英国推行国家职业资格证书制度的基本经验
黄日强1，邓志军2
（1. 江西科技师范学院职教所，江西南昌 330013；2．东华理工学
院，江西抚州 344000）
摘 要：20世纪80年代中期，受经济建设、社会发展和新职业主义思潮的影响，英国政府对传统职业教育进行了一次改革，在全国范围内推行国家职业资格证书制度。为确保该制度的顺利实施，英国政府采取了一系列有效措施。经过多年努力，英国职业教育改革取得巨大成绩，并积累了有益的经验，对我国完善职业资格证书制度定的借鉴作用。
关键词：英国；国家职业资格证书制度；背景；措施；经验
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：
1008-7516(2004)04-0055-05
一、英国推行国家职业资格证书制度的背景英国推行国家职业资格证书制度既是英国政治、经济发展的必然要求，也是英国促使职业教育适应现代生产发展的需要，为社会培养更多的有竞争能力和应变能力的劳动者的要求。20世纪70年代以来，英国的发展面临着诸多挑战：一是英国的经济增长减缓，而其他国家的经济则呈快速发展趋
势，英国加快开发人力资源就显得非常迫切。1993年欧洲统一市场的建立为英国开辟了一个巨大的劳动力市场。欧共体其他国家大多经济繁荣，人均收入高于英国；东南亚出现新的经济增长点，如南朝鲜、台湾、香港、新加坡等，他们的产品大量涌入国际市场，对英国的经济发展形成巨大的挑战。这些国家或地区经济发展的一个巨大动力均来自于对职业教育与培训的投资，得益于企业吸收了大量技术人才。英国要发展经济，就必须抓住机遇，增强市场适应能力，通过发展职业教育与培训，确保提供大量的合格劳动力。二是英国的教育制度和培训体系在提高劳动者素质和能力以及参与国际竞争方面也遇到了严峻的挑战。旧的教育体系提供给青年人的职业资格和产业部门通过的资格之间有一道深深的鸿沟。转岗者的劳动技能很难在其他部门得到承认，雇主很难以低成本为转岗者进行再培训。长期以来，各种证书主导了英国的职业教育和培训，600多家考试机构提供6000多种证书，但全国缺乏一个完整的、统一的国家证书认证体系；在自由竞争条件下，各种证书机构各自为阵，标准不一，社会的广泛认同性差，严重阻碍了劳动力在不同职业和行业之间的流动，给雇主和学员在使用上造成了极大的不方便；此外，随着欧洲市场的融合与流通，各成员国迫切需要在商品、技术和劳动力等方面的交流与合作。三是英国技术水平低下的劳动力在工作中很少有机会提高自己的劳动技能。大部分完成义务教育(在英国是16岁) 的年轻人面临的只有一次选择：或进人大学继续学习，或接受与就业有关的培训。而多数年轻人不能进入大学，因为英国传统的职业教育制度没有为青年人提供继续教育
和培训的基础，没有为失业人员、妇女、残疾人员等弱势群体提供就业的保障。近百万的英国青年人在没有经过职业技能的培训和没有得到资格认证的情况下就直接进入工作岗位，进入就业市场。英国的雇主不得不招聘大量没有经过任何正规资格的培训或几乎没有取得任何职业和学术资格的劳动者。英国在提高劳动者的工作能力和技术能力，增强市场适应能力，提高国际竞争能力等方面与其他发达国家相比较有较大的差距。四是英国新职业主义思潮的影响。1979年，英国首相撒切尔夫人上台后掀起了一股新职业主义的思潮。其核心观点是强调教育与训练要加强与产业的联系，满足经济发展的要求，同时注重个人的发展。个人的发展即是为职业做准备，个人在职业准备过程中获得技能。新职业主义特别强调教育与训练的个人价值和社会价值。新职业主义思潮成为英国国家职业资格证书制度产生的理论基础。在新职业主义思潮的影响下，英国的劳动者要求终身继续教育的需要日益强烈，社会各界要求改革传统职业教育制度的呼声越来越高。 英国政府认识到，要使英国在竞争日益激烈的国际市场中保持并提高其经济地位，就必须培训出一支更为合格、更为灵活且适应能力更强的劳动力大军，必须大力实施人力资源开发的战略措施。而要达到该目标，就必须借助国家力量，积极推进职业技术教育与培训的改革与发展，必须解决以下问题：消除个人机会与发展的障碍，对所有取得必要成就的人提供资格评定；改善和拓宽年轻人在进人劳务市场前接受职业教育的机会；通过鼓励个人职业技能的发展来倡导终身学习，资格评定承认他们在工作生涯中获得的技术和能力等。在新职业
