【摘要】本文以社区管理主体的权利关系为研究对象，以某小区停车位改建工作为例，分析我国城市社区推进公共事务中存在的问题。通过对我国城市社区权利关系的分析，以某小区停车位改建的例子为切入，城市社区中类似于停车位改建的公共事务难以开展，过程中有重重困难，究其原因，是社区管理主体即居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者之间权利关系错综复杂，推诿扯皮；而社区居民（业主）缺乏”主人翁”意识，参与社区公共事务的知识与能力都很匮乏。这两重原因导致了社区即便有资金也难以有效率的展开工作，发挥自身的管理职能，真正地推动社区的建设与发展。因此要在理顺居委会、业委会和物业公司三者的关系，充分发挥各自的作用，明确分工，完善社区管理主体的管理服务功能；并且鼓励居民参与到社区公共事务当中去，提高居民的自治意识和能力。保障居民的有序互动和管理主体的高效协同是实现社区善治的根本，希望本文的研究能为城市社区的良性治理提供一定的参考。
【关键词】城市社区 权利关系 停车位改建
Abstract: In this paper, the relationship between the rights of community management as the object of study, the work of a residential parking spaces as an example, the analysis of China's urban communities to promote public affairs in the existing problems. Through analysis of China's urban community right relation to a residential parking spaces reconstruction examples as the breakthrough, urban communities in similar to the parking space renovation of public affairs difficult to carry out, the process is difficult, the reason is the complex power relations between the main body of the community management that the residents committee, industry committee and property management companies, shuffle disputes over trifles; and community residents (owners) lack "masters" consciousness, participation in community public affairs knowledge and ability are very scarce. This dual reason led to the community even if there are funds are difficult to work efficiency, to play their own management functions, to promote the construction and development of the community. So in relation to straighten out the neighborhood committees, industry authority and property companies, give full play to their respective roles, clear division of labor, improve the service management function of the community management subject; and to encourage residents to participate in community public affairs, improve the residents of the autonomous consciousness and ability. To ensure the orderly interaction and management of the main body of the effective collaboration is the fundamental to achieve good governance of the community, I hope this study can provide some reference for the healthy management of urban communities.
Key Words: urban community Right relation Parking space reconstruction
目 录
摘 要
关键词
Abstract
Key Words
引 言 ........................................................................................................................... 错误！未定义书签。
一、社区管理主体的权利关系 ..................................................................................... 错误！未定义书签。
（一）参与社区管理的主体 ........................................................................................................................... 1
（二）社区管理主体的权责范围 ................................................................................................................... 2
（三）社区事务管理原则 ............................................................................................................................... 4 （四）居委会、业委会、物业公司之间的矛盾冲突 ................................................................................... 4
二、社区停车位管理分析—以F小区为例 ................................................................................................... 5 （一）F小区的停车位管理现状 .................................................................................................................... 5
（二）社区停车位改建方法及流程 ............................................................................................................... 5 （三）社区停车位改建面对的困难 ............................................................................................................... 7
三、社区停车位改建的建议 ........................................................................................................................... 9
（一）明确三者的职责，专职专管专办 ....................................................................................................... 9
（二）提升社区自治度，加强社区业委会建设 ......................................................................................... 10 （三）设立监督反馈机制，培养居民自治意识和能力 ............................................................................. 11
结 语 ........................................................................................................................................................... 12
参 考 文 献 ................................................................................................................................................... 13 致 谢 ......................................................................................................................... 错误！未定义书签。4
引 言
本文以社区管理主体的权利关系为研究对象，以某小区停车位改建工作为例，分析我国城市社区推进公共事务中存在的问题。通过对我国城市社区权利关系的分析，以某小区停车位改建的例子为切入，城市社区中类似于停车位改建的公共事务难以开展，过程中有重重困难，究其原因，是社区管理主体即居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者之间权利关系错综复杂，推诿扯皮；而社区居民（业主）缺乏”主人翁”意识，参与社区公共事务的知识与能力都很匮乏。这两重原因导致了社区即便有资金也难以有效率的展开工作，发挥自身的管理职能，真正地推动社区的建设与发展。因此要在理顺居委会、业委会和物业公司三者的关系，充分发挥各自的作用，明确分工，完善社区管理主体的管理服务功能；并且鼓励居民参与到社区公共事务当中去，提高居民的自治意识和能力。保障居民的有序互动和管理主体的高效协同是实现社区善治的根本，希望本文的研究能为城市社区的良性治理提供一定的参考。
一、社区管理主体的权利关系
（一） 参与社区管理的主体
居民委员会:根据《城市居民委员会组织法》相关规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。居委会是由居住本区域内的全体的居民参加并且由他们秉持自愿的原则而组成的,在中国共产党和人民政府的指导和领导下,对本辖区或者本组织内的相关事务进行管理,并且享有独立性的社会组织。
业主委员会：根据我国的《物业管理条例》规定:业委会是业主大会的执行机构,履行以下职责:负责召开业主大会,向业主报告物业公司物业管理的相关情况;代表社区的业主与业主大会所聘请的物业公司签订有关于物业服务的民事合同；及时地了解业主及物业设施使用者的意见，并监督和协助物业公司履行双方签订的物业服务合同；及业主大会赋予业主委员会的其他相关职责。
物业管理公司是具有法人资格的经营实体，并且对居住物业实施专业化、社会化、企业化管理。 ②①①
②《城市居民委员会组织法》(1989)第1条 张晓栋：《社区治理中的“三角关系”之研究》，厦门大学2008年硕士学位论文。第6页
物业管理是物业管理公司作为专业化的机构，受社区业主和使用者的托管，依照签订的合同及契约，以经营的方式物业及其附属设施和场地进行统一管理，为业主和物业设施使用者提供服务，使物业设施发挥其使用价值，并令物业设施尽量地保值并且增值。
居民是指那些固定居住在某个地方的人。所以，居民与业主不能混为一谈前者不一定会是业主,后者不一定会是居民。 ②①
（二）社区管理主体的权责范围
1.居民委员会的职权。
定位我国《城市居民委员会组织法》规定:居民委员会是居民自我服务、自我教育、自我管理的基层群众性自治组织。因此,居委会是基层群众性自治组织，这是指居委会位于城市管理系统最低层次,由本居住区域内的全体居民自愿组成,在共产党和国家政府的指导和领导下,针对本居住区域内的事务进行管理，并且享有独立性，是实际上对社区进行操作的机构，此外，拥有引导居民思想的作用；民事纠纷调解权；向有关部门反映社区居民的意见、建议和相关要求的权力；以及对物业公司所履行的社区公共事务相关职责的监督权。然而居委会的角色和功能在现实的定位中往往处在一种极为尴尬的境地，具体地表现有:按照宪法和法律的相关规定,居委会是社区组织，是群众性的自治组织,但在实际的运作当中,居委会却承担了过多的各政府部门及街道党政所委派的任务,这部分工作能占到全部工作量的七成。如此一来，居委会工作不堪重负,疲于应付,难以将社区中的居民组织起来实现自我服务、自我教育和自我管理。而事实上,居委会正在演变成为政府的另一个派出机构，它承担了太多的政府的行政任务。与此同时，居委会作为自治组织的功能却一步步的退化。在对居委会工作的考察中发现其日常工作是承担政府委派或者要求协助的许多工作，还有就参与政府的各种检查评比，而没有调动居民参与社区自治中去的积极性。这样就致使居民委员会的应该扮演的角色和实际扮演角色的冲突。居委会法律地位和其现实地位的不一致,导致了其角色模糊,职能错位等问题。
2.业主委员会的职权。
业主委员会是由于城市社区管理体制的不断改革和物业管理的产生而出现的。根据《上海市居住物业管理条例》规定:业委会是物业公司管理区域内代表着全体业主对物业实施自治管理的组织，这是从法律上将业主委员会界定为物业区域内的一个代表机构。2003年新颁布的《物业管理条例》其中第十一条是这样规定的:业主大会履行下列职责:第一，制定及修改业主公约和业主大会议事规则；第二，①
②③④⑤ 林尚立主编:《社区民主与治理:案例研究》中国社会科学出版社2003年2月版,第59页 轩明飞：社区组织与社区发展 —对社会学 概念关系的界定与阐述[J].科技与经济，2000(4).
③ 《城市居民委员会组织法》第8条
④ 《城市居民委员会组织法》(1989)第2条
⑤ 刘哗：公共参与社区自治与协商民主——对一个城市社区公共交往行为的分析[J].复旦学报(社会科学版)，2003（5）.
