论环境公益诉讼
邢台农业学校 裴建芳
内容提要
环境诉讼是一种普遍带有公益性的诉讼，环境公益诉讼是公益诉讼中最重要的一个方面，我国有关环境公益诉讼的立法与西方发达国家相比有明显的差距，今后应当在放宽原告起诉的主体资格要求，减轻其举证责任的负担，改革中国目前的环境监测，管理体制等方面予以完善。
关键词
环境诉讼、环境公益诉讼、环境权。
公益诉讼是当前诉讼法研究的一个热点问题，当前的研究主要在消费者权益保护领域，笔者认为，环境保护领域的公益诉讼的意义远比消费者权益保护领域重要，国际上环境公益诉讼是公益诉讼研究中最重要的一个方面，尤其是在美国和日本，学者们对环境公益诉讼的研究最为深入，但国内法学界对此并没有给予应有的关注。本文作者基于对环境问题和法学研究的热情与关注，不揣浅陋，试作此稿，因篇幅的限制，只能涉及其最基本的几个方面，仅当引玉之砖。
一、环境公益诉讼的概念
带有公益性的诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼及私益诉讼两种，在市民法中，规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权，由于考虑到公职人员的数量有限及其积极性问题，在具有造法效力大法官敕令中又规定：具有公民权的罗马市民可以以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予了公民以诉权，同时规定：公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚金，归国库，但起诉者可以得到一定的奖金，市民提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有；几个人对同一事实起诉的，由法官选择其中一人担任原告。我国法学界公益诉讼的概念是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。中国人民大学法学教授王宗玉解释说，‘公益诉讼’并非一个既定的法律术语，顾名思义，公益诉讼是指为维护国家和社会利益而提起的诉讼。[1]
环境诉讼普遍带有公益性，是一种天然的公益诉讼，这主要是由于环境权、环境侵权和环境损害结果的特殊性决定的。
（一）作为基本人权的环境权具有极强的社会公共性，因而要求环境诉讼必须具有公益性
从人权的角度来看，环境权作为一项基本人权，要求环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活的环境以及能够合理利用环境资源。环境权具有如下性质：
[1] 苏家成、明军：公益诉讼制度初探，《法律适用》，2000年第10期。
1.环境权是一项新型的人权，是每个人与生俱来的基本权利。它既是一项法律权利，同时也是一项自然权利，是不能剥夺的；
2.环境权是一项主体广泛的权利。它既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利；
3.环境权是一项价值取向多重的权利。它既体现人的权利，也反映自然的权利。人与自然具有不可分割性，人有享用适宜环境的权利，意味着环境具有满足人需要的功能和价值；人也有保护环境的义务，意味着环境有受到人尊重的权利；
4.环境权是一项与义务结合紧密的权利。每个环境法律关系主体在享受和利用环境的同时，也承担了不对其他主体所享受和利用的环境造成损害的义务；
5.环境权是一项内容丰富的权利。环境权的内容包括生态性权利和经济性权利。前者具体化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等；后者具体化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。 因此，环境权是一项社会公共性权利。无论何人在何处实施环境损害，由于环境权是建立在人们共享环境条件这个基础上，都是对所有人的环境权的损害，环境权的实现必须强调社会公益性，一定程度上环境权具有公权之性质。实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。[2]任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终能获得司法上的救济，环境权也不例外。所以，环境权除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性；但由于环境权作为社会公共性权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此，必须赋予社会成员包括公民、企事业单位和社会团体为环境公益提起诉讼的权利，这是环境诉讼的公益性的法理基础之一。从人民主权的角度观之，环境诉讼的公益性本身就是民主政治在诉讼领域的具体反映。
（二）环境侵权的复杂性、潜在性、混同性要求环境诉讼带有公益性
从具体的环境侵权行为看，由于环境权既具有人身权与财产权的两重属性又具有自然科学性，所以环境侵权又表现出自身特有的状况：
1.加害方与受害方的不平等、不对等性，使受害方处于弱势的地位。无论是环境行政侵权还是环境民事侵权，一般意义上来讲都不可能是单个个人所为，往往都是企业、政府等。另外，在环境侵权面前受害方往往无抵抗和规避能力，处处于一种无可奈何的境地。
2.环境侵权的对象、范围和程度很复杂、很广泛。如水体污染不但直接破坏污染处的水质，而且还会随水体的流动扩大到整个流域，以及水中养殖物等。环境侵权正处于一种系统性和链条式，对‚侵害‛的危害程度不易‚一锤定音‛。
3.环境侵权的损害具有即时性和反复性。由于环境侵权加害人的生产、生活活动具有继续性、连续性和反复性，因此，侵权的行为也就具有了持续性。不少侵权行为在一次性完成后又继续进行，跨越的时空比较长。
[2] 胡锡庆：《诉讼法专论》，中国法制出版社，2000年3月。
4.环境侵权由于是作用于自然环境，损害的发生具有潜在性、滞后性和延时 性。有时损害结果随加害行为而产生或与加害行为同时产生，但更多的是要通过一定时间后才变得明显。也许当时并没有什么不良反映，但过后却会生出一些怪病来。
5.受害主体的广泛性，差异性和条件性。环境侵权对公民造成损害，它是由每一个人对外界的适应异常而造成的。这就会涉及到污染区域内生活着的所有人，即受害人的群体内，地域内，既不分男女，又不分强弱。然而每一个人都是独立不同个体身上会有不同的反映。由此，导致了加害行为与损害过程、损害结果之 间的不确定性，极易造成公说公有理，婆说婆有理的情况。
6.受害者与加害者的混同性。由于环境侵权是因加害人或污染环境或破坏生态，可他自己也在与‚受害人‛同一环境中生活，结果他也成了自己侵害行为的受害者，即加害者与受害者同为一体，成为众多‚受害者‛中的一员。这样一来，加害者就成了自己告自己，自己赔自己的状态。