主义思潮的影响下，英国政府更加坚定了改革传统职业教育、建立新型国家职业资格体系的决心。1984年英国政府发表了题为(职业培训) 的白皮书，明确指出“英国依靠其人民的技能而生存，受过良好培训的劳动力是经济生存的必要条件”。1985年发表的题为《就业——对民族的挑战》白皮书，强调需要改善劳动力的质量，从而使企业能找到其现在和将来需要的技能。1985年英国政府委托主导工业机构开展职业教育研究，界定国家统一的职业资格的内涵工作。1985年，英国政府成立了一个检查职业资格的工作小组。该小组于1986年发表了题为《英格兰和威尔士职业资格回顾》终结报告。报告中提出组建国家职业资格委员会推行国家职业资格的建议。 1986年，英国政府接受报告建议并斥资正式设立国家职业资格委员会(简称NCVQ) ，专门负责制定国家职业资格标准以及国家职业资格的认证工作，并开始在全国范围内建立以职业能力为基础、以实际工作表现为考评依据、以证书质量管理为生命的一种新型的国家职业资格证书制度(简称NVQ) 。经过十几年的努力，英国政府推行的国家职业资格证书制度效果显著，因而，该政策得到举国上下、朝野政党的一致拥护。国家职业资格证书制度已成为英国目前职业资格体系中重要的组成部分。
二、英国推行国家职业资格证书制度的措施
(一) 建立推行工作机构体系，明确机构职责，加强机构管理 为了确保国家职业资格证书制度成功而又迅速地在全国推行，英国成立由国家职业资格委员会、产业指导机构、证书机构和鉴定站等几个部分组成的工作机构体系。这些机构职责分明、相互配合，为国
家职业资格证书制度的推行提供了组织保证和政策保障。1986年，英国政府成立了国家职业资格委员会(简称NCVQ) ，其成员由就业大臣任命，主要由雇主、工会工作者、教育和培训的提供者以及具有颁证实践经验的人组成。NCVQ 在产业与就业部指导下进行工作，代表政府具体负责推动全国职业资格证书制度的建设。它的主要职责是：改革传统的职业资格证书体系，指导产业指导机构制定国家职业资格标准，开发全国性职业资格，建立国家职业资格证书体系；批准设立证书机构并对其工作质量进行监督和检查；收集、分析并利用有关职业资格的信息，促进职业培训和职业教育的发展；确认证书机构颁发的国家职业资格证书。产业指导机构则一般是行业性的民间机构，以产业界的人士为主组成。它担负着具体负责本行业国家职业资格标准的制定、维护和改进国家工作标准，使其具体化并不断适应生产技术的发展变化，满足雇主和就业者的需求等工作。产业指导机构往往是政府制定培训政策和就业政策的主要咨询对象。证书机构是经过NCVQ 批准的并在其严格监督指导下工作的机构，因为NCVQ 本身并不发证书，它通过授权证书机构来颁发具体的NVQ 证书。证书机构主要担负审查和批准设立鉴定站；管理和认可鉴定站的鉴定程序；挑选、培训外部监考员，并监督检查其工作；审定考评员和内部监考员的能力水平；全面负责检查鉴定工作的质量保证体系；颁发国家职业资格证书等职责。员工与职业资格鉴定考评工作由证书机构设立的各个鉴定站来完成。鉴定站主要设在企业、大学或学院、培训中心。鉴定站的设立必须达到一定标准，并经过严格的审核。鉴定站设有一定数量
的考评员和内部监考员来完成对考生的考评工作。一个考生必须经过提出申请、接受培训、参加考评等程序，成绩合格后，由发证机构正式签发国家职业资格证书。总之，英国政府为推广国家职业资格证书制度而建立的严密的组织体系是积极有效的，措施是得力的。
(二) 确定国家职业资格证书为国家第二证书体系地位，承认国家职业资格为入学资格
英国政府认识到，要在全国范围内推广国家职业资格证书制度必须得到社会各界的支持和参与，必须得到全社会的认同，而人们观念的改变则是前提，制度是关键。由于英国社会历来有重人文学术、祟尚学历文凭、轻职业技术的传统，职业资格证书的“含金量”自然不如学术资格证书，那些凭职业资格入学的人员往往被认为是非准人的学生。为消除学术资格与职业资格的分离，提高社会对NVQ 证书的认可程度，激励在职人员终身学习，英国在大力推广国家职业资格证书的过程中，确立了NVQ 资格等级与英国普通教育的学历文凭的对等互认关系，从政策上确立了这两种证书并重的地位。另外，建立一个能提供晋升机会，包括升人高等教育与专业资格的职业资格结构，对于推行国家职业资格至关重要。其中关键的环节就是承认国家职业资格为人学资格。为此，国家职业资格委员会一方面积极采取措施，加强与大学入学常务会议和全国学位授予委员会等机构的合作，取得他们的支持；另一方面通过制订相关政策逐步将各专业资格纳入国家职业资格的相应等级。
(三) 建立以能力为基础的职业标准体系，促使能力标准具体化
