《河南水利与南水北调》2011年第19期
防汛抗旱
H E N A N
防汛管理中的问题及对策
□崔秀娥（中牟黄河河务局）
□朱可俊□李小攀（开封第一黄河河务局）
摘
要：随着我国各项改革的不断深入，黄河防汛的管理体制、方式及经济社会环境也发生了深刻变化，基于此，传统的防汛管
理方式已经不能适应形势发展的需要。本文对当前形势下中牟黄河防汛工作中存在的问题进行了深入剖析，并提出了解决问题的基本方法，为进一步做好新形势下的防汛工作提出了新的设想。
关键词：防汛；问题；对策
在“以人为本”为核心的科学发展观新形势下，社会各界对防汛工作关注度提高，媒体反应灵敏，防汛工作面临着许多新课题。中牟黄河河务局是中牟县辖区内黄河水行政主管单位，担负着辖区黄河防汛、工程管理与水行政执法职能。管辖黄河南岸大堤桩号３０＋９６８～７０＋２５０，堤防长度３９．２８２ｋｍ，其中险工段长１８．３０２ｋｍ。中牟黄河河段东衔开封、西接郑州，北望原阳，防守战万滩、赵线长，属国家防洪重点确保堤段之一。辖区内有杨桥、口、九堡四处险工，太平庄防洪坝一处，杨桥、三刘寨、赵口３座引黄涵闸，赵口、九堡２处控导工程，韦滩灌注桩护滩工程１处，共有单位工程２９６个。
中牟黄河滩区有万滩、雁鸣湖、狼城岗镇３镇所属的９个行政村及部分企业，常住人口２．４３万人，流动人口０．６３万人，有滩地面积０．７７万ｈｍ２，滩区内避洪措施仅有孙拨庄至韦滩围村堰一道。在６０００ｍ３／ｓ洪水来临前滩区内流动人口需迁移，迁移人口０．６３万人；在８０００ｍ３／ｓ洪水来临前滩区有７个行政村及流动人口需迁移，迁移人口２．５４万人；在１００００ｍ３／ｓ洪水来临前滩区内３．０６万余群众需全部迁移，迁安任务艰巨。
中牟黄河防洪具有不同于其它河流和黄河其它河段的显著特点：一是位于黄河“下大洪水”的集中区域，小浪底至花园口之间的洪水形成快、来势猛、预见期短；二是险工堤段长，险工段占堤防总长的４６．６％；三是地理位置特殊，如果决口，淹没范围大，影响大，是确保堤段的重中之重；四是中牟黄河位于最复杂难治的游荡性河段及举世闻名的地上悬河河段，河势游荡多变，主流摆动频繁，易发生横河、斜河、滚河等畸形河势，抢险任务重；五是滩区内无紧急防洪避洪设施，迁安救护预见期短，滩区迁安时间紧、任务重。
一、存在问题（一）责任制落实难
“修防管营”于２００５年６月水管体制改革后，原基层单位集一体的管理模式被彻底打破，经水管体制改革实现了管理和养护分离、事业和企业分离，形成了职责明确，有岗有责，实现了三驾马车并驱的格局，为今后治黄事业的发展打下了一个坚实的基础。但在工作运行中，改革后的机构设置与人员编制与实际工作有一些不符的地方，原有的管理运行模式由于科室合并、调整等情况，使得个别部门在开展业务时找不到相对应的上级主管部门，上级部门也找不到与它们相对应的基层部门，导致工作落实困难；上下级之间存在一个部门与几个部门有业务来往，工作关系不理顺，导致工作推诿扯皮，削弱了防汛物资管理的职能，影响工作效率。
以行政首长责任制为核心、防汛责任制是做好防汛工作的基础，但由于县乡机构改革，人事变动较大，部分干部对防汛工作不熟悉，缺乏抗洪抢险的实践经验，特别是黄河多年未来大水，加上小浪底水库的投入运用，沿黄干部群众麻痹思想严重，对黄河洪水危害的严重性、防汛的长期性、复杂性认识不足，地方部分领导干部对黄河防汛工作重视不够，存在麻痹思想，对工作落实不到位。
（二）抢险经费不足
２００８年７月黄委下发了关于进一步明确黄河防汛管理工“一般洪水情况下较大以下险情的抢护费作职责的通知。规定：
用主要由工程维修养护经费和正常预算内的防汛经费解决，超常洪水和重大险情造成的工程修复及工程抢险费用另行申报”，进一步明确了防汛抢险的费用（正常）列入维修养护经费，另外该文件对防汛抢险管理部门分别明确了职责，但在实际运行操作中，涉及多个部门，协调难度大，执行不力。另外，多种险情的抢护缺乏定额标准，维修养护定额中也无险情相关定额，故抢险