选举及更换业主委员会委员,并对业主委员会的工作进行监督；第三，选聘以及解聘物业公司；第四，决定专项维修资金使用的相关方案，并监督其具体实施；第五，制定及修改物业管理区域内物业公用设施设备的使用和维护；公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；第六，法律和法规或者业主大会议事规则规定的其他有关于物业管理的职责。但是，在计划经济时代，社区居民长期身份是从属于单位的，而非从属于城市社区。因此居民不但缺乏民主自治意识,也对社区缺乏认同感及归属感。而到了以“两级政府三级管理”为特点的城市管理新体制下,居民作为小区建设和管理的一大主体,要培养居民的社区意识和公益意识,对其所居住小区产生认同感、荣誉感和归属感。只有这样,才能使社区自治组织的发展具有足够坚实的基础，才能让社区自治组织更好地发挥其在社区建设和管理中的作用。
3.物业管理公司的职权定位。
自改革开放以来，我国城镇居民的生活水平有了显著的提高，而居民的生活需求也日益多元化。这个过程中，居民的职业生活与社会生活相区别，再加上城市住房的商品化，商品房产权的私有化进程，使得传统以行政化为特点的公房管理模式失去了效果。在城市社区在中建立起一种新的社区物业管理模式势在必行。而我国目前的物业管理机构大致上有这么几种类型:第一类是是开发商的下属机构；第二类则是计划经济时代，于政府和国有企事业单位所直属的房屋管理机构演变而来；最后一类是物业公司，其具有专业性质和强调独立性的自主经营的权利。物业管理是指物业的经营者（一般是物业公司）受物业所有者（一般是业主）的委托，在国家法律范围内按照所签订的民事合同社区内物业设施进行统一化地管理，对小区物业设施包括社区绿化，健身设施安全保卫工作和社区的卫生工作实施统一的专业化的管理。还有就是向物业所有者和使用者提供相关的服务。物业公司要针对小区里的物业设施进行统一的专业化的管理，这包括了:对社区房屋的维护；队社区道路、绿化、健身设施等公用设施的作用进行维护；负责打扫社区属于公共区域的卫生；管理社区内车辆，包括对停车场的管理；公共秩序、治安保卫工作；此外还包括政府部门所规定和委托管理的民事合同中所规定的其他事项。物业公司是单元性房地产专业管理者的通称，其作为社区内物业设施管理的客体，包括社区内建造完成，以及能够投入使用的存在的各个种类的房屋及其附属的设施。而物业管理公司就是物业管理的主体之一,它按性质来划分是属于企业的，一般是有本社区的房地产开发商组建或者由原来的房屋管理所转换制度过来从事物业管理的企业。 ①
②①②③④⑤⑥ 《上海市居住物业管理条例》（2003）年 第12条 李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新》浙江大学2011年博士学位论文 第9页
③ 左万其：《对社区物业管理公司角色定位的思考》，江汉大学学报(社会科学版)。第 24卷 第 4期 Vol.24 No.4 2007年 12月
④ 国务院《物业管理条例》(2003)第15条
⑤ 国务院《物业管理条例》(2003)第9、10条
⑥ 李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新 ——基于宁波市社区案例研究》，公共管理学报
（三）社区事务管理原则
1.社区自治原则。
社区自治是我国社区未来的发展方向，社区自治是社区建设的一项基本原则。只有社区自治才能实现社区管理的真正意义，缺失居民自治的社区管理是没有意义的。只有在社区管理中贯彻社区自治的原则，才能真正符合社区发展的原则。
2.以人为本原则。
社区管理中，将人置于首位，是现代管理制度发展的必然要求，也是作为基层管理的社区管理的重要内涵。因此，社区管理的内在要求就是社区居民的个人权利及其个人意愿予以足够的尊重。
3.效率原则。
社区出现诸如“停车难”等问题，却迟迟难以得到相关管理主体及时有效的回应，关键在于当前社区管理体制中存在的一系列问题致使其严重缺乏效率。因此效率问题是在理顺居委会、业委会、物业公司三者关系时需要极为重视的。在考虑协调居委会、业委会、物业公司这三大城市社区管理主体的时候，重视效率是一大原则。 ①
（四）居委会、业委会、物业公司之间的矛盾冲突
居民委员会作为一个群众性的自治组织,是以居民为服务对象的，它所调节的更多的是人与人关系,居委会进行管理的权力的来源是居民进行选举所赋予的。居委会承担着宣传国家宪法、法律法规和国家的方针政策，教育社区居民依法履行义务，维护居民的合法权益，以及开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
业主委员会是小区中的业主大会的常设机构,业委会也是一个自治组织，它的服务对象不同，是以业主为服务对象的。它的管理更多的偏向于物权，调整的时社区内的财产所有权及使用权方面的关系。业主委员会的权力来源是业主进行选举所赋予的，它只对业主负责，其重要职责包括了制定，修改物业管理区域内物业公用的设施设备的使用、公共秩序以及环境卫生维护等方面的规章制度。
而物业管理公司是一种专业服务单位,是业主委员会聘请对社区的物业进行专业化管理的。居民委员会本质上和物业管理公司并不存在着任何直接的关系。因为物业公司只对业主委员会和业主负责,它的权力是业主委员会授予的，后者根据业主代表大会的决议而给予物业管理公司进行物业管理活动的授权。
但在社区实际的管理中，业委会与物业公司,相互干扰，影响小区的管理，在诸如维持社区的公共①
②②③④ 曹广存、刘钰、曹春梅：《城市社区管理主体权利的协调》，《城市问题》总第136期 张晓栋：《社区治理中的“三角关系”之研究》，厦门大学2008年硕士学位论文。第13页
③ 城市社区公共事务参与模式研究问题研究
④ 郭风英：城市社区居家养老服务多元供给机制探析-以宁波市江东区社区服务为例[J].中国城市经济，2010，7(11):124-125.
秩序以及环境卫生等问题中，业主大会形式上委托物业公司进行管理，然而实际情况是部分业主自己违反业主公约，物业难以管理，物业服务差业主投诉无门；居委会与业委会存在着部门职能重叠的情况，部分小区存在着重居委会而轻业委会或者轻居委会而中业委会的极端情况；物业公司与居委会，双方针很多事务存在多头管理，很多社区出现了好事大家一起抢着做，坏事无人问津的尴嘎局面，在经济利益，服务设施等方面存在争夺的现象。以上矛盾的出现，既有社区关于主体权力关系和职权分配的相关制度存在着不足的原因，也有居民自治体系发展落后的原因。如此看来，只有理顺这三者关系，协调三者的共同发展，并且构建成熟的居民自治体系才能走出当今社区管理的困境。
二、社区停车位改建的流程与难处
（一）F小区的停车管理现状
1.F小区的基本情况
F小区是一个拆迁安置小区，是N第一批农民征地的安置小区。小区建成于2003年，当时车子少，因此小区的设计没有包含地下停车场，地面停车也只有一百余个。小区中除了主干道较为宽阔，小区内其他道路都相对较窄。从2008年开始，小区的汽车保有量开始快速增长，而到2010年，汽车保有量呈现爆炸式增长，停车难形势日益严峻，发展到了如今，不仅是居民感到头疼，小区的管理者也觉得相当棘手。
2.停车位管理办法急需改革
如今F小区共有住户800余户，而小区内的汽车保有量已经超过了1300辆。超高的私家车数量囿于停车位的不足，便只能随意的停放在路边，塞得满满当当。这给F小区居民出行带来了极大地不便，也容易造成邻里纠纷，更因堵塞消防通道而影响了小区的安全。因此F小区停车位改建势在必行，F小区的居委会数次向建设局反映自身的困难，期待政府给予支持。2015年F小区得到了用于停车场改建的专项拨款，但改建工作却在筹备阶段遇到了巨大的问题，诸如业委会建设仍不成熟，没有独立开展工作的能力；居委会任务太过繁重，还要在很大程度上扮演居委会加业委会的双重角色，所有工作一肩挑；物业公司缺乏来自业委会的资金以及授权的支持，无法对小区停车问题进行专业化管理。
（二）社区实施停车位改建的办法及流程
1.社区实施停车位改建的实际做法
居委会在具体工作中起着至关重要的主导作用。在小区的停车位改建工作中，住建部门的政策是改建的前提。只有在得到住建部门的批准和财政支持之后，改建工作才能得以实施。因此，长期以来承担了海量行政任务的居民委员会因为其有着成熟的管理体制和稳定的管理人员并且和政府更亲近的关系，成为了改建工作的主导者。所有相关政策都由街道转达给居委会。另外，社区中建设不完善的