职业标准体系是英国NVQ 制度的核心，是推行国家职业资格证书的关键。英国通过在每一个行业设立产业指导机构来制定各行业的国家职业标准，最后形成以能力为基础的国家职业标准体系。自 1986年以来，英国通过采用职业功能分析法，先后在150个行业和专业设置了数千个职业标准，形成了一套为就业服务的核心技能标准体系，从根本上改变了传统教育与培训中重理论轻实践的倾向，使职业培训和资格考核适应了生产经营和技术发展的要求。英国所开发的核心技能具有广泛的适应性和可转移性，它不仅是普通教育的核心，也是全面推行 NVQ制度的基础。建立和完善英国职业资格体系，能力标准的具体化是关键环节。在英国国家职业资格体系中，能力标准由能力单元、能力要素和操作标准构成。一个国家资格通常由14-25个能力单元组成，每个能力单元由2-5个能力要素组成。操作标准是关于操作具体要求的说明，评估者据此判断操作者是否完成根据工业界设立的标准而具体化的工作任务。能力要素和操作标准具体确定了评估的内容和标准。学员完成一个能力单元，就获得资格所需的学分。为解决能力标准具体化过程中所遇到的困难，如新兴行业和工业部门的标准和跨越所有职业部门的综合性标准等，英国政府采取了以下措施：一是建立标准设立机构，如主导工业机构，通盘考虑不同行业的利益，制定跨行业的综合性标准；二是每个标准设立机构应与一个或多个被国家职业资格委员会认可的考试和考评机构建立正式的工作联系。
(四) 建立以工作现场为考核依据的考评体系，促使考核公平和公开
NVQ制度最大的革新在于打破传统的职业资格评定方式。推行国家职业资格证书制度的重要环节在于建立严格的资格证书考评体系并按要求进行考评。NVQ 制度不追求表面上的考试成绩，它关注的是被考核者在工作中的表现是否符合岗位的要求。执行NVQ 制度的基本要求是以工作现场考核代替传统的课堂考试，以实际工作成果代替考试成绩。为了做好考评工作，NVQ 制度规定有严格而详尽的考评步骤：确定考评计划一收集证据一判断证据，作出考评结论—反馈意见一考评记录。考评的组织实施由经过政府授权的考试中心负责。考评过程和考评结果的监督与检查由根据国家职业标准获得资格的受聘内部督考员和外部督考员负责。NVQ 制度的整个考评程序、考评标准、考评人员、考评实施和考评结果的鉴定都体现出公平、公开、全面和科学。英国政府规定国家职业资格的评定过程应该具有较大的弹性，取得资格不应该受到限制，考评的性质不具有选拔性，只具有达标性。只要受评定者愿意继续学习，可以再接受资格评定，直到取得资格为止。
(五) 推行人力投资政策，严格执行资格证书质量管理制度
英国国家职业资格证书制度能否取得预期效果，最终落实在证书的质量上。英国在企业推行国际质量标准认证的同时，还在全社会大力推行人力投资政策，积极调动全社会参与国家职业资格证书制度的建立。英国政府鼓励所有企业要为员工技能的开发进行投资，并提供一定的优惠政策；鼓励所有个人积极参与教育培训获得资格认证，特别是年轻人应该达到NVQ 等级的标准；所有教育培训要严格规范培训
过程，要强调核心技能的培养；全社会应树立终身教育的观念和目标等。通过这些措施来为 NVQ制度的推行创造一个良好的社会环境和形成一种证书质量的观念。同时，英国政府非常重视证书的颁发和证书质量的管理，并委托英国国家职业资格委员会负责。该委员会主持制定的《证书机构共同协议》和《国家资格证书规则和指导》等一系列重要文件，对各种证书机构的组织管理、执行NVQ 标准的原则和方法、考评和督考工作程序、考评和督考人员任职资格和培训等，都作出了严格的规定。英国政府要求相关部门和人员必须严格贯彻这些规定，明确在质量保证体系中的职责分工，以此来确保国家职业资格证书的科学性和权威性。《证书机构共同协议》统一了所有证书机构的职业标准和技能考核方法，建立了考试中心内、外部督考制度，有力地促进了企业或培训机构内部人事考核的制度化和考评人员的职业化，从根本上保证了国家职业标准得到落实，也为NVQ 制度的顺利实施和证书质量提供了保证。
三、英国推行国家职业资格证书制度的经验
(一) 建立国家统一的职业资格制度，适应劳动力市场流动需要 历史上，英国不仅建立了比较完善的工业体系和市场经济制度，还自发产生出数量繁多的职业资格，自发建立了许多证书颁发机构。这些职业资格和证书颁发机构确实对英国的经济和职业教育起到过促进作用。然而，在自由竞争条件下产生并形成的这种零散的、标准不一的证书制度已经不能适应英国现代经济发展的需求，并且严重地阻碍了英国劳动力在不同职业和行业之间的流动。为此，在20世纪
80年代中期，英国政府冲破了传统自由市场经济体系的束缚，采取国家干预的政策，通过政府的力量，建立了以国家为主体的统一的职业资格证书制度。政府投入大量的人力、物力和财力推动NVQ 制度的实施，并为实现NVQ 制度的目标提供了制度和政策上的保障。国家职业资格委员会的成立，则起到了很好的统筹领导作用。NVQ 制度提高了英国职业资格标准的通用性、透明性和可比性，打破了劳动力在职业与行业之间流动的主要障碍，促进了欧洲联盟成员国职业资格证书的互认，为全面证明劳动者的个人技能，为劳动者的就业、再就业和再培训，加强企业的社会竞争力和提高劳动生产率提供了一条简捷的途径。我国于1994年开始在全国推行职业资格证书制度，通过国家法律、法令或行政法规的形式，以政府的力量来推行，由政府认定和授权的机构来实施。推行职业资格证书制度已成为我国实施“科教兴国”战略的重要措施，成为我国人力资源开发的重要手段。但是，我国在全国职业资格标准体系的制订、职业资格统一管理机构的建立、推行职业资格证书制度的保障机制和保障条件的建立等方面，应该借鉴英国推行国家职业资格证书制度的经验，消除我国不同类型的职业资格证书相互重复现象，使证书颁发形成一个完整的国家体系，增加证书的通用性和透明性，提高我国职业资格证书的权威性，促使我国职业资格证书制度尽快与国际接轨。