环境侵权行为的这种特殊性造成了多数受害者不知自己受害，或不知自己受害的严重性而因既得利益不愿起诉或不敢、无力起诉的情形。环境侵权行为的受害主体的广泛性也使集团诉讼在环境诉讼中得到广泛运用，用作保护环境，制止不合理开发活动的重要手段。集团诉讼是一种处理大量产生于同一事件的类似诉讼请求的独特美国诉讼程序，是受损害群体的一部分人自愿为整个群体提起诉讼，原告自愿为本人及所有其他处境相似者而起诉，并且对该集团的其他人负有受托人的义务。建立集团诉讼制度就是用来保障那些超越个人利益或者能够达到范围很广的利益一种特殊制度。而且如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护，那么一些被认可的团体，尽管其权利并没有受到侵害，但也有权对这一行政行为提起诉讼。因此，
集体的利益及超个人的利益可以得到保障。集团诉讼是典型的扩大诉权的诉讼形式，比起个人干预政府活动的效果要好得多，因而在国外民事诉讼中被广泛采用。集团诉讼本身体现了一定的公益性，同时环境侵权行为的特殊性和复杂性更进一步的要求无直接厉害关系人能够成为环境诉讼的适格诉讼人，以进一步维护环境公共利益。
（三）环境损害结果的某种‚合法性‛决定环境诉讼必须具有公益性
环境损害是由社会活动造成的，根据社会活动的类型不同，环境损害可分为产业损害、消费损害、运输损害、建设损害、农业损害等类型 上述社会活动，在法律规范的价值判断上，相较于一般之侵害行为，并非是一种‚无价值之行为‛，而是具有相当程度的‚社会合法性‛，所以并不一定存在权利‚直接‛受到违法侵害的、传统诉讼法上的‚适格‛原告；而传统公共利益的维护者——国家，在面临社会发展、经济增长等多种政策目标选择时，‚利益衡量‛的结果往往导致纵容的个体，相互之间差异比较大，体质、心理等都是有区别的，同一加害行为会在
这些社会活动对环境的污染和破坏，更甚者，国家本身的行为有时会导致环境公共利益的更大损害，如国家制定的不当的开发政策、计划、方案等所带来的环境损害。在这种情况下,传统单轨制模式必然导致多数环境损害将得不到应有的法律约束,形成法制体系真空,只有坚持环境诉讼得公益性,准许社会成员依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关可以向法院提起诉讼,才能发挥环境诉讼的应有作用。
综上所述，环境的生态性和不可补救性决定了环境权、环境侵权行为和环境损害结果的特殊性，而这种特殊性又决定了环境诉讼天然具有公益性，保障环境诉讼公益性的实现是使环境免遭侵害或侵害之虞的必要，是对传统的诉讼制度的超越，是环境诉讼的价值所在和环境保护的立法追求。那么环境公益诉讼的概念就可以定义为：社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关向法院提起的诉讼。
二、中外环境公益诉讼制度比较
环境公益诉讼制度最早源于美国，而后无论是在英美法系还是在大陆法系，通过一系列诉讼制度对环境民事、行政诉讼的公益性的保障成为普遍趋势并日趋成熟完善。而在中国的司法实践中，带有公益性的环境诉讼的案件也时有发生，例如南京东南大学二教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山顶建立观景台案。但这些诉讼的结局大部分是一样的，即法院以原告不享有诉权被裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。当然，部分的案件以中国特色的方式取得了庶民的胜利，这种模式流程如下：起诉，不在乎法院是否受理，也不在乎是否能胜诉；新闻媒体的炒作，讨论，专家发言；有关部门出面表态坚决制止或取缔。结果是成功的，但是，我们也发现了这种正义实现模式的致命缺陷，因为它不是导向一种理性的法治社会和科学决策的过程。[3]个案的成功反而使人们过份相信这种非法治甚至可以说是反法治模式的力量，而这种力量并不一定永远将结果导向正义，容易被误导甚至被操纵。虽然公众和传媒给予这些诉讼很多的掌声，却无法回避这样一个事实：在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，如同唐诘诃德与风车作战一样，勇气可嘉却结果未必理想。一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价。这种现象的根本原因就在于我国的诉讼法对环境诉讼的公益性的保障是十分乏力的。
（一）国外环境公益行政诉讼制度
环境行政诉讼制度从西方各国行政诉讼演化的历史来看，当代立法的趋势是降低起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进公民对自
[3] 陈虹伟：公益诉讼呼唤立法，《法制日报》，2004年6月17日。
身利益和公共利益的维护。在美国，尽管宪法包含了有关原告资格的规定,国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格，即使有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系。在不断发展的司法判例的推动下，在请求复审政府行为的合法性的诉讼中，应保护的是公共权利而不是私方当事人的权利。如果立法机关认为合适,它可以把维护公益的任务委托给政府官员，例如委托给司法部长，甚至可以委托给私方当事人。所谓的‚私方司法部长‛理论由此形成，在环境法领域得到了极好的体现。美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对‚一切对人类环境有影响的联邦行动‛中应充分考虑环境利益。本世纪70年代以来，《清洁空气法》、《水法》等12部联邦环境资源法律都通过‚公民诉讼条 款‛赋予公民以提起司法复审资格，认可公民可以像司法部长和政府一样起诉环境不法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。
英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。此外，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。在英国，只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼,起诉之目的并非为其自身，而是为一般公众的利益。
大陆法系国家的学者一般按诉讼标的的性质将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼属于传统的行政诉讼范畴，其目的仅限于保护原告私人权益,一般要求原告本人权益直接受到侵害才会认可其起诉资格。与之相对，客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得以客观公正地适用。大陆法系国家在原告资格问题上正展现出行政诉讼客观化的趋势。如在法国，其越权之诉在性质上属于客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时，请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。与主观诉讼相比，越权之诉有其重要特点。首先,只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益。最后,请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉，这正迎合了环境诉讼的公益性的诉讼法保障的要求。