业主委员会没有自主参与到社区事务的能力，只能依附于居委会的工作人员开展工作。就停车场改建工作，按照法律规定，业主委员会是管理小区物业的自治组织，相关改建工作需要业主委员会在召开业主大会获得一致通过后，由业主委员会草拟改建申请书并签字，交至住建部门。然而在实际中，业主委员会没有自主开展自治的能力，因此实际上都是居委会在负责工作，包括召开业主大会，事前与相关业主就停车场改建事件进行沟通以及事后调节停车场改建而出现的纠纷和矛盾。这些统统都是居委会在负责并实施，业主委员会成为了一个只负责敲章签字的傀儡。
而到了设计和招标环节。按照规定应是业主委员会向物业管理公司授意其进行招标，并在具体的改建工作中进行监督和管理。但这些在小区中依然是居委会在负责，甚至掌控着用于社区停车场改建的财政拨款，因此F小区可以说是完全处于居委会的管理之下。这种管理，与其说是作为居民自治组织的居委会的自治式管理，倒不如说是扮演着行政组织机构角色的居委会的行政领导。
改建工作进入具体实施阶段时，物业公司开始承担更多的专业性事务。停车场作为物业的一种，是物业公司进行专业化管理的一大内容，因此它将参与到具体的改建工作中去。而这个过程中，居委会扮演着辅助者的角色，主要负责调解居民因与自己相关的停车场改建工作产生的纠纷。小区停车位改建的空间来源很大一部分是清理绿化带和利用闲置用地，另外其产生的泥泞和噪音等问题是必然存在的，因此难免会导致居民的纠纷，在这个过程中，仍旧依赖于发展更成熟，人手更充分的居委会。
2.小区停车位改建的流程
社区从发现停车难问题，到停车位改建工程开工，大体上可以分为四步骤：
第一步，居委会向住建部门反映本小区的停车困难问题及改建需要。当某个小区出现停车困难时，社区居委会或主动了解社区居民的停车困难，或被动地接受居民关于停车问题的反映。当明确本社区出现了停车困难问题并需要展开改建工作后，居委会通过街道办事处向上汇报。这个过程是社区总结自身状况并向相关部门反映的过程，是主管社区改建的住建部门了解相关情况以作为政策依据的过程。因为居委会与政府长期以来的亲近关系，成为了联结社区和政府的纽带。
第二步，住建部门了解到社区的改建需求，当这种需求成为许多小区的普遍需求时，即出现了相对普遍的停车困难问题时，住建部门出台相关政策，为社区的停车场改建提供财政支持，这种支持通常是以改建车位的数量给予财政补贴的方式实现的。这个过程住建部门派出调研人员，对曾经反映过停车困难和改建需求的相关小区进行实地考察调研，确定哪些小区确实需要进行停车改建工作，最后将名单确定下来。
第三步，当某小区因严重的停车问题和切实的改建需求而进入到住建部门的改建名单后，作为人民政府的派出机构的街道办事处，讲在收到上级通知后负责将相关消息告知社区的居委会。居委会在收到消息后，负责通知其他两大社区管理主体即业主委员会和物业公司。因为业主委员会是物业管理
区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，因此它对社区内的相关物权负有责任。业主委员会将召开业主大会，投票表决是否进行社区停车场改建工作。在获得肯定后，由社区业主委员会向住建部门提交具体的改建申请。
第四步，在获得住建部门的批复和停车场改建专项资金之后，业主委员会将委托物业公司进行具体的改建操作。因为物业公司是业主委员会委托对社区内业主的物业进行管理的专业性服务机构。将由物业公司进行社区停车场改建的工程项目招标和委托相关机构进行社区停车场改建工程的图纸设计。这一步骤之后，社区改建工作就进入到了具体的实施阶段，因为本论文是针对停车场改建筹备工作中存在的社区各管理主体之间的权力关系纠葛，所以后续的具体工作不在本文的探讨范围之内。
（三）社区停车位改建面对的困难
1.社区管理主体分工不明，互相推诿
当前的社区，虽然有相关法律法规政策对社区各主体的权利进行了较为细致的规定，但城市社区不断发展，新情况的不断出现，使得相关打法律法规始终处于后知后觉的状态。更由于社区各主体本身也存在自身的利益追求，因为管理的本质是人在管，所以会出现“好事人人抢，坏事人人逃”的状况，于是社区管理三主体的工作分配和权利划分就有着重要问题。
首先，居民委员会与业主委员会是存在着工作内容重叠和职能冲突。居委会和业委会都是社区自治管理组织,针对法律的关系来说,居委会负责的是管理和全体小区居民有关的公共事务,业委会负责的是管理和物业相关的公共事务；就管理的对象来说，居委会管理的是小区居民,而业委会管理的是小区的业主；就管理的内容来说，居委会管理的是全体小区居民相关的公共性事务,这是涵盖了业委会管理的范围与物业有关的公共事务,所以说这两个组织在工作的内容中存在一部分职能相互交叉的情况。然而,就现实情况来说,许多小区的居民委员会承担了相当多的行政工作，看起来已不像是一个群众自治性组织了，如今的居委会所呈现的面貌更多是基层的行政组织了。在F小区中，居委会经过长期的发展，其工作模式成熟，而且其居委会干事往往长期为社区服务，与社区居民的联系强。更因为居委会扮演着政府派出机构的角色，居民自治意识缺乏，往往更偏向被动地于接受居委会的领导。这些导致了居委会的泛行政化。这可以从居委会工作者被称为“居委干部”这一混淆了社区工作者和政府公务人员的称谓看出。这样导致的一个后果就是居委会大事小事一起抓，表现强势，而F小区作为农民征地的拆迁安置小区，农民们的业主意识极度匮乏，反而将居委会默认为是农村的村委会。对社区业主委员会的建设很落后，很不成熟，再加上业委会的工作人员由社区业主兼职担任，缺乏稳定性，也难以将主要的经精力投入到社区工作当中去，因此业委会在公共事务中难以发挥作用，只能听从于①① 朱健刚：城市街区的权力变迁——强国家与强社会模式：对一个街区权力结构的分析[J].战略与管理，2012.
居委会的意见。业委会的工作甚至是居委会的工作人员在做。
而物业管理公司相对于居委会和业委会而言，它则是根据合同契约为业主提供相应服务,主要管理小区的物业相关设施，首先是一个盈利性机构。物业公司相比于居委会，并不能取代后者。因为它无法行使自治组织的职能。前者是是居民自治组织,它对于物业公司有就小区纠纷进行协调的权力。这样看来，这两者的关可以说是是居民自治管理机制和物业公司专业化管理机制有机的结合。
因此,小区公共事务管理的重要事务，应该是由业主大会或者作为业主大会常设机构的业主委员会作出决策再以签订民事合同的这么一种方式,委托物业管理公司去实施。例如，制止社区居民的违规违制行为、制止社区居民私自搭建违章建筑、管理社区中随意停放的车辆、以及公共设施遭受损害和后续的维修管理等工作。物业公司要进行社区管理时，在双方签订的物业管理合同中,相关事项应当有着业主大会或者业主委员会的明确授权。F小区的停车管理一直未曾真正展开，原因在于居民不愿意缴纳相关的物业费用用于停车管理。而业委会则无力做出决议，督促社区业主缴纳用于停车管理物业费用，更何况在F小区缺乏停车管理的空间。因此小区中的私家车处于一种三不管状态。而业主在社区生活中时常投诉管理乱，小偷旁无若人的进入小区中偷盗；服务差，社区楼道常年无人打扫，臭气熏天；环境差，社区里的绿化和健身设施缺胳膊少腿，无人管理。而物业则抱怨业主没素质，不守规矩，乱丢垃圾，私自搭建违章建筑等等。以上这些问题比较集中反映社区业主和物业之间的矛盾，然而业主却无力通过业主委员会对物业公司进行监管，最后只能向居委会反映，物业也难以和业主沟通。而居委会对于物业公司没有直接关系，因此在事务管理上乏力。总的来说，物业管理是小区建设与管理的基础性问题,涉及到千家万户的利益，要切实维护好诸多业主的切身利益，在实际操作中存在比较大的难度。总的来说，作为业主自治机构的业主委员会建设不足，难以发挥自身作用，居委会对小区进行物业专业管理的物业公司，在工作的某些内容和范围等方面却又缺乏明确的规范和界定,使得业主与物业管理公司之间矛盾不断,这种情况对小区的管理与建设产生了诸多的负面影响。
2.社区自治建设度较低
提高城市社区居民对社区内公共事务的参与度，是社区建设的重要内容，而实现城市社区居民自治，是社区未来的发展方向。然而在小区停车场改建进程中，居民的参与严重不足，这既是城市社区居民自治 体制构建存在问题，也关乎居民自治意识与自治能力尚且薄弱有关。
首先在社区筹备停车场改建工作中，居委会和业委会作为城市社区的自治机构，前者过多的承担了街道办的行政事务，演变成了街道办事处下属的基层行政组织，没有做到实现居民自治。居民委员会的日常工作没有立足于社区自治,将引导居民的有效地参与到社区公共事务中区，却将承担政府的行①①② 夏建中：城市新型社区居民自治组织的实证研究[J].学海，2005（3）
② 李慧凤：社区治理与社会管理体制创新-基于宁波市社区案例研究[J].公共管理学报，2010，2(01):16-17.
