2009年 第 总第
9期
192期
兰 州 学 刊LanzhouxuekanNo.9 2009
General.No.192
我国区域立法主体制度探析
陈 光
(山东大学 法学院,山东 威海 264209)
[摘要] 区域立法在主体构成上是复合的,这与区域类型的多样性有关。当前对我国区域立法之“区域”的界定主要依据两个标准,即经济标准和行政标准。立法主体应包括立法职权主体和立法参与主体,这同样适用于区域立法主体。其中,一般地方立法机关是构成区域立法职权主体的最主要部分,而区域立法参与主体是区域立法主体不可或缺的组成部分。就我国区域立法主体的运作机制而言,区域立法参与主体应该发挥更大甚至主导作用。
[关键词] 区域;立法主体;立法体制;区域立法主体制度;运作机制
[中图分类号]D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2009)09-0149-05 [收稿日期] 2009-04-20[作者简介]陈光,男,山东莱州人,山东大学威海分校法学院博士生,主要研究方向为立法学、法律社会学。
区域立法是区域内各立法机关在其他社会主体的参与下,为共同的利益需求而联合制定相应的规范性法文件的新型立法模式。当前,我国东北三省所进行的立法协作便是实践区域立法的典型表现。尽管区域立法在实践中取得重大进展,但至今它尚未获得相应的法律“名份”,而且在理论上仍有许多问题需要进一步探讨和完善,比如区域立法的主体制度。本文在解析“区域”的涵义以及分析现行立法体制下我国区域立法主体定位和构成的基础上,提出在我国区域立法主体运作机制的建构上应该充分发挥区域立法参与主体的主导性作用。
一、我国区域立法之“区域”解析
“区域”一词的涵义非常丰富,对其研究也早已不囿于某一学科,几乎任何人文学科前面都可以加上“区域”两字要么作为该学科的分支,要么成为独立的交叉学科,比如区域经济学、区域政治学、区域社会史学和区域地理学等。对此,有学者就区域社会史学的研究指出,“20世纪90年代中期以来,社会史学界开始注意研究基层`社会空间'的构造及其转换问题,以区别于以往史学界对上层政治空间与制度安排的单纯关注。使社会史研究在方法论意义上实现了`区域转向'。”
[1]
准,即经济开发或发展的标准和行政管理或管辖的标准。其中经济开发或发展标准是划分区域的主要目的,也是当前我国区域规划与发展的基本出发点。行政管理或管辖标准则是区域立法获取立法权的依据,即以经济标准所划分的区域内必须包括两个或两个以上享有地方立法权的国家机关,而这又是建立在行政区划基础之上的。根据上述两个标准,我国当前区域的主要类型有:1.板块经济区。这是以全国统一规划与发挥地区比较优势为出发点而将全国领土划分为若干经济板块,如根据国家“十一五”规划所划分的东部地区、东北地区、中部地区和西部地区“四大板块”。2.中心城市(群)经济区,或称为组团式城市群。是指以“一个或几个大的中心城市或城市群与其腹地共同组成的经济区域”。典型的如以上海为中心,包括江苏的南京、镇江、扬州、苏州、无锡和常州等城市以及浙江的杭州、嘉兴、湖州、宁波和绍兴等在内的上海经济区;以武汉为中心的武汉城市群等。3.流域经济区。是指以某一流域为单元的综合开发与治理为内容,以协调该流域不同地区之间利益关系为目的而形成的经济区,如包括江苏、山东、安徽、河南四省的徐州、枣庄、临沂、商丘、淮北和蚌埠等15个地市等在内的淮河经济区。4.生态经济区。是以生态保护为宗旨而形成的经济区,如黄土高原经济区、南方山地经济区以及一些重要的自然保护区等。5.部门经济区。即根据生产部门和资源条件等次级标准分别将我国经济区域划分为工业区、农业区、能源区、商业区和旅游区等区域类型。
当然,对我国经济区域类型的划分并不限于以上五种,并且对于每种区域划分的依据、地理范围、名称以及定位等
[2]
区域立法同样可以视为这种“转向”的表现之一。
作为一种新型的立法模式,区域立法主要着眼于中观层面,致力于整合分散的地方立法,以发挥地方立法的区域规模效应。由此可见,区域立法在主体构成上是复合的,并有着特殊的属性和运作机制。而理解和构建区域立法主体制度首先需要对我国区域立法之“区域”的涵义和类型加以解析。当前,对我国区域立法之“区域”的界定主要依据两个标
也都存在不同的见解,但学者们对于区域划分和区域性发展策略的必要性和积极意义早已达成共识。如近年来逐步形成并崛起的长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三大经济圈,既在地理位置上各自围绕着相应的流域,又可视为组团式城市群的区域类型,尽管在界定三大经济圈时包括了相应的省份和城市在内,而且在不同学者那里称呼和地理范围等也略有差异,但对于推动三大经济圈形成和发展的重要性是没有异议的。
必须强调的是,经济标准尽管是划分当前我国区域类型的主要依据,但并非唯一依据。在以经济建设为中心的社会发展情势下,区域立法固然要以顺应和推动区域经济发展为首要使命,但是同样不能忽视环境、教育和文化等社会发展过程等非经济要素。比如池子华指出,“`南北文化'的差异是客观存在的,从风俗到诗歌、音乐、美术、语言等都有异趣之处,正因为如此,历史上才有`南北文化线'的界定。唐宋时代,淮河成为公认的南北文化的界线;到了明代,开科取士则以长江为界,长江成为官方规定的南北界线。现代地理学兴起后,淮河-秦岭成为公认的南北自然的地理分界线,实际上也是人文地理的分界线。”
[3]
治县、市,县、自治县分为乡、民族乡、镇。而其中只有省级和较大市一级的人大及其常委会和人民政府享有地方立法权,所以在界分我国区域立法之“区域”时,每个“区域”必须至少包括两个省级或较大市级地方国家机关,以保证区域立法权的权力基础。这也是我们分析和重新构建我国区域立法主体制度的逻辑起点。
