摘要：我国城镇职工养老保险双规制的问题近年来已经成 为／,。-ff]普遍关注的热点问题。而与此同时我国正逐步走向 老龄化社会，这使得完善我国养老保险体系变得尤为迫切 和重要。养老保险双轨制暴露出诸如社会不公平、财政压力 过大以及阻碍人员的合理流动等等问题，改善我国养老保 险制度现状的建议：采取相同的养老金调整方式；推进事 业单位人事制度分类改革；企业与机关事业单位养老金制 度的合理衔接；完善相关法律法规的建设、 关键词：双轨制；机关事业单位；养老保险制度；企业
一、 割言 我国养老保险制度的双轨制是由于我国特殊国情而形 成的，是我国由计划经济体制向市场经济体制转型时期的 特殊产物。是企业与机关，事业单位采取两种不同的养老 保险制度体系，主要体现在统筹办法，支付渠道，享受标准 三个方面的不同。目前，我国机关事业单位职工养老保险 通常有国家财政负担或单位自理，退休工资依据工作年限 和职工退休前最后一个月工资按比例发放。职工个人不承 担相应责任，并不建立个人账户。我国企业职工退休制度 则采取个人账户和社会统筹账户相结合的方式，退休金与 缴费年限和工资水平相挂钩。由于长期采用两种不同的养 老保险制度，和不同的支付方式和标准，使得不同制度下 的退休金差距越来越大，造成了社会不公平的加剧，民众 对双轨制的意见越来越大，并且由于机关事业单位没有个 人账户完全没有财政负担，也给政府各级财政带来了巨大 的压力。面对这些问题
我国已有学者进行了相关的研究， 郑功成(2010)认为社会保障具备综合性的收入分配调节功 能，不健全，不公平的社会保障制度会导致行业之间，劳资 之间，群体之间的差距呈持续拉大趋势，初次分配领域的 不公会延伸到再分配领域，健全社会保障体系是实现合理 分配财富的主要途径，也是社会和谐发展与经济持续，健 康发展的条件与保证。【1】肖严华(2008)认为企业退休人员的 退休金不仅在绝对额上低于机关，事业单位，而且年均增 长率也大大低于机关、事业单位，因此企业与机关、事业单 位中的退休人员在养老待遇上的差距越来越大。笔者通 过对文献的研究提出了我国养老保险双轨制存在的影响 社会公平，加重财政负担以及影响人员流动等方面的问 题，并提出了一些解决问题的参考性建议，目的在于缓解 当前矛盾，为我国城镇养老保险制度寻找一个合理的改 革路径。圆 ：、我国养老保睑双孰翻鹅现状漫翔嚣 我国公务员的养老保险体制始建于1955年，最初的形 态就是机关和事业单位捆绑执行。当时机关事业单位与企 业职工之间的养老保险待遇水平并没有明显的差别，只是 具体标准方面存在高低差别。1958年国务院颁布了《关于 工人、职工退休处理的暂行规定》曾将机关、事业单位与企 业养老保险制度统一化。1993年，我国引入养老保险制度， “统账结合”的基本养老保险改革在全国城镇企业推行，企 业职工的养老保险制度变为社会统筹和个人账户相结合 的部分积累制。而由于这种改革在机关事业单位遇到了改 革阻力，最终导致机关和事业单位未能列入改革范围，养 老保险
依旧由国家财政完全拨付，因而形成了养老金的“双轨制”哪我国现行的养老保险双轨制状况下，使得企业和 机关事业单位职工在退休金方面产生了较大的差异，主要 存在着以下问题。 (一)妨碍人员流动 目前，由于机关事业单位和企业之间存在两种不同的 养老保险体系，我国机关事业单位养老金的发放依据职工 的工作年限按退休前最后月工资为基数按比例发放，而企 业则依据缴费年限和缴费工资基数的高低来决定养老金 水平的高低。由于机关事业单位人员没有个人账户，一旦 离开原有单位进入企业工作需要重新缴纳养老保险。虽然 根据劳动与社会保障部2001年发布的《中央机构编制委员 会办公室关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会 保险关系处理意见的通知粉摘L关事业单位和企业职工之间 的人员流动的养老保险制度进行了相应的规定，但是由于两 者的福利待遇差距过大，使得大部分的企业职工倾向于进入 机关事业单位，而机关事业单位的人员不愿意向企业流动。 