（二）国外环境公益民事诉讼制度
与环境行政诉讼一样，公民就环境民事侵权提起公益性环境诉讼的原告资格在各国也普通呈现放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的
现象正在世界范围内出现,这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的‚本人直接受损害‛的诉讼资格限制，已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要，公民针对环境公益侵害而起诉的原告资格日益得到承认。[4]
英美国家传统上对环境污染和环境破坏行为是采用‚妨害行为‛这一概念加以概括的，并将其分为‚公益妨害‛和‚私益妨害‛而对两者适用不同的原告资格。只有公共官员，如各级检察官才享有代表公众提起旨在取缔公益妨害的资格, 私人无权就公益妨害提起诉讼，如公共官员怠于行使起诉权，就会造成公益妨害 可以继续存在和受害者得不到法律救济的不合理现象。因此，美国在立法和实务中放弃了不同类型损害的划分原则，私人可以针对公益妨害提起诉讼。联邦环境法规和部分法规中的‚公民诉讼条款‛确认了公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为，提起环境民事诉讼的资格。而英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相关的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官均可提起诉讼。
在大陆法系国家，有学者在论及健全环境民事责任体制的问题时指出，环境公益损害民事责任(与传统损害相反)的效力不仅取决于行政和司法当局高效率处理案件的能力，而且取决于公众可以提起诉讼的方式。在传统损害案件中，受害人有权向行政或司法机关提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。而由于环境保护针对的是公共利益，如果环境受到威胁或损害，国家当然有责任首先采取行动。但是，国家在这种情况下可以得到的公共资源有限，并且日益认识到公众应该感到对环境负有责任，根据情形应能代表自己行动。这里强调了放宽公众提起环境民事诉讼的必要性。
(三)我国环境公益诉讼制度
总的来说,对于环境诉讼公益性的保障虽然我国环境法中也有一些原则性的规定，但却没有形成可操作性制度。如《中华人民共和国环境保护法》总则第六条规定：‚一切单位和个人都有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告‛。对其中的控告，有学者认为应包含起诉或控诉权，但即便如此，在其后的法规中，并没有将此条控告权具体化，比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题，因而在实务中也无法根据这一规定提起诉讼。环境保护法第四十一条规定造成环境污染危害的，对直接受到损害的单位和个人要赔偿损失；直接受到损害的单位或个人可以向法院起诉，其他如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等都作了类似规定，这里是以人身财产受损害为起诉必要条件，起诉者是对自身因环境污染而受损害起诉，而不是对违法行为起诉，法律并没有赋予单位或个人对违法污
[4] 杨立新：环境污染公益诉讼的有益尝试，http://www.yanglx.com/, 2003年10月24日。
染环境行为提起诉讼的权利，这显然不是我们所说带有公益性的环境诉讼制度。环境危机的来临要求公众参与监督成为必然，我国的环境诉讼制度作为公众参与监督的一种重要形式，应该不断完善。
而在程序法方面，环境诉讼法的公益性更显得无可依托。民事诉讼法第108条规定起诉必须符合四个条件，其中第一条件就是原告是与本人有直接利害关系的公民、法人或其他组织，也就是说只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。除此之外，任何人都无权向人民法院提起民事诉讼。很显然，在目前条件下，暂时没有直接利害关系的人，则不能提起环境诉讼。行政诉讼法第2条规定：公民法人或其它组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼，而第4条则规定原告起诉的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民法人或其它组织。这里强调的是‚自身合法权益‛受到侵犯的人，因此，合法权益暂时没有受到侵犯的人便不能就环境侵害而提起行政诉讼。结果，不仅侵害环境的民事、行政侵权行为得以逃避法律的制裁，而且环境遭受不应有的不可弥补的破坏，这不得不说是我国环境立法上的一个巨大空白。[5]
三、关于改善我国环公益境诉讼制度的立法构想
在市场经济高度发达的现代社会，为适应保护国家利益和社会公共利益的需要，强化对环境保护的国家干预原则，环境公益诉讼制度应不断得以完善。环境公益的诉讼目的在于维护社会和公众的正当环境权益，因此不应过分强调诉讼中的原告资格与当事人利益的关系，基于环境的特殊因素，适当放宽对原告起诉资格要求，扩大受案范围将政府的决策性行为纳入诉讼的范畴，发展集团诉讼，建立符合我国有中国特色的环境公益诉讼制度。
（一）放宽原告起诉资格要求
具体的说，要通过环境诉讼中的诉权的不断扩展来逐步实现对环境公益的保护，实现诉讼法上对环境诉讼的公益性的坚实保障。
1.要承认非直接利害关系人的环境诉讼起诉权。传统的环境诉讼法一般均规定，原告必须是与某一环境法律关系的直接利害关系人，即环境侵权行为或环境行政行为的直接当事人、受害人或实际受影响人。这一限制起诉权的规定难以满足现代环境法追求的价值目标。因为，直接利害关系人不敢或不愿提起环境诉讼的情况下，法院按照‚不告不理‛的原则可以不予受理；而一些受到间接侵害的人由于缺乏诉讼法上的起诉资格依据而难以起诉。这种规定既不利于法院纠正行政机关的违法行为，也不利于公共环境资源的保护。因此有必要把非直接利害关系人纳入原告的范围。
[5] 杨立新：民事行政公诉制度研究，http://www.yanglx.com/, 2003年10月24日。
2.应授予环保及其他社会团体以环境诉讼起诉权。环保团体诉讼是‚集团诉讼‛的一种，按照传统的理论，团体诉讼的原告都应是受害者，只要团体中含有非受害者，则这个团体不能以自己的名义提起环境资源诉讼，但是在晚近的世界环境诉讼立法中，大多授予无直接厉害关系的或只是其部分成员是受害者的环抱及其他社团以诉讼资格。比起个人的干预力量，环保团体诉讼的力量雄厚，态度一般比较强硬，有能力与行政机关周旋，并且可以造成很大的社会影响，法院与政治家往往非常重视，不敢怠慢。因而在应在环境诉讼中广泛采用。
