2013届行政管理专业毕业生毕业作业
课题名称：浅析计划生育政策的现状与问题
学生姓名：徐金涛
批次：201009
指导教师：潘加军
江南大学网络教育学院
2013 年 1 月
浅析计划生育政策的现状与问题
摘要：计划生育是我国的一项基本国策，也是我国涉及面广，影响深入的重要政策之一，关系到人民生活的诸多方面。经过几十年的实践，该政策对我国的经济社会发展产生了积极的影响，随着时间的推移，也逐步凸显出了一些问题。本文在回顾计划生育政策历史沿革的基础上，介绍了该政策实施的一些成效，进而提出了计划生育政策引发的问题，然后阐述了笔者的几点思考，最后探讨了该政策强化实施的路径。通过本文的表述，说明了针对新形势应该适时调整有关政策措施，以期以计划生育政策为基点，实现人与社会的和谐发展。
关键词：计划生育；生育政策；人口老龄化；婚育
我国是世界上最大的发展中国家，人口问题一直是关乎长远发展的重大问题。计划生育作为我国的一项基本国策，至今已经推行了40多年，为我国经济社会发展和现代化建设奠定了良好的基础，随着时间的推移和实际情况的变化，如何长期有效地实现中国人口与社会的协调可持续发展，成为人们不断提及的话题，附着在计划生育政策上的诸多问题也成为了人们关注的焦点。
一、 计划生育政策的沿革
我国的计划生育政策发展大致可以区分为以下几个阶段：
（一）第一阶段：提出计划生育阶段（1953-1961年）
新中国建立之初，由于社会局势的逐步稳定，人民生活状况得到改善，医疗卫生事业的起步和发展，危害人民生命的急性传染病得到控制，人口死亡率显著下降，出生率则继续保持高水平，因而人口增长速度加快，进入了新中国成立以来第一次人口增长高峰期。人口自然增长率1952 年达到20‰，以后的几年有增无减。1955 年3 月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上做出肯定性指示，1957 年3 月毛泽东同志在最高国务会议第十一次扩大会议上说：“要提倡节育，要有计划地生育”。马寅初先生在1957年7 月《人民日报》上发表《新人口论》影响广泛，成为当时学界最具代表性的著作。
（二）第二阶段：开始实行计划生育阶段（1962-1970年）
由于国民经济得到迅速恢复发展，人民物质生活和营养状况得到改善，结婚生育人数大幅度上升，人口开始猛增，从1962 年起出现了长达8 年之久的全国性的生育高峰，1962 年12 月18 日，中共中央、国务院重申“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口增长率”。 但随着文化大革命的推行，计划生育工作被停顿，人口又处于盲目发展的状态，1966 年至1969年这四年间，年均人口出生率都在34 ‰以上，年净增人口都在2000 万以上。
（三）第三阶段：计划生育政策的逐步形成和全面推行阶段（1971-1978年）
1971 年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1975 年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策。1978 年10 月，中央批转《关于国务院计划生育
领导小组第一次会议的报告》进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23 周岁，男25 周岁，一对夫妇生育子女数最好一个最多两个，生育间隔三年以上。该政策在当时使控制人口增长取得了显著成效，人口出生率从1970 年的33.43‰下降到1978 年的18.25‰，实现了历史性的下降。
（四）第四阶段：计划生育政策深化实施阶段（1979-1990年）
中共中央于1980 年9 月25 日发表了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，即著名的9.25 公开信，提倡一对夫妇只生育一个孩子，要求共产党员、共青团员特别是各级干部，带头响应国家的召号，这成了我国计划生育史上的里程碑。1982 年9 月，党的十二大把实行计划生育确定为我国的一项基本国策，同年11 月写入新修改的《宪法》。然后，在1984年为了调和农村生育与生产的矛盾，适当放宽农村的生育政策为“一孩半政策”（即第一胎是男孩就不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，坚决不允许生育第三胎），这个修订了的规定基本被沿用至今。这一系列的政策和措施标志着我国独生子女人口政策和计划生育的具体政策正式出台并全面实施。
（五）第五阶段：计划生育政策稳步发展和完善阶段（1991年至今）
1、我国现行的计划生育政策
