政策网络与中国的发展
摘要：政策网络治理是政策网络理论与治理理论研究相结合形成的新的治理流派。与科层和市场相区别,政策网络治理有着不同的理论和模式,是公共治理的一种新框架和新模式。而这种新型的模式大大的降低了群众参与成本，更方便更大范围的让人民参与到这个过程中来。伴随着中国社会利益主体日渐多元化的总体趋势, 政策网络治理模式理论逐步显现出其对中国社会发展现实的适用性，也必将在未来的发展中发挥重要作用。
关键词：政策网络 政策参与
政策网络是将网络理论引入公共政策领域,分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。“政策网络”一词滥觞于英国，但是相关的概念自 20 世纪 50 年代即出现于美洲大陆，［1］随后在欧洲大陆与英国逐渐发展成型。在今天学界都同意政策网络概念的实用性，但是对它的理解却充满了歧见，对政策网络的概念界定也莫衷一是。
在美国，政策网络定义奠基于次级政府（sub- gov-ernment）或次级系统（sub- system）的概念，强调利益团体、官僚机构与政府的接触。这方面的研究应可以追溯自 Freeman 所提出的次级系统。［2］英国学者则偏重在行政官员与政策利害关系人之间利益中介的网络关系。而德国、荷兰的政策网络分析典范定位于宏观层次的研究。
以上是被学术界视为主流的三类观点，很明显的，学界对政策网络的定义和内容并未形成一致认识。但从上述学者对政策网络的定义可知，政策网络是一种分析在政策参与过程中团体与政府关系的方法，它是一群互赖行动者之间建立某种稳定程度的社会关系形态，以促成政策问题或方案的形成或发展。当团体与政府交换信息，而且此项信息的交换使得团体在某种政策领域中获致利益时，即产生政策网络。按不同的研究方式可将政策网络分为罗茨（Rhodes）的分类、韦克斯和莱特（Wilks& Wright）的分类、马什和罗茨（Marsh & Rhodes）的分类、范沃登（Van Waarden）的分类四种类型。
网络以其自由性优势、低成本优势、平等性优势,为公民政策参与提供了便捷有效的途径和手段,降低了公共政策参与的门槛,提高了公民政策参与的能力,促
进了公共政策的民主化。
首先，网络政策参与的自由性优势网络就像没有守门人的论坛,被称之为“自由的信息公社”[3]。网络这种信息言论自由大大提高了网上公民政策参与的自主性,而自主性又直接影响到公民的政治功效感,使自己感到在政策参与中是可以作为的,从而提高公民政策参与的积极性,公民广泛的政策参与有了可能性。公民政策参与的自主性,还有利于公民政策参与意见的真正表达,就像是在匿名的状态人们更容易说真话一样，这在一定程度上提高政策参与的能效。
其次，政策的网络化，大大的缩小了空间上的制约，像传统的决策方式受到地域的影响很大，这就使得很多急需解决的事情都不能得到切实有效的解决，网络化的优势就在于它能摆脱地域上的限制，无论何时何地，都可以及时有效的将必要的信息发布出来，就此就使得决策者能更详尽的了解到事情的情况，对面临的情势作出更加完善的决策，从而大大提高决策的科学性。
再次，网络政策参与的平等性优势。传统社会的政策制定体系是一种金字塔式的结构,这是一种高度集权,等级森严,自上而下,垂直控制和管理的官僚科层等级制度[4]。在这种传统的官僚科层等级制度之下,突破层级的限制,实现与政策制定者面对面的交流,对于普通的公民遥不可及,政策参与权往往被社会的精英所垄断,因此政策参与权利并不被平等的享有。
还有就是网络政策参与的低成本优势公共选择理论认为,在政治领域中,官僚、政治家、选民,都是理性的“经济人”,他们要谋求自身利益的最大化。因此,作为“经济人”的公众,必然要考虑参与的成本与收益。但是像大家知道的一样，参与决策过程是一个即需要投入大量时间又需要大量金钱的活动，甚至有时候还要冒一定的风险, 而且，在公众活动中，很容易出现利益重合的现象，而这时在一个利益集体中，只要有部分的人去争取努力了，那么那部分人争取来的利益也同样能被其他为作为的人享受到，这就是“搭便车”现象，显然这是更符合人们选择取向的，因此,如果参与的成本大于预期的收益,参与者就会选择退出或不参与。 传统的决策参与之所以显得那么让人望而却步，就在于成本投入太大，而实际收益又得不到保障。公民在参与过程中为了获得信息将参与成本中的大部分耗费在了政策信息的获取与分析处理上,这间接的制约了公民政策参与能力的提高。网络突破了信息传播的时空界限,改变了过去单一的信息传播渠道。形成了
