没有这个价值基础，即使严格依照实在的法律条文办事，也不能说是真正实现了法治。哈耶克指出，认为只要政府的一切行为都经过立法机关正式授权，法治就会保持不坠的信念是“对于法治意义的完全误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系，他们可能很合法，但仍可能不符合法治。很可能，希特勒是以严格的合乎宪法的方式获得无限权力的，因而在法律的意义上说，他的所作所为都是合法的。但是，谁会因为这种理由而说，在德国仍然盛行着法治呢？”（注：〔英〕弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中文版，第82 页， 中国社会科学出版社，1997年版。）这精辟地阐明了法治不仅仅是依法办事，法治要求依法办事的所依之法在价值上是正当的。作为一种价值判断，价值是否正当以什么为参照来衡量呢？从逻辑渊源上来讲，法治在西方思想中与某种超验的法律价值观有关，起源于自然法思想。自然法是指自然存在的关于世界的正义，它不随人的意志为转移，支配着人类社会的发展进程，就如孟德斯鸠所理解的，自然法渊源于我们生命的本质。（注：〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》，中文版，第4页，商务印书馆，1961年版。 ）因此，相对于自然法而言，人定法是次要的，只有符合了自然法的人定法才是正当的，法治要求的法律应当是对自然法的理解和发现。如何理解和发现自然法？自然法思想家大都认为自然法是从人类理性中推演出来的，甚至把自然法看作理性的代名词。亚里士多德说：“谁说应该由法律遂行其统治，这就有如说，惟独神祗和理性可以行使统治”。（注：〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，中文版，第168—169页，商务印书馆，1965年版。）在自然法的古典时代，格老秀斯、霍布斯、洛克、孟德斯鸠以及卢梭关于自然法所表述的观点虽然颇不相同，但大都认为，理性力量是所有的人、国家和时代都有的，一个完善的、令人满意的法律体系可以建立在对人类社会生活所作的理性分析的基础上。（注：〔美〕埃德加·博登海默：《法理学——法律哲学和方法》，中文版，第35页，上海人民出版社，1992年版。）自然法作为法治所要求的人定法的价值基础和超验原则，是一个变量，随着社会的发展而有不同的内容。就现代社会而言，法律必须体现人民主权原则，反映公共利益和共同意志，承认、尊重和保护公民的基本权利和自由。如果某个法律制度或法律秩序缺乏这些价值基础，就意味着法律没有合法性，也就谈不上什么法治。只有认识和理解自然法，才能使人定法符合这些价值原则，而理性是认识和发现自然法的力量。那么，依靠什么人的理性呢？专制主义认为，只能依靠君主的理性，从而把君主的意志当法律，显然不符合现代法治原则。只有充分相信所有人的理性力量，通过民主程序，让人民及其代表积极参与，才能制定出切实体现和维护公共利益和共同意志、保障公民权利的法律，这样的法律才有合法性。在这个意义上，民主是法治的价值前提，是法治不可分割的组成部分，有人甚至在同一意义上使用“民主”与“法治”。《布莱克维尔政治学百科全书》在定义“民主”时认为“在现代用法中，它可以指人民政府或人民主权，代议制政府及直接参与政府，甚至可以指（不太确切的）共和制或立宪制政府，也就是说法治政府。”（注：《布莱克维尔政治学百科全书》，中文版，第190页，中国政法大学出版社，1992年版。 ）民主是政治运转形式，法治以民主政治为其获得价值合法性的前提，表明实在的法律并不能自证其自身的正当性，法治所要求的法律本身的正当性只能由政治来判断，对于代议机关中的政治责任主体来说，制定具有正当性的法律正是他们的政治责任所在，仅从这一点看，法律就难以完全明确界定政治责任。当然，我们并不否认，法律可能对某些政治责任有所规定，但是，法律能明确地以明文规定的，主要是程序意义上的政治责任，实体上的政治责任特别是积极意义的政治责任难以用实在法精确地界定，即使界定也是原则性的、抽象的。法律可以规定政治按什么程序运转，也可以规定政治向什么方向运转，但不能规定政治的运转结果即公共政策的具体内容，或者说法律不能判断一项按其规定的程序制定并趋向其规定的方向的具体政策是否合理可行。也许最能说明这一点的是在西方竞争性政党政治中，不同的政党上台都要推行
一些新的政策，有时甚至随着执政党的更迭而使政策发生很大的变化。看似绝然相反的政策都不违背其法律，都在其制度框架内，是其基本的制度所允许的。这些政策的转换是由政治力量的对比发生变化而引起的，不是由法律规定的，而是由政治所决定的。不可否认，政策的制定及其实施必须符合法律原则，但并不是所有的政策都上升为法律，一项政策没有上升为法律，也并不意味着它不合法。反之，法律可以判断政策是否合法，但并不能判断政策是否合理和可行，合法的政策不一定合理，而政策合理和可行与否是评价政治责任的重要依据。在法律允许的范围内，通过一定的法律程序，差异非常明显甚至看似绝然相反的政策主张因为政治力量对比和人们政治态度的变化都可能成为具有强制效力的公共政策，这一事实充分说明法律不可能精确界定政治责任。
我们可以说政治责任主体的违法行为都应承担政治责任，因为这种行为不仅表面上违反了法律而且实质上违背了人民意志，从而既要负法律责任，也要承担政治责任。但是，由于政治责任不可能由法律来精确地规定，仅看政治责任主体行使权力、履行职责的行为是否合法，对于政治责任的实现来讲是不够的，因为政治责任主体的行为虽然可能在程序上完全合法，所制定的公共政策在实质上也不违反法律所规定的方向，但是，这并不能意味他就履行好了政治责任。因为，按照法律规定的程序，在法律所允许的范围内，可以有不同的政策选择，这个选择是否合理，正是评价政治责任的主要标准。在这个意义上，“政治责任相对于法律责任而言，与政府的行为是否违法无关，而是关系到政策是否失误”。（注：王成栋：《政府责任论》，第80页，中国政法大学出版社，1999年版。）如果认为政治责任的实质性内容可以完全由法律条文精确规定，不仅会降低政治责任主体履行政治责任好坏的评价标准，而且可能导致专制：在民主政治下，一致性限于法律和规则内，允许人们在政治喜好、政策倾向上有极大的差异；在专制政治下，一致性深入到人们的政治喜好、政策倾向上，正如马克思所指出的，“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在，在这里人的存在就是法律，而在国家制度的其他形式中，人却是法律规定的存在。民主制的基本特点就是这样。”（注：《马克思恩格斯全集》，中文版，第1卷，第281页，人民出版社，1956年版。）