(二) 以企业为重心，促进教育培训与企业生产实践相结合
国家职业资格证书制度的推行离开企业、行业的参与，必将失去推行的社会价值。英国推行国家职业资格证书制度的各项改革措施都
将重心放在企业，充分发挥企业和行业的积极参与，促进了教育培训与生产实践的结合。英国的国家职业资格标准完全根据产业部门的实际需要来制定。为了更好地制定标准，英国突破了传统的学科分析体系，开发出职业功能分析法，将复杂的职业分解为简单易行的单一的单元和要素等形式，为培训、考核计划的制定和实施提供了一个可以直接利用的基本框架。新型的、以企业的需要为主导的职业资格标准，可有效地适应科学技术发展以及市场和就业方式的变化，在相当程度上满足英国企业对高质量劳动者和技术人才的需求。英国职业资格证书和劳动准入制度的实施，改变了英国传统的教育制度脱离生产实际、只崇尚学历文凭而轻视职业教育与培训的倾向，反映出英国把以政府办职业教育为主转变为以企业办职业教育为主的发展趋势。英国以职业标准为导向的 NVQ制度的推行得到英国企业的积极参与和支持，得到社会民众的广泛认可。我国自从推行职业资格证书制度以来，已经初步建立起职业资格证书制度的法律法规工作体系，形成覆盖全国的职业技能鉴定网络，职业资格证书推行工作取得一定的成效。但是，我国企业行业对推行职业资格证书制度的参与和支持的力度不够，企业的培训效果也不是很明显。其中一个重要原因就是没有根据企业的实际需要制定出职业资格标准，没有完全满足企业对各类技术人才的需求，劳动者的素质有待提高。英国在这方面的经验值得我国借鉴。
(三) 以工作现场考评为依据，突出国家职业资格考评制度的可操作性。
英国国家职业资格制度打破了传统考试对人才选拔分层分级的方式，建立了一种新型的职业资格鉴定考评方式，在实际应用中具有很强的操作性，因而在实施过程中非常顺利，也显示出很强的生命力。 英国国家职业资格证书制度的考评注重的是结果而不是过程，评定的依据是被考评者实际工作的能力，并不考虑他们是否受过正规的职业技术教育与培训，是否获得过学历证书；考评过程具有很大的开放性，就业前和就业后的培训不受年龄、性别、职业以及学历的限制，考评的具体标准、考评的实施均对考生开放，考评的大门一直是为愿意接受考评的人员敞开的；考评的地点、时间和方式灵活多样，考核大多是在工作现场以经常性考查为主而进行；被评定者的以往学习成果在考评时也被认可，以此可以避免培训和考核内容的重复，也可以减少教育资源的浪费。可以说英国国家职业资格证书制度实现了考试过程与培训过程的相对统一，使培训变得更有效、更有针对性，并且降低了教育培训的成本。与英国传统考评相似，在我国的职业资格考评中普遍存在重知识、轻能力，重书面考试、轻实际工作表现的倾向，培养出来的人员不能适应现代生产发展的需求。所以，我国的职业证书教育必须彻底改变考核鉴定脱离实际的现象，鉴定考核应在工作现场(或模拟工作现场) 进行，真正做到与实际工作相结合。对被考评者的以往与所学证书课程的学习经历、在企业工作的经历均应作为取得证书的依据。
(四) 以证书质量为生命，加强证书质量的管理
英国在推行国家职业资格证书制度的过程中，始终没有放松对证书质量的管理。因为NVQ 制度的职业标准体系和现场考核方法是否得到全社会的认可，最终体现在证书质量上。证书质量是NVQ 制度的生命的理念一直是英国推行NVQ 制度的指导思想。为贯彻这一思想，英国建立了严格的质量保证体系，加强了对证书质量的管理。英国通过成立专门的证书质量管理部门，配备专职管理人员，明确管理职责，严格执行质量管理条例、加强质量监督等措施，确保考评程序和证书颁发过程的统一性和严肃性。所以，证书就是质量的观念已深入英国人心，英国严格控制国家职业资格证书质量的经验为世界各国所借鉴。要提高我国职业资格证书的质量，我国必须在社会各界形成证书质量观念，建立证书质量管理体系，建立有效监督机制，规范证书颁发机构的组建，提高证书颁发人员的素质，用现代科学技术加强对证书的统一管理，确保证书的真实、客观和权威。
参考文献：
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（1. 江西科技师范学院职教所，江西南昌 330013；2．东华理工学