二、我国现行立法体制下区域立法主体的定位及构成区域立法主体这一概念的产生及构成内容都以立法主体为基础,而对于立法主体的涵义学界有着不同的看法。周旺生教授认为,“立法主体事实上有法治意义上的与功能意义上的区分,作为确定立法主体范围的标准也相应地主要有两个:一看是否有立法权;二看是否对立法活动起实质作用。”
[5]
据曹海晶介绍,在国外法学著作中,一般认为立法主
体包括立法机构、组织和个人。“就立法机构而言,既包括专门立法机关(议会),也包括参与立法活动的行政机关和司法机关;就组织而言,既包括政党,也包括其他参与立法活动的各种社团;就个人而言,既包括享有立法职权的议员、国家元首,也包括参加立法工作的各种人员。”
[6]
但国内学者在使
总之,虽然经济开发与发
用立法主体时大多将其界定在依法享有立法权的国家机关、社会组织或特定个人范畴之内。如汪全胜教授认为,“实际上,立法主体有两种含义:一是指进行立法活动的组织或机构,如人民代表大会、国务院等;另一是指参与立法活动的个人,如议员、人民代表等。”
[7]
展是区域划分的基本标准,区域立法的首要任务是促进区域经济发展,但区域立法毕竟不等同于区域经济立法,通过保障经济发展推动区域乃至整个社会的全面、协调发展才应该是区域立法的终极目标。
还需要指出的是,经济区域的界分大多是以行政区划为基础的,其基本原因在于从宏观上讲,当前任何社会的经济活动都离不开(广义上的)政府的参与和调控。区域立法所指向的“区域”更是如此,因为立法本身就是国家的一种权力行为,并且还要求区域内至少有两个享有立法权的地方立法机关,为区域立法提供法律上正当的权力来源。但行政区划和经济区域并非总是契合的,二者之间时常会出现许多矛盾需要协调。“经济区发展强调的是`开放性',不同区域之间保持信息流通、生产要素流通、人才流通等才能保持旺盛的经济活力。但是行政区恰恰突出了`限制性',在行政区管辖边界的内外存在着非常明显的政策差别与贸易壁垒。”
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本文认为,根据我国《立法法》的规定,立法主体应该包括立法职权主体和立法参与主体。其中立法职权主体是指依照法律规定或通过合法授权而享有立法职权的国家机关、社会组织或特定个人,如全国人大及其常委会、国务院、经济特区立法机关、作为提案人的最高人民法院、参与法案表决的人大代表等。而立法参与主体存在的主要法律依据为我国《立法法》第五条之规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”即是指立法活动中不享有立法职权的其他参与主体,如参与立法听证的专家、利益相关者,以及对立法机关公布的法律草案提出意见和建议的其他国家机关、社会组织或公民等。
在当前我国立法活动中,立法职权主体尤其是立法机关显然占据着主导地位,并且也是区域立法主体基本构成部分,原因在于它们是制定和通过规范性法文件的法定主体。而根据我国《立法法》所确立的立法体制,享有立法权的国家机关即立法职权主体有:全国人民代表大会及其常务委员会,国务院及各部委、直属机构,省级和较大市级人民代表大会及其常务委员会和人民政府,民族自治地方的人民代表大
可
见,行政区划对于区域经济开发和发展的影响除了推动作用外还包括制约甚至阻碍。
不仅如此,我国地方立法权的运作同样建立在行政区划基础之上,因此探讨和完善我国区域立法主体制度首先要明确我国行政区划的具体情况及地方立法权的配置。根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定,我国行政区域划分如下:全国分为省、自治区、直辖市,省、自治区分为自治州、县、自
会以及特别行政区的立法机构。区域立法主体制度的构建必须以此为前提,即组成我国区域立法主体的立法职权主体只能从我国《立法法》所规定的相应主体中确定而不能超出法定的立法职权主题范畴。以中原城市群这一区域为例,“中原城市群以河南省会郑州为核心,包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源在内的9个省辖(管)市,下辖巩义、荥阳、新密、新郑、登封、偃师、舞钢、汝州、卫辉、辉县、沁阳、孟州、禹州、长葛等14个县级市,共23个城市,包含34个县,374个建制镇。”
[8]
意义上的区域立法。但如果民族区域自治地区的立法机关,包括自治区和较大市人民代表大会及其常委会和人民政府在制定一般性的地方性法规和地方政府规章时,可以作为区域立法职权主体的组成部分。同样道理,经济特区立法机关在非制定经济特区法规时也可以作为区域立法职权主体的一部分。而香港和澳门特别行政区由于具有独立的立法权,所以特别行政区立法机构即使存在同内地进行区域立法协作,那也属于区际立法或更广泛意义上的区域立法的范畴,而不属于本文所指的区域立法。
再次,中央立法机关即全国人民代表大会及其常委会、国务院和各部委、直属机构在制定涉及区域经济、社会关系事项的规范性法文件时也可以视为区域立法职权主体,但这种情形下需要遵循相应的程序或规则。具体而言,区域立法主要以地方立法为依托,可以视为地方立法权的一种行使方式。由于区域立法所要调整的内容主要属于那些涉及到区域内各主体共同利益,并且明显具有区域特性的事项或社会关系,因此本文主张,此类内容的立法调整应该充分赋予并保障区域立法的自主性或自治性而不应该皆由中央立法来规制。对此,托克维尔有过精彩的喻证:“不错,中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于爱戴中央集权,但人们却不知这种集权的目的何在,犹如信神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的神是谁一样。”
[10]
但其中仅有郑州和洛阳属于国务院
批准的较大的市,换言之,只有这两个城市的人民代表大会及其常委会和人民政府才属于法定的立法职权主体。因此,在我国现行立法体制下,我们可对区域立法主体的定位及构成内容进行如下具体分析。
