作者：衡霞 《光明日报》（ 2016年12月30日 15版）
【对策建议】
随着现代农业的发展和农民生活水平的不断提高，农村的各类污染问题日益突出。由于农村环境的特殊性和污染治理的投入产出比差异较大，环境治理收效甚微。究其原因，主要有以下方面。
农村环境监察执法法律依据不足，存在大量法律空白。环境执法的前提与基础是环境立法。目前，我国在农村生态环境监察工作方面只出台了畜禽养殖、自然保护区和矿山的环境监察工作指南，在土壤污染、城市污染转移、生态补偿等方面还存在着法律空白，没有形成完整的农村环境监察执法法律体系。另外，我国的环境保护法律体系带有明显的城市中心主义特征，在环境污染治理与生态保护方面没有充分反映农村的诉求。加上地方政府的干预，严重影响了农村环境监察执法工作的有效开展。
农村环境监察执法部门职责不清，没有形成监管合力。农村环境监察执法多涉及水利、环保、林业、财政、土地管理等多个部门，部门之间权力重叠，权力责任缺乏合理界定。虽然十八届五中全会提出实施省以下环保机构监测监察垂直管理制度，但尚未解决农村环境监察执法过程中缺乏固定的执法主体问题。另外，在具体执法时，生态环境保护综合管理部门和环境监察部门没有建立有效联动机制，各执法部门之间缺乏配合和协作，使得环境监察执法效率低下。多数部门只从本部门利益出发，遇到事情推卸责任，从根本上造成了农村环境监察执法工作无法有效开展。
农村环境监察执法投入力度不够，难以持续开展工作。目前，作为我国行政单位最低一级的乡镇，其环境监察执法职能往往在基层政府工作中处于弱势地位，对其投入严重不足。一是环境监察执法财政投入不足。多数农村并没有重视农村环境执法，相关仪器设备老旧、使用率低，部分偏远乡镇几乎没有配备环境执法车辆。二是环境监察执法的人员不足、素质较低。环境监察执法属于技术性岗位，需要大量专业人才，目前我国多数农村地区的环境监察执法部门工作人员缺乏专业知识背景和技术，相关方面的培训投入也较少。
农村环境监察执法中群众参与较少，缺乏完善的配套机制。我国农村地区环境监察执法多以政府为主导，缺乏群众参与。其原因主要在于：一是基层政府缺乏完备的公众参与制度。对公众参与的宣传较少，难以充分调动公众参与环保的积极性。二是缺乏有效的信息发布机制。随着新媒体在农村地区的发展，环境监察执法部门却并未有效利用，对于环境监察执法信息了解不多的农村居民来说，信息的滞后性决定居民参与的被动性与冷漠性。三是奖惩机制不完善。农村环境违法成本较低，而发现环保问题的居民若及时向执法部门反映，却没有相应的嘉奖机制对其行为进行激励。
面对上述问题，应采取哪些措施，使农村环境监察执法落实到位，有效保护农村生态环境可持续发展呢？
构建农村环境监察执法法律体系，完善环境监察相关立法。一方面，对农村环境监察执法的执法主体、执法过程及执法程序予以法律规范，赋予农村环境监察执法部门执法依据，摆脱地方政府的强制干预。另一方面，打破城乡二元制结构，加强对农村环境监察执法的重视以及对违法行为的打击力度，提高违法成本。最后，完善环境监察立法，制定一些具有操作性的规范文件，并在之后执行的过程中不断完善。
合理界定各部门职权，加强执法相关部门的配合与协调。合理界定农村环境监察执法部门的权力，对于权力重叠、职能交叉的情形要进行规范和协调，防止政出多门、问责无门的现象；对于大肆揽权却不作为的部门，要建立权力清单、责任清单和负面清单对其进行监管。加强各部门之间的团结和协作，建立内部联动机制，通过开展有效的指导、规范合作程序，确保监察执法的有效性。各部门之间要互相监管制约，使相关部门的环境监察执法积极主动、落实有效、执行到位。
加大农村环境监察执法投入，优化人才队伍。加大农村环境监察执法的财政投入，为基层环保监察部门配备必要的交通、通信设备，如执法车辆、照相机、现场快速检测机等，提高执法效率。完善人才队伍引进和退出机制，向社会定期公开选拔高素质专业人才充实到监察执法工作一线；优化现有环境监察人员结构，可考虑储备流动环境监察队伍，当发生突发应急事件或有专项环保行动时紧急调用。加大对执法人员的定期培训，学习相关环保执法程序、法律法规、证据采集技术、科技监管手段等，并由环保部门对监察人员给予定期考核，将考核结果纳入年终考核。
引导群众积极参与，完善相关配套机制。一方面，加强对农村环境监察执法的宣传和教育，培养农村居民对环境保护的意识，自觉抵制对环境的破坏。另一方面，执法部门利用新媒体及时发布对环境监察执法和环境保护的相关信息，优化群众参与环境监察执法的渠道，建立奖惩结合的参与机制，提高公众参与环境执法的积极性。农村环境监察执法部门需要制定环境污染的预防和应对机制，以及公共危机突发应对机制，解决农村出现环境污染所带来的突发性事件。
（衡霞，作者单位：四川大学公共管理学院；本文系四川省社科规划课题“集成推进统筹城乡综合改革风险评估研究”的阶段性成果）
