“政府购买服务”被视为事业单位改革与重建公共服务体系的一剂良药，同时对提高政府管理能力提出了挑战
时至年关，深圳市城管局公园绿化处忙忙碌碌。近四个月以来，这个部门的核心任务可归纳为两个字――改革。
2007年10月26日，深圳市事业单位改革出台七大方案，确定以园林绿化为试点，撤销此前“建一个公园，成立一个管理处”的架构，把现有30余个市级公园管理处整合到一起，成立大而一统的“深圳市公园管理中心”。深圳市将来对公园的养护及保安，全部推行“政府购买服务”模式，由管理中心来操作。目前，深圳市城管局公园绿化处正围绕这一方案拟订操作细则。
所谓“政府购买服务”（Purchase of Service Contracting，下称POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构（包括由事业单位转制而来的社会组织）来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用。
不仅在深圳，如今POSC已成为事业单位改革和各级政府职能转变的热门词汇。面对现有公共服务体系供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下的现实，“政府购买服务”被视为一剂良药，一些学者甚至将其视为中国公共服务体制改革的必由之路。早在1994年，深圳市环境卫生领域的POSC已开始悄然运作，至今已积累了近14年的实施经验。其管理思路和手段上几经变革，对事业单位改革正可以提供镜鉴。
POSC中国萌芽
POSC于上世纪80年代起源于欧美。在中国，早在90年代中期，深圳即已从城市环境卫生领域开始POSC尝试。
当时，年轻的特区正感受到城市环卫工作带来的压力。1994年，深圳市仅罗湖区310多万平方米的保洁面积，均由城管办环卫部门雇佣近千名环卫工人清扫。随着建成区面积逐年扩大，保洁范围也越来越广，环卫部门不得不增人增编增支。
在考察了香港的做法后，罗湖区于1994年引入POSC体制，打破政府与环卫工人的聘用关系，引导原有的环卫工人（多为临时工）成立环卫公司，再由政府向这些公司购买服务。
至1999年，区政府决定扩大试点范围。当时罗湖区承担的市政道路清扫面积为624万平方米，区里将其中的367万平方米签约外包给完全市场化的罗湖环卫公司和日新公司，由区城管办对履约情况进行监督检查；剩下的257万平方米，仍由城管办直属环卫所承担。两相对比，前者优势突出，保洁效果亦好过后者。
此后，POSC模式在更多领域推广。罗湖区将此拓展到教师上下班接送、政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等多个方面。
1998年，这一模式首次由罗湖区上升到深圳市级层面，被引入全市公共绿地的管养中。市绿化管理处复制了罗湖环卫工作的做法，引导一部分养护工人成立园林绿化公司，政府不再花钱养人养设备，改为向这些园林绿化公司购买服务，同时让更多社会力量进入园林绿化市场。
2001年，深圳市民营园林绿化公司发展到百余家。当年起，深圳开始对外公开招标确定管养企业，报价低且资质、能力较高者夺标；2005年起，深圳市开始在市级管辖的30多个公园管养中推行POSC。目前全市的民营园林绿化企业已发展至400余家。
动因与优势
改革后的深圳公共绿地管养效果显著，其运行模式很快被复制到更多省份。2003年以来，在考察深圳经验后，苏州、上海、杭州等国家园林城市，也在各自公共绿地及园林管理上引入POSC模式。
此后，POSC在各地陆续起步，试点内容扩展至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等大部分公共服务领域。
世界银行高级专家张春霖在接受《财经》记者采访时认为，实施POSC“好处很明显”，首先在于“花同样的钱可以办更多的事”。
如深圳市罗湖区在改革教师上下班接送制度前，区财政每年花130万元用于养车及司机工薪，而除了教师的上下班时间，车辆与司机的利用率都较低，存在着巨大浪费与低效率困扰。改革后，绝大部分车辆被拍卖，司机被分流安置。财政采取公开招标的方式，仅以60万元价格，即向区内一运输公司购买了全年接送教师上下班运输的服务。