1991 年5 月中共中央、国务院在发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，重申了我国现行计划生育政策，要求坚定不移地贯彻落实，保持政策的稳定性和连续性。
我国计划生育工作的现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制
定。”
2、计划生育政策立法实践
2001年12月29日，《中华人民共和国人口与计划生育法》在第九届全国人大常委会第二十五次会议上通过，并自2002 年9 月1日起施行，这在人口发展史上具有里程碑意义，标志着我国的人口与计划生育工作，由政府的行政行为走上了依法管理的轨道。把国家推行计划生育的基本政策、方针、制度、措施以法律形式固定下来，为综合治理人口问题、保护公民应享有的权利提供了法律保障。
3、计划生育政策的继续深化
新世纪新时期，各省、直辖市和自治区在国家计划生育基本政策的框架下，结合当地的具体实际，纷纷出台了实施计划生育政策的条例和细则，更进一步夯实了政策基础，细化了实际操作方案。同时，面对新形势，部分地区也开始探索计划生育政策的综合改革试点工作。
二、 计划生育政策实施的成效
计划生育政策实施以来，我国人口快速增长的势头得到了坚决的遏制，一定程度避免了人口过度膨胀带来的多种问题，取得了积极的效果。
（一）避免人口过快增长
我国的人口出生率、自然增长率分别从1950年的37‰、20‰下降到2000年的16‰、9‰;十年后又分别下降到2011年的11.93‰、4.79‰，计划生育的成绩相当骄人。计划生育政策四十年实现了我国人口再生产类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的转变，使中国13 亿人口日推迟四年到来；中国的计划生育还使世界70亿人口日的到
来推迟了四年。
（二）国民教育和健康水平得到提高
据第五次人口普查，2000 年全国15 岁以上文盲半文盲人口比重为9.54%，大大低于发展中国家水平，经过努力中国人民的总体健康状况也有极大改善，儿童死亡率、婴儿死亡率均有显著下降，人均寿命值由解放前的35 岁增长到71.4 岁；随着人口增长速度减缓，劳动力人口占总人口比重迅速上升，抚养比下降1/3 左右，劳动力资源供给丰富为我国经济社会的发展带来了宝贵的“人口红利期”，人力资源优势成为中国的竞争优势。
（三）民众婚姻观念发生变化
我国的计划生育政策在实施的过程中是以宣传教育为主导方针，以各种婚育文化为载体，让计划生育的法律和法规以及新的婚育观念得到普及，使人民群众的婚姻、生育和家庭现念得到转变，以前那些重男轻女、多子多孙的传统观念已经被少生优生、晚婚晚育、男女一样的新观念所替代。
（四）人民生活水平不断提高
经济发展促使人民生活水平不断提高，而计划生育政策则正向加强了这一效果，随着人口增速的回落，人均的各类社会资源得到了更充分的配置，促使了国民素质的持续提升，丰富的劳动力资源更加速了国家经济的发展。据有关部门测算，如果不实行计划生育，2010年全国人均GDP 不会突破4000美元；耕地、粮食、森林、水资源、能源等人均占有量，比目前降低1/5。
三、 计划生育政策引发的问题
计划生育政策在对中国社会带来积极效应的同时，也引发了一些新的社会问题。经过数十年的政策推行，实施计划生育政策，为中国经济社会发展做出了重大贡献，但在计划生育已经实行40多年后的今天，反观这项基本国策，我们会发现实行现行的计划生育政策给我国的社会经济生活带来了新的问题，
（一）人口现状发生变化
1、人口增长趋缓
2010年第六次人口普查显示中国大陆地区总人口共为1339724852人，“同第五次全国人口普查的1265825048人相比，十年共增加73899804人，增长5.84%，年平均增长率为0.57%”。而第五次人口普查显示，1990至2000年间，“十年零四个月共增加了13215万人，增长11.66%。平均每年增加1279万人，年平均增长率为1.07%。”另据人口专家推算，近几年的妇女总和生育率在1.65左右，比2000年推算的1.8又下降了0.15。
以当前的政策来预估，我国妇女总和生育率将出现长期低于2.1的世代更替水平情况，表明我国人口再生产将在达到峰值后出现负增长，如果不适时跟进政策措施，由于人口再生产的惯性因素，我国的人口有可能出现持续下降的风险，这将会引发劳动力资源短缺、社会养老负担加重等诸多方面的社会问题。
2、人口结构状况出现变化
（1）老龄化程度加深
学界通行的老龄化标准是60周岁以上人口或65周岁以上人口占总人口的比重在10%或7%以上。据第六次人口普查显示“我国60岁及以上老年人口为1.78亿，老龄化程度达到13.26%”，而长三角地区老龄化程度更甚。有数据表明，经济越发达地区，人口老龄化程度越深。
