第36卷 第3期河南师范大学学报(哲学社会科学版) 2009年5月V ol. 36 N o. 3 JOURNAL OF HENAN NORMAL UNIVERSITY M ay. 2009
从系统角度分析我国公共政策执行的问题及提升途径
常 健
(中国人民大学行政管理系, 北京100872)
摘 要:公共政策执行是公共政策整个过程中的关键环节, 对于实现政策目标、检验政策成效等具有重要意义。公共政策执行是一个复杂的系统工程, 涉及执行的主体、环境、客体、主体与目标群体的互动等多种复杂因素及其相互关系。本文从系统角度出发, 详细论述了我国公共政策执行的问题, 并在此基础上提出了提升的途径。关键词:公共政策; 政策执行; 执行主体; 执行环境
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1000-2359(2009) 03-0044-04
社会的良好治理有赖于良好的公共政策, 而良好的公共政策的作用的发挥则有赖于有效的执行。从公共政策过程来讲, 公共政策执行是其中的一个关键环节, 在经过了政策问题的确认、政策议程的建立、政策的制定之后, 就要执行制定的政策, 执行环节是对政策效果的全方位考量。正所谓/知易行难0, 相比较政策制定而言, 政策执行往往更加困难, 而随着我国的各项制度的不断建立, 政策制定水平逐渐提高, 我们也更应该思考的是如何将制定出来的政策付诸有效的执行。
目前关于公共政策执行的含义、特点、作用, 以及执行中的问题及其原因和对策等方面, 国内许多学者已经进行了广泛的研究, 也取得了不少成果。但这些研究大多是对现象的总结或罗列, 并没有形成一个具有一定结构的完整系统。笔者认为, 公共政策的执行是一个复杂的系统工程, 其中既包括系统的主体、客体、对象、环境等要素, 也包括这些要素之间的相互关系和相互影响。因此从系统论的角度对我国公共政策执行中的问题进行分析, 并在此基础上探讨提升途径, 有利于我们更全面透彻地反思目前面临的问题, 促进我国公共政策执行的进一步完善。
一、我国公共政策执行的问题
各国政策执行的特点都与各自的政治制度有密切关系, 我国社会主义的根本制度与民主集中制的
收稿日期:2009-02-18
组织原则, 是我国公共政策执行的基石。由于我国政治制度的特点, 与其他国家相比较而言, 我国公共
政策执行的速度较高、力度较强, 政策推行较为顺畅, 政策意图往往能够得到较好的贯彻落实。但我国公共政策在执行过程中也存在不少问题, 严重影响了政策执行效果和社会的有效治理。从系统的角度来分析, 公共政策执行作为一个完整的系统, 其问题的产生既可能来自系统中的各要素, 也可能来自这些要素之间的互动。目前我国公共政策执行系统中的问题主要来自以下几个方面。
(一) 主体因素
执行主体有意或者无意的偏差、失误等是导致政策执行不力的重要原因。我国的政策在执行中往往表现为/上有政策、下有对策0, 中央制定的政策到了地方就走了样, 完全达不到原先的政策意图, 使政策变成了一纸空文, 有时政策的错误执行甚至会引起民众的误解和对政府的不满。在我国, 政策执行主体主要是中央和各级地方政府及其工作人员, 由政策主体的原因导致的问题主要有以下几种表现形式。
1. 误解政策
不同的政策执行者在工作态度、自身素质、工作能力方面的差异, 再加上个别部门用人中的任人唯亲、以权谋私, 导致执行者本身存在缺陷。这种缺陷主要表现在:第一, 专业知识水平有限, 不能正确和
44
深刻地理解政策的实质和精神, 把握不了政策执行中的轻重缓急; 第二, 综合素质有限, 在宏观层面和一些事关全局的政策执行中缺乏必要的组织能力、协调能力和创新能力; 第三, 心理素质的缺陷, 执行中遇到困难和挫折时, 缺乏坚强的意志和坚定的决心。
近几年来, 我国各省、自治区及直辖市组织的公务员招考, 都将主要录用重点放在了地方选调生的选拔上, 其初衷就是为了逐步改善和提升基层政府(主要是乡、镇、街道) 组成人员的知识结构和能力素质, 因为这些基层政府是我国公共政策的最具体的执行者, 直接影响政策执行的最终效果
2. 选择性执行
[1]