政工作以及各种评比和接受政府的检查作为了自身的主要工作。这样就出现了居民委员会的应该扮演的角色和实际扮演的角色的冲突。而其在法律地位上和现实中的地位的不一致,更致使其职能出现错位，角色的定位模糊不清。于是最终居委会成为各个等级的党委、人民政府及其相关工作部门的的统一下属机构。居委会的工作过于繁重，因此它很难将社区中的居民组织起来实现自我管理、自我教育和自我服务"。而业委会则在许多老旧小区中形同虚设，只是小区业主兼职担任着相关职务，没有管理日常事务的工作人员，只能在居委会的带头和协助下参与到社区相关事务当中去，自身甚至都无法独立召开业主大会，更遑论为小区业主进行自治提供相关的有效的渠道了。单就停车场改建而言，因为停车改建工程的实施一定会影响到小区业主的日常生活，所以小区内的业主对于具体的改建规划会存在异议，业委会要使小区业主同意相关的改建工作，单单依靠业主大会根本无法实现，关键在于事先事后与业主的沟通协调，这毫无疑问，这不是只是由业主兼职拼凑而成的业主委员会能做到的。
其次，居民在我国长期以来的经济体制下，始终处于被动管理的地位，完全是被管理者。而长期以来的城市社区中管理体制是直线性质的，因而小区成员之间的横向的联系不够,社区意识很薄弱。进入新时代以后，很多居民依然缺乏“主人翁”意识。而社区的业主们，很多对于自己的权利和责任漠不关心，根本不太清楚业主和业主委员会的定位，也对参与业主大会表达自身的已经不感兴趣。同时受到长期以来形成的所以事务都依赖于政府的各级组织的习惯和观念的影响,业主的自我管理意识和参与公益事务的意识都较差，这很大程度上制约了业主委员会在社区事务中发挥自身的作用。
社区业主委员会的本身存在的自治意识薄弱，缺乏自主开展的工作的能力，业主缺乏自治的平台等原因也在很大程度上制约了对物业公司的监督。物业公司作为受物业所有者即业主的委托对社区内的物业设施进行统一化管理并向物业的所有者和使用者提供服务的这么一个主体，其管理工作是否达标需要业主委员会通过自身的职权对其进行监督。现今社区中存在着物业公司不作为，服务意识差，管理能力落后的问题，一方面其缺少监督，另一方面物业公司面临着物业费率低的难题，很大程度上是由于缺乏一个完整有力自主的业主委员会所致。
3.改建效果差强人意
社区是一个综合体，由较多的居民共同组成，各方的利益会因为某一事件而发生冲突，最终影响到社区管理的实际效果。从当前的社区管理来看，产生异议较多的诸如社区卫生、治安、噪音控制和人们的日常出行。而停车位改建则关系到人们日常出行，因此对于停车位改建的工作时提升社区局面满意度和完善社区管理的重要途径。当前的社区改建实际结果跟居民所期许的改制效果，还存在着一定的差距，这也就导致了社区管理水平迟迟不能有所发展和改变。存在的问题是各方位利益难以均衡。在社区的改建当中，居民意见的数量和质量都得不到保障。部分居民因为自身利益得不到满足，就反①① 张晓栋：《社区治理中的“三角关系”之研究》，厦门大学2008年硕士学位论文。
而不支持社区的停车位改建。部分居民因为自身的维权意识淡薄，就不参与停车位改建的相关事宜。部分居民发现了停车位改建过程中存在的问题，但是没有一个良好的途径得到解决而丧失话语权。因此，虽然社区停车位改建工作时一个完善社区管理和服务的重要工作，但是从实际的效果来看因为机制的原因以及居民的生活习惯等因素，导致社区停车位改建工作最终因为居民不能够有效地反应自己的诉求、维权意识淡薄而后觉后醒、缺乏良好的反馈机制而最终不能实际表达自己的要求。这些问题的存在导致停车位改建工作的实际效果差强人意，不能够满足居民的实际生活需求。
三、社区停车位改建的建议
（一） 明确三者的职责，专职专管专办
居委员与业委会之间，建立协调与监督关系。这两者之间，除了前文所述的存在职能交叉的问题，另外服务的范围及其对象都有着相似性。首先地域上都是居住小区，所有管理活动都是在居住小区内进行，围绕着居住小区开展。其次服务的对象都是居住小区内的居民和业主，很大程度上这也是一种重叠。因此,居委会与业委会两者首先是一种相互监督的关系"另外,因为居委会和业委会在调整的区域和对象以及两者自身组织的形式三个方面很相似,两者都是为了维护居民(或者业主)的切实利益,以及建设文明的社区这个共同的目标,因此居委会和业委会之间简历协调统一的关系很有必要。还有一点需要注意的是在处理两者的关系中，切忌走向极端，或者只重视居委会的发展而忽视业委会的建设，亦或者只推崇居委会的作用而轻视业委会的地位。
居委会和物业管理公司之间要建立互相协调的关系。首先应该明确，物业公司理应成为小区进行专业化的管理主体,在关于全面负责环卫清扫、防卫治安、房屋整修、绿化养护这些工作中发挥专业性的作用。而居委会则将主要的工作转到力抓小区内面向居民的宣传教育、民事纠纷的调解等工作上来,对于并不属于自身的事事务,居委会理应主动地让权退出。总的来说，在管理相关的主体来说,要防止居委会与物业公司这两者的纠纷,就一定要理清这两者不同的职能,才能在这两者之间创造出一种相互协调的关系。
强化业委会与物业管理公司之间的民事合同关系。首先，要确认业委会和物业公司之间的民事合同关系。双方签订了服务合同，因此要更充分地发挥好物业管理服务合同的相关功能。双方的物业管理服务合同是物业公司与业委会两者联结的唯一的纽带,这份合同的内容将是物业公司进行物业管理的核心,物业公司就仅仅只对这份合同里所规定的内容负起责任。所以,业委会与物业公司两者之间,就只是一种平等的民事合同的关系。 ①
① 杨中宣：《城市建设中的新型社区管理模式研究》，西安建筑科技大学2009年博士学位论文。
（二）提升社区自制度，加强业主委员会的建设
必须将业主委员会作为社区管理建设的重点。一要加强业主自治意识的教育，居委会、社区党组织要发展基础民主，就一定要广泛开展业主自治意识的思想宣传教育工作，要扭转小区居民只知道居委会不知到业委会的状态。二要更重视业委会的工作人员组成和独立开展工作的能力，对其他业主进行政治引导，带动业主参与到自治中来。三要主动作为，集聚人才。党组织、业委会和居委会要将社会上有影响力，素质较高的业主参加，共同实施业主委员会人才建设计划。
使得业主委员会成为能够独立开展工作，有效参与社区管理的社区自治组织。
在面对居委会越来越泛行政化，其自治功能日益减退的情况下，大力发展组织形式更自由，工作羁绊更少的业委会很有必要。公民在参与到社区的政治生活中去的过程，其实就是培养民主意识的过程。而这一点，对于社区管理的未来很重要。
（三）设立监督反馈机制，培养社区居民自治意识与能力
从停车改建工作来看，虽然社区工作者深入居民中去听取居民的意见，调节居民的纠纷。然而这种做法只是为了让居民同意相关的改建工作，是管理主体以及拿出了方案再去说服居民服从的一个过程，这是本末倒置。这种做法成为了一种普遍的做法，跟当前我们社区的居民自治意识淡薄，自治能力能力欠缺有着很大的关系。我们必须认识到只有广泛有效的开展居民自治才是社区管理未来的发展方向。
社区居民难以认识到自己的不足，更有嫌麻烦的心态，他们往往只对切实利益的事情有所触动，而采取的做法也往往不恰当。而要使社区内的居民能够积极有序地参与到社区的公共事务中区，第一要转变的是社区工作者们的陈旧观念，他们自身唉开展工作中完全没有意识到居民参与社区公共事务的重要性。因此，先要让社区工作者吧社区居民参与社区公共事务当作一项极重要的工作。不能是社区需要居民的意见了就问一问，不需要就无视居民的意见。
人性本善理论认为，人们有积极参与集体活动的源动力，愿意为集体目标努力，愿意为工作尽力，愿意发挥创造力和才智。另外社区讲座是培养居民社区公共事务参与意识不错的形式，可以邀请一些相关专业的老师来社区里讲解有关与社区政治参与的相关知识，引导居民增强自身意识、明自身民责任，引倒社区居民将思想观念扭转过来，将自身看成社区的一部分，积极主动的参与社区、服务社区、奉献社区，将那种把社区参与视作是政府的工作而漠视政治参与的思想剔除。这样，社区的居民将会在积极参与社区事务中体会到自豪感与幸福感。还可帮助居民挑选一项他本人力所能及的公共事务，并由他进行参与管理，来发挥他自身的作用，并在社区公共事务参与中实现自身的价值。这样， 季斌：《拆迁安置社区的管理研究—以张家港市徐丰社区为例》，西北农林科技大学2014年硕士学位论文。 ①①
就能逐渐地实现社区居民由个体地参与再转变为广泛地参与社区事务，从被动地参与变成主动地参与社区事务。
①
结 语
随着我国城镇化进程的不断加快，社区数量和社区管理事务不断增多。因此，社区管理的好坏显得至关重要，关系到社区居民的日常生活秩序。本文以社区停车位改建为例，探讨城市社区的权利关系，为我国的社区管理提供借鉴。首先阐述了参与社区管理的主体界定以及对应的职权范围，其次分析了F小区的停车位改建的具体事例，包括了社区停车位改建的方法和流程以及改建所面对的困难。最后，针对社区停车位的困难提出社区管理的一些建议。
① 曹岚：《城市新型社区复合治理模式研究》，华东理工大学2014年硕士学位论文。
参 考 文 献
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【摘要】本文以社区管理主体的权利关系为研究对象，以某小区停车位改建工作为例，分析我国城市社区推进公共事务中存在的问题。通过对我国城市社区权利关系的分析，以某小区停车位改建的例子为切入，城市社区中类似于停车位改建的公共事务难以开展，过程中有重重困难，究其原因，是社区管理主体即居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者之间权利关系错综复杂，推诿扯皮；而社区居民（业主）缺乏”主人翁”意识，参与社区公共事务的知识与能力都很匮乏。这两重原因导致了社区即便有资金也难以有效率的展开工作，发挥自身的管理职能，真正地推动社区的建设与发展。因此要在理顺居委会、业委会和物业公司三者的关系，充分发挥各自的作用，明确分工，完善社区管理主体的管理服务功能；并且鼓励居民参与到社区公共事务当中去，提高居民的自治意识和能力。保障居民的有序互动和管理主体的高效协同是实现社区善治的根本，希望本文的研究能为城市社区的良性治理提供一定的参考。
【关键词】城市社区 权利关系 停车位改建
Abstract: In this paper, the relationship between the rights of community management as the object of study, the work of a residential parking spaces as an example, the analysis of China's urban communities to promote public affairs in the existing problems. Through analysis of China's urban community right relation to a residential parking spaces reconstruction examples as the breakthrough, urban communities in similar to the parking space renovation of public affairs difficult to carry out, the process is difficult, the reason is the complex power relations between the main body of the community management that the residents committee, industry committee and property management companies, shuffle disputes over trifles; and community residents (owners) lack "masters" consciousness, participation in community public affairs knowledge and ability are very scarce. This dual reason led to the community even if there are funds are difficult to work efficiency, to play their own management functions, to promote the construction and development of the community. So in relation to straighten out the neighborhood committees, industry authority and property companies, give full play to their respective roles, clear division of labor, improve the service management function of the community management subject; and to encourage residents to participate in community public affairs, improve the residents of the autonomous consciousness and ability. To ensure the orderly interaction and management of the main body of the effective collaboration is the fundamental to achieve good governance of the community, I hope this study can provide some reference for the healthy management of urban communities.