2011年末我国老年人口达到1.85亿人，比重为13.73%。根据联合国人口预测中心推算，中国老年人口将在2014年突破2亿，2025年达到3亿，2034年超越4亿，2050年达到4.4亿，老年人口占总人口比重从目前约1/7增至1/3，进入超级老龄社会，届时老龄化将成为我国
社会可持续发展的重大问题。
（2）少儿人口、青年人口、劳动年龄人口规模比重下降
人口普查资料显示，2000年全国0-14周岁的少儿人口为28979万人，占总人口的
22.89%；而现在进一步缩减为222459737人，只占总人口的16.60%，少年儿童人口数量和比重都在下降。同时青少年人口比重也在逐年减少，2008年19.0%，下降的原因是人口持续的低生育水平，出生人口数量减少。
据国家统计局数据，2010年我国15～59岁劳动年龄人口规模达到峰值9.40亿，2011年劳动年龄人口比重出现下降趋势，预示了劳动力资源从逐年增加到开始减少的“拐点”已经出现，劳动力资源供给进入减少通道。联合国预测，到2015 年，中国劳动年龄人口比例将停止增长，届时中国劳动年龄人口将达到10 亿人左右的峰值，随后即开始逐渐下降，2025年降至9亿以下，2035年降到8亿，2050年只有6.8亿。鉴于中国劳动年龄人口的净增长量已开始下降，而非农产业的用工人数还将持续增加，中国的劳动力供需很快就将出现缺口。中国每年新增就业人口的净增长量都低于新增加的劳动力需求量，随着时间的推移，两者之间的差距还将逐步扩大。
老龄化加剧增加的社会养老负担和劳动人口的减少引发的人力资源短缺问题将会在未来一段时期内深入影响到我国的经济和社会发展，必将成为我国的最大国情。
（二）人口出生性别比失衡
虽然说人口出生性别比失衡并不完全是由计划生育政策引起的，但是中国出生性别比失调与现行生育政策高度相关也是不争的事实。计划生育政策通过压缩人们的生育空间，加之在传统观念的共同作用下，也在一定程度上引发了人们的选择性生育行为，从而间接地影响到出生性别比。
有资料统计，我国近几年新出生人口男女性别比例达到了117：100， 国际公认的正常比例为不超过107：100。过高的出生性别比意味着在2020年, 我国将会有4000万男性找不到配偶, 成为“光棍”。而男性比例过高, 除了会造成婚姻压力外, 还会加剧社会犯罪现象的出现, 并加大社会的不稳定因素。
（三）家庭伦理结构发生转变
随着计划生育政策的实施，独生子女越来越多，长期继续发展下去，恐怕我们通常理解的兄、弟、姐、妹、姑、姨、舅、表、堂等称谓，将随着时间的发展而消失；对于独生子女来说亲情概念也将在某种层面上一步步淡化，这意味注重血脉、注重传统的中国宗族观念将受到很大冲击。在经济发展的同时，人们的家庭观念和亲情观念也在一定程度上出现了淡化的现象。
家庭抵抗风险的能力也在持续减弱。由于多种原因造成的独生子女伤亡事件也在某种程度上加剧了家庭关系的紧张，类似的家庭变故现象时有发生，在失去情感纽带的基础上，家庭失去了精神寄托，也丧失了工作的热情和动力，这在精神层面是无法弥补的损失。
（四）独生子女教育问题陷入困惑
我国的计划生育政策提倡一对夫妻只生一个孩子，这样社会中的独生子女越来越多，长辈对孩子疼爱有加，以至于达到溺爱的程度，孩子在生活中是饭来张口、衣来伸手，而且孩子的性格变得自私、孤僻。独特的家庭结构为独生子女提供了独特的生长环境，也产生了一些消极影响：独生子女心理压力大，容易以自我为中心，缺乏自理能力和同情心，这对孩子树立良好的生活态度和方式极为不利。家庭结构的迅速变迁对家庭的独生子女教育提出了挑战。
（五）加重了社会养老负担
在我国目前和今后的相当长的时期，家庭养老肯定是农村家庭养老的主要形式。大多数农民生儿育女的主要目的之一就是老有所养。家庭子女数量的减少，特别是一些家庭没有男孩子，在现行的婚姻居住方式下，子女数量的减少和没有男孩子在一定程度上削弱了
农村家庭的养老功能。
另一方面，社会人口结构的变化导致养老成为全社会的大事。在老龄人口不断激增的同时，劳动人口的下降将会进一步加重年轻劳动人口和整个社会的养老负担，对我国经济的长远和可持续发展产生一定负面影响。
四、 计划生育政策的思考
人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题。人口问题的最终目标和理想状态是将该问题变成个人行为, 政府不干涉，但是人口问题作为我国基本国情的特征，短时间内不会改变，中国的国情决定，仍然需要实行计划生育。
实际情况的变化和发展，又客观上要求现有的生育政策进行适时调整，因此，笔者对该问题进行了一些初步的思考。
任何政策都不是一成不变的，需要根据变化了的形势进行适时稳定的调整。当前适度稳健地调整计划生育政策是很现实的选择，同时计划生育政策的目标应逐步转变为以调整人口结构为主，提高人口质量为主。
（一）适度提高妇女总和生育率，逐步放宽生育“二胎”政策
由于我国人口再生产长期低于世代更替水平，就造成人口持续下降的惯性，形成人口倒悬金字塔现象，因此从长远发展来看，应该适当放开“二胎”政策。