3.应授予当代人保护后代人合理环境资源福利需求的环境诉讼起诉权 。依照我国的法律规定，法律主体必须已经出生或存在，由于后代人目前没有出生，因 此现时的立法不可能承认他们的起诉权。但是基于保护后代人环境福利需求的必要性，可以借鉴‚保留遗腹子的继承份额‛的思想，把后代人环境资源福利需求的损害和当代人法律权益的缺损联系起来，确认当代人的直接起诉权。如经过法理学的突破和立法改革，法律能够在将来承认当代人代表后代人的起诉权，那么就必须解决代表主体的问题。一些学者认为各级人大可以设立后代人权益保护委员会，但是依照我国法律，行使国家权力的人大就其职权范围内的事项没有必要再享有起诉权。有的学者认为应该让各级政府机构来代表，但是在很多情况下，一些地方政府又是区域或流域性环境污染和生态破坏的‚始作俑者‛。因此笔者倾向于由全国性或区域性的环境资源保护组织或当地的民众直接代表后代人提起环境诉讼。[6]
（二）举证责任和环境鉴定方面的变革
从环境诉讼的举证责任分配和环境鉴定方面来看，保障环境诉讼的公益性的诉讼制度也必须建立。举证责任分配在一定意义上是个价值考量问题。环境诉讼的目的是为了维护环境公共利益，因此，在举证责任的分配上就有别于一般的‚谁主张，谁举证‛的原则，而应依当事人距离证据的远近，举证的难易分配举证责任。各国环境诉讼的实践表明：环境诉讼的原告仅负一般的举证责任，如要求原告仅需证明在他所指控的政府违法行政行为或民事不当行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在一定的因果关系，而且这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害足矣，其余的则被告负举证责任。我国民事诉讼规定:对于因环境污染引起的损害赔偿诉讼中对原告提出的侵权事实,被告否认的,由被告负举证责任.这虽然在很大程度上适应了环境诉讼的特点,有利于环境公益的但是对于环维护境污染这一范围的界定,显然将关于自然生态破坏的环境诉讼排除在外了.而在行政诉讼中更是规定原告应证明因被诉行为侵害而造成损失的事实.这对于环境诉讼中并非本人直接受损害的原告方显然也是不利的，因此，立法上应进一步减轻其举证责任的负担.在具体案件中，法官应酌情进行利益衡量，合理分配举证责任，使环境公共利益在举证责任分配规则中得以落
[6] 周永军：简论公益诉讼，http://www.dffy.com, 2003年11月16。
实、实现。
另外，环境诉讼中经常遇到依靠一些专门化、技术化的问题，许多环境污染和破坏的事实有赖于科学地鉴定。由于其科学技术性强，因此，各国环境诉讼的实施一般不是由法院对这些证据加以确认，而是委托专业机构加以鉴定。这些鉴定结构应当是中立的，而中国目前从事环境鉴定的法定机构是隶属于各级环境保护行政管理部门的环境监测站，其是按照行政管理体制而设立的。因此，在环境诉讼中，特别是环境行政诉讼中，其鉴定结论令人难以信服。因此，建立环境诉讼制度首先对中国目前的环境监测，管理体制进行改革，使其从行政隶属关系下解 脱出来，使其成为中立性的第三人组织。为环境公益诉讼活动中必要的调查证明 活动提供公正、客观地环境鉴定，从而保证环境公益诉讼制度的良好运行。
（三） 逐步放宽人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围
人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围除了《行政诉讼法》第11条的概括列举和第12条的排除列举之外，应结合实际和WTO的司法审查要求以及我国在加入WTO前所做的承诺尽量扩大环境资源具体行政行为的司法审查范围，把行政机关制定、发布的部分具有普遍约束力的决定、命令(即抽象行政行为)也列入司法审查的范围。另外，把环境污染的行政处理纳入提起行政诉讼的事项。如果环境资源行政机关不愿卷进环境资源民事纠纷之中，可以提请全国人大常委会修改法律，缩小环境资源行政处理的适用范围。当前，我国的各项环境保护法律制度正面临WTO规则的检验，我国应利用环境保护法律、法规和行政规章立、改、废的机会，把行政复议规定为可以提起行政诉讼的非终局性的任意前臵程序，取消或申请行政复议或提起行政诉讼的作法。
（四）其他诉讼程序保证
环境诉讼作为维护环境公共利益的一项诉讼制度，其推进需要有一系列的保障措施，结合中国的具体情况，还应采取以下措施：首先，可考虑设臵环境诉讼法庭，实现诉讼效率等。其次，改革诉讼费用收取制度。环境诉讼在诉讼费用负担上应不同于私益诉讼，可取消起诉费用原告预支制度，但为了避免环境公益诉讼的滥诉，对于败诉的原告，可令其承担适当的诉讼费用。第三，应避免诉讼迟延，建立经济型诉讼程序，推动诉讼程序的快速发展。因为，过于迟延的裁判一方面会对公众起诉的积极性造成挫伤。另一方面，可能会使环境公共利益遭受损害而无法弥补。最后，在诉讼利益的分配上，应适当考虑原告的利益。从理论上讲，环境诉讼的诉讼利益应最终归于社会而非提起诉讼的原告，但是，如果将诉讼利益全部归于国家，在目前现实状况下，则公众显然将缺少维护公益的热情。因此，必须建立对原告的适当的补偿奖励机制，可以考虑，由国家对原告给予适当的物质利益补偿和奖励，从而使环境诉讼制度能够深入的进行下去。[7] 四、结语
[7] 强雨、周刚：构建我国公益诉讼的理论思考，《人民司法》，2002年第9期。
虽然环境诉讼并不是独立于传统行政诉讼和民事诉讼，但是由于环境损害在某种程度上的‚合法性‛、环境权的社会公共性和环境侵权所特有的复杂性潜在性和混同性，环境诉讼作为维护环境公共利益的有力措施具有极强的公益性。而这种公益性决定了必须对旧的诉讼体制加以改革和突破，在诉讼制度上保障并激励公民环境权的实现和环境公共利益的维护。通过对中外诉讼法对环境诉讼的公益性的保障情况的比较分析，笔者认为我国必须借鉴各国的立法和司法实践，不仅要认识到环境诉讼的公益性更要为保障环境诉讼的公益性而确立一整套诉讼制度。这套制度的核心将在于放宽对环境诉讼的原告资格、变革举证责任和环境鉴 定制度和逐步放宽人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围。这套制度的建立不仅将促进对环境公共利益的保护，还将带动我国其他领域诉讼制度的发展，进而推进中国的法治化进程。
参考文献
1.周楠著，《罗马法原理》，商务印书馆，1996年版；
2.邱聪智著，《公害法原理》，三民书局，1984年版；
3.刘海年等主编，《人权与宪政》，中国法制出版社，1999年版；
4.吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版；
5.张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版；
6.蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版；
7.常纪文：《环境法律责任原理研究》，湖南人民出版社2001年版；
8.王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版；
9.高家伟：《欧洲环境法》，工商出版社2000年版；
10.李国光：《环境保护行政诉讼》，中国民主法制出版社2000年版；
11.冷罗生著，《日本公害诉讼理论与案例评析》，商务印书馆2005年版。