第二，政治责任的实现相对于法律责任特别是刑事法律责任的实现而言具有优先性。
人的社会角色是多重的，一个政治责任主体，也可以同时是法律责任的主体，当其需要承担两种责任时，往往优先追究政治责任。尽管不是所有公共权力的行使者都是政治责任主体，但政治责任的主体肯定是公共权力的行使者，他们相对于一般公民而言，更有可能逃避法律责任，其原因就在于政治责任主体掌握着公共权力。尽管法治首先要求法律本身的正当性，但在价值前提确定的前提下，其基本含义是依法办事。专制条件下，也可能存在依法办事，但依法办事的要求首先是，而且主要是针对平民百姓的，君主则往往不受法律的约束，并不是真正的法治。现代民主政治所要求的法治，更强调公共权力必须守法。“法治社会与非法治社会的区别在于：在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石。”（注：刘军宁：《从法治国到法治》，载刘军宁等编：《经济民主与经济自由》，第110页，三联书店，1997年版。）可见， 法治的精髓是公共权力的行使者依法办事。只有公共权力的行使者依法办事，接受法律的监督和约束，才有法治可言，这表明法治的要义是以法律约束权力。反映到政治责任问题上，就是要求对政治责任的追究相对于法律责任的追究而言应该具有优先性。因为，如果不优先追究政治责任，政治责任主体仍然握有公共权力，其作为法律责任主体所应承担的法律责任特别是刑事责任就可能因为权力的影响而得不到有效追究。
政治责任相对法律责任的追究的优先性，在弹劾制中表现得最为典型和明显。尽管弹劾是追究法律责任的方式，但这种方式却具有很强的政治色彩。现代民主国家大都把犯罪作为弹劾的理由，如美国宪法规定，“合众国总统、副总统和所有文官，受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾及其有罪的判定时，应予以免职。”本来，追究法律责任有专门的机关，但却由立法机关来决定其是否有罪，而且弹劾的结果也仅限于免除职务，至于该承担何种刑事责任，则由法院来判决：“弹劾案的判决，以免职及剥夺享受合众国尊荣并担任有责任或有酬金职位的资格为限。但被定罪者应依法受公诉、审讯、判决及惩罚的处分”。这事实上说明，对责任主体政治责任的追究优先于对刑事责任的追究。
第三，法律责任有其专门的评价机关，政治责任则不必也不能仅以专门机关来评价。
政治责任与法律责任的评价机关是不一样的。我国台湾学者萨孟武先生认为，就政治上的责任而言，行政是否合理法律上没有任何标准，在民主制度下以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会，所以政府对人民或议会负政治责任，换言之，政治责任是由人民或议会来判断的。就法律上的责任而言，行政是否合法，法律上有一定的标准，在民主制度下，是由法院来判断的。（注：萨孟武：《政治学》，三民书局，1986年版。）这里，萨氏主要谈的是行政当局的政治责任问题，而且我们也不同意关于政治责任法律上没有任何标准的说法，但我认为他关于评价和判断政治责任和法律责任的机关不同的说法是很有意义的。
法律责任的认定，一般得有其专门的认定机关即司法机关，因为只有以专门机关来认定法律责任，才能保障司法独立，而司法独立是法治的一个重要原则。所谓司法独立，即法院和法官行使司法权时只服从宪法和法律，不受其它机关、团体和个人的干涉，独立行使司法权，换言之，法院和法官是法律责任的专门评价机关和评价者，只对宪法和法律负责而不应受其它外在压力的影响。美国联邦最高法院大法官罗伯特·杰克逊在谈到权利法案时指出：“权利法案的真正宗旨，就是要把某些事项从变幻莫测的政治纷争中撤出，将其置于多数派和官员们所能及的范围之外并将其确立为由法院来适用的原则。人的生命权、财产权、言论自由权、出版自由、信仰和集会自由以及其它基本权利，不可以受制于投票；它们不依赖于任何选举之结果。”（注：〔美〕史蒂芬·霍姆斯：《先定约束与民主的悖论》，载〔美〕埃尔斯特等编：《宪政与民主》，中文版，第224页，三联书店，1997年版。）
但是，对政治责任的追究如同对政治责任主体获得权力的要求一样，要求以多数人的意志为衡量标准，随多数人的意志而转移，必然要受制于社会公众的压力，任何团体、组织、政党都可以提出和推动对政治责任的追究。而司法机关运作的上述特点表明，它不是追究政治责任的合适地方。我国《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不受理公民、法人、或者其它组织对于国防、外交等国家行为提起的诉讼，因为这些行为具有较强的政治性，含有较多的政策性成分。但是我们并不能因此说这些行为不是政治责任考察的范围，更不能排除这些行为可能承担消极意义的政治责任，而只能说行使这些权力的责任情况如何不能由法院来评价和判断，这从一个侧面说明法院不是评价政治责任的合适地方。正因为如此，即使在实行三权分立的资本主义民主政治制度中法院拥有违宪审查权，从而不可避免地使某些司法判决具有政治性，但是总体说来，司法机关总是尽量回避对政治问题进行判断。美国早在1803年就由首席大法官马歇尔确立了政治问题不可由法院审理的原则。（注：参见〔美〕杰罗姆·巴伦等：《美国宪法概论》，中文版，第36—40页，中国社会科学出版社，1995年版。）美国内战后，佐治亚州曾请求联邦最高法院审查国会的“重建方案”是否合乎宪法，最高法院以该法案属于政治范围，没有涉及个人权利为由予以拒绝。即使是立法或行政部门的咨询，法院也尽量不发表意见。华盛顿总统曾就一项条约问题征询过最高法院的意见，结果被婉拒。（注：张定河：《美国政治制度的起源与演变》，第295页，中国社会科学出版社，1998年版。 ）政治责任主要针对政治问题，司法机关对政治问题的回避说明，它不是追究政治责任的合适地方。