作者：衡霞 《光明日报》（ 2016年12月30日 15版）
【对策建议】
随着现代农业的发展和农民生活水平的不断提高，农村的各类污染问题日益突出。由于农村环境的特殊性和污染治理的投入产出比差异较大，环境治理收效甚微。究其原因，主要有以下方面。
农村环境监察执法法律依据不足，存在大量法律空白。环境执法的前提与基础是环境立法。目前，我国在农村生态环境监察工作方面只出台了畜禽养殖、自然保护区和矿山的环境监察工作指南，在土壤污染、城市污染转移、生态补偿等方面还存在着法律空白，没有形成完整的农村环境监察执法法律体系。另外，我国的环境保护法律体系带有明显的城市中心主义特征，在环境污染治理与生态保护方面没有充分反映农村的诉求。加上地方政府的干预，严重影响了农村环境监察执法工作的有效开展。
农村环境监察执法部门职责不清，没有形成监管合力。农村环境监察执法多涉及水利、环保、林业、财政、土地管理等多个部门，部门之间权力重叠，权力责任缺乏合理界定。虽然十八届五中全会提出实施省以下环保机构监测监察垂直管理制度，但尚未解决农村环境监察执法过程中缺乏固定的执法主体问题。另外，在具体执法时，生态环境保护综合管理部门和环境监察部门没有建立有效联动机制，各执法部门之间缺乏配合和协作，使得环境监察执法效率低下。多数部门只从本部门利益出发，遇到事情推卸责任，从根本上造成了农村环境监察执法工作无法有效开展。
农村环境监察执法投入力度不够，难以持续开展工作。目前，作为我国行政单位最低一级的乡镇，其环境监察执法职能往往在基层政府工作中处于弱势地位，对其投入严重不足。一是环境监察执法财政投入不足。多数农村并没有重视农村环境执法，相关仪器设备老旧、使用率低，部分偏远乡镇几乎没有配备环境执法车辆。二是环境监察执法的人员不足、素质较低。环境监察执法属于技术性岗位，需要大量专业人才，目前我国多数农村地区的环境监察执法部门工作人员缺乏专业知识背景和技术，相关方面的培训投入也较少。
农村环境监察执法中群众参与较少，缺乏完善的配套机制。我国农村地区环境监察执法多以政府为主导，缺乏群众参与。其原因主要在于：一是基层政府缺乏完备的公众参与制度。对公众参与的宣传较少，难以充分调动公众参与环保的积极性。二是缺乏有效的信息发布机制。随着新媒体在农村地区的发展，环境监察执法部门却并未有效利用，对于环境监察执法信息了解不多的农村居民来说，信息的滞后性决定居民参与的被动性与冷漠性。三是奖惩机制不完善。农村环境违法成本较低，而发现环保问题的居民若及时向执法部门反映，却没有相应的嘉奖机制对其行为进行激励。
面对上述问题，应采取哪些措施，使农村环境监察执法落实到位，有效保护农村生态环境可持续发展呢？
构建农村环境监察执法法律体系，完善环境监察相关立法。一方面，对农村环境监察执法的执法主体、执法过程及执法程序予以法律规范，赋予农村环境监察执法部门执法依据，摆脱地方政府的强制干预。另一方面，打破城乡二元制结构，加强对农村环境监察执法的重视以及对违法行为的打击力度，提高违法成本。最后，完善环境监察立法，制定一些具有操作性的规范文件，并在之后执行的过程中不断完善。
合理界定各部门职权，加强执法相关部门的配合与协调。合理界定农村环境监察执法部门的权力，对于权力重叠、职能交叉的情形要进行规范和协调，防止政出多门、问责无门的现象；对于大肆揽权却不作为的部门，要建立权力清单、责任清单和负面清单对其进行监管。加强各部门之间的团结和协作，建立内部联动机制，通过开展有效的指导、规范合作程序，确保监察执法的有效性。各部门之间要互相监管制约，使相关部门的环境监察执法积极主动、落实有效、执行到位。
加大农村环境监察执法投入，优化人才队伍。加大农村环境监察执法的财政投入，为基层环保监察部门配备必要的交通、通信设备，如执法车辆、照相机、现场快速检测机等，提高执法效率。完善人才队伍引进和退出机制，向社会定期公开选拔高素质专业人才充实到监察执法工作一线；优化现有环境监察人员结构，可考虑储备流动环境监察队伍，当发生突发应急事件或有专项环保行动时紧急调用。加大对执法人员的定期培训，学习相关环保执法程序、法律法规、证据采集技术、科技监管手段等，并由环保部门对监察人员给予定期考核，将考核结果纳入年终考核。
引导群众积极参与，完善相关配套机制。一方面，加强对农村环境监察执法的宣传和教育，培养农村居民对环境保护的意识，自觉抵制对环境的破坏。另一方面，执法部门利用新媒体及时发布对环境监察执法和环境保护的相关信息，优化群众参与环境监察执法的渠道，建立奖惩结合的参与机制，提高公众参与环境执法的积极性。农村环境监察执法部门需要制定环境污染的预防和应对机制，以及公共危机突发应对机制，解决农村出现环境污染所带来的突发性事件。
（衡霞，作者单位：四川大学公共管理学院；本文系四川省社科规划课题“集成推进统筹城乡综合改革风险评估研究”的阶段性成果）