中往往是先选取几个地方作为试点, 然后将成功的试点经验向全国推广, 以减少试错成本。而一些地方政府只是盲目照搬这些在其他地方已取得成功的做法, 试图在短时间内创造政绩, 全然不考虑本地实际情况。殊不知, 政策的制定和执行贵在因地制宜, 政策效果的发挥存在时间和空间上的限制, 适用于此一地的政策不一定适用于彼一地, 盲目照搬就容易出现政策/水土不服0的现象, 使得本应达到良好效果的政策在执行中却事与愿违。
(二) 环境因素
政策的有效执行不仅要依靠执行主体, 还有赖于环境因素的支持。政治制度、行政制度的完善和必要的执行资源共同构成了政策执行的支持系统。而在我国政策执行的过程中, 制度和资源这两个方面的不足和缺陷也是导致政策执行不力的重要原因。
1. 制度方面(1) 行政体制不健全
我国现行行政体制中的一些问题导致了公共政策难以得到有效的执行。纵向上, 层级设置过多, 层层汇报程序繁琐, 使得执行效率低下, 行政权力相对集中也影响地方主动性的发挥; 横向上, 机构臃肿, 不同部门之间权力交叉、职责不清, 导致有利可图时, 许多部门争相执行, 政出多门, 政策打架, 而无利可图时, 相关部门又互相推诿, 产生权力真空, 政策难以落实。
(2) 信息渠道不畅通
条块分割、部门林立同时也造成了信息渠道不畅通。中央出台的政策要下达到地方需要很长时间, 而执行过程中出现的问题要想自下而上地反映就更加困难。这使得政策执行过程中缺乏及时的回馈, 政策制定者反而不甚了解政策在实际执行中遇到的障碍和产生的问题, 影响政策的优化改进。
(3) 监督体制不完善
公共政策执行监督是对公共政策执行过程进行实时监控, 对出现的问题进行检查和纠正, 以确保政策实现预期的目标的过程, 这对于保证政策顺利执行, 防止权力异化和腐败产生具有重要作用。然而我国政策执行的监督体制还很不完善, 政府内部监督、人大监督及社会监督的作用有待进一步发挥, 各监督主体之间需要密切联系和协调配合。目前监督体制的缺陷表现为监督滞后且不彻底, 政府监督难保公正透明, 人大监督流于形式远未起到应有作用, 社会公众监督缺乏途径阻力重重。监督缺位使得政
。
选择性执行是指在公共政策执行过程中, 政策执行主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解, 对政策原来的信息或精神实质误解或对部分内容有意曲解, 导致政策无法真正得到贯彻落实, 甚至收到与初衷相悖的绩效。公共政策的制定往往是从公共利益的角度出发, 是为了实现社会公众的共同利益。而政策的执行者则是一个个具体的人, 是追求自身利益最大化的个体, 因而在政策执行的过程中就产生了公共利益与私人利益的冲突。政策的执行者在实施一项具体政策时, 会对政策执行给自身利益带来的影响做一定的成本效益分析, 当实施效果有助于维护和增加执行者利益时, 该项政策会得到比较全面和迅速的贯彻执行, 而当政策有可能影响到既得利益时, 政策的执行就会受到来自执行者的或多或少的干预和阻碍。
3. 政策膨胀
政策膨胀是指执行者私自扩大职权范围, 超越职权执行政策。通常表现为地方政府擅自扩大自己的权限, 将有利可图的管理对象和社会事务, 费尽心思地纳入自己的管理范围, 侵犯其他行政机关、公共组织和社会公众的权利。发生在江苏省常州市的/铁本现象0, 就是无视中央三令五申的宏观调控和科学发展观的政策, 通过/加工0, 将投资高达200多亿的项目, 分20次报批, 违法占地5000多亩, 大炼钢铁, 致使几千亩耕地无法复耕, 20多亿国有、民有资金无法收回。政府的滥用职权不但使政策失真, 还使公共利益受到了严重损害。
4. 照搬政策
某些政策执行者在执行中对上级下达的政策机械地照抄照搬, 或者是盲目模仿其他地区的政策, 不注意结合本地的实际情况。我国在制度改革的过程
[2]
策在执行过程中难免出现偏差, 政策效果大打折扣。
(4) 问责体制不到位
公共政策的执行主体是行政领导者或国家公务员, 他们在行使执行权的同时也必须承担相应的责任, 对于歪曲政策、截留政策、滥用职权、以权谋私的行为必须依法予以追究。然而我国公共政策执行系统中恰恰缺乏责任追究制度, 问责体制不到位。虽然近年来对问责制的认识不断提升, 对一些位高权重的官员进行了问责, 几轮问责风暴也受到了民众的好评, 但目前我国的问责制仍存在着问责主体单一、职责权限模糊, 问责范围较窄、法律体系不完善, 问责没有制度化等问题, 使得公共政策执行过程中缺乏相应的责任追究。