首先,省级人民代表大会及其常委会和人民政府,以及较大市级人民代表大会及其常委会和人民政府等所谓的一般地方立法机关是构成区域立法职权主体的最主要部分。区域的划分建立在行政区划的基础之上,而区域立法又必须以享有地方立法权的行政区划为依托,省级和较大市级则是恰好能满足区域立法这两个基础要件,并且由二者所组成的一般地方立法是地方立法的主体部分,因此将省级和较大市级立法机关视为构成区域立法职权主体的最主要部分并不为过。
需要指出的是,这种“妥协”于现行体制的定位对于区域发展尤其是区域经济一体化的发展不可避免地会产生这样的负面影响,即“因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束,产生了一种与区域经济一体化相悖的`行政区经济'现象”。但本文认为,将区域立法职权主体同我国的行政区划相结合,定位于一般地方立法机关之上及具有制度合理性,也可在很大程度上节约立法成本。尽管当前行政区划存在诸如地方保护主义而阻碍区域经济发展的情形,但其根源不在于行政区划,而更多地是由于行政区划中的政府职能定位存在偏差与行政权力的滥用所致。非但如此,现行立法体制下的地方立法为我国区域立法提供了较为广阔的作用空间,故将区域立法职权主体建立在一般地方立法机关基础之上是可行的。
其次,民族区域自治地区人民代表大会在制定自治条例和单行条例时,经济特区立法机关在依特别授权制定经济特区法规时以及特别行政区立法机构都不属于本文所讲的区域立法职权主体的范畴。上述三种情形中的地方立法针对的是特定的地域、特殊的群体和事项,属于特殊地方立法范畴而非我们所讲的针对一般经济、社会事项的,跨行政区划
[9]
当然,赋予区域立法自主性并不意味着完全排斥中央立法对区域经济、社会事项的调整或规制。中央立法机关仍然可以根据各自的权限和现实需要制定专门调整区域性事项的法律、法规和部门规章等。但是在制定这些规范性法文件过程中应该注重同区域立法主体的沟通和协调,并充分听取和采纳区域立法主体的意见和建议,以使人们明确托克维尔所讲的“这种集权的目的”。汤唯教授对此也有过相关论述,她认为虽然我国《立法法》确立了法律优先原则,即“在多层次立法的格局下,法律总处于最高位阶、最优地位,其他一切立法形式必须与之保持一致,不能与法律的内容、精神、主旨、原则相抵触”,但是“法律优先原则并不意味着对地方立法`一刀切',有关弹性领域的事务,不能决然地划归中央或地方立法权的范畴,而应采取中央与地方共有的方案处理”。
[11]
最后,区域立法参与主体同样是区域立法主体不可或缺的组成部分。其原因包括:一是“承认政府具有合法性的公民更有可能遵守法律、支持政权以及接纳不同的观点,而立法过程中的公民参与对于培养这种合法性是至关重要
的”。
[12]
二是区域立法参与主体可以对区域立法职权主体的与立法参与主体充分沟通之后,决定是否将该立法建议纳入正式的区域立法程序。
如果区域立法职权主体认为立法建议不具有可行性,如内容上存在不符合现实发展需要、与上位法相抵触或损害了部分群体的利益等情形,或者形式上存在结构不合理、语言不规范等情形,应该在进行具体而有力的说明之后否定该建议,必要时还可以通过立法听证等方式来阐明其否定理由并同立法建议的赞同者和反对者进行充分交流。如果区域立法职权主体认为立法建议在内容上具有可行性,形式上具有合理性,就可以正式启动区域立法程序。
第二,在具体的区域立法过程中,其所要遵循的依然是《立法法》所规定的立法程序,即提出法案、审议法案、表决和通过法案,以及公布法这样一个基本过程。但区域立法可以根据自身的特点在法律允许的范围内进行调整,如法案的审议、表决和通过阶段,因区域立法职权主体是复合的,所以对于区域立法的法案应遵循分别审议、分别表决和通过的程序规则。
区域立法参与主体在具体的区域立法过程中同样可以发挥更为广泛和深入的作用。例如,法案起草可以交由有关专家或社会专业机构进行,尽管立法职权主体的协助是必要的;法案的审议之所不应再局限于每一个立法职权主体的组成机关内,而应将每一件拟制定的法案都向社会公布,广泛征求社会公众或团体的意见和建议,事关区域社会公众利益的立法不存在不能公开之处,更不存在不得讨论之由;尽管法案的表决和通过依然主要由组成区域立法职权主体的每一个立法机关分别进行,但我们仍应该在其间寻求建立区域立法参与主体表达诉愿、发挥影响的各种机制,而对某些区域法律案的通过采取区域内全民公决的方式也并非不可。然而,区域立法参与主体尽管可以较为广泛而深入地参与到具体的区域立法过程之中,但受我国立法体制和具体立法制度的约束,其所发挥的作用仍非主导性的,需要以区域职权主体的权限和活动规则为圭臬。我们相信,作为立法民主化的必然要求,区域立法参与主体在区域立法过程中必将发挥越来越大的作用,即使立法权依然掌握在国家立法机关手中。
第三,区域立法结束之后,区域规范性法文件需要随着区域经济、社会的发展而进行不断地修改、完善或废止。在这一阶段,区域立法参与主体同样可以发挥主导性的作用。相对于区域立法职权主体而言,区域立法参与主体同时也是区域规范性法文件的调整对象,他们同这些规范的接触更为直接,对其理解也更为深刻,一旦相关区域规范性法文件不
立法活动形成监督和制约,并且可以为区域立法提供有益的参考,从而促进区域立法的合理化与科学化。在这一方面,欧盟委员会的做法非常值得借鉴,如其在《2001年欧盟治理白皮书》中提到,“欧盟委员会已经通过不同方式向不同利益团体进行咨询,如绿皮书、白皮书、信息通讯刊物、万国电信联盟、顾问机构、商业组织等等。此外,委员会已经开始采用互动式政策制定手段来开展网络在线咨询”,并且他们也感受到了这些做法的益处:“这样的咨询有助于欧盟委员会及其机构在相互冲突的利益诉求和重点问题中进行裁决,并有助于学习经验来帮助制定更为有效的政策”。
[13]
三是区域立