第四，政治责任与法律责任的承担方式不一样。政治责任主体的角色是多重的，可能承担的责任也是多重的。作为法律责任的主体，其法律责任的承担方式主要可以分为三种：民事责任、刑事责任、行政责任。在现实生活中最容易与政治责任的承担方式发生混淆的是刑事责任的承担方式。
政治责任的基本承担方式是政治上受信任的程度降低，具体方式随失去信任程度的不同而不一样，最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格。这与法律责任的承担方式尤其是刑事责任的承担方式有明显的不同。刑事责任是对违反了刑法的犯罪行为实施的惩罚，是对责任承担人人身自由采取的强制性限制措施。可见，两者的承担方式所体现出来的严厉程度有极大的差别。著名学者张友渔指出，“我们党的历史上，曾经出现过好几次路线错误。犯错误的同志，大多数人的出发点是好的，但由于对客观形势作了错误的估量，采取了错误的路线、方针、策略，给工作造成损失，路线问题和犯罪行为性质不同、目的不同、手段不同，处理也应当不同。对路线问题不能采取法律手段解决。”（注：《张友渔文选》，第73页，法律出版社，1997年版。）路线问题（实际上就是政策性问题）是政治责任问题，不是刑事责任问题，自然也不能因为政治责任问题而追究刑事责任。
混淆政治责任与刑事责任的承担方式，会导致两个绝然相反的后果：其一，以政治责任代替刑事责任，使刑事责任得不到追究。正如前面所言，政治责任承担方式较刑事责任的承担方式的严厉程度要弱得多，以承担政治责任的方式承担刑事责任，事实上减轻了责任主体应承担刑事责任的程度，其实质是权大于法，以权代刑，是对法律面前人人平等的法治原则的破坏。其二，以刑事责任代替政治责任，这又会产生两个方面的后果。一方面，对政治责任问题用刑事责任的方式来追究，直接后果是使政治责任主体付出过高的代价、承担过重的责任，间接后果，也是更危险的后果是打击持不同意见者，其实质是压制民主；另一方面，也是比较常见的，就是用刑事责任的标准来衡量政治责任，借口达不到犯罪的程度、不必承担刑事责任而免去政治责任，其实质是提高承担政治责任的要求和标准，使政治责任得不到实现。
第五，法律责任是不连带的，政治责任是可以连带的。
政治责任的连带性，就其典型意义而言，是就内阁制政府而言的。在内阁制下，政府是在下院中产生的并向下院负责，只有得到下院的信任政府才能维护下去。因此，内阁的所有成员要对整个内阁的政策和行动共同承担责任，一旦内阁的基本政策不能获得议会的赞同而必须全体辞职，内阁首相或总理如果辞职则意味着其他全体阁员随之辞职。与此同时，政府中的个别成员尤其是内阁成员如果不同意内阁政策必须放弃自己的意见，至少得保持沉默，否则就应辞职。在引申意义上，政治责任的连带性体现在，政治责任主体不仅要对自己的行为负政治责任，而且可能因为其下属的机构和人员的行为而承担政治责任。但是，法律责任是个别的，任何人违法犯罪，其法律责任只能由其个人承担而不能累及他人。
三、政治责任与法律责任的联系
第一，在现代法治国家，政治责任的追究要符合法定程序。现代法律的正当性建立在民主的基础上，本身是一个政治判断，但纯粹的法治精神与民主政治之间存在着逻辑上的矛盾。法治的政治涵义主要是宪政，即以宪法作为一切政治权力合法性的渊源，从逻辑上来说，它要求宪法先于政治权力。但这样就产生一个矛盾，即宪法是如何产生的？如果宪法是由某一个机关制定的，那么这个先于宪法而存在的机关的权力显然不是来自于宪法，这有悖于纯粹的宪政精神。如果宪法是先于政治权力机构而存在的，那么宪法又从何而来？在时序上，恰恰是政治权力先于宪法的。历史表明，有宪法不一定是宪政，不一定是民主政治，但是民主政治必然要求宪政。前面我们提到，法治要求实在法（自然也包括宪法）符合一定的价值准则，把宪法作为政治权力的渊源，就蕴涵着这样一层意思：即宪法是应该体现这些价值准则的。从实践中看，只有民主政治才能做到这一点，才能制定这样的宪法，也就是说政治权力的民主运作是制定法治所要求的法的前提。这显然表明，法治与民主政治在宪法的产生问题上是有逻辑上的矛盾的。这个矛盾表明，法治不仅要求以民主作为法律的正当性的基础，而且要求以法律来限制和约束政治权力，即使政治权力是按民主原则运行的。在后一种意义上，法律不仅是对民主的保障，也是对民主的制约。对政治责任的追究作为民主政治的具体运转形式，自然也要符合法定程序。因此，政治责任特别是积极意义的政治责任虽然不能由法律条文精确规定，但对政治责任的追究必须在法律的轨道上进行，符合法定程序。从另外一个角度看，民主政治是一种按规则运行的程序政治，各政治主体的活动必须遵循一定的规则、符合一定的程序：国家政治权力产生与更替、政治决策过程和政治权力运作方式、公民政治参与等都要符合一定的规则和程序。只有具备规则和程序，民主社会中各种政治主体才能在政治领域中按照规则和程序进行政治活动，避免出现政治失衡、政治迫害、政治专横等灾难，导致人们民主理想的幻灭。在许多情况下，当我们谈论有无民主时，也仅仅意味着有没有符合民主原则的程序和规则。试想，如果没有规则和程序，政治权力的交接过程中充满血腥和暴力，民主政治还能存在吗？政治责任的追究是对政治责任主体行使政治权力的效用的评价，直接影响着政治责任主体行使权力的资格，实际上是政治权力转移的一种方式，只有符合法律程序，才能实现政治权力的和平交接，如果不符合法定程序，政治权力的交接过程不按规则进行，就会直接影响到民主的正常运转。
第二，从范围来看，政治责任与法律责任存在交叉。这种交叉主要表现为法律责任可能引起政治责任，如政治责任主体犯罪就要先承担政治责任，失去职位。实际上，对于政治责任主体而言，任何违法行为都意味着没有履行好积极意义的政治责任，从而应当承担消极意义的政治责任。但是，我们说政治责任与法律责任只有交叉关系而不是法律责任涵盖政治责任，原因有二：其一，虽然法律责任问题会引发政治责任问题，但法律责任有其自身的承担方式，并不能以承担政治责任的方式来承担法律责任；其二，并不是所有政治责任问题都是由法律责任问题引起的，政治责任主体不必承担法律责任的行为并不意味着可以不承担政治责任，这一点我们在前面已经谈到过。