2. 资源方面
政策的顺利执行需要必备的资源作为保证, 资源包括经济、人员、信息等方面。我国目前在财政制度上存在着财力与职责不相符的情况, 地方政府部门承担了大量具体政策的落实责任但缺乏必要的经费支持。人力资源方面的问题是数量虽多质量不佳, 人员素质较低, 执行政策的能力差, 导致办事低效。在信息资源方面, 信息收集不够全面, 获取信息的渠道狭窄, 掌握的信息存在片面性和偏差性, 不能使政策得到及时有效的反馈。
(三) 客体因素
政策执行系统中的客体就是公共政策。政策本身的质量问题也会影响到政策执行的效果。政策制定得好, 在执行中会起到事半功倍的效果, 反之会大大耗损政策执行的各种资源, 甚至得到相反的效果。目前我国的公共政策还存在以下问题。
1. 政策不科学、不合理
许多公共政策是由政府部门或者政府部门的领导者单独制定的, 制定之前没有进行全面的信息收集和客观分析, 制定过程中存在/一言堂0现象, 缺乏来自有关专家的建议和公民的广泛参与。政策缺乏科学性, 违背事物发展规律, 与具体情况不相适应, 有时甚至丧失了公益的导向。例如, 单纯追求GDP 的官员考核方式导致经济的粗放型增长, 不利于经济社会的可持续发展; 一些城市曾经实行的禁止燃放烟花爆竹的规定, 终因与中国的传统文化习俗相悖而不得不/禁改限0; 对医疗卫生资源配置的盲目市场化造成广大人民群众看病难、看病贵。
2. 政策表述笼统
上级制定的政策在文字表述方面往往较为笼统, 多使用概括性的语言, 仅作定义、纲领、方针等原46则性的规定, 具体的执行方法往往由下级再作规定。
这虽然给了地方很大的主动性, 有利于各地根据自身情况因地制宜地制定适合的政策措施, 但同时它的弊端也是明显的, 即下级可能会因模棱两可的含糊语句而误解上级的政策意图, 造成执行偏差。还有一些官员恰恰利用了这点, 投机取巧, 牟取私利, 对政策文件随意解释、偷换概念, 钻制度的空子, 非但没有按照政策要求执行, 还严重侵害了人民群众的利益。
3. 政策缺乏时效性和协调性
任何政策效果的发挥都有其时间和空间方面的限制, 任何政策的制定都是为了解决特定情境下的特定问题, 当社会经济状况不断发生变化时, 原有的政策就很可能不再适用, 需要及时进行调整。然而在现实中由于政策的惯性和惰性, 许多早已过时的政策仍在执行中, 阻碍了社会的发展, 成为公共政策中的/垃圾政策0。例如我国法律中关于个人所得税工资薪金所得的起征点为800元的规定一直沿用了几十年, 但随着经济不断发展, 物价水平不断上升, 800元早已不足以维持基本生活需要, 而关于起征点的规定却没有随之进行及时调整, 低收入人群承受了很重的税收负担, 有悖于社会公平。
4. 政策缺乏协调性
任何政策都不是孤立存在的, 政策本身是多种因素综合作用的结果, 而各种不同的政策在执行过程中是相互影响的, 政策所调整的社会事务中的方方面面又有着千丝万缕的联系, 因此政策的协调性就十分重要。然而我国许多政策在制定的过程中忽视了协调性这一因素, 影响了后续政策执行的效果。公共政策的不协调现象主要表现在两个方面:一是不同部门之间缺乏沟通协调, 政出多门, 多头管理导致无人管理。二是相关配套政策缺乏, 单项政策出台之后忽视了相关政策的及时跟进。
(四) 主体与目标群体的互动
社会公众是公共政策的目标群体, 政策执行系统中的主体与目标群体的互动即是指政府部门及其工作人员与公众之间的互动。我国公共政策执行中的一个突出问题就是政策的推行往往是政府单方面的行动, 忽视了与公众的互动。在执行方式上多采取自上而下强制推行的方法, 公众处于被动接受和服从的地位。这种方式虽然也能将政策付诸实施, 但其带来的负面效应也是显而易见的。
1. 政策执行的效果差
一项公共政策的制定和执行通常都要涉及某些
利益的调整和再分配。公共政策执行过程就是执行者和目标群体之间就相关利益和制度进行互动和博弈的过程。当公众不认可政策时, 他们或者避而远之, 尽量使自己不要进入被政策调整的范围; 或者消极地被迫接受, 但力图使政策对自身影响降到最小; 或者在服从的同时表达自己的不满, 并散布这种情绪; 或者更进一步采取某些措施来抵制政策的执行, 更为严重的是还可能将愤怒和过激行为扩散至政策执行者。无论发生哪种情况, 都会使政策执行的效果大打折扣, 甚至影响政府威信和社会安定。