Key Words: urban community Right relation Parking space reconstruction
目 录
摘 要
关键词
Abstract
Key Words
引 言 ........................................................................................................................... 错误！未定义书签。
一、社区管理主体的权利关系 ..................................................................................... 错误！未定义书签。
（一）参与社区管理的主体 ........................................................................................................................... 1
（二）社区管理主体的权责范围 ................................................................................................................... 2
（三）社区事务管理原则 ............................................................................................................................... 4 （四）居委会、业委会、物业公司之间的矛盾冲突 ................................................................................... 4
二、社区停车位管理分析—以F小区为例 ................................................................................................... 5 （一）F小区的停车位管理现状 .................................................................................................................... 5
（二）社区停车位改建方法及流程 ............................................................................................................... 5 （三）社区停车位改建面对的困难 ............................................................................................................... 7
三、社区停车位改建的建议 ........................................................................................................................... 9
（一）明确三者的职责，专职专管专办 ....................................................................................................... 9
（二）提升社区自治度，加强社区业委会建设 ......................................................................................... 10 （三）设立监督反馈机制，培养居民自治意识和能力 ............................................................................. 11
结 语 ........................................................................................................................................................... 12
参 考 文 献 ................................................................................................................................................... 13 致 谢 ......................................................................................................................... 错误！未定义书签。4
引 言
本文以社区管理主体的权利关系为研究对象，以某小区停车位改建工作为例，分析我国城市社区推进公共事务中存在的问题。通过对我国城市社区权利关系的分析，以某小区停车位改建的例子为切入，城市社区中类似于停车位改建的公共事务难以开展，过程中有重重困难，究其原因，是社区管理主体即居民委员会、业主委员会和物业管理公司三者之间权利关系错综复杂，推诿扯皮；而社区居民（业主）缺乏”主人翁”意识，参与社区公共事务的知识与能力都很匮乏。这两重原因导致了社区即便有资金也难以有效率的展开工作，发挥自身的管理职能，真正地推动社区的建设与发展。因此要在理顺居委会、业委会和物业公司三者的关系，充分发挥各自的作用，明确分工，完善社区管理主体的管理服务功能；并且鼓励居民参与到社区公共事务当中去，提高居民的自治意识和能力。保障居民的有序互动和管理主体的高效协同是实现社区善治的根本，希望本文的研究能为城市社区的良性治理提供一定的参考。
一、社区管理主体的权利关系
（一） 参与社区管理的主体
居民委员会:根据《城市居民委员会组织法》相关规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。居委会是由居住本区域内的全体的居民参加并且由他们秉持自愿的原则而组成的,在中国共产党和人民政府的指导和领导下,对本辖区或者本组织内的相关事务进行管理,并且享有独立性的社会组织。
业主委员会：根据我国的《物业管理条例》规定:业委会是业主大会的执行机构,履行以下职责:负责召开业主大会,向业主报告物业公司物业管理的相关情况;代表社区的业主与业主大会所聘请的物业公司签订有关于物业服务的民事合同；及时地了解业主及物业设施使用者的意见，并监督和协助物业公司履行双方签订的物业服务合同；及业主大会赋予业主委员会的其他相关职责。
物业管理公司是具有法人资格的经营实体，并且对居住物业实施专业化、社会化、企业化管理。 ②①①
②《城市居民委员会组织法》(1989)第1条 张晓栋：《社区治理中的“三角关系”之研究》，厦门大学2008年硕士学位论文。第6页
物业管理是物业管理公司作为专业化的机构，受社区业主和使用者的托管，依照签订的合同及契约，以经营的方式物业及其附属设施和场地进行统一管理，为业主和物业设施使用者提供服务，使物业设施发挥其使用价值，并令物业设施尽量地保值并且增值。
居民是指那些固定居住在某个地方的人。所以，居民与业主不能混为一谈前者不一定会是业主,后者不一定会是居民。 ②①
（二）社区管理主体的权责范围
1.居民委员会的职权。
定位我国《城市居民委员会组织法》规定:居民委员会是居民自我服务、自我教育、自我管理的基层群众性自治组织。因此,居委会是基层群众性自治组织，这是指居委会位于城市管理系统最低层次,由本居住区域内的全体居民自愿组成,在共产党和国家政府的指导和领导下,针对本居住区域内的事务进行管理，并且享有独立性，是实际上对社区进行操作的机构，此外，拥有引导居民思想的作用；民事纠纷调解权；向有关部门反映社区居民的意见、建议和相关要求的权力；以及对物业公司所履行的社区公共事务相关职责的监督权。然而居委会的角色和功能在现实的定位中往往处在一种极为尴尬的境地，具体地表现有:按照宪法和法律的相关规定,居委会是社区组织，是群众性的自治组织,但在实际的运作当中,居委会却承担了过多的各政府部门及街道党政所委派的任务,这部分工作能占到全部工作量的七成。如此一来，居委会工作不堪重负,疲于应付,难以将社区中的居民组织起来实现自我服务、自我教育和自我管理。而事实上,居委会正在演变成为政府的另一个派出机构，它承担了太多的政府的行政任务。与此同时，居委会作为自治组织的功能却一步步的退化。在对居委会工作的考察中发现其日常工作是承担政府委派或者要求协助的许多工作，还有就参与政府的各种检查评比，而没有调动居民参与社区自治中去的积极性。这样就致使居民委员会的应该扮演的角色和实际扮演角色的冲突。居委会法律地位和其现实地位的不一致,导致了其角色模糊,职能错位等问题。
2.业主委员会的职权。
业主委员会是由于城市社区管理体制的不断改革和物业管理的产生而出现的。根据《上海市居住物业管理条例》规定:业委会是物业公司管理区域内代表着全体业主对物业实施自治管理的组织，这是从法律上将业主委员会界定为物业区域内的一个代表机构。2003年新颁布的《物业管理条例》其中第十一条是这样规定的:业主大会履行下列职责:第一，制定及修改业主公约和业主大会议事规则；第二，①
②③④⑤ 林尚立主编:《社区民主与治理:案例研究》中国社会科学出版社2003年2月版,第59页 轩明飞：社区组织与社区发展 —对社会学 概念关系的界定与阐述[J].科技与经济，2000(4).
③ 《城市居民委员会组织法》第8条
④ 《城市居民委员会组织法》(1989)第2条
⑤ 刘哗：公共参与社区自治与协商民主——对一个城市社区公共交往行为的分析[J].复旦学报(社会科学版)，2003（5）.