多中心、开放式、交互式的信息传播渠道,真正实现了信息的大范围和低成本获取,另外,随着信息技术与计算机技术的提高,家用网络终端的价格将越来越低廉。这样大大降低公民获取政策信息的成本,进而提高公民政策参与的能力。
当今信息网络技术的发展强烈地侵蚀和动摇着这种权力结构。“现在,计算机的扩散正在把制度结构从昔日工业化时代的机器似的等级制度转变为有机的网络。”信息网络组织是与金字塔结构明显不同的结构。首先,“网络倾向于水平延伸,而不是纵向发展。”也就是说,网络关系是同等级间的横向联系,这是金字塔结构所没有的。这种横向延伸的特性可以有效地破坏纵向的官僚等级结构,使社会结构逐步扁平化。其次,在这个网络上的每一个信息点,既可以发布信息,也能接受信息,因而每一个信息点都是一个信息中心[5]。这种特性可以克服金字塔结构的一元信息中心的集中控制,并支撑多元的决策中心。网络的平等性优势改变了以往等级森严,自上而下,垂直控制的公共决策体系。网络政策参与正是利用了这一优势,使得普通民众的参与信息在层级的传递中不被损耗。同时,政策的制定者也将快速、全面、真实的了解政策参与信息,作出政策的调整反馈,使公共政策更加科学化民主化。真正实现了政策参与权利的平等。
虽然将网络作为一种治理的手段最早是由德国和荷兰学者提出来的,但许多政策网络研究学者也开始将网络分析法与治理理论结合起来,使网络理论从政策分析工具向社会治理解释框架转型,并希望在法团主义与多元主义走向融合的大趋势［6］。借助于这一崭新的治理理论视角, 针对目前中国社会利益主体日渐多元化的总体趋势, 深入剖析和探讨政策网络治理模式的发展问题, 将为我国行政体制改革的深入进行提供崭新的视角和理论基础, 同时对推动中国社会自身治理模式的变迁与发展起到强大的推动作用。
当然从现实层面来看，政策网络途径在我国的运用不是简单就能完成的事情，问题与优势同时存在。一方面，中国社会不存在类似于西方发达国家的多元决策结构，在中国决策的中心位置是相对清晰可见的。但随着改革的深入，铁板一块的利益格局和决策模式也在很大程度上受到了侵蚀。尤其是今天出现了公共利益部门化的情形。在众多的政策过程中特殊利益群体的影响也凸显出来。立法过程中部门利益、社会分利集团的鲜明印记表明政策网络的研究是能够对我国政策过程进行说明并提供较强的解释力的。［7］另一方面，作为一个关系型社会，中国
的决策过程有存在比西方更为复杂的政策关系网，运用政策网络的方法对于这些关系网进行具体的研究，显然比简单运用法律存在—规范模式或国家—社会模式的研究显得更有解释力，特别是在我国的政策过程中，人格化结构比较突出的情况下。［8］政策网络必将成为今后我国政治及政策分析领域的一个有用的工具。
参考文献
［1］Jordan A. G. Sub- governments，policy communities and networks：Refilling the old bottles?［J］. Journal of Theoretical Poli-tics，1990（2）：319- 338.
［2］Freeman J. L. The PolicyProces［sM］.NewYork：Doubleday，1965：11.
[3]秦章:关于“互联网政治”的一些资料[J].当代思潮,2000年第6期;
[4]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998;
[5]郑曙村:互联网给民主带来的机遇与挑战[J].政治学研究, 2001年第2期 ［6］张静.法团主义.中国社会科学出版社,1998:43.
［7］程浩，黄卫平，汪永成.中国社会利益集团研究［J］.战略与管理，2003（4）：63- 66.
［8］胡伟，石凯.理解公共政策：政策网络的途径［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2006（4）：22- 23.