2. 公众的意见得不到及时的反应
由于政策执行过程中缺乏与公民的互动, 公民就没有表达自己的想法和意见的渠道, 而政策的制定者和执行者也无法得到关于政策的反馈, 无法及时检测政策的科学性和有效性。同时公众无法抒发的不满会随着时间的增长而日渐积累起来, 当相当数量的一部分群众有共同的不满等情绪时就极有可能造成社会问题, 成为政策将来所要面对的隐患。
3. 政府与公众之间的关系恶化
一些政策执行者工作方法简单粗暴、仗势欺人, 在执行过程中损害了人民群众的利益, 引起群众的极大不满, 诱发了政策执行的不稳定因素, 并使政府与公众之间的关系趋于恶化。例如一些城管工作人员在执法过程中态度蛮横粗暴, 甚至暴力执法, 对执法对象造成人身和财产伤害, 导致社会公众普遍对城管部门评价很低, 政策执行更加困难。
二、我国公共政策执行的提升途径
公共政策执行中的问题既影响了公共政策效果的实现, 又不利于对社会的良好治理, 因此很有必要针对这些问题探求相应的解决途径。通过以上对于我国公共政策执行中问题的分析, 从系统的角度来看, 我国公共政策执行可以通过以下途径得到提升。
(一) 执行主体方面
提高公务员素质, 建立公平公正的公务员选拔晋升制度, 改善干部管理体制, 提高领导者的领导能力和决策水平。通过公开招考等方式将真正具备较高政治素质和业务能力的人吸纳到公务员队伍中来, 使政策执行人员都能拥有准确理解政策的能力和有效执行政策的水平。完善公务员培训机制, 建立健全公务员考核机制, 各级各类政策执行人员都参考文献:
要加强学习, 不断更新自己的理论知识和专业技能。
(二) 执行环境方面
1. 推进行政体制改革, 优化政府内部管理体制, 减少层级障碍和部门分割, 简化政策执行程序, 提高行政效率。完善的公共执行体制能够处理好政策执行机构内部及其与其他组织机构之间的关系, 使之运转协调灵活, 为政策执行提供根本的组织和制度保障。
2. 强化监督控制。要制定可行的控制标准并对照标准检查政策执行行为, 及时发现偏差, 采取有效措施和办法, 预防和阻止政策执行中失控情况的发生。同时要增强监督反馈系统的功能, 使监督反馈经常化、制度化。建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络, 增加行政执行的透明度, 通过调查、质询、罢免、撤销、申诉、控告等权利
[3]
来实现对政策执行过程的有效监督。
3. 建立健全问责制度, 严格政策执行考核制度, 促使公务员树立牢固的责任意识和良好的职业道德。完善财政制度, 建立畅通的信息反馈渠道, 为公共政策的执行提供必备的财力、人力、信息等资源。
(三) 执行客体方面
首先, 公共政策的制定只有从社会公共利益的角度出发, 在制定过程中坚持民主性和公平性, 才可能保证政策实施的公正性和目的性。这就要求扩大政策制定中的公民参与, 保证制定过程的公开透明。其次要提高公共政策制定的水平, 进行广泛的信息收集、充分的方案评估和科学合理的决策, 并引入专家咨询系统和科学评估方法。此外还要注意政策的时效性和协调性, 定时对现有政策进行/整理0, 废除不合时宜的政策, 根据情况进行适时调整, 建立完整的政策体系。
(四) 执行主体与目标群体的互动方面
改善政府与公众之间的互动关系可以从以下几个方面入手:加强政策宣传, 丰富传播渠道。充分利用报纸、杂志、电视、网络等媒介, 建立一个完善的信息传播系统, 解决以往传播渠道少、干扰多、信息失真等问题, 使公众能够知晓并理解政策, 增强公共政策推行的群众基础。此外还可以利用网络平台, 搭建政府与公众之间的沟通平台, 及时反映百姓意见, 了解政策执行效果。
[1]张宇. 现阶段我国公共政策执行的过程优化分析[D]. 西北大学, 2005. [2]梁莉丹. 公共政策选择性执行的原因及防治对策研究[D]. 西北大学, 2004. [3]戴艳军, 吴菲. 我国公共政策执行中的失控问题及对策探[J].行政论坛, 2003, (3) .