作者介绍：张贤明，吉林大学行政学院，长春，130012
作者：张贤明
政治学研究 2000年03期
现代民主大都是代议制民主，这意味着由人民的代表而不是全体人民自己亲自参加政治权力机构、管理公共事务，在人民的代表与全体人民之间有一个授权与被授权的关系，这种关系的存在使民主政治表现出责任政治的属性。在某种意义上，无论是专制政府还是民主政府，公共权力大都是由少数人直接行使的，由少数人直接对整个社会进行统治和管理。在专制政治下，权力的行使者当中有终极统治者，这个终极统治者无论是个人还是集体，是一切政治权力的来源和一切法律的最终决定者。民主的基本原则是主权在民，权力的行使者当中没有终极统治者，只有作为公民整体的人民才是终极的统治者，一切政治权力属于人民。这样，政府与公民之间支配与服从关系由专制政治下政府对公民的单向控制转变为民主政治下政府与公民间的双向互控：一方面，公民必须服从政府的合法统治与管理，因为如果有人可以破坏或蔑视政府的合法权威，公共生活的秩序就难以维持，政治社会也不会存在；另一方面，人民是权力的所有者，政府也同时应该处于人民的控制之下，政府的政策和行为必须以人民的意志为依归，对人民负责，因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”（注：〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，中文版，第38页，第8 页， 东方出版社， 1993年版。）而“如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对（必须对）前者负责。”（注：〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，中文版，第38页，第8页，东方出版社，1993年版。）因此， 公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责，实行责任政治，这是民主的内在要求。从学理意义上讲，责任政治本身还有广义和狭义之分。狭义的责任政治，仅指责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。广义的责任政治，则指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地对人民负责的政治形式，实质上是代议制民主另一种表述。在广义的责任政治中，责任政治的“责任”就其形式而言又包括两个方面，即法律责任和政治责任。无论是实践中还是理论上，政治责任与法律责任是最容易混淆的，有学者甚至认为政治责任与法律责任是从属关系，政治责任从属于法律责任。（注：张文显主编：《政治与法治》，第298—299页，吉林大学出版社，1994年版。）实际上，两者之间存在许多区别。本文拟就政治责任与法律责任作一比较分析。
一、政治责任的基本涵义
政治责任在日常生活中应用十分广泛，但其涵义却很不确定。学术界也从不同的角度对政治责任的涵义进行过界定，例如，政治责任是政务官“决定政府政策及领导监督所属机关执行国家政策之责”；（注：陈鉴波：《现代政治学》，第550页，三民书局，1974年版。 ）“由于民生政治是民意政治，所以违反民意的行为是严重的错误行为，应该负政治责任”，而且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”；（注：马起华：《政治制度》，第257页，（台北）商务印书馆，1978 年版。）“所谓政治上的责任就是行政机关所作行为必须合理。至于其责任范围，一方是监督下级官厅的行政能够适合于施政方针；同时又注意自己所决定的施政方针能为公意所接受，其形式常表现为提出法案，而向议会说明法案之合理”；（注：萨孟武：《政治学》，第160页， 三民书局，1986年版。）政治责任是指“国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性（合乎政府为人民服务的宗旨），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令等等）必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法（甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的），不受法律追究，却要承担政治责任”；（注：郭道晖：《法的时代精神》，第468 页，湖南出版社，1997年版。）“政治责任与普选制相联系，一般表现为经直接或间接公民选举而就任的政府首脑及其所属政务官员对选民或对方针所负的责任”；（注：张国庆主编：《行政管理学》，第414页， 北京大学出版社，1990年版。）日文版的《现代政治学小辞典》在解释政治责任这个词条时认为，“政治家必须对自己的言行之结果负责。对于行政官员来说，首先重视的是法律责任；对于政治家而言，即使没有法律责任，但仍要求他对于自己言行之结果负责。”（注：〔日〕《现代政治学小辞典》（日文版），有斐阁，1978版。）
根据《汉语大词典》，“责任”一词有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。（注：《汉语大词典》，第91页，汉语大词典出版社，1992年版。）第一重含义，大都见于古代汉语中，所以“责任”可以从两个方面来理解：第一，份内应做之事；第二，未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。换言之，责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己实际所为的行为承担一定后果的义务。我们根据责任的这种涵义来界定政治责任。