有研究表明，人口出生率是多种因素作用的结果，从部分地区的试点和理论角度来探究，即使逐步放开“二胎”政策，人口也不会出现无序增长，原因有以下几个方面：
1、人口下降是多种因素而并非完全由生育政策导致，经济发展对生育孩子数量，也有着很大的影响，世界发达国家即使采取鼓励生育的政策，居民生育孩子的数量也很少。
2、传统生育观念已经有了很大转变。中国传统文化是多子多福，现在的生育意愿调查显示，绝大部分人群的生育意愿是1—2个孩子，想生三胎以上或者丁克族都占很小比例。
3、避孕节育技术的推广，同样可以影响生育数量，而20世纪70年代以前，夫妇即使想少生孩子，避孕节育技术也难以保证。
4、妇女就业和子女教育的影响，中国城市家庭普遍的就业方式是夫妇两人就业，妇女的独立意识普遍增强，不再愿意依附于男子；农村中外出务工的夫妇也越来越多。而对子女则普遍希望接受良好的教育，教育支出成为家庭中一笔较大的开支，客观上也制约了大多数夫妻生育孩子的数量。
实施：第一胎和第二胎之间应有一定时间的生育间隔，准许生育两个子女，严格控制生育三个子女。尽量拉长两胎间的生育间隔，减轻家庭抚养孩子的压力的同时也可以避免每胎孩子在成长中的遇到的人口问题带来的影响。
（二）多种措施解决人口老龄化问题
1、将实施健康老龄化战略纳入国民经济和社会发展的中长期规划。笔者建议：从当前出发，全社会应该更加关注老年人的生活，切实解决老年工作遇到的实际困难，统筹解决老龄事业长远发展的现实问题。
2、走家庭养老和社会养老相结合的养老道路。建立以家庭养老为基础，社区养老服务网络为辅助，公共福利设施养老手段为补充，社会保险制度为保障的居家养老体系，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的组合起来，使之发挥出最佳效用。
有研究表明：当前正在实施的新农保政策有助于辅助计划生育工作的施行。
计划生育是我国的基本国策，但由于农民长期依靠“养儿防老”，农民希望养育较多的子女，“新农保”能在一定程度上替代“养儿防老”，令农民自愿减少
子女的数量，使得计划生育的执行更为顺利，令农村内部的社会关系更为和谐。
（三）继续深化计划生育奖扶政策
健全的激励机制会透过经济杠杆来调节和引导人们的生育行为。以计划生育政策的实施为核心，进一步强化各类奖罚措施。可以对实独生子女家庭仍应继续给予我国计划生育政策原已承诺的各种奖励，对二胎持不奖不罚的态度，对生育三胎实行严厉的处罚措施，用于奖励独生子女家庭，这样不会增加社会负担，也能促使计划生育工作步入良性发展的循环。
（四）大力发展经济，着力发展教育
有关研究表明：经济水平、流动人口因素及受教育程度等非计划生育政策对出生率也有显著影响。
1、大力发展经济，是完善计划生育政策的物质基础。发达国家的发展经验表明，经济愈发达，人们的生育水平和生育意愿一般来说也愈低，特别是当育龄女性有充分的就业机会时更加明显。当一个国家或地区的经济水平发展到一定程度之后，社会提供的工作岗位和就业机会亦随之增加，当男性劳动力供给有限时，越来越多的女性逐渐摆脱家庭主妇的束缚，成为兼顾工作和家庭的新型职业女性。
2、着力发展教育，是实现优生政策目标的根本途径。在完善计划生育政策的具体举措中，教育发挥着举足轻重且无可替代的作用。一方面，人们的受教育水平越高，通常而言其生育水平会越低、生育观念会更健康，其子女成长的环境也会越有利，少生和优生的可能性也就越大。另一方面，教育是优生的根本途径。只有当适龄学童能够便利且便宜地享受到优质的教育服务，才能在真正意义上达到优生的政策目标。
五、 强化计划生育政策实施的路径
（一）继续加大计划生育政策的宣传力度，普及计划生育知识
要充分利用和发挥舆论引导和宣传作用，将计划生育政策和知识广泛宣传下去，奠定一定的民意基础。这样就能够在一定程度上使政策推行和实施过程变得更加顺利，同时加大宣传力度，还能够起到长期的效用，逐渐形成人们的共识，要倡导科学、文明、进步的婚育观念，促进计划生育惠民政策深入人心。
（二）强化计划生育政策执行主体建设
完善计划生育工作者的准入、选拔、培养、交流、退出机制，加强计生队伍职业化建设。推进计划生育工作从“强制式”到“自愿式”的转变，从管理到服
务的转变。计划生育工作者应摆脱传统思维观念的束缚，对群众提出的合理要求尽量给予满足，随着群众的意愿和社会的要求逐步完善，做到管理到服务的转变。
（三）发挥部门作用, 实现资源共享
计生、卫生、民政、劳动等部门各司其职又互有关联, 如能实现多部门联网,
互通信息, 整合人口资源, 共同建立统一的, 各部门共享的全市人口资源信息库, 那么就能及时发现育龄人群的流动情况, 婚育信息, 及时识破个别无诚信人员的瞒骗, 避免结婚、出生的漏报, 从而更好地为育龄群众服务。
六、 结语