[责任编辑 迪 尔]
第36卷 第3期河南师范大学学报(哲学社会科学版) 2009年5月V ol. 36 N o. 3 JOURNAL OF HENAN NORMAL UNIVERSITY M ay. 2009
从系统角度分析我国公共政策执行的问题及提升途径
常 健
(中国人民大学行政管理系, 北京100872)
摘 要:公共政策执行是公共政策整个过程中的关键环节, 对于实现政策目标、检验政策成效等具有重要意义。公共政策执行是一个复杂的系统工程, 涉及执行的主体、环境、客体、主体与目标群体的互动等多种复杂因素及其相互关系。本文从系统角度出发, 详细论述了我国公共政策执行的问题, 并在此基础上提出了提升的途径。关键词:公共政策; 政策执行; 执行主体; 执行环境
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1000-2359(2009) 03-0044-04
社会的良好治理有赖于良好的公共政策, 而良好的公共政策的作用的发挥则有赖于有效的执行。从公共政策过程来讲, 公共政策执行是其中的一个关键环节, 在经过了政策问题的确认、政策议程的建立、政策的制定之后, 就要执行制定的政策, 执行环节是对政策效果的全方位考量。正所谓/知易行难0, 相比较政策制定而言, 政策执行往往更加困难, 而随着我国的各项制度的不断建立, 政策制定水平逐渐提高, 我们也更应该思考的是如何将制定出来的政策付诸有效的执行。
目前关于公共政策执行的含义、特点、作用, 以及执行中的问题及其原因和对策等方面, 国内许多学者已经进行了广泛的研究, 也取得了不少成果。但这些研究大多是对现象的总结或罗列, 并没有形成一个具有一定结构的完整系统。笔者认为, 公共政策的执行是一个复杂的系统工程, 其中既包括系统的主体、客体、对象、环境等要素, 也包括这些要素之间的相互关系和相互影响。因此从系统论的角度对我国公共政策执行中的问题进行分析, 并在此基础上探讨提升途径, 有利于我们更全面透彻地反思目前面临的问题, 促进我国公共政策执行的进一步完善。
一、我国公共政策执行的问题
各国政策执行的特点都与各自的政治制度有密切关系, 我国社会主义的根本制度与民主集中制的
收稿日期:2009-02-18
组织原则, 是我国公共政策执行的基石。由于我国政治制度的特点, 与其他国家相比较而言, 我国公共
政策执行的速度较高、力度较强, 政策推行较为顺畅, 政策意图往往能够得到较好的贯彻落实。但我国公共政策在执行过程中也存在不少问题, 严重影响了政策执行效果和社会的有效治理。从系统的角度来分析, 公共政策执行作为一个完整的系统, 其问题的产生既可能来自系统中的各要素, 也可能来自这些要素之间的互动。目前我国公共政策执行系统中的问题主要来自以下几个方面。
(一) 主体因素
执行主体有意或者无意的偏差、失误等是导致政策执行不力的重要原因。我国的政策在执行中往往表现为/上有政策、下有对策0, 中央制定的政策到了地方就走了样, 完全达不到原先的政策意图, 使政策变成了一纸空文, 有时政策的错误执行甚至会引起民众的误解和对政府的不满。在我国, 政策执行主体主要是中央和各级地方政府及其工作人员, 由政策主体的原因导致的问题主要有以下几种表现形式。
1. 误解政策
不同的政策执行者在工作态度、自身素质、工作能力方面的差异, 再加上个别部门用人中的任人唯亲、以权谋私, 导致执行者本身存在缺陷。这种缺陷主要表现在:第一, 专业知识水平有限, 不能正确和
44
深刻地理解政策的实质和精神, 把握不了政策执行中的轻重缓急; 第二, 综合素质有限, 在宏观层面和一些事关全局的政策执行中缺乏必要的组织能力、协调能力和创新能力; 第三, 心理素质的缺陷, 执行中遇到困难和挫折时, 缺乏坚强的意志和坚定的决心。
近几年来, 我国各省、自治区及直辖市组织的公务员招考, 都将主要录用重点放在了地方选调生的选拔上, 其初衷就是为了逐步改善和提升基层政府(主要是乡、镇、街道) 组成人员的知识结构和能力素质, 因为这些基层政府是我国公共政策的最具体的执行者, 直接影响政策执行的最终效果
2. 选择性执行
[1]