□□□□□□□□□□
作者简介：崔秀娥（1964-），女，工程师，长期从事工程建设及管理、防汛管理等工作。
防汛抗旱
《河南水利与南水北调》2011年第19期
H E N A N
费用的解决缺乏相关制度依据。当前险情抢护仅有的定额标准是抛石抢险和抛铅丝笼抢险，但其施工方法为人工配合胶轮车，不符合实际抢险中使用大型机械抢险的实际情况。
（三）抢险队伍组织难
群防队伍、中国人黄河抗洪抢险队伍由黄河专业抢险队伍、民解放军和武装警察部队３支力量组成。
１．专业队伍青黄不接设备不足老化严重
一般险情的抢护由河务局组织，其抢险队伍由维修养护企业组成，但由于维修养护企业成立时间较短，其人员抢险技能不足，未配备专业的抢险设备，还需加强防汛抢险技能的培训力度，加大防汛抢险设备的配备，才能更好地按合同完成防汛抢险任务。
黄河专业机动抢险队担负黄河重大工程险情的突击抢护任务，水管体制改革后，机动抢险队归运行观测科，为事业编制，还存在以下问题：一是人员结构不合理，出现人才断层，年龄结构配套不齐，严重制约了防汛抢险队机动、灵偏大；二是设备老化、活、快速反应等特点的充分发挥；三是机动抢险队经费不足，发展缓慢。
２．群防队伍组织落实难
群防队伍是黄河防汛的基础力量，是巡堤坝查险的主力军，也是防汛抢险取得胜利的重要保证。
目前，在群众防汛队伍组建方面，个别村庄严重存在着群防队伍指标不能足额落实，人员到位率低，防汛组织不健全，防汛队伍中出现有名无人现象，形成这些现象的原因主要有：一是受市场经济发展的影响，农村青壮年劳动力外出务工或经商的人员越来越多，群防人员大批外流；二是个别村庄村干部也热于外出务工，使村组织形成空架子，不但群防队伍落实难，而且群防组织无法健全；三是群防队伍管理难、指挥难。防汛抢险是一项责任和义务相结合的工作，在当前市场经济的条件下，部分群众受经济意识的影响对防汛工作不乐意接受，也不愿意干。
（四）防汛物资管理体制不顺
水管体制改革后，防汛物资管理分为两块，其中账目的管理由财务科负责，实物的管理由运行观测科负责，存在账物分离、职责不清等情况，且运行观测科属二级机构，无上级对口部门，业务工作管理不便，工作协调难度大，削弱了防汛物资的管理，给防汛工作造成了一定的影响。
（五）滩区经济发展与黄河下游治理的矛盾
滩区经济发展提高了居民的生产生活水平，由于滩区是群众生产生活的场所，又是排洪泄洪的河道，现滩区存在无序开发、无统一的规划等问题，滩区的发展也给黄河下游治理提出了新的问题，建议加强滩区的统一规划，尽快出台相关的可操作性政策，在不影响防洪的前提下，合理利用资源，加快滩区的经济发展。
二、对策
（一）明确责任主体
进一步理顺水管体制改革后的防汛管理机制，明确分管部门，定岗定责，加强检查与落实，确保工作落到实处。加强防汛宣传、培训，提高全民防汛意识。通过电台、广播、报纸等媒体，在汛前进行广泛的宣传、培训，做到家喻户晓。同时，加大防汛责任制
的公示力度，落实各项防汛责任制。
（二）理顺管理机制
按照水利部《水利工程维修养护定额标准（试点）》规定及养护任务界定，抢险费用（正常）列入维修养护经费，建设管理部门应统一实行合同管理，防办做为上传下达部门，加强防洪工程抢险的上报与督查，确保防洪安全。
（三）拓宽思路加强组织建设
专业抢险队是黄河防汛抢险的主力军，就应全力以赴加强专业队伍建设。加大专业队伍的培训力度，通过考核，找出不足，抢大总结经验，使专业队伍真正掌握防汛抢险技能，在抗大洪、险中成为中坚力量，发挥主力军作用；充分发挥机械化抢险设备的作用，通过机械手培训，提高机械抢险操作水平，机械化抢险水平的高低决定着抢险的胜败。根据实际抢险情况，配备大型抢险设备，以备抢险所需；严格防汛纪律，专业队伍应以军事化训练，提高专业队伍的整体素质。