选举及更换业主委员会委员,并对业主委员会的工作进行监督；第三，选聘以及解聘物业公司；第四，决定专项维修资金使用的相关方案，并监督其具体实施；第五，制定及修改物业管理区域内物业公用设施设备的使用和维护；公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；第六，法律和法规或者业主大会议事规则规定的其他有关于物业管理的职责。但是，在计划经济时代，社区居民长期身份是从属于单位的，而非从属于城市社区。因此居民不但缺乏民主自治意识,也对社区缺乏认同感及归属感。而到了以“两级政府三级管理”为特点的城市管理新体制下,居民作为小区建设和管理的一大主体,要培养居民的社区意识和公益意识,对其所居住小区产生认同感、荣誉感和归属感。只有这样,才能使社区自治组织的发展具有足够坚实的基础，才能让社区自治组织更好地发挥其在社区建设和管理中的作用。
3.物业管理公司的职权定位。
自改革开放以来，我国城镇居民的生活水平有了显著的提高，而居民的生活需求也日益多元化。这个过程中，居民的职业生活与社会生活相区别，再加上城市住房的商品化，商品房产权的私有化进程，使得传统以行政化为特点的公房管理模式失去了效果。在城市社区在中建立起一种新的社区物业管理模式势在必行。而我国目前的物业管理机构大致上有这么几种类型:第一类是是开发商的下属机构；第二类则是计划经济时代，于政府和国有企事业单位所直属的房屋管理机构演变而来；最后一类是物业公司，其具有专业性质和强调独立性的自主经营的权利。物业管理是指物业的经营者（一般是物业公司）受物业所有者（一般是业主）的委托，在国家法律范围内按照所签订的民事合同社区内物业设施进行统一化地管理，对小区物业设施包括社区绿化，健身设施安全保卫工作和社区的卫生工作实施统一的专业化的管理。还有就是向物业所有者和使用者提供相关的服务。物业公司要针对小区里的物业设施进行统一的专业化的管理，这包括了:对社区房屋的维护；队社区道路、绿化、健身设施等公用设施的作用进行维护；负责打扫社区属于公共区域的卫生；管理社区内车辆，包括对停车场的管理；公共秩序、治安保卫工作；此外还包括政府部门所规定和委托管理的民事合同中所规定的其他事项。物业公司是单元性房地产专业管理者的通称，其作为社区内物业设施管理的客体，包括社区内建造完成，以及能够投入使用的存在的各个种类的房屋及其附属的设施。而物业管理公司就是物业管理的主体之一,它按性质来划分是属于企业的，一般是有本社区的房地产开发商组建或者由原来的房屋管理所转换制度过来从事物业管理的企业。 ①
②①②③④⑤⑥ 《上海市居住物业管理条例》（2003）年 第12条 李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新》浙江大学2011年博士学位论文 第9页
③ 左万其：《对社区物业管理公司角色定位的思考》，江汉大学学报(社会科学版)。第 24卷 第 4期 Vol.24 No.4 2007年 12月
④ 国务院《物业管理条例》(2003)第15条
⑤ 国务院《物业管理条例》(2003)第9、10条
⑥ 李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新 ——基于宁波市社区案例研究》，公共管理学报
（三）社区事务管理原则
1.社区自治原则。
社区自治是我国社区未来的发展方向，社区自治是社区建设的一项基本原则。只有社区自治才能实现社区管理的真正意义，缺失居民自治的社区管理是没有意义的。只有在社区管理中贯彻社区自治的原则，才能真正符合社区发展的原则。
2.以人为本原则。
社区管理中，将人置于首位，是现代管理制度发展的必然要求，也是作为基层管理的社区管理的重要内涵。因此，社区管理的内在要求就是社区居民的个人权利及其个人意愿予以足够的尊重。
3.效率原则。
社区出现诸如“停车难”等问题，却迟迟难以得到相关管理主体及时有效的回应，关键在于当前社区管理体制中存在的一系列问题致使其严重缺乏效率。因此效率问题是在理顺居委会、业委会、物业公司三者关系时需要极为重视的。在考虑协调居委会、业委会、物业公司这三大城市社区管理主体的时候，重视效率是一大原则。 ①
（四）居委会、业委会、物业公司之间的矛盾冲突
居民委员会作为一个群众性的自治组织,是以居民为服务对象的，它所调节的更多的是人与人关系,居委会进行管理的权力的来源是居民进行选举所赋予的。居委会承担着宣传国家宪法、法律法规和国家的方针政策，教育社区居民依法履行义务，维护居民的合法权益，以及开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
业主委员会是小区中的业主大会的常设机构,业委会也是一个自治组织，它的服务对象不同，是以业主为服务对象的。它的管理更多的偏向于物权，调整的时社区内的财产所有权及使用权方面的关系。业主委员会的权力来源是业主进行选举所赋予的，它只对业主负责，其重要职责包括了制定，修改物业管理区域内物业公用的设施设备的使用、公共秩序以及环境卫生维护等方面的规章制度。
而物业管理公司是一种专业服务单位,是业主委员会聘请对社区的物业进行专业化管理的。居民委员会本质上和物业管理公司并不存在着任何直接的关系。因为物业公司只对业主委员会和业主负责,它的权力是业主委员会授予的，后者根据业主代表大会的决议而给予物业管理公司进行物业管理活动的授权。
但在社区实际的管理中，业委会与物业公司,相互干扰，影响小区的管理，在诸如维持社区的公共①
②②③④ 曹广存、刘钰、曹春梅：《城市社区管理主体权利的协调》，《城市问题》总第136期 张晓栋：《社区治理中的“三角关系”之研究》，厦门大学2008年硕士学位论文。第13页
③ 城市社区公共事务参与模式研究问题研究
④ 郭风英：城市社区居家养老服务多元供给机制探析-以宁波市江东区社区服务为例[J].中国城市经济，2010，7(11):124-125.
秩序以及环境卫生等问题中，业主大会形式上委托物业公司进行管理，然而实际情况是部分业主自己违反业主公约，物业难以管理，物业服务差业主投诉无门；居委会与业委会存在着部门职能重叠的情况，部分小区存在着重居委会而轻业委会或者轻居委会而中业委会的极端情况；物业公司与居委会，双方针很多事务存在多头管理，很多社区出现了好事大家一起抢着做，坏事无人问津的尴嘎局面，在经济利益，服务设施等方面存在争夺的现象。以上矛盾的出现，既有社区关于主体权力关系和职权分配的相关制度存在着不足的原因，也有居民自治体系发展落后的原因。如此看来，只有理顺这三者关系，协调三者的共同发展，并且构建成熟的居民自治体系才能走出当今社区管理的困境。
二、社区停车位改建的流程与难处
（一）F小区的停车管理现状
1.F小区的基本情况
F小区是一个拆迁安置小区，是N第一批农民征地的安置小区。小区建成于2003年，当时车子少，因此小区的设计没有包含地下停车场，地面停车也只有一百余个。小区中除了主干道较为宽阔，小区内其他道路都相对较窄。从2008年开始，小区的汽车保有量开始快速增长，而到2010年，汽车保有量呈现爆炸式增长，停车难形势日益严峻，发展到了如今，不仅是居民感到头疼，小区的管理者也觉得相当棘手。
2.停车位管理办法急需改革
如今F小区共有住户800余户，而小区内的汽车保有量已经超过了1300辆。超高的私家车数量囿于停车位的不足，便只能随意的停放在路边，塞得满满当当。这给F小区居民出行带来了极大地不便，也容易造成邻里纠纷，更因堵塞消防通道而影响了小区的安全。因此F小区停车位改建势在必行，F小区的居委会数次向建设局反映自身的困难，期待政府给予支持。2015年F小区得到了用于停车场改建的专项拨款，但改建工作却在筹备阶段遇到了巨大的问题，诸如业委会建设仍不成熟，没有独立开展工作的能力；居委会任务太过繁重，还要在很大程度上扮演居委会加业委会的双重角色，所有工作一肩挑；物业公司缺乏来自业委会的资金以及授权的支持，无法对小区停车问题进行专业化管理。
（二）社区实施停车位改建的办法及流程
1.社区实施停车位改建的实际做法
居委会在具体工作中起着至关重要的主导作用。在小区的停车位改建工作中，住建部门的政策是改建的前提。只有在得到住建部门的批准和财政支持之后，改建工作才能得以实施。因此，长期以来承担了海量行政任务的居民委员会因为其有着成熟的管理体制和稳定的管理人员并且和政府更亲近的关系，成为了改建工作的主导者。所有相关政策都由街道转达给居委会。另外，社区中建设不完善的