中往往是先选取几个地方作为试点, 然后将成功的试点经验向全国推广, 以减少试错成本。而一些地方政府只是盲目照搬这些在其他地方已取得成功的做法, 试图在短时间内创造政绩, 全然不考虑本地实际情况。殊不知, 政策的制定和执行贵在因地制宜, 政策效果的发挥存在时间和空间上的限制, 适用于此一地的政策不一定适用于彼一地, 盲目照搬就容易出现政策/水土不服0的现象, 使得本应达到良好效果的政策在执行中却事与愿违。
(二) 环境因素
政策的有效执行不仅要依靠执行主体, 还有赖于环境因素的支持。政治制度、行政制度的完善和必要的执行资源共同构成了政策执行的支持系统。而在我国政策执行的过程中, 制度和资源这两个方面的不足和缺陷也是导致政策执行不力的重要原因。
1. 制度方面(1) 行政体制不健全
我国现行行政体制中的一些问题导致了公共政策难以得到有效的执行。纵向上, 层级设置过多, 层层汇报程序繁琐, 使得执行效率低下, 行政权力相对集中也影响地方主动性的发挥; 横向上, 机构臃肿, 不同部门之间权力交叉、职责不清, 导致有利可图时, 许多部门争相执行, 政出多门, 政策打架, 而无利可图时, 相关部门又互相推诿, 产生权力真空, 政策难以落实。
(2) 信息渠道不畅通
条块分割、部门林立同时也造成了信息渠道不畅通。中央出台的政策要下达到地方需要很长时间, 而执行过程中出现的问题要想自下而上地反映就更加困难。这使得政策执行过程中缺乏及时的回馈, 政策制定者反而不甚了解政策在实际执行中遇到的障碍和产生的问题, 影响政策的优化改进。
(3) 监督体制不完善
公共政策执行监督是对公共政策执行过程进行实时监控, 对出现的问题进行检查和纠正, 以确保政策实现预期的目标的过程, 这对于保证政策顺利执行, 防止权力异化和腐败产生具有重要作用。然而我国政策执行的监督体制还很不完善, 政府内部监督、人大监督及社会监督的作用有待进一步发挥, 各监督主体之间需要密切联系和协调配合。目前监督体制的缺陷表现为监督滞后且不彻底, 政府监督难保公正透明, 人大监督流于形式远未起到应有作用, 社会公众监督缺乏途径阻力重重。监督缺位使得政
。
选择性执行是指在公共政策执行过程中, 政策执行主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解, 对政策原来的信息或精神实质误解或对部分内容有意曲解, 导致政策无法真正得到贯彻落实, 甚至收到与初衷相悖的绩效。公共政策的制定往往是从公共利益的角度出发, 是为了实现社会公众的共同利益。而政策的执行者则是一个个具体的人, 是追求自身利益最大化的个体, 因而在政策执行的过程中就产生了公共利益与私人利益的冲突。政策的执行者在实施一项具体政策时, 会对政策执行给自身利益带来的影响做一定的成本效益分析, 当实施效果有助于维护和增加执行者利益时, 该项政策会得到比较全面和迅速的贯彻执行, 而当政策有可能影响到既得利益时, 政策的执行就会受到来自执行者的或多或少的干预和阻碍。
3. 政策膨胀
政策膨胀是指执行者私自扩大职权范围, 超越职权执行政策。通常表现为地方政府擅自扩大自己的权限, 将有利可图的管理对象和社会事务, 费尽心思地纳入自己的管理范围, 侵犯其他行政机关、公共组织和社会公众的权利。发生在江苏省常州市的/铁本现象0, 就是无视中央三令五申的宏观调控和科学发展观的政策, 通过/加工0, 将投资高达200多亿的项目, 分20次报批, 违法占地5000多亩, 大炼钢铁, 致使几千亩耕地无法复耕, 20多亿国有、民有资金无法收回。政府的滥用职权不但使政策失真, 还使公共利益受到了严重损害。
4. 照搬政策
某些政策执行者在执行中对上级下达的政策机械地照抄照搬, 或者是盲目模仿其他地区的政策, 不注意结合本地的实际情况。我国在制度改革的过程
[2]
策在执行过程中难免出现偏差, 政策效果大打折扣。
(4) 问责体制不到位
公共政策的执行主体是行政领导者或国家公务员, 他们在行使执行权的同时也必须承担相应的责任, 对于歪曲政策、截留政策、滥用职权、以权谋私的行为必须依法予以追究。然而我国公共政策执行系统中恰恰缺乏责任追究制度, 问责体制不到位。虽然近年来对问责制的认识不断提升, 对一些位高权重的官员进行了问责, 几轮问责风暴也受到了民众的好评, 但目前我国的问责制仍存在着问责主体单一、职责权限模糊, 问责范围较窄、法律体系不完善, 问责没有制度化等问题, 使得公共政策执行过程中缺乏相应的责任追究。