论环境公益诉讼
邢台农业学校 裴建芳
内容提要
环境诉讼是一种普遍带有公益性的诉讼，环境公益诉讼是公益诉讼中最重要的一个方面，我国有关环境公益诉讼的立法与西方发达国家相比有明显的差距，今后应当在放宽原告起诉的主体资格要求，减轻其举证责任的负担，改革中国目前的环境监测，管理体制等方面予以完善。
关键词
环境诉讼、环境公益诉讼、环境权。
公益诉讼是当前诉讼法研究的一个热点问题，当前的研究主要在消费者权益保护领域，笔者认为，环境保护领域的公益诉讼的意义远比消费者权益保护领域重要，国际上环境公益诉讼是公益诉讼研究中最重要的一个方面，尤其是在美国和日本，学者们对环境公益诉讼的研究最为深入，但国内法学界对此并没有给予应有的关注。本文作者基于对环境问题和法学研究的热情与关注，不揣浅陋，试作此稿，因篇幅的限制，只能涉及其最基本的几个方面，仅当引玉之砖。
一、环境公益诉讼的概念
带有公益性的诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼及私益诉讼两种，在市民法中，规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权，由于考虑到公职人员的数量有限及其积极性问题，在具有造法效力大法官敕令中又规定：具有公民权的罗马市民可以以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予了公民以诉权，同时规定：公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚金，归国库，但起诉者可以得到一定的奖金，市民提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有；几个人对同一事实起诉的，由法官选择其中一人担任原告。我国法学界公益诉讼的概念是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。中国人民大学法学教授王宗玉解释说，‘公益诉讼’并非一个既定的法律术语，顾名思义，公益诉讼是指为维护国家和社会利益而提起的诉讼。[1]
环境诉讼普遍带有公益性，是一种天然的公益诉讼，这主要是由于环境权、环境侵权和环境损害结果的特殊性决定的。
（一）作为基本人权的环境权具有极强的社会公共性，因而要求环境诉讼必须具有公益性
从人权的角度来看，环境权作为一项基本人权，要求环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活的环境以及能够合理利用环境资源。环境权具有如下性质：
[1] 苏家成、明军：公益诉讼制度初探，《法律适用》，2000年第10期。
1.环境权是一项新型的人权，是每个人与生俱来的基本权利。它既是一项法律权利，同时也是一项自然权利，是不能剥夺的；
2.环境权是一项主体广泛的权利。它既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利；
3.环境权是一项价值取向多重的权利。它既体现人的权利，也反映自然的权利。人与自然具有不可分割性，人有享用适宜环境的权利，意味着环境具有满足人需要的功能和价值；人也有保护环境的义务，意味着环境有受到人尊重的权利；
4.环境权是一项与义务结合紧密的权利。每个环境法律关系主体在享受和利用环境的同时，也承担了不对其他主体所享受和利用的环境造成损害的义务；
5.环境权是一项内容丰富的权利。环境权的内容包括生态性权利和经济性权利。前者具体化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等；后者具体化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。 因此，环境权是一项社会公共性权利。无论何人在何处实施环境损害，由于环境权是建立在人们共享环境条件这个基础上，都是对所有人的环境权的损害，环境权的实现必须强调社会公益性，一定程度上环境权具有公权之性质。实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。[2]任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终能获得司法上的救济，环境权也不例外。所以，环境权除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性；但由于环境权作为社会公共性权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此，必须赋予社会成员包括公民、企事业单位和社会团体为环境公益提起诉讼的权利，这是环境诉讼的公益性的法理基础之一。从人民主权的角度观之，环境诉讼的公益性本身就是民主政治在诉讼领域的具体反映。
（二）环境侵权的复杂性、潜在性、混同性要求环境诉讼带有公益性
从具体的环境侵权行为看，由于环境权既具有人身权与财产权的两重属性又具有自然科学性，所以环境侵权又表现出自身特有的状况：
1.加害方与受害方的不平等、不对等性，使受害方处于弱势的地位。无论是环境行政侵权还是环境民事侵权，一般意义上来讲都不可能是单个个人所为，往往都是企业、政府等。另外，在环境侵权面前受害方往往无抵抗和规避能力，处处于一种无可奈何的境地。
2.环境侵权的对象、范围和程度很复杂、很广泛。如水体污染不但直接破坏污染处的水质，而且还会随水体的流动扩大到整个流域，以及水中养殖物等。环境侵权正处于一种系统性和链条式，对‚侵害‛的危害程度不易‚一锤定音‛。
3.环境侵权的损害具有即时性和反复性。由于环境侵权加害人的生产、生活活动具有继续性、连续性和反复性，因此，侵权的行为也就具有了持续性。不少侵权行为在一次性完成后又继续进行，跨越的时空比较长。
[2] 胡锡庆：《诉讼法专论》，中国法制出版社，2000年3月。
4.环境侵权由于是作用于自然环境，损害的发生具有潜在性、滞后性和延时 性。有时损害结果随加害行为而产生或与加害行为同时产生，但更多的是要通过一定时间后才变得明显。也许当时并没有什么不良反映，但过后却会生出一些怪病来。
5.受害主体的广泛性，差异性和条件性。环境侵权对公民造成损害，它是由每一个人对外界的适应异常而造成的。这就会涉及到污染区域内生活着的所有人，即受害人的群体内，地域内，既不分男女，又不分强弱。然而每一个人都是独立不同个体身上会有不同的反映。由此，导致了加害行为与损害过程、损害结果之 间的不确定性，极易造成公说公有理，婆说婆有理的情况。
6.受害者与加害者的混同性。由于环境侵权是因加害人或污染环境或破坏生态，可他自己也在与‚受害人‛同一环境中生活，结果他也成了自己侵害行为的受害者，即加害者与受害者同为一体，成为众多‚受害者‛中的一员。这样一来，加害者就成了自己告自己，自己赔自己的状态。