首先，责任是与责任主体的角色紧密相连的，所谓“份”，意即角色。人们的角色是多重的，在不同的生活领域中扮演着不同的角色，具有不同性质的责任。政治责任是人们在政治生活领域的责任，与人们在政治生活中的角色相联系。从最广泛的意义上讲，政治责任就是政治主体的份内应做之事以及没有做好份内之事所应受的谴责和制裁，所有政治主体都可以成为政治责任的主体。但是，政治主体在政治生活中所扮演的具体角色并不相同，而角色不同，与角色相应的责任在性质上就有明显的区别。作为民主政治基本特征的责任政治，它所要求的政治责任，显然主要是针对公共权力的行使者而言的。进一步分析，公共权力的行使者在行使公共权力过程中所扮演的角色又存在差异，责任的性质和内容还有区别。我们认为在大多数情况下，责任政治所言的政治责任，其主体是政治官员，即经选举或政治任命而产生并有一定任期的官员。
其次，责任是与责任主体的角色联系在一起的，而角色是与一定的行为规范相联系的，所谓“份内应做之事”，意即与角色相应的行为要求。我们认为，在民主政治条件下，对政治责任主体的行为要求是制定符合人民利益和意志的公共政策并推动其实施。不可否认，非政治官员也在公共政策的制定过程中发挥着重要的影响，甚至也有时候还直接作出一些决策，但是这些决策相对于作为政治责任主体的政治官员所作出的决策来说仍然是执行性的。我们知道，任何公共决策都要受到多方面的制约和影响，而且现代民主政治也要求广泛的政治参与，并把政治参与的广度和深度作为衡量民主的重要尺度，但公共政策法定的最终决定人和总负责人仍然是政治官员。从某种意义上来讲，对公共政策决策过程的参与对政治官员以外的参与者而言是其权利，其参与行为是其意志、利益、要求的表达，政治官员对公共政策的制定过程就是对各种不同的意志、利益、要求的综合与协调的过程，综合和协调的结果，就是公共政策。在民主政治条件下，对政治官员而言，寻求各种冲突着的意志、利益和要求的最佳平衡值，制定符合民意的公共政策，并推动这些公共政策能够得到贯彻执行，是其份内之事。这包含两个方面：其一，政治责任是对公共政策的内容是否合理、是否符合民意的考察；其二，政治责任是对推动公共政策执行的情况的考察。这里必须强调“推动”一词。“推动”所要表达的是，政治责任的主体并不一定直接去执行这些公共政策。尽管主管某一部门的政治官员对其所辖部门的其它官员的行为不可能全部知晓，但如果他所管辖的部门中出现不当行为，特别是一旦部属出现不当行为而政治官员却没有采取措施补救或阻止类似行为再次出现，就可能失去职位，承担政治责任。这是因为，政治官员的行为必须与他们作为总负责人的身份相称，特别是在行政机构的等级制中，虽然负责人个人无需对下属的所有行为负责，但他应采取所有合理的措施确保其下属按照要求他们达到的目标而采取明智的行动。在这个意义上，政治官员必须推动公共政策的执行，这也是其政治责任的范围。
总之，本文所言的政治责任，是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。我们称前者为积极意义的政治责任，后者为消极意义的政治责任。
二、政治责任与法律责任的区别
第一，法律责任必须有法律的明文规定，政治责任则不可能完全精确地由法律明文规定。一种政治行为，如制定一项不合时宜的政策可能并不违法，甚至从形式上来看非常合法，但必须承担相应的政治责任。强调这一区别的实践意义在于：由于政治责任不仅仅是对政治责任主体政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察，强调它们的区别可以防止借口符合法律程序而推卸政治责任。
法律责任必须有法律的明文规定，是现代法治的基本要求。英国著名学者弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克精辟地指出，“撇开所有技术细节不论，法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”（注：〔英〕弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中文版，第73页，中国社会科学出版社，1997年版。）美国政治哲学家约翰·罗尔斯则认为，“如果法律秩序是一个对理性人提出来的公开规则体系，我们就能解释与法治相联系的正义准则”。（注：〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，中文版，第226页， 中国社会科学出版社，1988年版。）美国法学家福勒表达了同样的见解：“法治的实质必定是：在对公民发生作用时（如将他投入监狱或宣布他据以主张财产权的证件无效），政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则。如果法治不是指这个意思，它就毫无意义。”（注：转引自张文显主编：《政治与法治》，第242页，吉林大学出版社， 1994年版。）但是，政治不同于法治，政治责任不可能完全精确地由法律来明文规定，法律判断代替不了政治判断，根本原因就在于实在的法律不可能为政治责任特别是积极意义的政治责任确立一个明确的实质性标准。
法治是一个开放性概念，内涵极其丰富。从价值上讲，法治的标志主要不在于是否有法律，甚至也不在于是否依法办事，而在于法律本身是否“合法”。也就是说，法治有其特定的价值基础和价值目标。早在古希腊时代，主张法治的亚里士多德就指出：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”（注：〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，中文版，第199页，商务印书馆，1965年版。 ）这里所谓“良好的法律”实际上是一个价值判断。我国法学家龚祥瑞认为，从法治的角度看，“法律如欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，这个权威机关之所以令人尊重，仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力；反之法律必须符合某种更为正当有效的东西”。（注：龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，第320页，法律出版社，1985年版。）这些表明， 法治有其超越于法律条文的价值基础，没有这个价值基础，即使严格依照实在的法律条文办事，也不能说是真正实现了法治。