2. 资源方面
政策的顺利执行需要必备的资源作为保证, 资源包括经济、人员、信息等方面。我国目前在财政制度上存在着财力与职责不相符的情况, 地方政府部门承担了大量具体政策的落实责任但缺乏必要的经费支持。人力资源方面的问题是数量虽多质量不佳, 人员素质较低, 执行政策的能力差, 导致办事低效。在信息资源方面, 信息收集不够全面, 获取信息的渠道狭窄, 掌握的信息存在片面性和偏差性, 不能使政策得到及时有效的反馈。
(三) 客体因素
政策执行系统中的客体就是公共政策。政策本身的质量问题也会影响到政策执行的效果。政策制定得好, 在执行中会起到事半功倍的效果, 反之会大大耗损政策执行的各种资源, 甚至得到相反的效果。目前我国的公共政策还存在以下问题。
1. 政策不科学、不合理
许多公共政策是由政府部门或者政府部门的领导者单独制定的, 制定之前没有进行全面的信息收集和客观分析, 制定过程中存在/一言堂0现象, 缺乏来自有关专家的建议和公民的广泛参与。政策缺乏科学性, 违背事物发展规律, 与具体情况不相适应, 有时甚至丧失了公益的导向。例如, 单纯追求GDP 的官员考核方式导致经济的粗放型增长, 不利于经济社会的可持续发展; 一些城市曾经实行的禁止燃放烟花爆竹的规定, 终因与中国的传统文化习俗相悖而不得不/禁改限0; 对医疗卫生资源配置的盲目市场化造成广大人民群众看病难、看病贵。
2. 政策表述笼统
上级制定的政策在文字表述方面往往较为笼统, 多使用概括性的语言, 仅作定义、纲领、方针等原46则性的规定, 具体的执行方法往往由下级再作规定。
这虽然给了地方很大的主动性, 有利于各地根据自身情况因地制宜地制定适合的政策措施, 但同时它的弊端也是明显的, 即下级可能会因模棱两可的含糊语句而误解上级的政策意图, 造成执行偏差。还有一些官员恰恰利用了这点, 投机取巧, 牟取私利, 对政策文件随意解释、偷换概念, 钻制度的空子, 非但没有按照政策要求执行, 还严重侵害了人民群众的利益。
3. 政策缺乏时效性和协调性
任何政策效果的发挥都有其时间和空间方面的限制, 任何政策的制定都是为了解决特定情境下的特定问题, 当社会经济状况不断发生变化时, 原有的政策就很可能不再适用, 需要及时进行调整。然而在现实中由于政策的惯性和惰性, 许多早已过时的政策仍在执行中, 阻碍了社会的发展, 成为公共政策中的/垃圾政策0。例如我国法律中关于个人所得税工资薪金所得的起征点为800元的规定一直沿用了几十年, 但随着经济不断发展, 物价水平不断上升, 800元早已不足以维持基本生活需要, 而关于起征点的规定却没有随之进行及时调整, 低收入人群承受了很重的税收负担, 有悖于社会公平。
4. 政策缺乏协调性
任何政策都不是孤立存在的, 政策本身是多种因素综合作用的结果, 而各种不同的政策在执行过程中是相互影响的, 政策所调整的社会事务中的方方面面又有着千丝万缕的联系, 因此政策的协调性就十分重要。然而我国许多政策在制定的过程中忽视了协调性这一因素, 影响了后续政策执行的效果。公共政策的不协调现象主要表现在两个方面:一是不同部门之间缺乏沟通协调, 政出多门, 多头管理导致无人管理。二是相关配套政策缺乏, 单项政策出台之后忽视了相关政策的及时跟进。
(四) 主体与目标群体的互动
社会公众是公共政策的目标群体, 政策执行系统中的主体与目标群体的互动即是指政府部门及其工作人员与公众之间的互动。我国公共政策执行中的一个突出问题就是政策的推行往往是政府单方面的行动, 忽视了与公众的互动。在执行方式上多采取自上而下强制推行的方法, 公众处于被动接受和服从的地位。这种方式虽然也能将政策付诸实施, 但其带来的负面效应也是显而易见的。
1. 政策执行的效果差
一项公共政策的制定和执行通常都要涉及某些
利益的调整和再分配。公共政策执行过程就是执行者和目标群体之间就相关利益和制度进行互动和博弈的过程。当公众不认可政策时, 他们或者避而远之, 尽量使自己不要进入被政策调整的范围; 或者消极地被迫接受, 但力图使政策对自身影响降到最小; 或者在服从的同时表达自己的不满, 并散布这种情绪; 或者更进一步采取某些措施来抵制政策的执行, 更为严重的是还可能将愤怒和过激行为扩散至政策执行者。无论发生哪种情况, 都会使政策执行的效果大打折扣, 甚至影响政府威信和社会安定。