实施POSC还有利于引入竞争，让更多民营资本进入公共领域，在竞争中提高服务提供方的服务质量。政府可从过去的事务性工作中腾出身来，只需要管住最终的服务质量即可。“这样，政府就可以把更多精力放在公众身上，与服务对象站在同一阵线。”张春霖说。
“过去绿化管理处养护工人超过2000名，机关编制有300多人，政府管人又管事，负担很重。”深圳市城管局城市绿化管理处管理科科长吴豪告诉《财经》记者，改革后，所有养护工人一律进入市场；机关编制人员则按“老人老办法”离退休一部分、调离一部分，目前只剩下不足200人。政府轻装上阵，得以专注于规则及服务标准的制定，以及对服务提供方的监管。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说，实施POSC的一大好处在于打破了政府“既是运动员又是裁判员”的不合理状态。面对日益膨胀的公共服务需求，仅靠政府及现有事业单位之力显然已无法胜任，管办一体的模式也早已弊端丛生。
他认为，推行POSC将成为事业单位改革与重建公共服务体系的优选之一。
定价难题
公共服务市场化的确具有其他方式难以替代的优势，但要享受到这些善果，却需具备一些必要的条件。
具体而言，其一，政府管理合同的能力将受到严峻考验。政府部门对服务标准的制定、监管、对不良行为的处置及定价水平，都将面临重重争议与考验。
其二，POSC宜在市场化程度较高的领域推行。欧美国家公共服务市场化改革得以顺利推行，一个外部条件是，社会上非营利组织很多，在一些有营利空间的领域，营利性企业的竞争越来越激烈，他们都在寻求政府资金上的支持。
其三，并非所有的公共服务都具有可购买性。张春霖告诉《财经》记者，对数量和质量难以界定和度量的服务不适合购买，否则很难管理；有些服务难以形成竞争，如一个农村的小学或乡镇的医院，这样的服务也不可购买，不如由政府直接提供；此外，涉及国家保密性质的信息提供服务等，也不可购买。事实上， POSC对提供政府管理能力提出了挑战。其中，一个重要因素是定价机制的确定。
从支付角度来看，定价机制涉及财政供给方式的改革。总体而言，一个目标是政府花更少的钱办更多的事。然而运作已14年的深圳经验显示，这并非意味着政府预算卡得越紧越好。
目前深圳公共绿地管养的合同均价为每年6元/平方米，甚至更低；公园绿地管养的合同均价为每年4.8元/平方米。深圳物价高、人力成本贵，又地处台风高发区，绿地管养能达至如此低成本，不仅令那些未实施POSC的省市难以望其项背，即使对比苏杭沪等已实施POSC绿地管养的地区，也极显优势。
这曾被视为深圳推进POSC的重大成果之一。然而近年来，深入了解情况者开始改变了看法。《财经》记者获知，2001年实施招投标政策前，深圳市绿地管养价约为每年6.5-7.0元/平方米，招投标实施后，低报价的园林绿化企业受到鼓励。一时间，合同均价被迅速拉低至6元以下。一位曾参与2007年6月深圳大沙河公园管养招标的工作人员告诉《财经》记者，他曾遗憾地看到实力强、资质好的园林公司因报价略高而败北。
“一开始，大家都觉得低报价是好事，但后来发现，一些报价低的企业对深圳市公共绿地的精细化程度，与实际所需的成本并不了解。企业不能亏本干活，为保证基本利润，部分企业只能想方设法减少投入，如低薪招用无绿地管养经验人员、增加人均管养面积、缩短绿地保洁时间、施肥时偷工减料等。长远看，过低的招标价格对绿化水平的提高有弊无利。”吴豪说。
在试行POSC的其他地区，定价对政府部门同样棘手。如珠海市向民营医疗机构购买服务，其定价即仅仅参考了公立医院的价目。而事实上，二者创办基础及成本投入完全不同，如此定价难免有失公允。
淘汰制悖论
制约POSC效果的另一个要素，是管理方能否恰当运用行业竞争的格局。
以公共绿地管养为例，争论焦点集中于以下几方面：管理中究竟是否要对提供服务的企业实行淘汰机制？如果需要，多大的淘汰率可产生良性互动功能？