不可否认计划生育取得良好的效果, 对中国的经济发展做出了巨大的贡献, 但是政策应该是适应现状的, 目前中国利用比较人口优势经济取得了腾飞, 人民的收入水平快速的提高, 中国面临严重老龄化威胁的时候计划生育政策也应该相应的调整, 符合发展的要求。
我们要坚持计划生育基本国策，稳定低生育水平，提高人口素质，适时的调整完善计
划生育政策，解决人口问题，以适应未来中国社会的可持续发展。
参考文献
[1] 原新:计划生育政策的回顾与反思, 人民论坛2012年第371期，第6-8页；
[2] 王红晓：构建和谐社会与计划生育政策调整，广西财经学院学报2008 年2 月第21 卷
第1 期，第51-56页；
[3] 孙淑翠：我国计划生育政策实施的成果及困惑，大众文艺，第300页；
[4] 任庆伟：论我国计划生育政策的成果、问题及对策，改革与开放 2010 年 3 月刊，
第14页；
[5] 任静: 浅议当前我国计划生育政策, 社会学研究2010年5月刊总第286期, 第6-8页；
[6] 李院林:完善计划生育政策的几点思考, 法制与社会2012年06（中），第203-204页；
[7] 隋思、杨玉军：新时期我国计划生育政策的调整，科教导刊论坛2010 年1月（上），
第138-139页；
2013届行政管理专业毕业生毕业作业
课题名称：浅析计划生育政策的现状与问题
学生姓名：徐金涛
批次：201009
指导教师：潘加军
江南大学网络教育学院
2013 年 1 月
浅析计划生育政策的现状与问题
摘要：计划生育是我国的一项基本国策，也是我国涉及面广，影响深入的重要政策之一，关系到人民生活的诸多方面。经过几十年的实践，该政策对我国的经济社会发展产生了积极的影响，随着时间的推移，也逐步凸显出了一些问题。本文在回顾计划生育政策历史沿革的基础上，介绍了该政策实施的一些成效，进而提出了计划生育政策引发的问题，然后阐述了笔者的几点思考，最后探讨了该政策强化实施的路径。通过本文的表述，说明了针对新形势应该适时调整有关政策措施，以期以计划生育政策为基点，实现人与社会的和谐发展。
关键词：计划生育；生育政策；人口老龄化；婚育
我国是世界上最大的发展中国家，人口问题一直是关乎长远发展的重大问题。计划生育作为我国的一项基本国策，至今已经推行了40多年，为我国经济社会发展和现代化建设奠定了良好的基础，随着时间的推移和实际情况的变化，如何长期有效地实现中国人口与社会的协调可持续发展，成为人们不断提及的话题，附着在计划生育政策上的诸多问题也成为了人们关注的焦点。
一、 计划生育政策的沿革
我国的计划生育政策发展大致可以区分为以下几个阶段：
（一）第一阶段：提出计划生育阶段（1953-1961年）
新中国建立之初，由于社会局势的逐步稳定，人民生活状况得到改善，医疗卫生事业的起步和发展，危害人民生命的急性传染病得到控制，人口死亡率显著下降，出生率则继续保持高水平，因而人口增长速度加快，进入了新中国成立以来第一次人口增长高峰期。人口自然增长率1952 年达到20‰，以后的几年有增无减。1955 年3 月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上做出肯定性指示，1957 年3 月毛泽东同志在最高国务会议第十一次扩大会议上说：“要提倡节育，要有计划地生育”。马寅初先生在1957年7 月《人民日报》上发表《新人口论》影响广泛，成为当时学界最具代表性的著作。
（二）第二阶段：开始实行计划生育阶段（1962-1970年）
由于国民经济得到迅速恢复发展，人民物质生活和营养状况得到改善，结婚生育人数大幅度上升，人口开始猛增，从1962 年起出现了长达8 年之久的全国性的生育高峰，1962 年12 月18 日，中共中央、国务院重申“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口增长率”。 但随着文化大革命的推行，计划生育工作被停顿，人口又处于盲目发展的状态，1966 年至1969年这四年间，年均人口出生率都在34 ‰以上，年净增人口都在2000 万以上。
（三）第三阶段：计划生育政策的逐步形成和全面推行阶段（1971-1978年）
1971 年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1975 年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策。1978 年10 月，中央批转《关于国务院计划生育
领导小组第一次会议的报告》进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23 周岁，男25 周岁，一对夫妇生育子女数最好一个最多两个，生育间隔三年以上。该政策在当时使控制人口增长取得了显著成效，人口出生率从1970 年的33.43‰下降到1978 年的18.25‰，实现了历史性的下降。