这造成了我国优秀人才集中于—个领域的现象。 (二)社会不公平 养老保险的基本功能之一是收入再分配，通过养老保 险的制度安排实现横向的收入再分配，调节社会群体间的 收入差距水平。目前我国机关事业单位的工作人员不用缴 纳养老保险，但是养老金的替代率高达80％，而2012年有 世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告》对城镇 基本养老金替代率进行了测算。数据显示，2011年的养老 金替代率是50．3％。按照国际标准一般把55％作为最低养 老金替代率，我国养老金替代率处于两极分化的
水平。使 得企业职工和机关事业单位职工之间的退休收入差距拉 大，并没有很好的实现收入再分配这一期望，其不公平主 要体现在统筹方式，．支付渠道和享受标准方面的不公平， 在一定程度上违背了权利义务相对等的关系。 (三)加重各级财政负担。 财务上的不可持续问题突出，目前就“中央地方事业单 位在职人员大约3100万左右，再加上900万离退休人员，总 计4000万上下是国家公务员的4．3倍，占全国财政供养人 数的近80％
二、 。
三、我国养老摄I垒夏孰翻豳改革建议 (一)采取相同的养老金调整方式 面临着社会不公平现象的加剧，我国养老金制度需要 采取相同的养老金调整方式。目前机关事业单位离退休人 员的离退休费用随着在职人员工资标准的调整而调整，当 在职人员工资上升时，离退休人员适当增加离退休费用； 企业退休职工基本养老
金的调整则是根据职工工资和物 价变化等情况，由国务院适当调整企业退休人员的基本养 老金水平，具体调整幅度相当于各省、自治区、直辖市上年 度在岗职工平均工资增长率的40％一60％。四但由于企业和
三、 机关事业单位这两部门在职人员的工资还未完全做到货 币化，工资化，准确性较难把握，而清费价格指数定期公布 且透明度高”，机关、事业单位养老金的调整机制采用第三 种做法即将两者结合的办法更为合理。嘲 ． (二)推进事业单位人事制度分类改革 改革开放后，随着我国的行政体制不断完善。国有企业 和政府部门已经进行了不同程度的调整。而事业单位现在 面临着机构重叠。办事效率低下等诸多问题。中央编办制 定的。根据现有 事业单位的社会功能，将事业单位戈5分为承担行政职能 的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。推 进事业单位分类改革
首先对完全行使行政职能的单位。根 据具体情况，转为行政机构划归到公务员队伍之中，并不 再批准成立具有行政职能的事业单位。其次对现有从事生产经营性活动的事业单位，将其转制成企业，进行企业注 册，自负盈亏，纳入到企业职工的养老保险体系中。最后， 对从事公益性活动的事业单位，则再划分为两类：不适合 市场经济活动的和部分可以依靠市场资源配置获得收入 的事业单位，所需经费由同级财政予以适当补贴，养老金 按企业基础养老金基础上增设职业年金；可部分实现市场 资源配置
的；可以实现市场资源配置的公益性事业单位， 实行经费自理，财政通过政府购买服务方式进行相应的经 费补助，具备条件的，应逐步转为企业，实行企业职工养老 保险制度。将事韭单位进行分类改革可以有效地缓解养老 保险问题给财政带来的负担。 (三)企业与机关事业单位养老金制度的合理衔接 首先，要为机关事业单位人员建立起个人账户，让其象 企业职工一样缴纳个人养老保险，坚持责任义务相同一的 原则，同时与企韭员工一样实行统账结合制。完善我国城 镇现行养老保险制度体系应保持企业与机关、事业单位基 本养老保险制度统一的原则，即都采取社会统筹与个人账 户结合的模式”但制度统一并不意味着完全一致。同其次， 建立职业年金制度，基础养老保险是第一支柱，是基础，职 业年金是第二支柱，是补充和提高。这样的结合使机关事 业单位工作人员在养老问题上不至于降低待遇，从而在一