2008年1月11日，深圳市城管局绿化管理处网站上贴出一份去年四季度绿化管养POSC检查验收情况的得分排名表。根据管理处对各外包公司对绿地养护、保洁情况及设备配备情况的检查结果及日常扣罚次数，该排名表对14个民营绿化园林公司的综合管养水平亮出了评分。
自1998年来，深圳市绿化管理处每个季度都会公布这样一份得分排名表。检查并评分是该处对服务提供方最核心的管理手段，其功能有二：一是激励各公司在管养水平上力争上游；二是据此评定各公司的业绩与水平，按比例退还履约保证金及确定被淘汰企业。
2001年以来，深圳市城管局绿化管理处采取年度末位淘汰的管理机制，凡年度综合评分居末位者，一概出局，其余企业续约；2005年改为以两年为一个考核期，采取了更严厉的淘汰机制，凡评分在最后六名者都将被淘汰，其余企业续约，淘汰率达三分之一。
在POSC模式上借鉴了深圳经验的上海、江苏及杭州等地，也采取了不同程度的淘汰机制来管理服务提供方。
但《财经》记者了解到，淘汰机制实行过程中也会遇到种种问题。比如，深圳在加大淘汰率后仅一年，即受到普遍质疑。
“增加淘汰比率后，绿化养护企业未能将淘汰机制的压力化为动力，反而因压力过大，部分企业观望和退缩思想加剧，眼看评分已经很难上去，有的干脆放弃投入。经过这类企业管养两年后的绿地，整体质量严重下降。”吴豪说。
严厉的淘汰机制，还令夺标企业对管理机构也缺乏归属心理，故此，深圳计划自2008年起适当降低淘汰率，增强已中标企业续约的稳定性。
张春霖对《财经》记者表示，上述管理上的争议点是世界性的难题，也是各国政府在推进这一模式时必然受到的最直接挑战。受自身水平、专业素养、责任心等因素影响，各国政府部门或多或少都暴露出不善管理合同的弱点。
目前，深圳在事业单位改革中，将推行“以事定费”及“购买服务”并举的模式。对市场发育程度较高的公共服务领域，政府将一律通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”。
“深圳今天面临的问题，或将成为其他改革推进者共同的问题。”深圳市一位参加方案制定的官员说。
“政府购买服务”被视为事业单位改革与重建公共服务体系的一剂良药，同时对提高政府管理能力提出了挑战
时至年关，深圳市城管局公园绿化处忙忙碌碌。近四个月以来，这个部门的核心任务可归纳为两个字――改革。
2007年10月26日，深圳市事业单位改革出台七大方案，确定以园林绿化为试点，撤销此前“建一个公园，成立一个管理处”的架构，把现有30余个市级公园管理处整合到一起，成立大而一统的“深圳市公园管理中心”。深圳市将来对公园的养护及保安，全部推行“政府购买服务”模式，由管理中心来操作。目前，深圳市城管局公园绿化处正围绕这一方案拟订操作细则。
所谓“政府购买服务”（Purchase of Service Contracting，下称POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构（包括由事业单位转制而来的社会组织）来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用。
不仅在深圳，如今POSC已成为事业单位改革和各级政府职能转变的热门词汇。面对现有公共服务体系供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下的现实，“政府购买服务”被视为一剂良药，一些学者甚至将其视为中国公共服务体制改革的必由之路。早在1994年，深圳市环境卫生领域的POSC已开始悄然运作，至今已积累了近14年的实施经验。其管理思路和手段上几经变革，对事业单位改革正可以提供镜鉴。
POSC中国萌芽
POSC于上世纪80年代起源于欧美。在中国，早在90年代中期，深圳即已从城市环境卫生领域开始POSC尝试。
当时，年轻的特区正感受到城市环卫工作带来的压力。1994年，深圳市仅罗湖区310多万平方米的保洁面积，均由城管办环卫部门雇佣近千名环卫工人清扫。随着建成区面积逐年扩大，保洁范围也越来越广，环卫部门不得不增人增编增支。