业主委员会没有自主参与到社区事务的能力，只能依附于居委会的工作人员开展工作。就停车场改建工作，按照法律规定，业主委员会是管理小区物业的自治组织，相关改建工作需要业主委员会在召开业主大会获得一致通过后，由业主委员会草拟改建申请书并签字，交至住建部门。然而在实际中，业主委员会没有自主开展自治的能力，因此实际上都是居委会在负责工作，包括召开业主大会，事前与相关业主就停车场改建事件进行沟通以及事后调节停车场改建而出现的纠纷和矛盾。这些统统都是居委会在负责并实施，业主委员会成为了一个只负责敲章签字的傀儡。
而到了设计和招标环节。按照规定应是业主委员会向物业管理公司授意其进行招标，并在具体的改建工作中进行监督和管理。但这些在小区中依然是居委会在负责，甚至掌控着用于社区停车场改建的财政拨款，因此F小区可以说是完全处于居委会的管理之下。这种管理，与其说是作为居民自治组织的居委会的自治式管理，倒不如说是扮演着行政组织机构角色的居委会的行政领导。
改建工作进入具体实施阶段时，物业公司开始承担更多的专业性事务。停车场作为物业的一种，是物业公司进行专业化管理的一大内容，因此它将参与到具体的改建工作中去。而这个过程中，居委会扮演着辅助者的角色，主要负责调解居民因与自己相关的停车场改建工作产生的纠纷。小区停车位改建的空间来源很大一部分是清理绿化带和利用闲置用地，另外其产生的泥泞和噪音等问题是必然存在的，因此难免会导致居民的纠纷，在这个过程中，仍旧依赖于发展更成熟，人手更充分的居委会。
2.小区停车位改建的流程
社区从发现停车难问题，到停车位改建工程开工，大体上可以分为四步骤：
第一步，居委会向住建部门反映本小区的停车困难问题及改建需要。当某个小区出现停车困难时，社区居委会或主动了解社区居民的停车困难，或被动地接受居民关于停车问题的反映。当明确本社区出现了停车困难问题并需要展开改建工作后，居委会通过街道办事处向上汇报。这个过程是社区总结自身状况并向相关部门反映的过程，是主管社区改建的住建部门了解相关情况以作为政策依据的过程。因为居委会与政府长期以来的亲近关系，成为了联结社区和政府的纽带。
第二步，住建部门了解到社区的改建需求，当这种需求成为许多小区的普遍需求时，即出现了相对普遍的停车困难问题时，住建部门出台相关政策，为社区的停车场改建提供财政支持，这种支持通常是以改建车位的数量给予财政补贴的方式实现的。这个过程住建部门派出调研人员，对曾经反映过停车困难和改建需求的相关小区进行实地考察调研，确定哪些小区确实需要进行停车改建工作，最后将名单确定下来。
第三步，当某小区因严重的停车问题和切实的改建需求而进入到住建部门的改建名单后，作为人民政府的派出机构的街道办事处，讲在收到上级通知后负责将相关消息告知社区的居委会。居委会在收到消息后，负责通知其他两大社区管理主体即业主委员会和物业公司。因为业主委员会是物业管理
区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，因此它对社区内的相关物权负有责任。业主委员会将召开业主大会，投票表决是否进行社区停车场改建工作。在获得肯定后，由社区业主委员会向住建部门提交具体的改建申请。
第四步，在获得住建部门的批复和停车场改建专项资金之后，业主委员会将委托物业公司进行具体的改建操作。因为物业公司是业主委员会委托对社区内业主的物业进行管理的专业性服务机构。将由物业公司进行社区停车场改建的工程项目招标和委托相关机构进行社区停车场改建工程的图纸设计。这一步骤之后，社区改建工作就进入到了具体的实施阶段，因为本论文是针对停车场改建筹备工作中存在的社区各管理主体之间的权力关系纠葛，所以后续的具体工作不在本文的探讨范围之内。
（三）社区停车位改建面对的困难
1.社区管理主体分工不明，互相推诿
当前的社区，虽然有相关法律法规政策对社区各主体的权利进行了较为细致的规定，但城市社区不断发展，新情况的不断出现，使得相关打法律法规始终处于后知后觉的状态。更由于社区各主体本身也存在自身的利益追求，因为管理的本质是人在管，所以会出现“好事人人抢，坏事人人逃”的状况，于是社区管理三主体的工作分配和权利划分就有着重要问题。
首先，居民委员会与业主委员会是存在着工作内容重叠和职能冲突。居委会和业委会都是社区自治管理组织,针对法律的关系来说,居委会负责的是管理和全体小区居民有关的公共事务,业委会负责的是管理和物业相关的公共事务；就管理的对象来说，居委会管理的是小区居民,而业委会管理的是小区的业主；就管理的内容来说，居委会管理的是全体小区居民相关的公共性事务,这是涵盖了业委会管理的范围与物业有关的公共事务,所以说这两个组织在工作的内容中存在一部分职能相互交叉的情况。然而,就现实情况来说,许多小区的居民委员会承担了相当多的行政工作，看起来已不像是一个群众自治性组织了，如今的居委会所呈现的面貌更多是基层的行政组织了。在F小区中，居委会经过长期的发展，其工作模式成熟，而且其居委会干事往往长期为社区服务，与社区居民的联系强。更因为居委会扮演着政府派出机构的角色，居民自治意识缺乏，往往更偏向被动地于接受居委会的领导。这些导致了居委会的泛行政化。这可以从居委会工作者被称为“居委干部”这一混淆了社区工作者和政府公务人员的称谓看出。这样导致的一个后果就是居委会大事小事一起抓，表现强势，而F小区作为农民征地的拆迁安置小区，农民们的业主意识极度匮乏，反而将居委会默认为是农村的村委会。对社区业主委员会的建设很落后，很不成熟，再加上业委会的工作人员由社区业主兼职担任，缺乏稳定性，也难以将主要的经精力投入到社区工作当中去，因此业委会在公共事务中难以发挥作用，只能听从于①① 朱健刚：城市街区的权力变迁——强国家与强社会模式：对一个街区权力结构的分析[J].战略与管理，2012.
居委会的意见。业委会的工作甚至是居委会的工作人员在做。
而物业管理公司相对于居委会和业委会而言，它则是根据合同契约为业主提供相应服务,主要管理小区的物业相关设施，首先是一个盈利性机构。物业公司相比于居委会，并不能取代后者。因为它无法行使自治组织的职能。前者是是居民自治组织,它对于物业公司有就小区纠纷进行协调的权力。这样看来，这两者的关可以说是是居民自治管理机制和物业公司专业化管理机制有机的结合。
因此,小区公共事务管理的重要事务，应该是由业主大会或者作为业主大会常设机构的业主委员会作出决策再以签订民事合同的这么一种方式,委托物业管理公司去实施。例如，制止社区居民的违规违制行为、制止社区居民私自搭建违章建筑、管理社区中随意停放的车辆、以及公共设施遭受损害和后续的维修管理等工作。物业公司要进行社区管理时，在双方签订的物业管理合同中,相关事项应当有着业主大会或者业主委员会的明确授权。F小区的停车管理一直未曾真正展开，原因在于居民不愿意缴纳相关的物业费用用于停车管理。而业委会则无力做出决议，督促社区业主缴纳用于停车管理物业费用，更何况在F小区缺乏停车管理的空间。因此小区中的私家车处于一种三不管状态。而业主在社区生活中时常投诉管理乱，小偷旁无若人的进入小区中偷盗；服务差，社区楼道常年无人打扫，臭气熏天；环境差，社区里的绿化和健身设施缺胳膊少腿，无人管理。而物业则抱怨业主没素质，不守规矩，乱丢垃圾，私自搭建违章建筑等等。以上这些问题比较集中反映社区业主和物业之间的矛盾，然而业主却无力通过业主委员会对物业公司进行监管，最后只能向居委会反映，物业也难以和业主沟通。而居委会对于物业公司没有直接关系，因此在事务管理上乏力。总的来说，物业管理是小区建设与管理的基础性问题,涉及到千家万户的利益，要切实维护好诸多业主的切身利益，在实际操作中存在比较大的难度。总的来说，作为业主自治机构的业主委员会建设不足，难以发挥自身作用，居委会对小区进行物业专业管理的物业公司，在工作的某些内容和范围等方面却又缺乏明确的规范和界定,使得业主与物业管理公司之间矛盾不断,这种情况对小区的管理与建设产生了诸多的负面影响。
2.社区自治建设度较低
提高城市社区居民对社区内公共事务的参与度，是社区建设的重要内容，而实现城市社区居民自治，是社区未来的发展方向。然而在小区停车场改建进程中，居民的参与严重不足，这既是城市社区居民自治 体制构建存在问题，也关乎居民自治意识与自治能力尚且薄弱有关。
首先在社区筹备停车场改建工作中，居委会和业委会作为城市社区的自治机构，前者过多的承担了街道办的行政事务，演变成了街道办事处下属的基层行政组织，没有做到实现居民自治。居民委员会的日常工作没有立足于社区自治,将引导居民的有效地参与到社区公共事务中区，却将承担政府的行①①② 夏建中：城市新型社区居民自治组织的实证研究[J].学海，2005（3）
② 李慧凤：社区治理与社会管理体制创新-基于宁波市社区案例研究[J].公共管理学报，2010，2(01):16-17.