环境侵权行为的这种特殊性造成了多数受害者不知自己受害，或不知自己受害的严重性而因既得利益不愿起诉或不敢、无力起诉的情形。环境侵权行为的受害主体的广泛性也使集团诉讼在环境诉讼中得到广泛运用，用作保护环境，制止不合理开发活动的重要手段。集团诉讼是一种处理大量产生于同一事件的类似诉讼请求的独特美国诉讼程序，是受损害群体的一部分人自愿为整个群体提起诉讼，原告自愿为本人及所有其他处境相似者而起诉，并且对该集团的其他人负有受托人的义务。建立集团诉讼制度就是用来保障那些超越个人利益或者能够达到范围很广的利益一种特殊制度。而且如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护，那么一些被认可的团体，尽管其权利并没有受到侵害，但也有权对这一行政行为提起诉讼。因此，
集体的利益及超个人的利益可以得到保障。集团诉讼是典型的扩大诉权的诉讼形式，比起个人干预政府活动的效果要好得多，因而在国外民事诉讼中被广泛采用。集团诉讼本身体现了一定的公益性，同时环境侵权行为的特殊性和复杂性更进一步的要求无直接厉害关系人能够成为环境诉讼的适格诉讼人，以进一步维护环境公共利益。
（三）环境损害结果的某种‚合法性‛决定环境诉讼必须具有公益性
环境损害是由社会活动造成的，根据社会活动的类型不同，环境损害可分为产业损害、消费损害、运输损害、建设损害、农业损害等类型 上述社会活动，在法律规范的价值判断上，相较于一般之侵害行为，并非是一种‚无价值之行为‛，而是具有相当程度的‚社会合法性‛，所以并不一定存在权利‚直接‛受到违法侵害的、传统诉讼法上的‚适格‛原告；而传统公共利益的维护者——国家，在面临社会发展、经济增长等多种政策目标选择时，‚利益衡量‛的结果往往导致纵容的个体，相互之间差异比较大，体质、心理等都是有区别的，同一加害行为会在
这些社会活动对环境的污染和破坏，更甚者，国家本身的行为有时会导致环境公共利益的更大损害，如国家制定的不当的开发政策、计划、方案等所带来的环境损害。在这种情况下,传统单轨制模式必然导致多数环境损害将得不到应有的法律约束,形成法制体系真空,只有坚持环境诉讼得公益性,准许社会成员依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关可以向法院提起诉讼,才能发挥环境诉讼的应有作用。
综上所述，环境的生态性和不可补救性决定了环境权、环境侵权行为和环境损害结果的特殊性，而这种特殊性又决定了环境诉讼天然具有公益性，保障环境诉讼公益性的实现是使环境免遭侵害或侵害之虞的必要，是对传统的诉讼制度的超越，是环境诉讼的价值所在和环境保护的立法追求。那么环境公益诉讼的概念就可以定义为：社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关向法院提起的诉讼。
二、中外环境公益诉讼制度比较
环境公益诉讼制度最早源于美国，而后无论是在英美法系还是在大陆法系，通过一系列诉讼制度对环境民事、行政诉讼的公益性的保障成为普遍趋势并日趋成熟完善。而在中国的司法实践中，带有公益性的环境诉讼的案件也时有发生，例如南京东南大学二教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山顶建立观景台案。但这些诉讼的结局大部分是一样的，即法院以原告不享有诉权被裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。当然，部分的案件以中国特色的方式取得了庶民的胜利，这种模式流程如下：起诉，不在乎法院是否受理，也不在乎是否能胜诉；新闻媒体的炒作，讨论，专家发言；有关部门出面表态坚决制止或取缔。结果是成功的，但是，我们也发现了这种正义实现模式的致命缺陷，因为它不是导向一种理性的法治社会和科学决策的过程。[3]个案的成功反而使人们过份相信这种非法治甚至可以说是反法治模式的力量，而这种力量并不一定永远将结果导向正义，容易被误导甚至被操纵。虽然公众和传媒给予这些诉讼很多的掌声，却无法回避这样一个事实：在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，如同唐诘诃德与风车作战一样，勇气可嘉却结果未必理想。一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价。这种现象的根本原因就在于我国的诉讼法对环境诉讼的公益性的保障是十分乏力的。
（一）国外环境公益行政诉讼制度
环境行政诉讼制度从西方各国行政诉讼演化的历史来看，当代立法的趋势是降低起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进公民对自
[3] 陈虹伟：公益诉讼呼唤立法，《法制日报》，2004年6月17日。
身利益和公共利益的维护。在美国，尽管宪法包含了有关原告资格的规定,国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格，即使有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系。在不断发展的司法判例的推动下，在请求复审政府行为的合法性的诉讼中，应保护的是公共权利而不是私方当事人的权利。如果立法机关认为合适,它可以把维护公益的任务委托给政府官员，例如委托给司法部长，甚至可以委托给私方当事人。所谓的‚私方司法部长‛理论由此形成，在环境法领域得到了极好的体现。美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对‚一切对人类环境有影响的联邦行动‛中应充分考虑环境利益。本世纪70年代以来，《清洁空气法》、《水法》等12部联邦环境资源法律都通过‚公民诉讼条 款‛赋予公民以提起司法复审资格，认可公民可以像司法部长和政府一样起诉环境不法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。
英国法律在公益的司法救济方面相对保守，但总体上英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。此外，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。在英国，只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼,起诉之目的并非为其自身，而是为一般公众的利益。
大陆法系国家的学者一般按诉讼标的的性质将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼属于传统的行政诉讼范畴，其目的仅限于保护原告私人权益,一般要求原告本人权益直接受到侵害才会认可其起诉资格。与之相对，客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得以客观公正地适用。大陆法系国家在原告资格问题上正展现出行政诉讼客观化的趋势。如在法国，其越权之诉在性质上属于客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时，请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。与主观诉讼相比，越权之诉有其重要特点。首先,只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益。最后,请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉，这正迎合了环境诉讼的公益性的诉讼法保障的要求。