哈耶克指出，认为只要政府的一切行为都经过立法机关正式授权，法治就会保持不坠的信念是“对于法治意义的完全误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系，他们可能很合法，但仍可能不符合法治。很可能，希特勒是以严格的合乎宪法的方式获得无限权力的，因而在法律的意义上说，他的所作所为都是合法的。但是，谁会因为这种理由而说，在德国仍然盛行着法治呢？”（注：〔英〕弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中文版，第82 页， 中国社会科学出版社，1997年版。）这精辟地阐明了法治不仅仅是依法办事，法治要求依法办事的所依之法在价值上是正当的。作为一种价值判断，价值是否正当以什么为参照来衡量呢？从逻辑渊源上来讲，法治在西方思想中与某种超验的法律价值观有关，起源于自然法思想。自然法是指自然存在的关于世界的正义，它不随人的意志为转移，支配着人类社会的发展进程，就如孟德斯鸠所理解的，自然法渊源于我们生命的本质。（注：〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》，中文版，第4页，商务印书馆，1961年版。 ）因此，相对于自然法而言，人定法是次要的，只有符合了自然法的人定法才是正当的，法治要求的法律应当是对自然法的理解和发现。如何理解和发现自然法？自然法思想家大都认为自然法是从人类理性中推演出来的，甚至把自然法看作理性的代名词。亚里士多德说：“谁说应该由法律遂行其统治，这就有如说，惟独神祗和理性可以行使统治”。（注：〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，中文版，第168—169页，商务印书馆，1965年版。）在自然法的古典时代，格老秀斯、霍布斯、洛克、孟德斯鸠以及卢梭关于自然法所表述的观点虽然颇不相同，但大都认为，理性力量是所有的人、国家和时代都有的，一个完善的、令人满意的法律体系可以建立在对人类社会生活所作的理性分析的基础上。（注：〔美〕埃德加·博登海默：《法理学——法律哲学和方法》，中文版，第35页，上海人民出版社，1992年版。）自然法作为法治所要求的人定法的价值基础和超验原则，是一个变量，随着社会的发展而有不同的内容。就现代社会而言，法律必须体现人民主权原则，反映公共利益和共同意志，承认、尊重和保护公民的基本权利和自由。如果某个法律制度或法律秩序缺乏这些价值基础，就意味着法律没有合法性，也就谈不上什么法治。只有认识和理解自然法，才能使人定法符合这些价值原则，而理性是认识和发现自然法的力量。那么，依靠什么人的理性呢？专制主义认为，只能依靠君主的理性，从而把君主的意志当法律，显然不符合现代法治原则。只有充分相信所有人的理性力量，通过民主程序，让人民及其代表积极参与，才能制定出切实体现和维护公共利益和共同意志、保障公民权利的法律，这样的法律才有合法性。在这个意义上，民主是法治的价值前提，是法治不可分割的组成部分，有人甚至在同一意义上使用“民主”与“法治”。《布莱克维尔政治学百科全书》在定义“民主”时认为“在现代用法中，它可以指人民政府或人民主权，代议制政府及直接参与政府，甚至可以指（不太确切的）共和制或立宪制政府，也就是说法治政府。”（注：《布莱克维尔政治学百科全书》，中文版，第190页，中国政法大学出版社，1992年版。 ）民主是政治运转形式，法治以民主政治为其获得价值合法性的前提，表明实在的法律并不能自证其自身的正当性，法治所要求的法律本身的正当性只能由政治来判断，对于代议机关中的政治责任主体来说，制定具有正当性的法律正是他们的政治责任所在，仅从这一点看，法律就难以完全明确界定政治责任。当然，我们并不否认，法律可能对某些政治责任有所规定，但是，法律能明确地以明文规定的，主要是程序意义上的政治责任，实体上的政治责任特别是积极意义的政治责任难以用实在法精确地界定，即使界定也是原则性的、抽象的。法律可以规定政治按什么程序运转，也可以规定政治向什么方向运转，但不能规定政治的运转结果即公共政策的具体内容，或者说法律不能判断一项按其规定的程序制定并趋向其规定的方向的具体政策是否合理可行。也许最能说明这一点的是在西方竞争性政党政治中，不同的政党上台都要推行
一些新的政策，有时甚至随着执政党的更迭而使政策发生很大的变化。看似绝然相反的政策都不违背其法律，都在其制度框架内，是其基本的制度所允许的。这些政策的转换是由政治力量的对比发生变化而引起的，不是由法律规定的，而是由政治所决定的。不可否认，政策的制定及其实施必须符合法律原则，但并不是所有的政策都上升为法律，一项政策没有上升为法律，也并不意味着它不合法。反之，法律可以判断政策是否合法，但并不能判断政策是否合理和可行，合法的政策不一定合理，而政策合理和可行与否是评价政治责任的重要依据。在法律允许的范围内，通过一定的法律程序，差异非常明显甚至看似绝然相反的政策主张因为政治力量对比和人们政治态度的变化都可能成为具有强制效力的公共政策，这一事实充分说明法律不可能精确界定政治责任。
我们可以说政治责任主体的违法行为都应承担政治责任，因为这种行为不仅表面上违反了法律而且实质上违背了人民意志，从而既要负法律责任，也要承担政治责任。但是，由于政治责任不可能由法律来精确地规定，仅看政治责任主体行使权力、履行职责的行为是否合法，对于政治责任的实现来讲是不够的，因为政治责任主体的行为虽然可能在程序上完全合法，所制定的公共政策在实质上也不违反法律所规定的方向，但是，这并不能意味他就履行好了政治责任。因为，按照法律规定的程序，在法律所允许的范围内，可以有不同的政策选择，这个选择是否合理，正是评价政治责任的主要标准。在这个意义上，“政治责任相对于法律责任而言，与政府的行为是否违法无关，而是关系到政策是否失误”。（注：王成栋：《政府责任论》，第80页，中国政法大学出版社，1999年版。）如果认为政治责任的实质性内容可以完全由法律条文精确规定，不仅会降低政治责任主体履行政治责任好坏的评价标准，而且可能导致专制：在民主政治下，一致性限于法律和规则内，允许人们在政治喜好、政策倾向上有极大的差异；在专制政治下，一致性深入到人们的政治喜好、政策倾向上，正如马克思所指出的，“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在，在这里人的存在就是法律，而在国家制度的其他形式中，人却是法律规定的存在。民主制的基本特点就是这样。”（注：《马克思恩格斯全集》，中文版，第1卷，第281页，人民出版社，1956年版。）