法还是民众和社会组织表达自己利益诉求的重要机制,充分保障社会公众的参与,有助于推进立法的民主化。如王锡锌教授指出,当代中国已经面临一个公众参与的时代,“从政府角度看,公众参与可以为推进有效地政府治理、构建互动合作的政府与社会关系、重建公共权力的权威等提供新的社会资源;从社会角度看,公众参与有助于促进多元利益主体的对话合作、超越零和博弈游戏、促进社会公平。”
[14]
区域立法
则恰恰为公众参与提供了充分的空间,迎合了政府和社会的这双重需要。
三、我国区域立法主体的运作机制
所谓区域立法主体的运作机制是指区域立法过程中,区域立法职权主体和参与主体各扮演怎样的角色,发挥什么作用以及决定这种角色分工和作用发挥的相应的规则。与中央立法和地方立法不同的是,区域立法并不存在专门的立法机关和法定的立法程序,因此区域立法主体在运作机制的构建上可以有更大的灵活性或选择空间。我国《立法法》第四条规定,“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”区域立法同样要遵守该条规定,即应该在区域立法职权主体的权限范围内并按照法定的程序制定区域规范性法文件。本文认为,区域立法职权主体的地位和功能固然不可替代,但是充分调动区域立法参与主体的积极性和主动性,使其在区域立法活动中发挥更大甚至主导作用不但是可行的,而且是有着特殊意义的。
第一,就区域立法程序的启动而言,如果将区域立法职权主体和区域立法参与主体进行“官方”和“民间”的角色关系定位的话,那么我国区域立法主体应选择“民间发起,官方回应”的运作机制。即我国区域立法应首先由作为区域立法参与主体的利益相关的民众或者中介机构、社会团体等非政府组织提出立法建议来启动区域立法程序,区域立法职权主体在相关的专家学者或研究机构的协助下进行立法论证,并
符合社会发展需要而应该加以修改、完善或废止时,区域立法参与主体就可以像当初提出立法建议启动区域立法程序一样,提出修改、完善或废止已有的区域规范性法文件的建议,而当这种建议或观点为大多数区域立法参与主体所认可或赞同时,区域立法职权主体也应该作出相应的回应,通过立法论证或各种方式的交流沟通,决定是否接受这种建议并说明其具体的理由。
第四,在构建区域立法主体制度运作机制中强化区域立法参与主体的作用,甚至让其发挥主导性作用其影响是具有颠覆性的,其意义也是非凡的。其中最根本的一点是它在很大程度上改变了国家对立法权的垄断局面,可以有效避免因立法职权主体的权力擅断而损害社会民众的利益和阻滞社会的健康发展。德国经济学家阿尔马克(AlfredMǜller-Ar-mack)在评价统制经济时指出,“它根本不能兑现的恰恰是其能够给大多数人一个稳定的生活秩序这一许诺。正相反,统制经济充满了令其不得安宁的压力,被迫由一个干预走向另一个干预。因为每一次干预都进一步破坏经济平衡,从而导致必须进行新的干预,直到形成一个完全僵化了的彻底的统制经济。”
[15]
方式来协调各自的权力行使,从而寻求共同利益最大化的立法合作。二是区域立法参与主体与区域立法所调整的内容或事项具有更为密切和直接的利害关系,其参与的积极性和有效性会更为显著。总之,区域立法主体的运作机制直接决定着区域立法的运行模式,唯有构建起科学而民主的主体运作机制方能真正发挥区域立法的优势,而这在理论和实践方面显然都需要更大的勇气。参考文献
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这一观点同样可以用来说明立法权垄断或集权
立法的负面影响,而重新定位区域立法职权主体和区域立法参与主体的相互关系,充分发挥区域立法参与主体的积极作用则是极为必要的。
为此,依法享有国家立法权的立法机关向社会输出法律的过程不应再仅仅看作是一个单向度的过程,而应随着立法民主化的不断深化,更加注重社会公众及各种社会团体对立法过程的参与并切实地发挥影响,在立法职权主体与立法参与主体充分尊重和协商的基础上实现立法的双向性。区域立法主体的特殊性则有利于这种运作机制的建立和有效运转。其原因主要有两点:一是区域立法职权主体不是单一的,而且各立法机关之间基本上不存在隶属关系,区域立法职权主体各构成部分之间可以通过契约的而非行政命令的
〔责任编辑:王望〕
TheAnalysisoftheRegionalLegislativeSubjectSystemofourCountry
ChenGuang
Abstract:Thecompositionofregionallegislativesubjectismultiplexinrelationtovarietyofregionaltype.TherearetwostandardstodefinetheRe-gionofregionallegislationinourcountry,whichareeconomicandadministrativestandard.Thelegislativesubjectshouldcontainlegislativeauthoritysub-jectandlegislativeparticipationsubject,whichisalsothesamewithregionallegislativesubject.Thecommonlocallegislativesubjectsarethemostimpor-tantpartsofregionallegislativeauthoritysubject,andregionallegislativeparticipationsubjectsarealsoindispensable.Intermsoftheoperationmecha-nismofregionallegislativesubjectofourcountry,regionallegislativeparticipationsubjectsshouldplaymoreandevenadominantrole.