（二）国外环境公益民事诉讼制度
与环境行政诉讼一样，公民就环境民事侵权提起公益性环境诉讼的原告资格在各国也普通呈现放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的
现象正在世界范围内出现,这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的‚本人直接受损害‛的诉讼资格限制，已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要，公民针对环境公益侵害而起诉的原告资格日益得到承认。[4]
英美国家传统上对环境污染和环境破坏行为是采用‚妨害行为‛这一概念加以概括的，并将其分为‚公益妨害‛和‚私益妨害‛而对两者适用不同的原告资格。只有公共官员，如各级检察官才享有代表公众提起旨在取缔公益妨害的资格, 私人无权就公益妨害提起诉讼，如公共官员怠于行使起诉权，就会造成公益妨害 可以继续存在和受害者得不到法律救济的不合理现象。因此，美国在立法和实务中放弃了不同类型损害的划分原则，私人可以针对公益妨害提起诉讼。联邦环境法规和部分法规中的‚公民诉讼条款‛确认了公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为，提起环境民事诉讼的资格。而英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相关的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官均可提起诉讼。
在大陆法系国家，有学者在论及健全环境民事责任体制的问题时指出，环境公益损害民事责任(与传统损害相反)的效力不仅取决于行政和司法当局高效率处理案件的能力，而且取决于公众可以提起诉讼的方式。在传统损害案件中，受害人有权向行政或司法机关提起要求赔偿损失的诉讼以保护其私人利益。而由于环境保护针对的是公共利益，如果环境受到威胁或损害，国家当然有责任首先采取行动。但是，国家在这种情况下可以得到的公共资源有限，并且日益认识到公众应该感到对环境负有责任，根据情形应能代表自己行动。这里强调了放宽公众提起环境民事诉讼的必要性。
(三)我国环境公益诉讼制度
总的来说,对于环境诉讼公益性的保障虽然我国环境法中也有一些原则性的规定，但却没有形成可操作性制度。如《中华人民共和国环境保护法》总则第六条规定：‚一切单位和个人都有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告‛。对其中的控告，有学者认为应包含起诉或控诉权，但即便如此，在其后的法规中，并没有将此条控告权具体化，比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题，因而在实务中也无法根据这一规定提起诉讼。环境保护法第四十一条规定造成环境污染危害的，对直接受到损害的单位和个人要赔偿损失；直接受到损害的单位或个人可以向法院起诉，其他如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等都作了类似规定，这里是以人身财产受损害为起诉必要条件，起诉者是对自身因环境污染而受损害起诉，而不是对违法行为起诉，法律并没有赋予单位或个人对违法污
[4] 杨立新：环境污染公益诉讼的有益尝试，http://www.yanglx.com/, 2003年10月24日。
染环境行为提起诉讼的权利，这显然不是我们所说带有公益性的环境诉讼制度。环境危机的来临要求公众参与监督成为必然，我国的环境诉讼制度作为公众参与监督的一种重要形式，应该不断完善。
而在程序法方面，环境诉讼法的公益性更显得无可依托。民事诉讼法第108条规定起诉必须符合四个条件，其中第一条件就是原告是与本人有直接利害关系的公民、法人或其他组织，也就是说只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。除此之外，任何人都无权向人民法院提起民事诉讼。很显然，在目前条件下，暂时没有直接利害关系的人，则不能提起环境诉讼。行政诉讼法第2条规定：公民法人或其它组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼，而第4条则规定原告起诉的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民法人或其它组织。这里强调的是‚自身合法权益‛受到侵犯的人，因此，合法权益暂时没有受到侵犯的人便不能就环境侵害而提起行政诉讼。结果，不仅侵害环境的民事、行政侵权行为得以逃避法律的制裁，而且环境遭受不应有的不可弥补的破坏，这不得不说是我国环境立法上的一个巨大空白。[5]
三、关于改善我国环公益境诉讼制度的立法构想
在市场经济高度发达的现代社会，为适应保护国家利益和社会公共利益的需要，强化对环境保护的国家干预原则，环境公益诉讼制度应不断得以完善。环境公益的诉讼目的在于维护社会和公众的正当环境权益，因此不应过分强调诉讼中的原告资格与当事人利益的关系，基于环境的特殊因素，适当放宽对原告起诉资格要求，扩大受案范围将政府的决策性行为纳入诉讼的范畴，发展集团诉讼，建立符合我国有中国特色的环境公益诉讼制度。
（一）放宽原告起诉资格要求
具体的说，要通过环境诉讼中的诉权的不断扩展来逐步实现对环境公益的保护，实现诉讼法上对环境诉讼的公益性的坚实保障。
1.要承认非直接利害关系人的环境诉讼起诉权。传统的环境诉讼法一般均规定，原告必须是与某一环境法律关系的直接利害关系人，即环境侵权行为或环境行政行为的直接当事人、受害人或实际受影响人。这一限制起诉权的规定难以满足现代环境法追求的价值目标。因为，直接利害关系人不敢或不愿提起环境诉讼的情况下，法院按照‚不告不理‛的原则可以不予受理；而一些受到间接侵害的人由于缺乏诉讼法上的起诉资格依据而难以起诉。这种规定既不利于法院纠正行政机关的违法行为，也不利于公共环境资源的保护。因此有必要把非直接利害关系人纳入原告的范围。
[5] 杨立新：民事行政公诉制度研究，http://www.yanglx.com/, 2003年10月24日。
2.应授予环保及其他社会团体以环境诉讼起诉权。环保团体诉讼是‚集团诉讼‛的一种，按照传统的理论，团体诉讼的原告都应是受害者，只要团体中含有非受害者，则这个团体不能以自己的名义提起环境资源诉讼，但是在晚近的世界环境诉讼立法中，大多授予无直接厉害关系的或只是其部分成员是受害者的环抱及其他社团以诉讼资格。比起个人的干预力量，环保团体诉讼的力量雄厚，态度一般比较强硬，有能力与行政机关周旋，并且可以造成很大的社会影响，法院与政治家往往非常重视，不敢怠慢。因而在应在环境诉讼中广泛采用。