第二，政治责任的实现相对于法律责任特别是刑事法律责任的实现而言具有优先性。
人的社会角色是多重的，一个政治责任主体，也可以同时是法律责任的主体，当其需要承担两种责任时，往往优先追究政治责任。尽管不是所有公共权力的行使者都是政治责任主体，但政治责任的主体肯定是公共权力的行使者，他们相对于一般公民而言，更有可能逃避法律责任，其原因就在于政治责任主体掌握着公共权力。尽管法治首先要求法律本身的正当性，但在价值前提确定的前提下，其基本含义是依法办事。专制条件下，也可能存在依法办事，但依法办事的要求首先是，而且主要是针对平民百姓的，君主则往往不受法律的约束，并不是真正的法治。现代民主政治所要求的法治，更强调公共权力必须守法。“法治社会与非法治社会的区别在于：在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石。”（注：刘军宁：《从法治国到法治》，载刘军宁等编：《经济民主与经济自由》，第110页，三联书店，1997年版。）可见， 法治的精髓是公共权力的行使者依法办事。只有公共权力的行使者依法办事，接受法律的监督和约束，才有法治可言，这表明法治的要义是以法律约束权力。反映到政治责任问题上，就是要求对政治责任的追究相对于法律责任的追究而言应该具有优先性。因为，如果不优先追究政治责任，政治责任主体仍然握有公共权力，其作为法律责任主体所应承担的法律责任特别是刑事责任就可能因为权力的影响而得不到有效追究。
政治责任相对法律责任的追究的优先性，在弹劾制中表现得最为典型和明显。尽管弹劾是追究法律责任的方式，但这种方式却具有很强的政治色彩。现代民主国家大都把犯罪作为弹劾的理由，如美国宪法规定，“合众国总统、副总统和所有文官，受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹劾及其有罪的判定时，应予以免职。”本来，追究法律责任有专门的机关，但却由立法机关来决定其是否有罪，而且弹劾的结果也仅限于免除职务，至于该承担何种刑事责任，则由法院来判决：“弹劾案的判决，以免职及剥夺享受合众国尊荣并担任有责任或有酬金职位的资格为限。但被定罪者应依法受公诉、审讯、判决及惩罚的处分”。这事实上说明，对责任主体政治责任的追究优先于对刑事责任的追究。
第三，法律责任有其专门的评价机关，政治责任则不必也不能仅以专门机关来评价。
政治责任与法律责任的评价机关是不一样的。我国台湾学者萨孟武先生认为，就政治上的责任而言，行政是否合理法律上没有任何标准，在民主制度下以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会，所以政府对人民或议会负政治责任，换言之，政治责任是由人民或议会来判断的。就法律上的责任而言，行政是否合法，法律上有一定的标准，在民主制度下，是由法院来判断的。（注：萨孟武：《政治学》，三民书局，1986年版。）这里，萨氏主要谈的是行政当局的政治责任问题，而且我们也不同意关于政治责任法律上没有任何标准的说法，但我认为他关于评价和判断政治责任和法律责任的机关不同的说法是很有意义的。
法律责任的认定，一般得有其专门的认定机关即司法机关，因为只有以专门机关来认定法律责任，才能保障司法独立，而司法独立是法治的一个重要原则。所谓司法独立，即法院和法官行使司法权时只服从宪法和法律，不受其它机关、团体和个人的干涉，独立行使司法权，换言之，法院和法官是法律责任的专门评价机关和评价者，只对宪法和法律负责而不应受其它外在压力的影响。美国联邦最高法院大法官罗伯特·杰克逊在谈到权利法案时指出：“权利法案的真正宗旨，就是要把某些事项从变幻莫测的政治纷争中撤出，将其置于多数派和官员们所能及的范围之外并将其确立为由法院来适用的原则。人的生命权、财产权、言论自由权、出版自由、信仰和集会自由以及其它基本权利，不可以受制于投票；它们不依赖于任何选举之结果。”（注：〔美〕史蒂芬·霍姆斯：《先定约束与民主的悖论》，载〔美〕埃尔斯特等编：《宪政与民主》，中文版，第224页，三联书店，1997年版。）
但是，对政治责任的追究如同对政治责任主体获得权力的要求一样，要求以多数人的意志为衡量标准，随多数人的意志而转移，必然要受制于社会公众的压力，任何团体、组织、政党都可以提出和推动对政治责任的追究。而司法机关运作的上述特点表明，它不是追究政治责任的合适地方。我国《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不受理公民、法人、或者其它组织对于国防、外交等国家行为提起的诉讼，因为这些行为具有较强的政治性，含有较多的政策性成分。但是我们并不能因此说这些行为不是政治责任考察的范围，更不能排除这些行为可能承担消极意义的政治责任，而只能说行使这些权力的责任情况如何不能由法院来评价和判断，这从一个侧面说明法院不是评价政治责任的合适地方。正因为如此，即使在实行三权分立的资本主义民主政治制度中法院拥有违宪审查权，从而不可避免地使某些司法判决具有政治性，但是总体说来，司法机关总是尽量回避对政治问题进行判断。美国早在1803年就由首席大法官马歇尔确立了政治问题不可由法院审理的原则。（注：参见〔美〕杰罗姆·巴伦等：《美国宪法概论》，中文版，第36—40页，中国社会科学出版社，1995年版。）美国内战后，佐治亚州曾请求联邦最高法院审查国会的“重建方案”是否合乎宪法，最高法院以该法案属于政治范围，没有涉及个人权利为由予以拒绝。即使是立法或行政部门的咨询，法院也尽量不发表意见。华盛顿总统曾就一项条约问题征询过最高法院的意见，结果被婉拒。（注：张定河：《美国政治制度的起源与演变》，第295页，中国社会科学出版社，1998年版。 ）政治责任主要针对政治问题，司法机关对政治问题的回避说明，它不是追究政治责任的合适地方。