在当前市场经济条件下，群防队伍组织落实难。解决对策一是县防指加强群防队伍落实的监督检查，并列入地方政府的重要工作议程，二是实行有偿服务，三是在地方政府的组织下，群防队伍的组织以企业为主力军，文化素质高，人员集中，便于组织管理，加强培训，练好技能，随时做好抢险的准备。
（四）结合抢险实际情况及时补充、修订相关抢险定额标准根据当前黄河水利工程险情抢护相关规定，一般险情的抢护工作由水利工程维修养护企业完成，实行合同管理，因此，沿用多年的据实结算抢险费用的管理体制已经不能适应当前管理体制的需要，不利于抢险投资的管理和抢险效率的提高，应结合当前管理体制和险情抢护实际情况制订相关定额标准，使抢险工作纳入预算管理，提高维修养护资金的使用效率。
（五）理顺防汛物资管理体制，提高物资管理现代化水平当前国备防汛物资的管理体制各单位不尽统一，造成运行机制各异，为提高防汛物资的管理规范化水平，尽可能减少防汛物资使用时的审批环节，提高防汛物资应急能力，应对国备防汛物资实行统一管理，由一个管理部门负责对物资和账目全面规范化管理，实现物资实物与账目的紧密结合，加强日常维护，及时更新，充分利用现代信息技术创新管理方式、方法，全面提高物资管理现代化水平。
（六）多渠道综合治理滩区开发行为
黄河下游滩区蕴含着大量可利用的自然资源，主要包括水、泥沙、土地等，根据资源特性和相关法规，目前河道管理部门能够真正管理的资源主要为水资源，泥沙和土地资源因管理权限、涉及部门和利益主体较多，仅靠河务部门一己治理管理难度非常之大，因此，必须充分依靠地方政府实施多部门综合治理，滩区的无序开发行为才能得到遏制，并逐步走上有序开发、管理规范的轨道。具体做法是：河道管理部门结合防洪、工程管理等因工厂企业的建筑规模标准，素提出河道内泥沙可采范围及顺序、
地方政府依据相关标准实行市场准入制度，依法依规进行行政审批，政府各相关部门包括河道管理部门依据各自管理权限对河道内各类建设、开发项目实行严格管理。
收稿日期：2011-08-26
《河南水利与南水北调》2011年第19期
防汛抗旱
H E N A N
防汛管理中的问题及对策
□崔秀娥（中牟黄河河务局）
□朱可俊□李小攀（开封第一黄河河务局）
摘
要：随着我国各项改革的不断深入，黄河防汛的管理体制、方式及经济社会环境也发生了深刻变化，基于此，传统的防汛管
理方式已经不能适应形势发展的需要。本文对当前形势下中牟黄河防汛工作中存在的问题进行了深入剖析，并提出了解决问题的基本方法，为进一步做好新形势下的防汛工作提出了新的设想。
关键词：防汛；问题；对策
在“以人为本”为核心的科学发展观新形势下，社会各界对防汛工作关注度提高，媒体反应灵敏，防汛工作面临着许多新课题。中牟黄河河务局是中牟县辖区内黄河水行政主管单位，担负着辖区黄河防汛、工程管理与水行政执法职能。管辖黄河南岸大堤桩号３０＋９６８～７０＋２５０，堤防长度３９．２８２ｋｍ，其中险工段长１８．３０２ｋｍ。中牟黄河河段东衔开封、西接郑州，北望原阳，防守战万滩、赵线长，属国家防洪重点确保堤段之一。辖区内有杨桥、口、九堡四处险工，太平庄防洪坝一处，杨桥、三刘寨、赵口３座引黄涵闸，赵口、九堡２处控导工程，韦滩灌注桩护滩工程１处，共有单位工程２９６个。
中牟黄河滩区有万滩、雁鸣湖、狼城岗镇３镇所属的９个行政村及部分企业，常住人口２．４３万人，流动人口０．６３万人，有滩地面积０．７７万ｈｍ２，滩区内避洪措施仅有孙拨庄至韦滩围村堰一道。在６０００ｍ３／ｓ洪水来临前滩区内流动人口需迁移，迁移人口０．６３万人；在８０００ｍ３／ｓ洪水来临前滩区有７个行政村及流动人口需迁移，迁移人口２．５４万人；在１００００ｍ３／ｓ洪水来临前滩区内３．０６万余群众需全部迁移，迁安任务艰巨。