3.应授予当代人保护后代人合理环境资源福利需求的环境诉讼起诉权 。依照我国的法律规定，法律主体必须已经出生或存在，由于后代人目前没有出生，因 此现时的立法不可能承认他们的起诉权。但是基于保护后代人环境福利需求的必要性，可以借鉴‚保留遗腹子的继承份额‛的思想，把后代人环境资源福利需求的损害和当代人法律权益的缺损联系起来，确认当代人的直接起诉权。如经过法理学的突破和立法改革，法律能够在将来承认当代人代表后代人的起诉权，那么就必须解决代表主体的问题。一些学者认为各级人大可以设立后代人权益保护委员会，但是依照我国法律，行使国家权力的人大就其职权范围内的事项没有必要再享有起诉权。有的学者认为应该让各级政府机构来代表，但是在很多情况下，一些地方政府又是区域或流域性环境污染和生态破坏的‚始作俑者‛。因此笔者倾向于由全国性或区域性的环境资源保护组织或当地的民众直接代表后代人提起环境诉讼。[6]
（二）举证责任和环境鉴定方面的变革
从环境诉讼的举证责任分配和环境鉴定方面来看，保障环境诉讼的公益性的诉讼制度也必须建立。举证责任分配在一定意义上是个价值考量问题。环境诉讼的目的是为了维护环境公共利益，因此，在举证责任的分配上就有别于一般的‚谁主张，谁举证‛的原则，而应依当事人距离证据的远近，举证的难易分配举证责任。各国环境诉讼的实践表明：环境诉讼的原告仅负一般的举证责任，如要求原告仅需证明在他所指控的政府违法行政行为或民事不当行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在一定的因果关系，而且这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害足矣，其余的则被告负举证责任。我国民事诉讼规定:对于因环境污染引起的损害赔偿诉讼中对原告提出的侵权事实,被告否认的,由被告负举证责任.这虽然在很大程度上适应了环境诉讼的特点,有利于环境公益的但是对于环维护境污染这一范围的界定,显然将关于自然生态破坏的环境诉讼排除在外了.而在行政诉讼中更是规定原告应证明因被诉行为侵害而造成损失的事实.这对于环境诉讼中并非本人直接受损害的原告方显然也是不利的，因此，立法上应进一步减轻其举证责任的负担.在具体案件中，法官应酌情进行利益衡量，合理分配举证责任，使环境公共利益在举证责任分配规则中得以落
[6] 周永军：简论公益诉讼，http://www.dffy.com, 2003年11月16。
实、实现。
另外，环境诉讼中经常遇到依靠一些专门化、技术化的问题，许多环境污染和破坏的事实有赖于科学地鉴定。由于其科学技术性强，因此，各国环境诉讼的实施一般不是由法院对这些证据加以确认，而是委托专业机构加以鉴定。这些鉴定结构应当是中立的，而中国目前从事环境鉴定的法定机构是隶属于各级环境保护行政管理部门的环境监测站，其是按照行政管理体制而设立的。因此，在环境诉讼中，特别是环境行政诉讼中，其鉴定结论令人难以信服。因此，建立环境诉讼制度首先对中国目前的环境监测，管理体制进行改革，使其从行政隶属关系下解 脱出来，使其成为中立性的第三人组织。为环境公益诉讼活动中必要的调查证明 活动提供公正、客观地环境鉴定，从而保证环境公益诉讼制度的良好运行。
（三） 逐步放宽人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围
人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围除了《行政诉讼法》第11条的概括列举和第12条的排除列举之外，应结合实际和WTO的司法审查要求以及我国在加入WTO前所做的承诺尽量扩大环境资源具体行政行为的司法审查范围，把行政机关制定、发布的部分具有普遍约束力的决定、命令(即抽象行政行为)也列入司法审查的范围。另外，把环境污染的行政处理纳入提起行政诉讼的事项。如果环境资源行政机关不愿卷进环境资源民事纠纷之中，可以提请全国人大常委会修改法律，缩小环境资源行政处理的适用范围。当前，我国的各项环境保护法律制度正面临WTO规则的检验，我国应利用环境保护法律、法规和行政规章立、改、废的机会，把行政复议规定为可以提起行政诉讼的非终局性的任意前臵程序，取消或申请行政复议或提起行政诉讼的作法。
（四）其他诉讼程序保证
环境诉讼作为维护环境公共利益的一项诉讼制度，其推进需要有一系列的保障措施，结合中国的具体情况，还应采取以下措施：首先，可考虑设臵环境诉讼法庭，实现诉讼效率等。其次，改革诉讼费用收取制度。环境诉讼在诉讼费用负担上应不同于私益诉讼，可取消起诉费用原告预支制度，但为了避免环境公益诉讼的滥诉，对于败诉的原告，可令其承担适当的诉讼费用。第三，应避免诉讼迟延，建立经济型诉讼程序，推动诉讼程序的快速发展。因为，过于迟延的裁判一方面会对公众起诉的积极性造成挫伤。另一方面，可能会使环境公共利益遭受损害而无法弥补。最后，在诉讼利益的分配上，应适当考虑原告的利益。从理论上讲，环境诉讼的诉讼利益应最终归于社会而非提起诉讼的原告，但是，如果将诉讼利益全部归于国家，在目前现实状况下，则公众显然将缺少维护公益的热情。因此，必须建立对原告的适当的补偿奖励机制，可以考虑，由国家对原告给予适当的物质利益补偿和奖励，从而使环境诉讼制度能够深入的进行下去。[7] 四、结语
[7] 强雨、周刚：构建我国公益诉讼的理论思考，《人民司法》，2002年第9期。
虽然环境诉讼并不是独立于传统行政诉讼和民事诉讼，但是由于环境损害在某种程度上的‚合法性‛、环境权的社会公共性和环境侵权所特有的复杂性潜在性和混同性，环境诉讼作为维护环境公共利益的有力措施具有极强的公益性。而这种公益性决定了必须对旧的诉讼体制加以改革和突破，在诉讼制度上保障并激励公民环境权的实现和环境公共利益的维护。通过对中外诉讼法对环境诉讼的公益性的保障情况的比较分析，笔者认为我国必须借鉴各国的立法和司法实践，不仅要认识到环境诉讼的公益性更要为保障环境诉讼的公益性而确立一整套诉讼制度。这套制度的核心将在于放宽对环境诉讼的原告资格、变革举证责任和环境鉴 定制度和逐步放宽人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围。这套制度的建立不仅将促进对环境公共利益的保护，还将带动我国其他领域诉讼制度的发展，进而推进中国的法治化进程。
参考文献
1.周楠著，《罗马法原理》，商务印书馆，1996年版；
2.邱聪智著，《公害法原理》，三民书局，1984年版；
3.刘海年等主编，《人权与宪政》，中国法制出版社，1999年版；
4.吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版；
5.张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版；
6.蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版；
7.常纪文：《环境法律责任原理研究》，湖南人民出版社2001年版；
8.王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版；
9.高家伟：《欧洲环境法》，工商出版社2000年版；
10.李国光：《环境保护行政诉讼》，中国民主法制出版社2000年版；
11.冷罗生著，《日本公害诉讼理论与案例评析》，商务印书馆2005年版。