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摘 要：20世纪80年代中期，受经济建设、社会发展和新职业主义思潮的影响，英国政府对传统职业教育进行了一次改革，在全国范围内推行国家职业资格证书制度。为确保该制度的顺利实施，英国政府采取了一系列有效措施。经过多年努力，英国职业教育改革取得巨大成绩，并积累了有益的经验，对我国完善职业资格证书制度定的借鉴作用。
关键词：英国；国家职业资格证书制度；背景；措施；经验
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：
1008-7516(2004)04-0055-05
一、英国推行国家职业资格证书制度的背景英国推行国家职业资格证书制度既是英国政治、经济发展的必然要求，也是英国促使职业教育适应现代生产发展的需要，为社会培养更多的有竞争能力和应变能力的劳动者的要求。20世纪70年代以来，英国的发展面临着诸多挑战：一是英国的经济增长减缓，而其他国家的经济则呈快速发展趋
势，英国加快开发人力资源就显得非常迫切。1993年欧洲统一市场的建立为英国开辟了一个巨大的劳动力市场。欧共体其他国家大多经济繁荣，人均收入高于英国；东南亚出现新的经济增长点，如南朝鲜、台湾、香港、新加坡等，他们的产品大量涌入国际市场，对英国的经济发展形成巨大的挑战。这些国家或地区经济发展的一个巨大动力均来自于对职业教育与培训的投资，得益于企业吸收了大量技术人才。英国要发展经济，就必须抓住机遇，增强市场适应能力，通过发展职业教育与培训，确保提供大量的合格劳动力。二是英国的教育制度和培训体系在提高劳动者素质和能力以及参与国际竞争方面也遇到了严峻的挑战。旧的教育体系提供给青年人的职业资格和产业部门通过的资格之间有一道深深的鸿沟。转岗者的劳动技能很难在其他部门得到承认，雇主很难以低成本为转岗者进行再培训。长期以来，各种证书主导了英国的职业教育和培训，600多家考试机构提供6000多种证书，但全国缺乏一个完整的、统一的国家证书认证体系；在自由竞争条件下，各种证书机构各自为阵，标准不一，社会的广泛认同性差，严重阻碍了劳动力在不同职业和行业之间的流动，给雇主和学员在使用上造成了极大的不方便；此外，随着欧洲市场的融合与流通，各成员国迫切需要在商品、技术和劳动力等方面的交流与合作。三是英国技术水平低下的劳动力在工作中很少有机会提高自己的劳动技能。大部分完成义务教育(在英国是16岁) 的年轻人面临的只有一次选择：或进人大学继续学习，或接受与就业有关的培训。而多数年轻人不能进入大学，因为英国传统的职业教育制度没有为青年人提供继续教育
和培训的基础，没有为失业人员、妇女、残疾人员等弱势群体提供就业的保障。近百万的英国青年人在没有经过职业技能的培训和没有得到资格认证的情况下就直接进入工作岗位，进入就业市场。英国的雇主不得不招聘大量没有经过任何正规资格的培训或几乎没有取得任何职业和学术资格的劳动者。英国在提高劳动者的工作能力和技术能力，增强市场适应能力，提高国际竞争能力等方面与其他发达国家相比较有较大的差距。四是英国新职业主义思潮的影响。1979年，英国首相撒切尔夫人上台后掀起了一股新职业主义的思潮。其核心观点是强调教育与训练要加强与产业的联系，满足经济发展的要求，同时注重个人的发展。个人的发展即是为职业做准备，个人在职业准备过程中获得技能。新职业主义特别强调教育与训练的个人价值和社会价值。新职业主义思潮成为英国国家职业资格证书制度产生的理论基础。在新职业主义思潮的影响下，英国的劳动者要求终身继续教育的需要日益强烈，社会各界要求改革传统职业教育制度的呼声越来越高。 英国政府认识到，要使英国在竞争日益激烈的国际市场中保持并提高其经济地位，就必须培训出一支更为合格、更为灵活且适应能力更强的劳动力大军，必须大力实施人力资源开发的战略措施。而要达到该目标，就必须借助国家力量，积极推进职业技术教育与培训的改革与发展，必须解决以下问题：消除个人机会与发展的障碍，对所有取得必要成就的人提供资格评定；改善和拓宽年轻人在进人劳务市场前接受职业教育的机会；通过鼓励个人职业技能的发展来倡导终身学习，资格评定承认他们在工作生涯中获得的技术和能力等。在新职业