中牟黄河防洪具有不同于其它河流和黄河其它河段的显著特点：一是位于黄河“下大洪水”的集中区域，小浪底至花园口之间的洪水形成快、来势猛、预见期短；二是险工堤段长，险工段占堤防总长的４６．６％；三是地理位置特殊，如果决口，淹没范围大，影响大，是确保堤段的重中之重；四是中牟黄河位于最复杂难治的游荡性河段及举世闻名的地上悬河河段，河势游荡多变，主流摆动频繁，易发生横河、斜河、滚河等畸形河势，抢险任务重；五是滩区内无紧急防洪避洪设施，迁安救护预见期短，滩区迁安时间紧、任务重。
一、存在问题（一）责任制落实难
“修防管营”于２００５年６月水管体制改革后，原基层单位集一体的管理模式被彻底打破，经水管体制改革实现了管理和养护分离、事业和企业分离，形成了职责明确，有岗有责，实现了三驾马车并驱的格局，为今后治黄事业的发展打下了一个坚实的基础。但在工作运行中，改革后的机构设置与人员编制与实际工作有一些不符的地方，原有的管理运行模式由于科室合并、调整等情况，使得个别部门在开展业务时找不到相对应的上级主管部门，上级部门也找不到与它们相对应的基层部门，导致工作落实困难；上下级之间存在一个部门与几个部门有业务来往，工作关系不理顺，导致工作推诿扯皮，削弱了防汛物资管理的职能，影响工作效率。
以行政首长责任制为核心、防汛责任制是做好防汛工作的基础，但由于县乡机构改革，人事变动较大，部分干部对防汛工作不熟悉，缺乏抗洪抢险的实践经验，特别是黄河多年未来大水，加上小浪底水库的投入运用，沿黄干部群众麻痹思想严重，对黄河洪水危害的严重性、防汛的长期性、复杂性认识不足，地方部分领导干部对黄河防汛工作重视不够，存在麻痹思想，对工作落实不到位。
（二）抢险经费不足
２００８年７月黄委下发了关于进一步明确黄河防汛管理工“一般洪水情况下较大以下险情的抢护费作职责的通知。规定：
用主要由工程维修养护经费和正常预算内的防汛经费解决，超常洪水和重大险情造成的工程修复及工程抢险费用另行申报”，进一步明确了防汛抢险的费用（正常）列入维修养护经费，另外该文件对防汛抢险管理部门分别明确了职责，但在实际运行操作中，涉及多个部门，协调难度大，执行不力。另外，多种险情的抢护缺乏定额标准，维修养护定额中也无险情相关定额，故抢险
□□□□□□□□□□
作者简介：崔秀娥（1964-），女，工程师，长期从事工程建设及管理、防汛管理等工作。
防汛抗旱
《河南水利与南水北调》2011年第19期
H E N A N
费用的解决缺乏相关制度依据。当前险情抢护仅有的定额标准是抛石抢险和抛铅丝笼抢险，但其施工方法为人工配合胶轮车，不符合实际抢险中使用大型机械抢险的实际情况。
（三）抢险队伍组织难
群防队伍、中国人黄河抗洪抢险队伍由黄河专业抢险队伍、民解放军和武装警察部队３支力量组成。
１．专业队伍青黄不接设备不足老化严重
一般险情的抢护由河务局组织，其抢险队伍由维修养护企业组成，但由于维修养护企业成立时间较短，其人员抢险技能不足，未配备专业的抢险设备，还需加强防汛抢险技能的培训力度，加大防汛抢险设备的配备，才能更好地按合同完成防汛抢险任务。
黄河专业机动抢险队担负黄河重大工程险情的突击抢护任务，水管体制改革后，机动抢险队归运行观测科，为事业编制，还存在以下问题：一是人员结构不合理，出现人才断层，年龄结构配套不齐，严重制约了防汛抢险队机动、灵偏大；二是设备老化、活、快速反应等特点的充分发挥；三是机动抢险队经费不足，发展缓慢。
２．群防队伍组织落实难
群防队伍是黄河防汛的基础力量，是巡堤坝查险的主力军，也是防汛抢险取得胜利的重要保证。
目前，在群众防汛队伍组建方面，个别村庄严重存在着群防队伍指标不能足额落实，人员到位率低，防汛组织不健全，防汛队伍中出现有名无人现象，形成这些现象的原因主要有：一是受市场经济发展的影响，农村青壮年劳动力外出务工或经商的人员越来越多，群防人员大批外流；二是个别村庄村干部也热于外出务工，使村组织形成空架子，不但群防队伍落实难，而且群防组织无法健全；三是群防队伍管理难、指挥难。防汛抢险是一项责任和义务相结合的工作，在当前市场经济的条件下，部分群众受经济意识的影响对防汛工作不乐意接受，也不愿意干。