在考察了香港的做法后，罗湖区于1994年引入POSC体制，打破政府与环卫工人的聘用关系，引导原有的环卫工人（多为临时工）成立环卫公司，再由政府向这些公司购买服务。
至1999年，区政府决定扩大试点范围。当时罗湖区承担的市政道路清扫面积为624万平方米，区里将其中的367万平方米签约外包给完全市场化的罗湖环卫公司和日新公司，由区城管办对履约情况进行监督检查；剩下的257万平方米，仍由城管办直属环卫所承担。两相对比，前者优势突出，保洁效果亦好过后者。
此后，POSC模式在更多领域推广。罗湖区将此拓展到教师上下班接送、政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等多个方面。
1998年，这一模式首次由罗湖区上升到深圳市级层面，被引入全市公共绿地的管养中。市绿化管理处复制了罗湖环卫工作的做法，引导一部分养护工人成立园林绿化公司，政府不再花钱养人养设备，改为向这些园林绿化公司购买服务，同时让更多社会力量进入园林绿化市场。
2001年，深圳市民营园林绿化公司发展到百余家。当年起，深圳开始对外公开招标确定管养企业，报价低且资质、能力较高者夺标；2005年起，深圳市开始在市级管辖的30多个公园管养中推行POSC。目前全市的民营园林绿化企业已发展至400余家。
动因与优势
改革后的深圳公共绿地管养效果显著，其运行模式很快被复制到更多省份。2003年以来，在考察深圳经验后，苏州、上海、杭州等国家园林城市，也在各自公共绿地及园林管理上引入POSC模式。
此后，POSC在各地陆续起步，试点内容扩展至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等大部分公共服务领域。
世界银行高级专家张春霖在接受《财经》记者采访时认为，实施POSC“好处很明显”，首先在于“花同样的钱可以办更多的事”。
如深圳市罗湖区在改革教师上下班接送制度前，区财政每年花130万元用于养车及司机工薪，而除了教师的上下班时间，车辆与司机的利用率都较低，存在着巨大浪费与低效率困扰。改革后，绝大部分车辆被拍卖，司机被分流安置。财政采取公开招标的方式，仅以60万元价格，即向区内一运输公司购买了全年接送教师上下班运输的服务。
实施POSC还有利于引入竞争，让更多民营资本进入公共领域，在竞争中提高服务提供方的服务质量。政府可从过去的事务性工作中腾出身来，只需要管住最终的服务质量即可。“这样，政府就可以把更多精力放在公众身上，与服务对象站在同一阵线。”张春霖说。
“过去绿化管理处养护工人超过2000名，机关编制有300多人，政府管人又管事，负担很重。”深圳市城管局城市绿化管理处管理科科长吴豪告诉《财经》记者，改革后，所有养护工人一律进入市场；机关编制人员则按“老人老办法”离退休一部分、调离一部分，目前只剩下不足200人。政府轻装上阵，得以专注于规则及服务标准的制定，以及对服务提供方的监管。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说，实施POSC的一大好处在于打破了政府“既是运动员又是裁判员”的不合理状态。面对日益膨胀的公共服务需求，仅靠政府及现有事业单位之力显然已无法胜任，管办一体的模式也早已弊端丛生。
他认为，推行POSC将成为事业单位改革与重建公共服务体系的优选之一。
定价难题
公共服务市场化的确具有其他方式难以替代的优势，但要享受到这些善果，却需具备一些必要的条件。
具体而言，其一，政府管理合同的能力将受到严峻考验。政府部门对服务标准的制定、监管、对不良行为的处置及定价水平，都将面临重重争议与考验。
其二，POSC宜在市场化程度较高的领域推行。欧美国家公共服务市场化改革得以顺利推行，一个外部条件是，社会上非营利组织很多，在一些有营利空间的领域，营利性企业的竞争越来越激烈，他们都在寻求政府资金上的支持。
其三，并非所有的公共服务都具有可购买性。张春霖告诉《财经》记者，对数量和质量难以界定和度量的服务不适合购买，否则很难管理；有些服务难以形成竞争，如一个农村的小学或乡镇的医院，这样的服务也不可购买，不如由政府直接提供；此外，涉及国家保密性质的信息提供服务等，也不可购买。事实上， POSC对提供政府管理能力提出了挑战。其中，一个重要因素是定价机制的确定。