主义思潮的影响下，英国政府更加坚定了改革传统职业教育、建立新型国家职业资格体系的决心。1984年英国政府发表了题为(职业培训) 的白皮书，明确指出“英国依靠其人民的技能而生存，受过良好培训的劳动力是经济生存的必要条件”。1985年发表的题为《就业——对民族的挑战》白皮书，强调需要改善劳动力的质量，从而使企业能找到其现在和将来需要的技能。1985年英国政府委托主导工业机构开展职业教育研究，界定国家统一的职业资格的内涵工作。1985年，英国政府成立了一个检查职业资格的工作小组。该小组于1986年发表了题为《英格兰和威尔士职业资格回顾》终结报告。报告中提出组建国家职业资格委员会推行国家职业资格的建议。 1986年，英国政府接受报告建议并斥资正式设立国家职业资格委员会(简称NCVQ) ，专门负责制定国家职业资格标准以及国家职业资格的认证工作，并开始在全国范围内建立以职业能力为基础、以实际工作表现为考评依据、以证书质量管理为生命的一种新型的国家职业资格证书制度(简称NVQ) 。经过十几年的努力，英国政府推行的国家职业资格证书制度效果显著，因而，该政策得到举国上下、朝野政党的一致拥护。国家职业资格证书制度已成为英国目前职业资格体系中重要的组成部分。
二、英国推行国家职业资格证书制度的措施
(一) 建立推行工作机构体系，明确机构职责，加强机构管理 为了确保国家职业资格证书制度成功而又迅速地在全国推行，英国成立由国家职业资格委员会、产业指导机构、证书机构和鉴定站等几个部分组成的工作机构体系。这些机构职责分明、相互配合，为国
家职业资格证书制度的推行提供了组织保证和政策保障。1986年，英国政府成立了国家职业资格委员会(简称NCVQ) ，其成员由就业大臣任命，主要由雇主、工会工作者、教育和培训的提供者以及具有颁证实践经验的人组成。NCVQ 在产业与就业部指导下进行工作，代表政府具体负责推动全国职业资格证书制度的建设。它的主要职责是：改革传统的职业资格证书体系，指导产业指导机构制定国家职业资格标准，开发全国性职业资格，建立国家职业资格证书体系；批准设立证书机构并对其工作质量进行监督和检查；收集、分析并利用有关职业资格的信息，促进职业培训和职业教育的发展；确认证书机构颁发的国家职业资格证书。产业指导机构则一般是行业性的民间机构，以产业界的人士为主组成。它担负着具体负责本行业国家职业资格标准的制定、维护和改进国家工作标准，使其具体化并不断适应生产技术的发展变化，满足雇主和就业者的需求等工作。产业指导机构往往是政府制定培训政策和就业政策的主要咨询对象。证书机构是经过NCVQ 批准的并在其严格监督指导下工作的机构，因为NCVQ 本身并不发证书，它通过授权证书机构来颁发具体的NVQ 证书。证书机构主要担负审查和批准设立鉴定站；管理和认可鉴定站的鉴定程序；挑选、培训外部监考员，并监督检查其工作；审定考评员和内部监考员的能力水平；全面负责检查鉴定工作的质量保证体系；颁发国家职业资格证书等职责。员工与职业资格鉴定考评工作由证书机构设立的各个鉴定站来完成。鉴定站主要设在企业、大学或学院、培训中心。鉴定站的设立必须达到一定标准，并经过严格的审核。鉴定站设有一定数量
的考评员和内部监考员来完成对考生的考评工作。一个考生必须经过提出申请、接受培训、参加考评等程序，成绩合格后，由发证机构正式签发国家职业资格证书。总之，英国政府为推广国家职业资格证书制度而建立的严密的组织体系是积极有效的，措施是得力的。
(二) 确定国家职业资格证书为国家第二证书体系地位，承认国家职业资格为入学资格
英国政府认识到，要在全国范围内推广国家职业资格证书制度必须得到社会各界的支持和参与，必须得到全社会的认同，而人们观念的改变则是前提，制度是关键。由于英国社会历来有重人文学术、祟尚学历文凭、轻职业技术的传统，职业资格证书的“含金量”自然不如学术资格证书，那些凭职业资格入学的人员往往被认为是非准人的学生。为消除学术资格与职业资格的分离，提高社会对NVQ 证书的认可程度，激励在职人员终身学习，英国在大力推广国家职业资格证书的过程中，确立了NVQ 资格等级与英国普通教育的学历文凭的对等互认关系，从政策上确立了这两种证书并重的地位。另外，建立一个能提供晋升机会，包括升人高等教育与专业资格的职业资格结构，对于推行国家职业资格至关重要。其中关键的环节就是承认国家职业资格为人学资格。为此，国家职业资格委员会一方面积极采取措施，加强与大学入学常务会议和全国学位授予委员会等机构的合作，取得他们的支持；另一方面通过制订相关政策逐步将各专业资格纳入国家职业资格的相应等级。
(三) 建立以能力为基础的职业标准体系，促使能力标准具体化