（四）防汛物资管理体制不顺
水管体制改革后，防汛物资管理分为两块，其中账目的管理由财务科负责，实物的管理由运行观测科负责，存在账物分离、职责不清等情况，且运行观测科属二级机构，无上级对口部门，业务工作管理不便，工作协调难度大，削弱了防汛物资的管理，给防汛工作造成了一定的影响。
（五）滩区经济发展与黄河下游治理的矛盾
滩区经济发展提高了居民的生产生活水平，由于滩区是群众生产生活的场所，又是排洪泄洪的河道，现滩区存在无序开发、无统一的规划等问题，滩区的发展也给黄河下游治理提出了新的问题，建议加强滩区的统一规划，尽快出台相关的可操作性政策，在不影响防洪的前提下，合理利用资源，加快滩区的经济发展。
二、对策
（一）明确责任主体
进一步理顺水管体制改革后的防汛管理机制，明确分管部门，定岗定责，加强检查与落实，确保工作落到实处。加强防汛宣传、培训，提高全民防汛意识。通过电台、广播、报纸等媒体，在汛前进行广泛的宣传、培训，做到家喻户晓。同时，加大防汛责任制
的公示力度，落实各项防汛责任制。
（二）理顺管理机制
按照水利部《水利工程维修养护定额标准（试点）》规定及养护任务界定，抢险费用（正常）列入维修养护经费，建设管理部门应统一实行合同管理，防办做为上传下达部门，加强防洪工程抢险的上报与督查，确保防洪安全。
（三）拓宽思路加强组织建设
专业抢险队是黄河防汛抢险的主力军，就应全力以赴加强专业队伍建设。加大专业队伍的培训力度，通过考核，找出不足，抢大总结经验，使专业队伍真正掌握防汛抢险技能，在抗大洪、险中成为中坚力量，发挥主力军作用；充分发挥机械化抢险设备的作用，通过机械手培训，提高机械抢险操作水平，机械化抢险水平的高低决定着抢险的胜败。根据实际抢险情况，配备大型抢险设备，以备抢险所需；严格防汛纪律，专业队伍应以军事化训练，提高专业队伍的整体素质。
在当前市场经济条件下，群防队伍组织落实难。解决对策一是县防指加强群防队伍落实的监督检查，并列入地方政府的重要工作议程，二是实行有偿服务，三是在地方政府的组织下，群防队伍的组织以企业为主力军，文化素质高，人员集中，便于组织管理，加强培训，练好技能，随时做好抢险的准备。
（四）结合抢险实际情况及时补充、修订相关抢险定额标准根据当前黄河水利工程险情抢护相关规定，一般险情的抢护工作由水利工程维修养护企业完成，实行合同管理，因此，沿用多年的据实结算抢险费用的管理体制已经不能适应当前管理体制的需要，不利于抢险投资的管理和抢险效率的提高，应结合当前管理体制和险情抢护实际情况制订相关定额标准，使抢险工作纳入预算管理，提高维修养护资金的使用效率。
（五）理顺防汛物资管理体制，提高物资管理现代化水平当前国备防汛物资的管理体制各单位不尽统一，造成运行机制各异，为提高防汛物资的管理规范化水平，尽可能减少防汛物资使用时的审批环节，提高防汛物资应急能力，应对国备防汛物资实行统一管理，由一个管理部门负责对物资和账目全面规范化管理，实现物资实物与账目的紧密结合，加强日常维护，及时更新，充分利用现代信息技术创新管理方式、方法，全面提高物资管理现代化水平。
（六）多渠道综合治理滩区开发行为
黄河下游滩区蕴含着大量可利用的自然资源，主要包括水、泥沙、土地等，根据资源特性和相关法规，目前河道管理部门能够真正管理的资源主要为水资源，泥沙和土地资源因管理权限、涉及部门和利益主体较多，仅靠河务部门一己治理管理难度非常之大，因此，必须充分依靠地方政府实施多部门综合治理，滩区的无序开发行为才能得到遏制，并逐步走上有序开发、管理规范的轨道。具体做法是：河道管理部门结合防洪、工程管理等因工厂企业的建筑规模标准，素提出河道内泥沙可采范围及顺序、
地方政府依据相关标准实行市场准入制度，依法依规进行行政审批，政府各相关部门包括河道管理部门依据各自管理权限对河道内各类建设、开发项目实行严格管理。
收稿日期：2011-08-26