摘要：我国城镇职工养老保险双规制的问题近年来已经成 为／,。-ff]普遍关注的热点问题。而与此同时我国正逐步走向 老龄化社会，这使得完善我国养老保险体系变得尤为迫切 和重要。养老保险双轨制暴露出诸如社会不公平、财政压力 过大以及阻碍人员的合理流动等等问题，改善我国养老保 险制度现状的建议：采取相同的养老金调整方式；推进事 业单位人事制度分类改革；企业与机关事业单位养老金制 度的合理衔接；完善相关法律法规的建设、 关键词：双轨制；机关事业单位；养老保险制度；企业
一、 割言 我国养老保险制度的双轨制是由于我国特殊国情而形 成的，是我国由计划经济体制向市场经济体制转型时期的 特殊产物。是企业与机关，事业单位采取两种不同的养老 保险制度体系，主要体现在统筹办法，支付渠道，享受标准 三个方面的不同。目前，我国机关事业单位职工养老保险 通常有国家财政负担或单位自理，退休工资依据工作年限 和职工退休前最后一个月工资按比例发放。职工个人不承 担相应责任，并不建立个人账户。我国企业职工退休制度 则采取个人账户和社会统筹账户相结合的方式，退休金与 缴费年限和工资水平相挂钩。由于长期采用两种不同的养 老保险制度，和不同的支付方式和标准，使得不同制度下 的退休金差距越来越大，造成了社会不公平的加剧，民众 对双轨制的意见越来越大，并且由于机关事业单位没有个 人账户完全没有财政负担，也给政府各级财政带来了巨大 的压力。面对这些问题
我国已有学者进行了相关的研究， 郑功成(2010)认为社会保障具备综合性的收入分配调节功 能，不健全，不公平的社会保障制度会导致行业之间，劳资 之间，群体之间的差距呈持续拉大趋势，初次分配领域的 不公会延伸到再分配领域，健全社会保障体系是实现合理 分配财富的主要途径，也是社会和谐发展与经济持续，健 康发展的条件与保证。【1】肖严华(2008)认为企业退休人员的 退休金不仅在绝对额上低于机关，事业单位，而且年均增 长率也大大低于机关、事业单位，因此企业与机关、事业单 位中的退休人员在养老待遇上的差距越来越大。笔者通 过对文献的研究提出了我国养老保险双轨制存在的影响 社会公平，加重财政负担以及影响人员流动等方面的问 题，并提出了一些解决问题的参考性建议，目的在于缓解 当前矛盾，为我国城镇养老保险制度寻找一个合理的改 革路径。圆 ：、我国养老保睑双孰翻鹅现状漫翔嚣 我国公务员的养老保险体制始建于1955年，最初的形 态就是机关和事业单位捆绑执行。当时机关事业单位与企 业职工之间的养老保险待遇水平并没有明显的差别，只是 具体标准方面存在高低差别。1958年国务院颁布了《关于 工人、职工退休处理的暂行规定》曾将机关、事业单位与企 业养老保险制度统一化。1993年，我国引入养老保险制度， “统账结合”的基本养老保险改革在全国城镇企业推行，企 业职工的养老保险制度变为社会统筹和个人账户相结合 的部分积累制。而由于这种改革在机关事业单位遇到了改 革阻力，最终导致机关和事业单位未能列入改革范围，养 老保险
依旧由国家财政完全拨付，因而形成了养老金的“双轨制”哪我国现行的养老保险双轨制状况下，使得企业和 机关事业单位职工在退休金方面产生了较大的差异，主要 存在着以下问题。 (一)妨碍人员流动 目前，由于机关事业单位和企业之间存在两种不同的 养老保险体系，我国机关事业单位养老金的发放依据职工 的工作年限按退休前最后月工资为基数按比例发放，而企 业则依据缴费年限和缴费工资基数的高低来决定养老金 水平的高低。由于机关事业单位人员没有个人账户，一旦 离开原有单位进入企业工作需要重新缴纳养老保险。虽然 根据劳动与社会保障部2001年发布的《中央机构编制委员 会办公室关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会 保险关系处理意见的通知粉摘L关事业单位和企业职工之间 的人员流动的养老保险制度进行了相应的规定，但是由于两 者的福利待遇差距过大，使得大部分的企业职工倾向于进入 机关事业单位，而机关事业单位的人员不愿意向企业流动。 