职业标准体系是英国NVQ 制度的核心，是推行国家职业资格证书的关键。英国通过在每一个行业设立产业指导机构来制定各行业的国家职业标准，最后形成以能力为基础的国家职业标准体系。自 1986年以来，英国通过采用职业功能分析法，先后在150个行业和专业设置了数千个职业标准，形成了一套为就业服务的核心技能标准体系，从根本上改变了传统教育与培训中重理论轻实践的倾向，使职业培训和资格考核适应了生产经营和技术发展的要求。英国所开发的核心技能具有广泛的适应性和可转移性，它不仅是普通教育的核心，也是全面推行 NVQ制度的基础。建立和完善英国职业资格体系，能力标准的具体化是关键环节。在英国国家职业资格体系中，能力标准由能力单元、能力要素和操作标准构成。一个国家资格通常由14-25个能力单元组成，每个能力单元由2-5个能力要素组成。操作标准是关于操作具体要求的说明，评估者据此判断操作者是否完成根据工业界设立的标准而具体化的工作任务。能力要素和操作标准具体确定了评估的内容和标准。学员完成一个能力单元，就获得资格所需的学分。为解决能力标准具体化过程中所遇到的困难，如新兴行业和工业部门的标准和跨越所有职业部门的综合性标准等，英国政府采取了以下措施：一是建立标准设立机构，如主导工业机构，通盘考虑不同行业的利益，制定跨行业的综合性标准；二是每个标准设立机构应与一个或多个被国家职业资格委员会认可的考试和考评机构建立正式的工作联系。
(四) 建立以工作现场为考核依据的考评体系，促使考核公平和公开
NVQ制度最大的革新在于打破传统的职业资格评定方式。推行国家职业资格证书制度的重要环节在于建立严格的资格证书考评体系并按要求进行考评。NVQ 制度不追求表面上的考试成绩，它关注的是被考核者在工作中的表现是否符合岗位的要求。执行NVQ 制度的基本要求是以工作现场考核代替传统的课堂考试，以实际工作成果代替考试成绩。为了做好考评工作，NVQ 制度规定有严格而详尽的考评步骤：确定考评计划一收集证据一判断证据，作出考评结论—反馈意见一考评记录。考评的组织实施由经过政府授权的考试中心负责。考评过程和考评结果的监督与检查由根据国家职业标准获得资格的受聘内部督考员和外部督考员负责。NVQ 制度的整个考评程序、考评标准、考评人员、考评实施和考评结果的鉴定都体现出公平、公开、全面和科学。英国政府规定国家职业资格的评定过程应该具有较大的弹性，取得资格不应该受到限制，考评的性质不具有选拔性，只具有达标性。只要受评定者愿意继续学习，可以再接受资格评定，直到取得资格为止。
(五) 推行人力投资政策，严格执行资格证书质量管理制度
英国国家职业资格证书制度能否取得预期效果，最终落实在证书的质量上。英国在企业推行国际质量标准认证的同时，还在全社会大力推行人力投资政策，积极调动全社会参与国家职业资格证书制度的建立。英国政府鼓励所有企业要为员工技能的开发进行投资，并提供一定的优惠政策；鼓励所有个人积极参与教育培训获得资格认证，特别是年轻人应该达到NVQ 等级的标准；所有教育培训要严格规范培训
过程，要强调核心技能的培养；全社会应树立终身教育的观念和目标等。通过这些措施来为 NVQ制度的推行创造一个良好的社会环境和形成一种证书质量的观念。同时，英国政府非常重视证书的颁发和证书质量的管理，并委托英国国家职业资格委员会负责。该委员会主持制定的《证书机构共同协议》和《国家资格证书规则和指导》等一系列重要文件，对各种证书机构的组织管理、执行NVQ 标准的原则和方法、考评和督考工作程序、考评和督考人员任职资格和培训等，都作出了严格的规定。英国政府要求相关部门和人员必须严格贯彻这些规定，明确在质量保证体系中的职责分工，以此来确保国家职业资格证书的科学性和权威性。《证书机构共同协议》统一了所有证书机构的职业标准和技能考核方法，建立了考试中心内、外部督考制度，有力地促进了企业或培训机构内部人事考核的制度化和考评人员的职业化，从根本上保证了国家职业标准得到落实，也为NVQ 制度的顺利实施和证书质量提供了保证。
三、英国推行国家职业资格证书制度的经验
(一) 建立国家统一的职业资格制度，适应劳动力市场流动需要 历史上，英国不仅建立了比较完善的工业体系和市场经济制度，还自发产生出数量繁多的职业资格，自发建立了许多证书颁发机构。这些职业资格和证书颁发机构确实对英国的经济和职业教育起到过促进作用。然而，在自由竞争条件下产生并形成的这种零散的、标准不一的证书制度已经不能适应英国现代经济发展的需求，并且严重地阻碍了英国劳动力在不同职业和行业之间的流动。为此，在20世纪
80年代中期，英国政府冲破了传统自由市场经济体系的束缚，采取国家干预的政策，通过政府的力量，建立了以国家为主体的统一的职业资格证书制度。政府投入大量的人力、物力和财力推动NVQ 制度的实施，并为实现NVQ 制度的目标提供了制度和政策上的保障。国家职业资格委员会的成立，则起到了很好的统筹领导作用。NVQ 制度提高了英国职业资格标准的通用性、透明性和可比性，打破了劳动力在职业与行业之间流动的主要障碍，促进了欧洲联盟成员国职业资格证书的互认，为全面证明劳动者的个人技能，为劳动者的就业、再就业和再培训，加强企业的社会竞争力和提高劳动生产率提供了一条简捷的途径。我国于1994年开始在全国推行职业资格证书制度，通过国家法律、法令或行政法规的形式，以政府的力量来推行，由政府认定和授权的机构来实施。推行职业资格证书制度已成为我国实施“科教兴国”战略的重要措施，成为我国人力资源开发的重要手段。但是，我国在全国职业资格标准体系的制订、职业资格统一管理机构的建立、推行职业资格证书制度的保障机制和保障条件的建立等方面，应该借鉴英国推行国家职业资格证书制度的经验，消除我国不同类型的职业资格证书相互重复现象，使证书颁发形成一个完整的国家体系，增加证书的通用性和透明性，提高我国职业资格证书的权威性，促使我国职业资格证书制度尽快与国际接轨。