政策网络与中国的发展
摘要：政策网络治理是政策网络理论与治理理论研究相结合形成的新的治理流派。与科层和市场相区别,政策网络治理有着不同的理论和模式,是公共治理的一种新框架和新模式。而这种新型的模式大大的降低了群众参与成本，更方便更大范围的让人民参与到这个过程中来。伴随着中国社会利益主体日渐多元化的总体趋势, 政策网络治理模式理论逐步显现出其对中国社会发展现实的适用性，也必将在未来的发展中发挥重要作用。
关键词：政策网络 政策参与
政策网络是将网络理论引入公共政策领域,分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。“政策网络”一词滥觞于英国，但是相关的概念自 20 世纪 50 年代即出现于美洲大陆，［1］随后在欧洲大陆与英国逐渐发展成型。在今天学界都同意政策网络概念的实用性，但是对它的理解却充满了歧见，对政策网络的概念界定也莫衷一是。
在美国，政策网络定义奠基于次级政府（sub- gov-ernment）或次级系统（sub- system）的概念，强调利益团体、官僚机构与政府的接触。这方面的研究应可以追溯自 Freeman 所提出的次级系统。［2］英国学者则偏重在行政官员与政策利害关系人之间利益中介的网络关系。而德国、荷兰的政策网络分析典范定位于宏观层次的研究。
以上是被学术界视为主流的三类观点，很明显的，学界对政策网络的定义和内容并未形成一致认识。但从上述学者对政策网络的定义可知，政策网络是一种分析在政策参与过程中团体与政府关系的方法，它是一群互赖行动者之间建立某种稳定程度的社会关系形态，以促成政策问题或方案的形成或发展。当团体与政府交换信息，而且此项信息的交换使得团体在某种政策领域中获致利益时，即产生政策网络。按不同的研究方式可将政策网络分为罗茨（Rhodes）的分类、韦克斯和莱特（Wilks& Wright）的分类、马什和罗茨（Marsh & Rhodes）的分类、范沃登（Van Waarden）的分类四种类型。
网络以其自由性优势、低成本优势、平等性优势,为公民政策参与提供了便捷有效的途径和手段,降低了公共政策参与的门槛,提高了公民政策参与的能力,促
进了公共政策的民主化。
首先，网络政策参与的自由性优势网络就像没有守门人的论坛,被称之为“自由的信息公社”[3]。网络这种信息言论自由大大提高了网上公民政策参与的自主性,而自主性又直接影响到公民的政治功效感,使自己感到在政策参与中是可以作为的,从而提高公民政策参与的积极性,公民广泛的政策参与有了可能性。公民政策参与的自主性,还有利于公民政策参与意见的真正表达,就像是在匿名的状态人们更容易说真话一样，这在一定程度上提高政策参与的能效。
其次，政策的网络化，大大的缩小了空间上的制约，像传统的决策方式受到地域的影响很大，这就使得很多急需解决的事情都不能得到切实有效的解决，网络化的优势就在于它能摆脱地域上的限制，无论何时何地，都可以及时有效的将必要的信息发布出来，就此就使得决策者能更详尽的了解到事情的情况，对面临的情势作出更加完善的决策，从而大大提高决策的科学性。
再次，网络政策参与的平等性优势。传统社会的政策制定体系是一种金字塔式的结构,这是一种高度集权,等级森严,自上而下,垂直控制和管理的官僚科层等级制度[4]。在这种传统的官僚科层等级制度之下,突破层级的限制,实现与政策制定者面对面的交流,对于普通的公民遥不可及,政策参与权往往被社会的精英所垄断,因此政策参与权利并不被平等的享有。
还有就是网络政策参与的低成本优势公共选择理论认为,在政治领域中,官僚、政治家、选民,都是理性的“经济人”,他们要谋求自身利益的最大化。因此,作为“经济人”的公众,必然要考虑参与的成本与收益。但是像大家知道的一样，参与决策过程是一个即需要投入大量时间又需要大量金钱的活动，甚至有时候还要冒一定的风险, 而且，在公众活动中，很容易出现利益重合的现象，而这时在一个利益集体中，只要有部分的人去争取努力了，那么那部分人争取来的利益也同样能被其他为作为的人享受到，这就是“搭便车”现象，显然这是更符合人们选择取向的，因此,如果参与的成本大于预期的收益,参与者就会选择退出或不参与。 传统的决策参与之所以显得那么让人望而却步，就在于成本投入太大，而实际收益又得不到保障。公民在参与过程中为了获得信息将参与成本中的大部分耗费在了政策信息的获取与分析处理上,这间接的制约了公民政策参与能力的提高。网络突破了信息传播的时空界限,改变了过去单一的信息传播渠道。形成了