（四）第四阶段：计划生育政策深化实施阶段（1979-1990年）
中共中央于1980 年9 月25 日发表了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，即著名的9.25 公开信，提倡一对夫妇只生育一个孩子，要求共产党员、共青团员特别是各级干部，带头响应国家的召号，这成了我国计划生育史上的里程碑。1982 年9 月，党的十二大把实行计划生育确定为我国的一项基本国策，同年11 月写入新修改的《宪法》。然后，在1984年为了调和农村生育与生产的矛盾，适当放宽农村的生育政策为“一孩半政策”（即第一胎是男孩就不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，坚决不允许生育第三胎），这个修订了的规定基本被沿用至今。这一系列的政策和措施标志着我国独生子女人口政策和计划生育的具体政策正式出台并全面实施。
（五）第五阶段：计划生育政策稳步发展和完善阶段（1991年至今）
1、我国现行的计划生育政策
1991 年5 月中共中央、国务院在发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，重申了我国现行计划生育政策，要求坚定不移地贯彻落实，保持政策的稳定性和连续性。
我国计划生育工作的现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制
定。”
2、计划生育政策立法实践
2001年12月29日，《中华人民共和国人口与计划生育法》在第九届全国人大常委会第二十五次会议上通过，并自2002 年9 月1日起施行，这在人口发展史上具有里程碑意义，标志着我国的人口与计划生育工作，由政府的行政行为走上了依法管理的轨道。把国家推行计划生育的基本政策、方针、制度、措施以法律形式固定下来，为综合治理人口问题、保护公民应享有的权利提供了法律保障。
3、计划生育政策的继续深化
新世纪新时期，各省、直辖市和自治区在国家计划生育基本政策的框架下，结合当地的具体实际，纷纷出台了实施计划生育政策的条例和细则，更进一步夯实了政策基础，细化了实际操作方案。同时，面对新形势，部分地区也开始探索计划生育政策的综合改革试点工作。
二、 计划生育政策实施的成效
计划生育政策实施以来，我国人口快速增长的势头得到了坚决的遏制，一定程度避免了人口过度膨胀带来的多种问题，取得了积极的效果。
（一）避免人口过快增长
我国的人口出生率、自然增长率分别从1950年的37‰、20‰下降到2000年的16‰、9‰;十年后又分别下降到2011年的11.93‰、4.79‰，计划生育的成绩相当骄人。计划生育政策四十年实现了我国人口再生产类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的转变，使中国13 亿人口日推迟四年到来；中国的计划生育还使世界70亿人口日的到
来推迟了四年。
（二）国民教育和健康水平得到提高
据第五次人口普查，2000 年全国15 岁以上文盲半文盲人口比重为9.54%，大大低于发展中国家水平，经过努力中国人民的总体健康状况也有极大改善，儿童死亡率、婴儿死亡率均有显著下降，人均寿命值由解放前的35 岁增长到71.4 岁；随着人口增长速度减缓，劳动力人口占总人口比重迅速上升，抚养比下降1/3 左右，劳动力资源供给丰富为我国经济社会的发展带来了宝贵的“人口红利期”，人力资源优势成为中国的竞争优势。
（三）民众婚姻观念发生变化
我国的计划生育政策在实施的过程中是以宣传教育为主导方针，以各种婚育文化为载体，让计划生育的法律和法规以及新的婚育观念得到普及，使人民群众的婚姻、生育和家庭现念得到转变，以前那些重男轻女、多子多孙的传统观念已经被少生优生、晚婚晚育、男女一样的新观念所替代。
（四）人民生活水平不断提高
经济发展促使人民生活水平不断提高，而计划生育政策则正向加强了这一效果，随着人口增速的回落，人均的各类社会资源得到了更充分的配置，促使了国民素质的持续提升，丰富的劳动力资源更加速了国家经济的发展。据有关部门测算，如果不实行计划生育，2010年全国人均GDP 不会突破4000美元；耕地、粮食、森林、水资源、能源等人均占有量，比目前降低1/5。
三、 计划生育政策引发的问题
计划生育政策在对中国社会带来积极效应的同时，也引发了一些新的社会问题。经过数十年的政策推行，实施计划生育政策，为中国经济社会发展做出了重大贡献，但在计划生育已经实行40多年后的今天，反观这项基本国策，我们会发现实行现行的计划生育政策给我国的社会经济生活带来了新的问题，
（一）人口现状发生变化
1、人口增长趋缓