(二) 以企业为重心，促进教育培训与企业生产实践相结合
国家职业资格证书制度的推行离开企业、行业的参与，必将失去推行的社会价值。英国推行国家职业资格证书制度的各项改革措施都
将重心放在企业，充分发挥企业和行业的积极参与，促进了教育培训与生产实践的结合。英国的国家职业资格标准完全根据产业部门的实际需要来制定。为了更好地制定标准，英国突破了传统的学科分析体系，开发出职业功能分析法，将复杂的职业分解为简单易行的单一的单元和要素等形式，为培训、考核计划的制定和实施提供了一个可以直接利用的基本框架。新型的、以企业的需要为主导的职业资格标准，可有效地适应科学技术发展以及市场和就业方式的变化，在相当程度上满足英国企业对高质量劳动者和技术人才的需求。英国职业资格证书和劳动准入制度的实施，改变了英国传统的教育制度脱离生产实际、只崇尚学历文凭而轻视职业教育与培训的倾向，反映出英国把以政府办职业教育为主转变为以企业办职业教育为主的发展趋势。英国以职业标准为导向的 NVQ制度的推行得到英国企业的积极参与和支持，得到社会民众的广泛认可。我国自从推行职业资格证书制度以来，已经初步建立起职业资格证书制度的法律法规工作体系，形成覆盖全国的职业技能鉴定网络，职业资格证书推行工作取得一定的成效。但是，我国企业行业对推行职业资格证书制度的参与和支持的力度不够，企业的培训效果也不是很明显。其中一个重要原因就是没有根据企业的实际需要制定出职业资格标准，没有完全满足企业对各类技术人才的需求，劳动者的素质有待提高。英国在这方面的经验值得我国借鉴。
(三) 以工作现场考评为依据，突出国家职业资格考评制度的可操作性。
英国国家职业资格制度打破了传统考试对人才选拔分层分级的方式，建立了一种新型的职业资格鉴定考评方式，在实际应用中具有很强的操作性，因而在实施过程中非常顺利，也显示出很强的生命力。 英国国家职业资格证书制度的考评注重的是结果而不是过程，评定的依据是被考评者实际工作的能力，并不考虑他们是否受过正规的职业技术教育与培训，是否获得过学历证书；考评过程具有很大的开放性，就业前和就业后的培训不受年龄、性别、职业以及学历的限制，考评的具体标准、考评的实施均对考生开放，考评的大门一直是为愿意接受考评的人员敞开的；考评的地点、时间和方式灵活多样，考核大多是在工作现场以经常性考查为主而进行；被评定者的以往学习成果在考评时也被认可，以此可以避免培训和考核内容的重复，也可以减少教育资源的浪费。可以说英国国家职业资格证书制度实现了考试过程与培训过程的相对统一，使培训变得更有效、更有针对性，并且降低了教育培训的成本。与英国传统考评相似，在我国的职业资格考评中普遍存在重知识、轻能力，重书面考试、轻实际工作表现的倾向，培养出来的人员不能适应现代生产发展的需求。所以，我国的职业证书教育必须彻底改变考核鉴定脱离实际的现象，鉴定考核应在工作现场(或模拟工作现场) 进行，真正做到与实际工作相结合。对被考评者的以往与所学证书课程的学习经历、在企业工作的经历均应作为取得证书的依据。
(四) 以证书质量为生命，加强证书质量的管理
英国在推行国家职业资格证书制度的过程中，始终没有放松对证书质量的管理。因为NVQ 制度的职业标准体系和现场考核方法是否得到全社会的认可，最终体现在证书质量上。证书质量是NVQ 制度的生命的理念一直是英国推行NVQ 制度的指导思想。为贯彻这一思想，英国建立了严格的质量保证体系，加强了对证书质量的管理。英国通过成立专门的证书质量管理部门，配备专职管理人员，明确管理职责，严格执行质量管理条例、加强质量监督等措施，确保考评程序和证书颁发过程的统一性和严肃性。所以，证书就是质量的观念已深入英国人心，英国严格控制国家职业资格证书质量的经验为世界各国所借鉴。要提高我国职业资格证书的质量，我国必须在社会各界形成证书质量观念，建立证书质量管理体系，建立有效监督机制，规范证书颁发机构的组建，提高证书颁发人员的素质，用现代科学技术加强对证书的统一管理，确保证书的真实、客观和权威。
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