第四，政治责任与法律责任的承担方式不一样。政治责任主体的角色是多重的，可能承担的责任也是多重的。作为法律责任的主体，其法律责任的承担方式主要可以分为三种：民事责任、刑事责任、行政责任。在现实生活中最容易与政治责任的承担方式发生混淆的是刑事责任的承担方式。
政治责任的基本承担方式是政治上受信任的程度降低，具体方式随失去信任程度的不同而不一样，最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格。这与法律责任的承担方式尤其是刑事责任的承担方式有明显的不同。刑事责任是对违反了刑法的犯罪行为实施的惩罚，是对责任承担人人身自由采取的强制性限制措施。可见，两者的承担方式所体现出来的严厉程度有极大的差别。著名学者张友渔指出，“我们党的历史上，曾经出现过好几次路线错误。犯错误的同志，大多数人的出发点是好的，但由于对客观形势作了错误的估量，采取了错误的路线、方针、策略，给工作造成损失，路线问题和犯罪行为性质不同、目的不同、手段不同，处理也应当不同。对路线问题不能采取法律手段解决。”（注：《张友渔文选》，第73页，法律出版社，1997年版。）路线问题（实际上就是政策性问题）是政治责任问题，不是刑事责任问题，自然也不能因为政治责任问题而追究刑事责任。
混淆政治责任与刑事责任的承担方式，会导致两个绝然相反的后果：其一，以政治责任代替刑事责任，使刑事责任得不到追究。正如前面所言，政治责任承担方式较刑事责任的承担方式的严厉程度要弱得多，以承担政治责任的方式承担刑事责任，事实上减轻了责任主体应承担刑事责任的程度，其实质是权大于法，以权代刑，是对法律面前人人平等的法治原则的破坏。其二，以刑事责任代替政治责任，这又会产生两个方面的后果。一方面，对政治责任问题用刑事责任的方式来追究，直接后果是使政治责任主体付出过高的代价、承担过重的责任，间接后果，也是更危险的后果是打击持不同意见者，其实质是压制民主；另一方面，也是比较常见的，就是用刑事责任的标准来衡量政治责任，借口达不到犯罪的程度、不必承担刑事责任而免去政治责任，其实质是提高承担政治责任的要求和标准，使政治责任得不到实现。
第五，法律责任是不连带的，政治责任是可以连带的。
政治责任的连带性，就其典型意义而言，是就内阁制政府而言的。在内阁制下，政府是在下院中产生的并向下院负责，只有得到下院的信任政府才能维护下去。因此，内阁的所有成员要对整个内阁的政策和行动共同承担责任，一旦内阁的基本政策不能获得议会的赞同而必须全体辞职，内阁首相或总理如果辞职则意味着其他全体阁员随之辞职。与此同时，政府中的个别成员尤其是内阁成员如果不同意内阁政策必须放弃自己的意见，至少得保持沉默，否则就应辞职。在引申意义上，政治责任的连带性体现在，政治责任主体不仅要对自己的行为负政治责任，而且可能因为其下属的机构和人员的行为而承担政治责任。但是，法律责任是个别的，任何人违法犯罪，其法律责任只能由其个人承担而不能累及他人。
三、政治责任与法律责任的联系
第一，在现代法治国家，政治责任的追究要符合法定程序。现代法律的正当性建立在民主的基础上，本身是一个政治判断，但纯粹的法治精神与民主政治之间存在着逻辑上的矛盾。法治的政治涵义主要是宪政，即以宪法作为一切政治权力合法性的渊源，从逻辑上来说，它要求宪法先于政治权力。但这样就产生一个矛盾，即宪法是如何产生的？如果宪法是由某一个机关制定的，那么这个先于宪法而存在的机关的权力显然不是来自于宪法，这有悖于纯粹的宪政精神。如果宪法是先于政治权力机构而存在的，那么宪法又从何而来？在时序上，恰恰是政治权力先于宪法的。历史表明，有宪法不一定是宪政，不一定是民主政治，但是民主政治必然要求宪政。前面我们提到，法治要求实在法（自然也包括宪法）符合一定的价值准则，把宪法作为政治权力的渊源，就蕴涵着这样一层意思：即宪法是应该体现这些价值准则的。从实践中看，只有民主政治才能做到这一点，才能制定这样的宪法，也就是说政治权力的民主运作是制定法治所要求的法的前提。这显然表明，法治与民主政治在宪法的产生问题上是有逻辑上的矛盾的。这个矛盾表明，法治不仅要求以民主作为法律的正当性的基础，而且要求以法律来限制和约束政治权力，即使政治权力是按民主原则运行的。在后一种意义上，法律不仅是对民主的保障，也是对民主的制约。对政治责任的追究作为民主政治的具体运转形式，自然也要符合法定程序。因此，政治责任特别是积极意义的政治责任虽然不能由法律条文精确规定，但对政治责任的追究必须在法律的轨道上进行，符合法定程序。从另外一个角度看，民主政治是一种按规则运行的程序政治，各政治主体的活动必须遵循一定的规则、符合一定的程序：国家政治权力产生与更替、政治决策过程和政治权力运作方式、公民政治参与等都要符合一定的规则和程序。只有具备规则和程序，民主社会中各种政治主体才能在政治领域中按照规则和程序进行政治活动，避免出现政治失衡、政治迫害、政治专横等灾难，导致人们民主理想的幻灭。在许多情况下，当我们谈论有无民主时，也仅仅意味着有没有符合民主原则的程序和规则。试想，如果没有规则和程序，政治权力的交接过程中充满血腥和暴力，民主政治还能存在吗？政治责任的追究是对政治责任主体行使政治权力的效用的评价，直接影响着政治责任主体行使权力的资格，实际上是政治权力转移的一种方式，只有符合法律程序，才能实现政治权力的和平交接，如果不符合法定程序，政治权力的交接过程不按规则进行，就会直接影响到民主的正常运转。
第二，从范围来看，政治责任与法律责任存在交叉。这种交叉主要表现为法律责任可能引起政治责任，如政治责任主体犯罪就要先承担政治责任，失去职位。实际上，对于政治责任主体而言，任何违法行为都意味着没有履行好积极意义的政治责任，从而应当承担消极意义的政治责任。但是，我们说政治责任与法律责任只有交叉关系而不是法律责任涵盖政治责任，原因有二：其一，虽然法律责任问题会引发政治责任问题，但法律责任有其自身的承担方式，并不能以承担政治责任的方式来承担法律责任；其二，并不是所有政治责任问题都是由法律责任问题引起的，政治责任主体不必承担法律责任的行为并不意味着可以不承担政治责任，这一点我们在前面已经谈到过。
作者介绍：张贤明，吉林大学行政学院，长春，130012