2. 公众的意见得不到及时的反应
由于政策执行过程中缺乏与公民的互动, 公民就没有表达自己的想法和意见的渠道, 而政策的制定者和执行者也无法得到关于政策的反馈, 无法及时检测政策的科学性和有效性。同时公众无法抒发的不满会随着时间的增长而日渐积累起来, 当相当数量的一部分群众有共同的不满等情绪时就极有可能造成社会问题, 成为政策将来所要面对的隐患。
3. 政府与公众之间的关系恶化
一些政策执行者工作方法简单粗暴、仗势欺人, 在执行过程中损害了人民群众的利益, 引起群众的极大不满, 诱发了政策执行的不稳定因素, 并使政府与公众之间的关系趋于恶化。例如一些城管工作人员在执法过程中态度蛮横粗暴, 甚至暴力执法, 对执法对象造成人身和财产伤害, 导致社会公众普遍对城管部门评价很低, 政策执行更加困难。
二、我国公共政策执行的提升途径
公共政策执行中的问题既影响了公共政策效果的实现, 又不利于对社会的良好治理, 因此很有必要针对这些问题探求相应的解决途径。通过以上对于我国公共政策执行中问题的分析, 从系统的角度来看, 我国公共政策执行可以通过以下途径得到提升。
(一) 执行主体方面
提高公务员素质, 建立公平公正的公务员选拔晋升制度, 改善干部管理体制, 提高领导者的领导能力和决策水平。通过公开招考等方式将真正具备较高政治素质和业务能力的人吸纳到公务员队伍中来, 使政策执行人员都能拥有准确理解政策的能力和有效执行政策的水平。完善公务员培训机制, 建立健全公务员考核机制, 各级各类政策执行人员都参考文献:
要加强学习, 不断更新自己的理论知识和专业技能。
(二) 执行环境方面
1. 推进行政体制改革, 优化政府内部管理体制, 减少层级障碍和部门分割, 简化政策执行程序, 提高行政效率。完善的公共执行体制能够处理好政策执行机构内部及其与其他组织机构之间的关系, 使之运转协调灵活, 为政策执行提供根本的组织和制度保障。
2. 强化监督控制。要制定可行的控制标准并对照标准检查政策执行行为, 及时发现偏差, 采取有效措施和办法, 预防和阻止政策执行中失控情况的发生。同时要增强监督反馈系统的功能, 使监督反馈经常化、制度化。建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络, 增加行政执行的透明度, 通过调查、质询、罢免、撤销、申诉、控告等权利
[3]
来实现对政策执行过程的有效监督。
3. 建立健全问责制度, 严格政策执行考核制度, 促使公务员树立牢固的责任意识和良好的职业道德。完善财政制度, 建立畅通的信息反馈渠道, 为公共政策的执行提供必备的财力、人力、信息等资源。
(三) 执行客体方面
首先, 公共政策的制定只有从社会公共利益的角度出发, 在制定过程中坚持民主性和公平性, 才可能保证政策实施的公正性和目的性。这就要求扩大政策制定中的公民参与, 保证制定过程的公开透明。其次要提高公共政策制定的水平, 进行广泛的信息收集、充分的方案评估和科学合理的决策, 并引入专家咨询系统和科学评估方法。此外还要注意政策的时效性和协调性, 定时对现有政策进行/整理0, 废除不合时宜的政策, 根据情况进行适时调整, 建立完整的政策体系。
(四) 执行主体与目标群体的互动方面
改善政府与公众之间的互动关系可以从以下几个方面入手:加强政策宣传, 丰富传播渠道。充分利用报纸、杂志、电视、网络等媒介, 建立一个完善的信息传播系统, 解决以往传播渠道少、干扰多、信息失真等问题, 使公众能够知晓并理解政策, 增强公共政策推行的群众基础。此外还可以利用网络平台, 搭建政府与公众之间的沟通平台, 及时反映百姓意见, 了解政策执行效果。
[1]张宇. 现阶段我国公共政策执行的过程优化分析[D]. 西北大学, 2005. [2]梁莉丹. 公共政策选择性执行的原因及防治对策研究[D]. 西北大学, 2004. [3]戴艳军, 吴菲. 我国公共政策执行中的失控问题及对策探[J].行政论坛, 2003, (3) .
[责任编辑 迪 尔]