Keywords:region;legislativesubject;legislativestructure;regionallegislativesubjectsystem;operationmechanism
2009年 第 总第
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兰 州 学 刊LanzhouxuekanNo.9 2009
General.No.192
我国区域立法主体制度探析
陈 光
(山东大学 法学院,山东 威海 264209)
[摘要] 区域立法在主体构成上是复合的,这与区域类型的多样性有关。当前对我国区域立法之“区域”的界定主要依据两个标准,即经济标准和行政标准。立法主体应包括立法职权主体和立法参与主体,这同样适用于区域立法主体。其中,一般地方立法机关是构成区域立法职权主体的最主要部分,而区域立法参与主体是区域立法主体不可或缺的组成部分。就我国区域立法主体的运作机制而言,区域立法参与主体应该发挥更大甚至主导作用。
[关键词] 区域;立法主体;立法体制;区域立法主体制度;运作机制
[中图分类号]D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-3492(2009)09-0149-05 [收稿日期] 2009-04-20[作者简介]陈光,男,山东莱州人,山东大学威海分校法学院博士生,主要研究方向为立法学、法律社会学。
区域立法是区域内各立法机关在其他社会主体的参与下,为共同的利益需求而联合制定相应的规范性法文件的新型立法模式。当前,我国东北三省所进行的立法协作便是实践区域立法的典型表现。尽管区域立法在实践中取得重大进展,但至今它尚未获得相应的法律“名份”,而且在理论上仍有许多问题需要进一步探讨和完善,比如区域立法的主体制度。本文在解析“区域”的涵义以及分析现行立法体制下我国区域立法主体定位和构成的基础上,提出在我国区域立法主体运作机制的建构上应该充分发挥区域立法参与主体的主导性作用。
一、我国区域立法之“区域”解析
“区域”一词的涵义非常丰富,对其研究也早已不囿于某一学科,几乎任何人文学科前面都可以加上“区域”两字要么作为该学科的分支,要么成为独立的交叉学科,比如区域经济学、区域政治学、区域社会史学和区域地理学等。对此,有学者就区域社会史学的研究指出,“20世纪90年代中期以来,社会史学界开始注意研究基层`社会空间'的构造及其转换问题,以区别于以往史学界对上层政治空间与制度安排的单纯关注。使社会史研究在方法论意义上实现了`区域转向'。”
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准,即经济开发或发展的标准和行政管理或管辖的标准。其中经济开发或发展标准是划分区域的主要目的,也是当前我国区域规划与发展的基本出发点。行政管理或管辖标准则是区域立法获取立法权的依据,即以经济标准所划分的区域内必须包括两个或两个以上享有地方立法权的国家机关,而这又是建立在行政区划基础之上的。根据上述两个标准,我国当前区域的主要类型有:1.板块经济区。这是以全国统一规划与发挥地区比较优势为出发点而将全国领土划分为若干经济板块,如根据国家“十一五”规划所划分的东部地区、东北地区、中部地区和西部地区“四大板块”。2.中心城市(群)经济区,或称为组团式城市群。是指以“一个或几个大的中心城市或城市群与其腹地共同组成的经济区域”。典型的如以上海为中心,包括江苏的南京、镇江、扬州、苏州、无锡和常州等城市以及浙江的杭州、嘉兴、湖州、宁波和绍兴等在内的上海经济区;以武汉为中心的武汉城市群等。3.流域经济区。是指以某一流域为单元的综合开发与治理为内容,以协调该流域不同地区之间利益关系为目的而形成的经济区,如包括江苏、山东、安徽、河南四省的徐州、枣庄、临沂、商丘、淮北和蚌埠等15个地市等在内的淮河经济区。4.生态经济区。是以生态保护为宗旨而形成的经济区,如黄土高原经济区、南方山地经济区以及一些重要的自然保护区等。5.部门经济区。即根据生产部门和资源条件等次级标准分别将我国经济区域划分为工业区、农业区、能源区、商业区和旅游区等区域类型。
当然,对我国经济区域类型的划分并不限于以上五种,并且对于每种区域划分的依据、地理范围、名称以及定位等
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区域立法同样可以视为这种“转向”的表现之一。
作为一种新型的立法模式,区域立法主要着眼于中观层面,致力于整合分散的地方立法,以发挥地方立法的区域规模效应。由此可见,区域立法在主体构成上是复合的,并有着特殊的属性和运作机制。而理解和构建区域立法主体制度首先需要对我国区域立法之“区域”的涵义和类型加以解析。当前,对我国区域立法之“区域”的界定主要依据两个标
也都存在不同的见解,但学者们对于区域划分和区域性发展策略的必要性和积极意义早已达成共识。如近年来逐步形成并崛起的长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三大经济圈,既在地理位置上各自围绕着相应的流域,又可视为组团式城市群的区域类型,尽管在界定三大经济圈时包括了相应的省份和城市在内,而且在不同学者那里称呼和地理范围等也略有差异,但对于推动三大经济圈形成和发展的重要性是没有异议的。
必须强调的是,经济标准尽管是划分当前我国区域类型的主要依据,但并非唯一依据。在以经济建设为中心的社会发展情势下,区域立法固然要以顺应和推动区域经济发展为首要使命,但是同样不能忽视环境、教育和文化等社会发展过程等非经济要素。比如池子华指出,“`南北文化'的差异是客观存在的,从风俗到诗歌、音乐、美术、语言等都有异趣之处,正因为如此,历史上才有`南北文化线'的界定。唐宋时代,淮河成为公认的南北文化的界线;到了明代,开科取士则以长江为界,长江成为官方规定的南北界线。现代地理学兴起后,淮河-秦岭成为公认的南北自然的地理分界线,实际上也是人文地理的分界线。”
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治县、市,县、自治县分为乡、民族乡、镇。而其中只有省级和较大市一级的人大及其常委会和人民政府享有地方立法权,所以在界分我国区域立法之“区域”时,每个“区域”必须至少包括两个省级或较大市级地方国家机关,以保证区域立法权的权力基础。这也是我们分析和重新构建我国区域立法主体制度的逻辑起点。