这造成了我国优秀人才集中于—个领域的现象。 (二)社会不公平 养老保险的基本功能之一是收入再分配，通过养老保 险的制度安排实现横向的收入再分配，调节社会群体间的 收入差距水平。目前我国机关事业单位的工作人员不用缴 纳养老保险，但是养老金的替代率高达80％，而2012年有 世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告》对城镇 基本养老金替代率进行了测算。数据显示，2011年的养老 金替代率是50．3％。按照国际标准一般把55％作为最低养 老金替代率，我国养老金替代率处于两极分化的
水平。使 得企业职工和机关事业单位职工之间的退休收入差距拉 大，并没有很好的实现收入再分配这一期望，其不公平主 要体现在统筹方式，．支付渠道和享受标准方面的不公平， 在一定程度上违背了权利义务相对等的关系。 (三)加重各级财政负担。 财务上的不可持续问题突出，目前就“中央地方事业单 位在职人员大约3100万左右，再加上900万离退休人员，总 计4000万上下是国家公务员的4．3倍，占全国财政供养人 数的近80％
二、 。
三、我国养老摄I垒夏孰翻豳改革建议 (一)采取相同的养老金调整方式 面临着社会不公平现象的加剧，我国养老金制度需要 采取相同的养老金调整方式。目前机关事业单位离退休人 员的离退休费用随着在职人员工资标准的调整而调整，当 在职人员工资上升时，离退休人员适当增加离退休费用； 企业退休职工基本养老
金的调整则是根据职工工资和物 价变化等情况，由国务院适当调整企业退休人员的基本养 老金水平，具体调整幅度相当于各省、自治区、直辖市上年 度在岗职工平均工资增长率的40％一60％。四但由于企业和
三、 机关事业单位这两部门在职人员的工资还未完全做到货 币化，工资化，准确性较难把握，而清费价格指数定期公布 且透明度高”，机关、事业单位养老金的调整机制采用第三 种做法即将两者结合的办法更为合理。嘲 ． (二)推进事业单位人事制度分类改革 改革开放后，随着我国的行政体制不断完善。国有企业 和政府部门已经进行了不同程度的调整。而事业单位现在 面临着机构重叠。办事效率低下等诸多问题。中央编办制 定的。根据现有 事业单位的社会功能，将事业单位戈5分为承担行政职能 的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。推 进事业单位分类改革
首先对完全行使行政职能的单位。根 据具体情况，转为行政机构划归到公务员队伍之中，并不 再批准成立具有行政职能的事业单位。其次对现有从事生产经营性活动的事业单位，将其转制成企业，进行企业注 册，自负盈亏，纳入到企业职工的养老保险体系中。最后， 对从事公益性活动的事业单位，则再划分为两类：不适合 市场经济活动的和部分可以依靠市场资源配置获得收入 的事业单位，所需经费由同级财政予以适当补贴，养老金 按企业基础养老金基础上增设职业年金；可部分实现市场 资源配置
的；可以实现市场资源配置的公益性事业单位， 实行经费自理，财政通过政府购买服务方式进行相应的经 费补助，具备条件的，应逐步转为企业，实行企业职工养老 保险制度。将事韭单位进行分类改革可以有效地缓解养老 保险问题给财政带来的负担。 (三)企业与机关事业单位养老金制度的合理衔接 首先，要为机关事业单位人员建立起个人账户，让其象 企业职工一样缴纳个人养老保险，坚持责任义务相同一的 原则，同时与企韭员工一样实行统账结合制。完善我国城 镇现行养老保险制度体系应保持企业与机关、事业单位基 本养老保险制度统一的原则，即都采取社会统筹与个人账 户结合的模式”但制度统一并不意味着完全一致。同其次， 建立职业年金制度，基础养老保险是第一支柱，是基础，职 业年金是第二支柱，是补充和提高。这样的结合使机关事 业单位工作人员在养老问题上不至于降低待遇，从而在一