2010年第六次人口普查显示中国大陆地区总人口共为1339724852人，“同第五次全国人口普查的1265825048人相比，十年共增加73899804人，增长5.84%，年平均增长率为0.57%”。而第五次人口普查显示，1990至2000年间，“十年零四个月共增加了13215万人，增长11.66%。平均每年增加1279万人，年平均增长率为1.07%。”另据人口专家推算，近几年的妇女总和生育率在1.65左右，比2000年推算的1.8又下降了0.15。
以当前的政策来预估，我国妇女总和生育率将出现长期低于2.1的世代更替水平情况，表明我国人口再生产将在达到峰值后出现负增长，如果不适时跟进政策措施，由于人口再生产的惯性因素，我国的人口有可能出现持续下降的风险，这将会引发劳动力资源短缺、社会养老负担加重等诸多方面的社会问题。
2、人口结构状况出现变化
（1）老龄化程度加深
学界通行的老龄化标准是60周岁以上人口或65周岁以上人口占总人口的比重在10%或7%以上。据第六次人口普查显示“我国60岁及以上老年人口为1.78亿，老龄化程度达到13.26%”，而长三角地区老龄化程度更甚。有数据表明，经济越发达地区，人口老龄化程度越深。
2011年末我国老年人口达到1.85亿人，比重为13.73%。根据联合国人口预测中心推算，中国老年人口将在2014年突破2亿，2025年达到3亿，2034年超越4亿，2050年达到4.4亿，老年人口占总人口比重从目前约1/7增至1/3，进入超级老龄社会，届时老龄化将成为我国
社会可持续发展的重大问题。
（2）少儿人口、青年人口、劳动年龄人口规模比重下降
人口普查资料显示，2000年全国0-14周岁的少儿人口为28979万人，占总人口的
22.89%；而现在进一步缩减为222459737人，只占总人口的16.60%，少年儿童人口数量和比重都在下降。同时青少年人口比重也在逐年减少，2008年19.0%，下降的原因是人口持续的低生育水平，出生人口数量减少。
据国家统计局数据，2010年我国15～59岁劳动年龄人口规模达到峰值9.40亿，2011年劳动年龄人口比重出现下降趋势，预示了劳动力资源从逐年增加到开始减少的“拐点”已经出现，劳动力资源供给进入减少通道。联合国预测，到2015 年，中国劳动年龄人口比例将停止增长，届时中国劳动年龄人口将达到10 亿人左右的峰值，随后即开始逐渐下降，2025年降至9亿以下，2035年降到8亿，2050年只有6.8亿。鉴于中国劳动年龄人口的净增长量已开始下降，而非农产业的用工人数还将持续增加，中国的劳动力供需很快就将出现缺口。中国每年新增就业人口的净增长量都低于新增加的劳动力需求量，随着时间的推移，两者之间的差距还将逐步扩大。
老龄化加剧增加的社会养老负担和劳动人口的减少引发的人力资源短缺问题将会在未来一段时期内深入影响到我国的经济和社会发展，必将成为我国的最大国情。
（二）人口出生性别比失衡
虽然说人口出生性别比失衡并不完全是由计划生育政策引起的，但是中国出生性别比失调与现行生育政策高度相关也是不争的事实。计划生育政策通过压缩人们的生育空间，加之在传统观念的共同作用下，也在一定程度上引发了人们的选择性生育行为，从而间接地影响到出生性别比。
有资料统计，我国近几年新出生人口男女性别比例达到了117：100， 国际公认的正常比例为不超过107：100。过高的出生性别比意味着在2020年, 我国将会有4000万男性找不到配偶, 成为“光棍”。而男性比例过高, 除了会造成婚姻压力外, 还会加剧社会犯罪现象的出现, 并加大社会的不稳定因素。
（三）家庭伦理结构发生转变
随着计划生育政策的实施，独生子女越来越多，长期继续发展下去，恐怕我们通常理解的兄、弟、姐、妹、姑、姨、舅、表、堂等称谓，将随着时间的发展而消失；对于独生子女来说亲情概念也将在某种层面上一步步淡化，这意味注重血脉、注重传统的中国宗族观念将受到很大冲击。在经济发展的同时，人们的家庭观念和亲情观念也在一定程度上出现了淡化的现象。
家庭抵抗风险的能力也在持续减弱。由于多种原因造成的独生子女伤亡事件也在某种程度上加剧了家庭关系的紧张，类似的家庭变故现象时有发生，在失去情感纽带的基础上，家庭失去了精神寄托，也丧失了工作的热情和动力，这在精神层面是无法弥补的损失。
（四）独生子女教育问题陷入困惑
我国的计划生育政策提倡一对夫妻只生一个孩子，这样社会中的独生子女越来越多，长辈对孩子疼爱有加，以至于达到溺爱的程度，孩子在生活中是饭来张口、衣来伸手，而且孩子的性格变得自私、孤僻。独特的家庭结构为独生子女提供了独特的生长环境，也产生了一些消极影响：独生子女心理压力大，容易以自我为中心，缺乏自理能力和同情心，这对孩子树立良好的生活态度和方式极为不利。家庭结构的迅速变迁对家庭的独生子女教育提出了挑战。
（五）加重了社会养老负担