二、我国现行立法体制下区域立法主体的定位及构成区域立法主体这一概念的产生及构成内容都以立法主体为基础,而对于立法主体的涵义学界有着不同的看法。周旺生教授认为,“立法主体事实上有法治意义上的与功能意义上的区分,作为确定立法主体范围的标准也相应地主要有两个:一看是否有立法权;二看是否对立法活动起实质作用。”
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据曹海晶介绍,在国外法学著作中,一般认为立法主
体包括立法机构、组织和个人。“就立法机构而言,既包括专门立法机关(议会),也包括参与立法活动的行政机关和司法机关;就组织而言,既包括政党,也包括其他参与立法活动的各种社团;就个人而言,既包括享有立法职权的议员、国家元首,也包括参加立法工作的各种人员。”
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但国内学者在使
总之,虽然经济开发与发
用立法主体时大多将其界定在依法享有立法权的国家机关、社会组织或特定个人范畴之内。如汪全胜教授认为,“实际上,立法主体有两种含义:一是指进行立法活动的组织或机构,如人民代表大会、国务院等;另一是指参与立法活动的个人,如议员、人民代表等。”
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展是区域划分的基本标准,区域立法的首要任务是促进区域经济发展,但区域立法毕竟不等同于区域经济立法,通过保障经济发展推动区域乃至整个社会的全面、协调发展才应该是区域立法的终极目标。
还需要指出的是,经济区域的界分大多是以行政区划为基础的,其基本原因在于从宏观上讲,当前任何社会的经济活动都离不开(广义上的)政府的参与和调控。区域立法所指向的“区域”更是如此,因为立法本身就是国家的一种权力行为,并且还要求区域内至少有两个享有立法权的地方立法机关,为区域立法提供法律上正当的权力来源。但行政区划和经济区域并非总是契合的,二者之间时常会出现许多矛盾需要协调。“经济区发展强调的是`开放性',不同区域之间保持信息流通、生产要素流通、人才流通等才能保持旺盛的经济活力。但是行政区恰恰突出了`限制性',在行政区管辖边界的内外存在着非常明显的政策差别与贸易壁垒。”
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本文认为,根据我国《立法法》的规定,立法主体应该包括立法职权主体和立法参与主体。其中立法职权主体是指依照法律规定或通过合法授权而享有立法职权的国家机关、社会组织或特定个人,如全国人大及其常委会、国务院、经济特区立法机关、作为提案人的最高人民法院、参与法案表决的人大代表等。而立法参与主体存在的主要法律依据为我国《立法法》第五条之规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”即是指立法活动中不享有立法职权的其他参与主体,如参与立法听证的专家、利益相关者,以及对立法机关公布的法律草案提出意见和建议的其他国家机关、社会组织或公民等。
在当前我国立法活动中,立法职权主体尤其是立法机关显然占据着主导地位,并且也是区域立法主体基本构成部分,原因在于它们是制定和通过规范性法文件的法定主体。而根据我国《立法法》所确立的立法体制,享有立法权的国家机关即立法职权主体有:全国人民代表大会及其常务委员会,国务院及各部委、直属机构,省级和较大市级人民代表大会及其常务委员会和人民政府,民族自治地方的人民代表大
可
见,行政区划对于区域经济开发和发展的影响除了推动作用外还包括制约甚至阻碍。
不仅如此,我国地方立法权的运作同样建立在行政区划基础之上,因此探讨和完善我国区域立法主体制度首先要明确我国行政区划的具体情况及地方立法权的配置。根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定,我国行政区域划分如下:全国分为省、自治区、直辖市,省、自治区分为自治州、县、自
会以及特别行政区的立法机构。区域立法主体制度的构建必须以此为前提,即组成我国区域立法主体的立法职权主体只能从我国《立法法》所规定的相应主体中确定而不能超出法定的立法职权主题范畴。以中原城市群这一区域为例,“中原城市群以河南省会郑州为核心,包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源在内的9个省辖(管)市,下辖巩义、荥阳、新密、新郑、登封、偃师、舞钢、汝州、卫辉、辉县、沁阳、孟州、禹州、长葛等14个县级市,共23个城市,包含34个县,374个建制镇。”
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意义上的区域立法。但如果民族区域自治地区的立法机关,包括自治区和较大市人民代表大会及其常委会和人民政府在制定一般性的地方性法规和地方政府规章时,可以作为区域立法职权主体的组成部分。同样道理,经济特区立法机关在非制定经济特区法规时也可以作为区域立法职权主体的一部分。而香港和澳门特别行政区由于具有独立的立法权,所以特别行政区立法机构即使存在同内地进行区域立法协作,那也属于区际立法或更广泛意义上的区域立法的范畴,而不属于本文所指的区域立法。
再次,中央立法机关即全国人民代表大会及其常委会、国务院和各部委、直属机构在制定涉及区域经济、社会关系事项的规范性法文件时也可以视为区域立法职权主体,但这种情形下需要遵循相应的程序或规则。具体而言,区域立法主要以地方立法为依托,可以视为地方立法权的一种行使方式。由于区域立法所要调整的内容主要属于那些涉及到区域内各主体共同利益,并且明显具有区域特性的事项或社会关系,因此本文主张,此类内容的立法调整应该充分赋予并保障区域立法的自主性或自治性而不应该皆由中央立法来规制。对此,托克维尔有过精彩的喻证:“不错,中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于爱戴中央集权,但人们却不知这种集权的目的何在,犹如信神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的神是谁一样。”
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但其中仅有郑州和洛阳属于国务院