多中心、开放式、交互式的信息传播渠道,真正实现了信息的大范围和低成本获取,另外,随着信息技术与计算机技术的提高,家用网络终端的价格将越来越低廉。这样大大降低公民获取政策信息的成本,进而提高公民政策参与的能力。
当今信息网络技术的发展强烈地侵蚀和动摇着这种权力结构。“现在,计算机的扩散正在把制度结构从昔日工业化时代的机器似的等级制度转变为有机的网络。”信息网络组织是与金字塔结构明显不同的结构。首先,“网络倾向于水平延伸,而不是纵向发展。”也就是说,网络关系是同等级间的横向联系,这是金字塔结构所没有的。这种横向延伸的特性可以有效地破坏纵向的官僚等级结构,使社会结构逐步扁平化。其次,在这个网络上的每一个信息点,既可以发布信息,也能接受信息,因而每一个信息点都是一个信息中心[5]。这种特性可以克服金字塔结构的一元信息中心的集中控制,并支撑多元的决策中心。网络的平等性优势改变了以往等级森严,自上而下,垂直控制的公共决策体系。网络政策参与正是利用了这一优势,使得普通民众的参与信息在层级的传递中不被损耗。同时,政策的制定者也将快速、全面、真实的了解政策参与信息,作出政策的调整反馈,使公共政策更加科学化民主化。真正实现了政策参与权利的平等。
虽然将网络作为一种治理的手段最早是由德国和荷兰学者提出来的,但许多政策网络研究学者也开始将网络分析法与治理理论结合起来,使网络理论从政策分析工具向社会治理解释框架转型,并希望在法团主义与多元主义走向融合的大趋势［6］。借助于这一崭新的治理理论视角, 针对目前中国社会利益主体日渐多元化的总体趋势, 深入剖析和探讨政策网络治理模式的发展问题, 将为我国行政体制改革的深入进行提供崭新的视角和理论基础, 同时对推动中国社会自身治理模式的变迁与发展起到强大的推动作用。
当然从现实层面来看，政策网络途径在我国的运用不是简单就能完成的事情，问题与优势同时存在。一方面，中国社会不存在类似于西方发达国家的多元决策结构，在中国决策的中心位置是相对清晰可见的。但随着改革的深入，铁板一块的利益格局和决策模式也在很大程度上受到了侵蚀。尤其是今天出现了公共利益部门化的情形。在众多的政策过程中特殊利益群体的影响也凸显出来。立法过程中部门利益、社会分利集团的鲜明印记表明政策网络的研究是能够对我国政策过程进行说明并提供较强的解释力的。［7］另一方面，作为一个关系型社会，中国
的决策过程有存在比西方更为复杂的政策关系网，运用政策网络的方法对于这些关系网进行具体的研究，显然比简单运用法律存在—规范模式或国家—社会模式的研究显得更有解释力，特别是在我国的政策过程中，人格化结构比较突出的情况下。［8］政策网络必将成为今后我国政治及政策分析领域的一个有用的工具。
参考文献
［1］Jordan A. G. Sub- governments，policy communities and networks：Refilling the old bottles?［J］. Journal of Theoretical Poli-tics，1990（2）：319- 338.
［2］Freeman J. L. The PolicyProces［sM］.NewYork：Doubleday，1965：11.
[3]秦章:关于“互联网政治”的一些资料[J].当代思潮,2000年第6期;
[4]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998;
[5]郑曙村:互联网给民主带来的机遇与挑战[J].政治学研究, 2001年第2期 ［6］张静.法团主义.中国社会科学出版社,1998:43.
［7］程浩，黄卫平，汪永成.中国社会利益集团研究［J］.战略与管理，2003（4）：63- 66.
［8］胡伟，石凯.理解公共政策：政策网络的途径［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2006（4）：22- 23.