政工作以及各种评比和接受政府的检查作为了自身的主要工作。这样就出现了居民委员会的应该扮演的角色和实际扮演的角色的冲突。而其在法律地位上和现实中的地位的不一致,更致使其职能出现错位，角色的定位模糊不清。于是最终居委会成为各个等级的党委、人民政府及其相关工作部门的的统一下属机构。居委会的工作过于繁重，因此它很难将社区中的居民组织起来实现自我管理、自我教育和自我服务"。而业委会则在许多老旧小区中形同虚设，只是小区业主兼职担任着相关职务，没有管理日常事务的工作人员，只能在居委会的带头和协助下参与到社区相关事务当中去，自身甚至都无法独立召开业主大会，更遑论为小区业主进行自治提供相关的有效的渠道了。单就停车场改建而言，因为停车改建工程的实施一定会影响到小区业主的日常生活，所以小区内的业主对于具体的改建规划会存在异议，业委会要使小区业主同意相关的改建工作，单单依靠业主大会根本无法实现，关键在于事先事后与业主的沟通协调，这毫无疑问，这不是只是由业主兼职拼凑而成的业主委员会能做到的。
其次，居民在我国长期以来的经济体制下，始终处于被动管理的地位，完全是被管理者。而长期以来的城市社区中管理体制是直线性质的，因而小区成员之间的横向的联系不够,社区意识很薄弱。进入新时代以后，很多居民依然缺乏“主人翁”意识。而社区的业主们，很多对于自己的权利和责任漠不关心，根本不太清楚业主和业主委员会的定位，也对参与业主大会表达自身的已经不感兴趣。同时受到长期以来形成的所以事务都依赖于政府的各级组织的习惯和观念的影响,业主的自我管理意识和参与公益事务的意识都较差，这很大程度上制约了业主委员会在社区事务中发挥自身的作用。
社区业主委员会的本身存在的自治意识薄弱，缺乏自主开展的工作的能力，业主缺乏自治的平台等原因也在很大程度上制约了对物业公司的监督。物业公司作为受物业所有者即业主的委托对社区内的物业设施进行统一化管理并向物业的所有者和使用者提供服务的这么一个主体，其管理工作是否达标需要业主委员会通过自身的职权对其进行监督。现今社区中存在着物业公司不作为，服务意识差，管理能力落后的问题，一方面其缺少监督，另一方面物业公司面临着物业费率低的难题，很大程度上是由于缺乏一个完整有力自主的业主委员会所致。
3.改建效果差强人意
社区是一个综合体，由较多的居民共同组成，各方的利益会因为某一事件而发生冲突，最终影响到社区管理的实际效果。从当前的社区管理来看，产生异议较多的诸如社区卫生、治安、噪音控制和人们的日常出行。而停车位改建则关系到人们日常出行，因此对于停车位改建的工作时提升社区局面满意度和完善社区管理的重要途径。当前的社区改建实际结果跟居民所期许的改制效果，还存在着一定的差距，这也就导致了社区管理水平迟迟不能有所发展和改变。存在的问题是各方位利益难以均衡。在社区的改建当中，居民意见的数量和质量都得不到保障。部分居民因为自身利益得不到满足，就反①① 张晓栋：《社区治理中的“三角关系”之研究》，厦门大学2008年硕士学位论文。
而不支持社区的停车位改建。部分居民因为自身的维权意识淡薄，就不参与停车位改建的相关事宜。部分居民发现了停车位改建过程中存在的问题，但是没有一个良好的途径得到解决而丧失话语权。因此，虽然社区停车位改建工作时一个完善社区管理和服务的重要工作，但是从实际的效果来看因为机制的原因以及居民的生活习惯等因素，导致社区停车位改建工作最终因为居民不能够有效地反应自己的诉求、维权意识淡薄而后觉后醒、缺乏良好的反馈机制而最终不能实际表达自己的要求。这些问题的存在导致停车位改建工作的实际效果差强人意，不能够满足居民的实际生活需求。
三、社区停车位改建的建议
（一） 明确三者的职责，专职专管专办
居委员与业委会之间，建立协调与监督关系。这两者之间，除了前文所述的存在职能交叉的问题，另外服务的范围及其对象都有着相似性。首先地域上都是居住小区，所有管理活动都是在居住小区内进行，围绕着居住小区开展。其次服务的对象都是居住小区内的居民和业主，很大程度上这也是一种重叠。因此,居委会与业委会两者首先是一种相互监督的关系"另外,因为居委会和业委会在调整的区域和对象以及两者自身组织的形式三个方面很相似,两者都是为了维护居民(或者业主)的切实利益,以及建设文明的社区这个共同的目标,因此居委会和业委会之间简历协调统一的关系很有必要。还有一点需要注意的是在处理两者的关系中，切忌走向极端，或者只重视居委会的发展而忽视业委会的建设，亦或者只推崇居委会的作用而轻视业委会的地位。
居委会和物业管理公司之间要建立互相协调的关系。首先应该明确，物业公司理应成为小区进行专业化的管理主体,在关于全面负责环卫清扫、防卫治安、房屋整修、绿化养护这些工作中发挥专业性的作用。而居委会则将主要的工作转到力抓小区内面向居民的宣传教育、民事纠纷的调解等工作上来,对于并不属于自身的事事务,居委会理应主动地让权退出。总的来说，在管理相关的主体来说,要防止居委会与物业公司这两者的纠纷,就一定要理清这两者不同的职能,才能在这两者之间创造出一种相互协调的关系。
强化业委会与物业管理公司之间的民事合同关系。首先，要确认业委会和物业公司之间的民事合同关系。双方签订了服务合同，因此要更充分地发挥好物业管理服务合同的相关功能。双方的物业管理服务合同是物业公司与业委会两者联结的唯一的纽带,这份合同的内容将是物业公司进行物业管理的核心,物业公司就仅仅只对这份合同里所规定的内容负起责任。所以,业委会与物业公司两者之间,就只是一种平等的民事合同的关系。 ①
① 杨中宣：《城市建设中的新型社区管理模式研究》，西安建筑科技大学2009年博士学位论文。
（二）提升社区自制度，加强业主委员会的建设
必须将业主委员会作为社区管理建设的重点。一要加强业主自治意识的教育，居委会、社区党组织要发展基础民主，就一定要广泛开展业主自治意识的思想宣传教育工作，要扭转小区居民只知道居委会不知到业委会的状态。二要更重视业委会的工作人员组成和独立开展工作的能力，对其他业主进行政治引导，带动业主参与到自治中来。三要主动作为，集聚人才。党组织、业委会和居委会要将社会上有影响力，素质较高的业主参加，共同实施业主委员会人才建设计划。
使得业主委员会成为能够独立开展工作，有效参与社区管理的社区自治组织。
在面对居委会越来越泛行政化，其自治功能日益减退的情况下，大力发展组织形式更自由，工作羁绊更少的业委会很有必要。公民在参与到社区的政治生活中去的过程，其实就是培养民主意识的过程。而这一点，对于社区管理的未来很重要。
（三）设立监督反馈机制，培养社区居民自治意识与能力
从停车改建工作来看，虽然社区工作者深入居民中去听取居民的意见，调节居民的纠纷。然而这种做法只是为了让居民同意相关的改建工作，是管理主体以及拿出了方案再去说服居民服从的一个过程，这是本末倒置。这种做法成为了一种普遍的做法，跟当前我们社区的居民自治意识淡薄，自治能力能力欠缺有着很大的关系。我们必须认识到只有广泛有效的开展居民自治才是社区管理未来的发展方向。
社区居民难以认识到自己的不足，更有嫌麻烦的心态，他们往往只对切实利益的事情有所触动，而采取的做法也往往不恰当。而要使社区内的居民能够积极有序地参与到社区的公共事务中区，第一要转变的是社区工作者们的陈旧观念，他们自身唉开展工作中完全没有意识到居民参与社区公共事务的重要性。因此，先要让社区工作者吧社区居民参与社区公共事务当作一项极重要的工作。不能是社区需要居民的意见了就问一问，不需要就无视居民的意见。
人性本善理论认为，人们有积极参与集体活动的源动力，愿意为集体目标努力，愿意为工作尽力，愿意发挥创造力和才智。另外社区讲座是培养居民社区公共事务参与意识不错的形式，可以邀请一些相关专业的老师来社区里讲解有关与社区政治参与的相关知识，引导居民增强自身意识、明自身民责任，引倒社区居民将思想观念扭转过来，将自身看成社区的一部分，积极主动的参与社区、服务社区、奉献社区，将那种把社区参与视作是政府的工作而漠视政治参与的思想剔除。这样，社区的居民将会在积极参与社区事务中体会到自豪感与幸福感。还可帮助居民挑选一项他本人力所能及的公共事务，并由他进行参与管理，来发挥他自身的作用，并在社区公共事务参与中实现自身的价值。这样， 季斌：《拆迁安置社区的管理研究—以张家港市徐丰社区为例》，西北农林科技大学2014年硕士学位论文。 ①①
就能逐渐地实现社区居民由个体地参与再转变为广泛地参与社区事务，从被动地参与变成主动地参与社区事务。
①
结 语
随着我国城镇化进程的不断加快，社区数量和社区管理事务不断增多。因此，社区管理的好坏显得至关重要，关系到社区居民的日常生活秩序。本文以社区停车位改建为例，探讨城市社区的权利关系，为我国的社区管理提供借鉴。首先阐述了参与社区管理的主体界定以及对应的职权范围，其次分析了F小区的停车位改建的具体事例，包括了社区停车位改建的方法和流程以及改建所面对的困难。最后，针对社区停车位的困难提出社区管理的一些建议。
① 曹岚：《城市新型社区复合治理模式研究》，华东理工大学2014年硕士学位论文。
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