批准的较大的市,换言之,只有这两个城市的人民代表大会及其常委会和人民政府才属于法定的立法职权主体。因此,在我国现行立法体制下,我们可对区域立法主体的定位及构成内容进行如下具体分析。
首先,省级人民代表大会及其常委会和人民政府,以及较大市级人民代表大会及其常委会和人民政府等所谓的一般地方立法机关是构成区域立法职权主体的最主要部分。区域的划分建立在行政区划的基础之上,而区域立法又必须以享有地方立法权的行政区划为依托,省级和较大市级则是恰好能满足区域立法这两个基础要件,并且由二者所组成的一般地方立法是地方立法的主体部分,因此将省级和较大市级立法机关视为构成区域立法职权主体的最主要部分并不为过。
需要指出的是,这种“妥协”于现行体制的定位对于区域发展尤其是区域经济一体化的发展不可避免地会产生这样的负面影响,即“因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束,产生了一种与区域经济一体化相悖的`行政区经济'现象”。但本文认为,将区域立法职权主体同我国的行政区划相结合,定位于一般地方立法机关之上及具有制度合理性,也可在很大程度上节约立法成本。尽管当前行政区划存在诸如地方保护主义而阻碍区域经济发展的情形,但其根源不在于行政区划,而更多地是由于行政区划中的政府职能定位存在偏差与行政权力的滥用所致。非但如此,现行立法体制下的地方立法为我国区域立法提供了较为广阔的作用空间,故将区域立法职权主体建立在一般地方立法机关基础之上是可行的。
其次,民族区域自治地区人民代表大会在制定自治条例和单行条例时,经济特区立法机关在依特别授权制定经济特区法规时以及特别行政区立法机构都不属于本文所讲的区域立法职权主体的范畴。上述三种情形中的地方立法针对的是特定的地域、特殊的群体和事项,属于特殊地方立法范畴而非我们所讲的针对一般经济、社会事项的,跨行政区划
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当然,赋予区域立法自主性并不意味着完全排斥中央立法对区域经济、社会事项的调整或规制。中央立法机关仍然可以根据各自的权限和现实需要制定专门调整区域性事项的法律、法规和部门规章等。但是在制定这些规范性法文件过程中应该注重同区域立法主体的沟通和协调,并充分听取和采纳区域立法主体的意见和建议,以使人们明确托克维尔所讲的“这种集权的目的”。汤唯教授对此也有过相关论述,她认为虽然我国《立法法》确立了法律优先原则,即“在多层次立法的格局下,法律总处于最高位阶、最优地位,其他一切立法形式必须与之保持一致,不能与法律的内容、精神、主旨、原则相抵触”,但是“法律优先原则并不意味着对地方立法`一刀切',有关弹性领域的事务,不能决然地划归中央或地方立法权的范畴,而应采取中央与地方共有的方案处理”。
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最后,区域立法参与主体同样是区域立法主体不可或缺的组成部分。其原因包括:一是“承认政府具有合法性的公民更有可能遵守法律、支持政权以及接纳不同的观点,而立法过程中的公民参与对于培养这种合法性是至关重要
的”。
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二是区域立法参与主体可以对区域立法职权主体的与立法参与主体充分沟通之后,决定是否将该立法建议纳入正式的区域立法程序。
如果区域立法职权主体认为立法建议不具有可行性,如内容上存在不符合现实发展需要、与上位法相抵触或损害了部分群体的利益等情形,或者形式上存在结构不合理、语言不规范等情形,应该在进行具体而有力的说明之后否定该建议,必要时还可以通过立法听证等方式来阐明其否定理由并同立法建议的赞同者和反对者进行充分交流。如果区域立法职权主体认为立法建议在内容上具有可行性,形式上具有合理性,就可以正式启动区域立法程序。
第二,在具体的区域立法过程中,其所要遵循的依然是《立法法》所规定的立法程序,即提出法案、审议法案、表决和通过法案,以及公布法这样一个基本过程。但区域立法可以根据自身的特点在法律允许的范围内进行调整,如法案的审议、表决和通过阶段,因区域立法职权主体是复合的,所以对于区域立法的法案应遵循分别审议、分别表决和通过的程序规则。
区域立法参与主体在具体的区域立法过程中同样可以发挥更为广泛和深入的作用。例如,法案起草可以交由有关专家或社会专业机构进行,尽管立法职权主体的协助是必要的;法案的审议之所不应再局限于每一个立法职权主体的组成机关内,而应将每一件拟制定的法案都向社会公布,广泛征求社会公众或团体的意见和建议,事关区域社会公众利益的立法不存在不能公开之处,更不存在不得讨论之由;尽管法案的表决和通过依然主要由组成区域立法职权主体的每一个立法机关分别进行,但我们仍应该在其间寻求建立区域立法参与主体表达诉愿、发挥影响的各种机制,而对某些区域法律案的通过采取区域内全民公决的方式也并非不可。然而,区域立法参与主体尽管可以较为广泛而深入地参与到具体的区域立法过程之中,但受我国立法体制和具体立法制度的约束,其所发挥的作用仍非主导性的,需要以区域职权主体的权限和活动规则为圭臬。我们相信,作为立法民主化的必然要求,区域立法参与主体在区域立法过程中必将发挥越来越大的作用,即使立法权依然掌握在国家立法机关手中。
第三,区域立法结束之后,区域规范性法文件需要随着区域经济、社会的发展而进行不断地修改、完善或废止。在这一阶段,区域立法参与主体同样可以发挥主导性的作用。相对于区域立法职权主体而言,区域立法参与主体同时也是区域规范性法文件的调整对象,他们同这些规范的接触更为直接,对其理解也更为深刻,一旦相关区域规范性法文件不
立法活动形成监督和制约,并且可以为区域立法提供有益的参考,从而促进区域立法的合理化与科学化。在这一方面,欧盟委员会的做法非常值得借鉴,如其在《2001年欧盟治理白皮书》中提到,“欧盟委员会已经通过不同方式向不同利益团体进行咨询,如绿皮书、白皮书、信息通讯刊物、万国电信联盟、顾问机构、商业组织等等。此外,委员会已经开始采用互动式政策制定手段来开展网络在线咨询”,并且他们也感受到了这些做法的益处:“这样的咨询有助于欧盟委员会及其机构在相互冲突的利益诉求和重点问题中进行裁决,并有助于学习经验来帮助制定更为有效的政策”。
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三是区域立