从支付角度来看，定价机制涉及财政供给方式的改革。总体而言，一个目标是政府花更少的钱办更多的事。然而运作已14年的深圳经验显示，这并非意味着政府预算卡得越紧越好。
目前深圳公共绿地管养的合同均价为每年6元/平方米，甚至更低；公园绿地管养的合同均价为每年4.8元/平方米。深圳物价高、人力成本贵，又地处台风高发区，绿地管养能达至如此低成本，不仅令那些未实施POSC的省市难以望其项背，即使对比苏杭沪等已实施POSC绿地管养的地区，也极显优势。
这曾被视为深圳推进POSC的重大成果之一。然而近年来，深入了解情况者开始改变了看法。《财经》记者获知，2001年实施招投标政策前，深圳市绿地管养价约为每年6.5-7.0元/平方米，招投标实施后，低报价的园林绿化企业受到鼓励。一时间，合同均价被迅速拉低至6元以下。一位曾参与2007年6月深圳大沙河公园管养招标的工作人员告诉《财经》记者，他曾遗憾地看到实力强、资质好的园林公司因报价略高而败北。
“一开始，大家都觉得低报价是好事，但后来发现，一些报价低的企业对深圳市公共绿地的精细化程度，与实际所需的成本并不了解。企业不能亏本干活，为保证基本利润，部分企业只能想方设法减少投入，如低薪招用无绿地管养经验人员、增加人均管养面积、缩短绿地保洁时间、施肥时偷工减料等。长远看，过低的招标价格对绿化水平的提高有弊无利。”吴豪说。
在试行POSC的其他地区，定价对政府部门同样棘手。如珠海市向民营医疗机构购买服务，其定价即仅仅参考了公立医院的价目。而事实上，二者创办基础及成本投入完全不同，如此定价难免有失公允。
淘汰制悖论
制约POSC效果的另一个要素，是管理方能否恰当运用行业竞争的格局。
以公共绿地管养为例，争论焦点集中于以下几方面：管理中究竟是否要对提供服务的企业实行淘汰机制？如果需要，多大的淘汰率可产生良性互动功能？
2008年1月11日，深圳市城管局绿化管理处网站上贴出一份去年四季度绿化管养POSC检查验收情况的得分排名表。根据管理处对各外包公司对绿地养护、保洁情况及设备配备情况的检查结果及日常扣罚次数，该排名表对14个民营绿化园林公司的综合管养水平亮出了评分。
自1998年来，深圳市绿化管理处每个季度都会公布这样一份得分排名表。检查并评分是该处对服务提供方最核心的管理手段，其功能有二：一是激励各公司在管养水平上力争上游；二是据此评定各公司的业绩与水平，按比例退还履约保证金及确定被淘汰企业。
2001年以来，深圳市城管局绿化管理处采取年度末位淘汰的管理机制，凡年度综合评分居末位者，一概出局，其余企业续约；2005年改为以两年为一个考核期，采取了更严厉的淘汰机制，凡评分在最后六名者都将被淘汰，其余企业续约，淘汰率达三分之一。
在POSC模式上借鉴了深圳经验的上海、江苏及杭州等地，也采取了不同程度的淘汰机制来管理服务提供方。
但《财经》记者了解到，淘汰机制实行过程中也会遇到种种问题。比如，深圳在加大淘汰率后仅一年，即受到普遍质疑。
“增加淘汰比率后，绿化养护企业未能将淘汰机制的压力化为动力，反而因压力过大，部分企业观望和退缩思想加剧，眼看评分已经很难上去，有的干脆放弃投入。经过这类企业管养两年后的绿地，整体质量严重下降。”吴豪说。
严厉的淘汰机制，还令夺标企业对管理机构也缺乏归属心理，故此，深圳计划自2008年起适当降低淘汰率，增强已中标企业续约的稳定性。
张春霖对《财经》记者表示，上述管理上的争议点是世界性的难题，也是各国政府在推进这一模式时必然受到的最直接挑战。受自身水平、专业素养、责任心等因素影响，各国政府部门或多或少都暴露出不善管理合同的弱点。
目前，深圳在事业单位改革中，将推行“以事定费”及“购买服务”并举的模式。对市场发育程度较高的公共服务领域，政府将一律通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”。
“深圳今天面临的问题，或将成为其他改革推进者共同的问题。”深圳市一位参加方案制定的官员说。