法还是民众和社会组织表达自己利益诉求的重要机制,充分保障社会公众的参与,有助于推进立法的民主化。如王锡锌教授指出,当代中国已经面临一个公众参与的时代,“从政府角度看,公众参与可以为推进有效地政府治理、构建互动合作的政府与社会关系、重建公共权力的权威等提供新的社会资源;从社会角度看,公众参与有助于促进多元利益主体的对话合作、超越零和博弈游戏、促进社会公平。”
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区域立法
则恰恰为公众参与提供了充分的空间,迎合了政府和社会的这双重需要。
三、我国区域立法主体的运作机制
所谓区域立法主体的运作机制是指区域立法过程中,区域立法职权主体和参与主体各扮演怎样的角色,发挥什么作用以及决定这种角色分工和作用发挥的相应的规则。与中央立法和地方立法不同的是,区域立法并不存在专门的立法机关和法定的立法程序,因此区域立法主体在运作机制的构建上可以有更大的灵活性或选择空间。我国《立法法》第四条规定,“立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。”区域立法同样要遵守该条规定,即应该在区域立法职权主体的权限范围内并按照法定的程序制定区域规范性法文件。本文认为,区域立法职权主体的地位和功能固然不可替代,但是充分调动区域立法参与主体的积极性和主动性,使其在区域立法活动中发挥更大甚至主导作用不但是可行的,而且是有着特殊意义的。
第一,就区域立法程序的启动而言,如果将区域立法职权主体和区域立法参与主体进行“官方”和“民间”的角色关系定位的话,那么我国区域立法主体应选择“民间发起,官方回应”的运作机制。即我国区域立法应首先由作为区域立法参与主体的利益相关的民众或者中介机构、社会团体等非政府组织提出立法建议来启动区域立法程序,区域立法职权主体在相关的专家学者或研究机构的协助下进行立法论证,并
符合社会发展需要而应该加以修改、完善或废止时,区域立法参与主体就可以像当初提出立法建议启动区域立法程序一样,提出修改、完善或废止已有的区域规范性法文件的建议,而当这种建议或观点为大多数区域立法参与主体所认可或赞同时,区域立法职权主体也应该作出相应的回应,通过立法论证或各种方式的交流沟通,决定是否接受这种建议并说明其具体的理由。
第四,在构建区域立法主体制度运作机制中强化区域立法参与主体的作用,甚至让其发挥主导性作用其影响是具有颠覆性的,其意义也是非凡的。其中最根本的一点是它在很大程度上改变了国家对立法权的垄断局面,可以有效避免因立法职权主体的权力擅断而损害社会民众的利益和阻滞社会的健康发展。德国经济学家阿尔马克(AlfredMǜller-Ar-mack)在评价统制经济时指出,“它根本不能兑现的恰恰是其能够给大多数人一个稳定的生活秩序这一许诺。正相反,统制经济充满了令其不得安宁的压力,被迫由一个干预走向另一个干预。因为每一次干预都进一步破坏经济平衡,从而导致必须进行新的干预,直到形成一个完全僵化了的彻底的统制经济。”
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方式来协调各自的权力行使,从而寻求共同利益最大化的立法合作。二是区域立法参与主体与区域立法所调整的内容或事项具有更为密切和直接的利害关系,其参与的积极性和有效性会更为显著。总之,区域立法主体的运作机制直接决定着区域立法的运行模式,唯有构建起科学而民主的主体运作机制方能真正发挥区域立法的优势,而这在理论和实践方面显然都需要更大的勇气。参考文献
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这一观点同样可以用来说明立法权垄断或集权
立法的负面影响,而重新定位区域立法职权主体和区域立法参与主体的相互关系,充分发挥区域立法参与主体的积极作用则是极为必要的。
为此,依法享有国家立法权的立法机关向社会输出法律的过程不应再仅仅看作是一个单向度的过程,而应随着立法民主化的不断深化,更加注重社会公众及各种社会团体对立法过程的参与并切实地发挥影响,在立法职权主体与立法参与主体充分尊重和协商的基础上实现立法的双向性。区域立法主体的特殊性则有利于这种运作机制的建立和有效运转。其原因主要有两点:一是区域立法职权主体不是单一的,而且各立法机关之间基本上不存在隶属关系,区域立法职权主体各构成部分之间可以通过契约的而非行政命令的
〔责任编辑:王望〕
TheAnalysisoftheRegionalLegislativeSubjectSystemofourCountry
ChenGuang
Abstract:Thecompositionofregionallegislativesubjectismultiplexinrelationtovarietyofregionaltype.TherearetwostandardstodefinetheRe-gionofregionallegislationinourcountry,whichareeconomicandadministrativestandard.Thelegislativesubjectshouldcontainlegislativeauthoritysub-jectandlegislativeparticipationsubject,whichisalsothesamewithregionallegislativesubject.Thecommonlocallegislativesubjectsarethemostimpor-tantpartsofregionallegislativeauthoritysubject,andregionallegislativeparticipationsubjectsarealsoindispensable.Intermsoftheoperationmecha-nismofregionallegislativesubjectofourcountry,regionallegislativeparticipationsubjectsshouldplaymoreandevenadominantrole.
Keywords:region;legislativesubject;legislativestructure;regionallegislativesubjectsystem;operationmechanism