在我国目前和今后的相当长的时期，家庭养老肯定是农村家庭养老的主要形式。大多数农民生儿育女的主要目的之一就是老有所养。家庭子女数量的减少，特别是一些家庭没有男孩子，在现行的婚姻居住方式下，子女数量的减少和没有男孩子在一定程度上削弱了
农村家庭的养老功能。
另一方面，社会人口结构的变化导致养老成为全社会的大事。在老龄人口不断激增的同时，劳动人口的下降将会进一步加重年轻劳动人口和整个社会的养老负担，对我国经济的长远和可持续发展产生一定负面影响。
四、 计划生育政策的思考
人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题。人口问题的最终目标和理想状态是将该问题变成个人行为, 政府不干涉，但是人口问题作为我国基本国情的特征，短时间内不会改变，中国的国情决定，仍然需要实行计划生育。
实际情况的变化和发展，又客观上要求现有的生育政策进行适时调整，因此，笔者对该问题进行了一些初步的思考。
任何政策都不是一成不变的，需要根据变化了的形势进行适时稳定的调整。当前适度稳健地调整计划生育政策是很现实的选择，同时计划生育政策的目标应逐步转变为以调整人口结构为主，提高人口质量为主。
（一）适度提高妇女总和生育率，逐步放宽生育“二胎”政策
由于我国人口再生产长期低于世代更替水平，就造成人口持续下降的惯性，形成人口倒悬金字塔现象，因此从长远发展来看，应该适当放开“二胎”政策。
有研究表明，人口出生率是多种因素作用的结果，从部分地区的试点和理论角度来探究，即使逐步放开“二胎”政策，人口也不会出现无序增长，原因有以下几个方面：
1、人口下降是多种因素而并非完全由生育政策导致，经济发展对生育孩子数量，也有着很大的影响，世界发达国家即使采取鼓励生育的政策，居民生育孩子的数量也很少。
2、传统生育观念已经有了很大转变。中国传统文化是多子多福，现在的生育意愿调查显示，绝大部分人群的生育意愿是1—2个孩子，想生三胎以上或者丁克族都占很小比例。
3、避孕节育技术的推广，同样可以影响生育数量，而20世纪70年代以前，夫妇即使想少生孩子，避孕节育技术也难以保证。
4、妇女就业和子女教育的影响，中国城市家庭普遍的就业方式是夫妇两人就业，妇女的独立意识普遍增强，不再愿意依附于男子；农村中外出务工的夫妇也越来越多。而对子女则普遍希望接受良好的教育，教育支出成为家庭中一笔较大的开支，客观上也制约了大多数夫妻生育孩子的数量。
实施：第一胎和第二胎之间应有一定时间的生育间隔，准许生育两个子女，严格控制生育三个子女。尽量拉长两胎间的生育间隔，减轻家庭抚养孩子的压力的同时也可以避免每胎孩子在成长中的遇到的人口问题带来的影响。
（二）多种措施解决人口老龄化问题
1、将实施健康老龄化战略纳入国民经济和社会发展的中长期规划。笔者建议：从当前出发，全社会应该更加关注老年人的生活，切实解决老年工作遇到的实际困难，统筹解决老龄事业长远发展的现实问题。
2、走家庭养老和社会养老相结合的养老道路。建立以家庭养老为基础，社区养老服务网络为辅助，公共福利设施养老手段为补充，社会保险制度为保障的居家养老体系，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的组合起来，使之发挥出最佳效用。
有研究表明：当前正在实施的新农保政策有助于辅助计划生育工作的施行。
计划生育是我国的基本国策，但由于农民长期依靠“养儿防老”，农民希望养育较多的子女，“新农保”能在一定程度上替代“养儿防老”，令农民自愿减少
子女的数量，使得计划生育的执行更为顺利，令农村内部的社会关系更为和谐。
（三）继续深化计划生育奖扶政策
健全的激励机制会透过经济杠杆来调节和引导人们的生育行为。以计划生育政策的实施为核心，进一步强化各类奖罚措施。可以对实独生子女家庭仍应继续给予我国计划生育政策原已承诺的各种奖励，对二胎持不奖不罚的态度，对生育三胎实行严厉的处罚措施，用于奖励独生子女家庭，这样不会增加社会负担，也能促使计划生育工作步入良性发展的循环。
（四）大力发展经济，着力发展教育
有关研究表明：经济水平、流动人口因素及受教育程度等非计划生育政策对出生率也有显著影响。
1、大力发展经济，是完善计划生育政策的物质基础。发达国家的发展经验表明，经济愈发达，人们的生育水平和生育意愿一般来说也愈低，特别是当育龄女性有充分的就业机会时更加明显。当一个国家或地区的经济水平发展到一定程度之后，社会提供的工作岗位和就业机会亦随之增加，当男性劳动力供给有限时，越来越多的女性逐渐摆脱家庭主妇的束缚，成为兼顾工作和家庭的新型职业女性。
2、着力发展教育，是实现优生政策目标的根本途径。在完善计划生育政策的具体举措中，教育发挥着举足轻重且无可替代的作用。一方面，人们的受教育水平越高，通常而言其生育水平会越低、生育观念会更健康，其子女成长的环境也会越有利，少生和优生的可能性也就越大。另一方面，教育是优生的根本途径。只有当适龄学童能够便利且便宜地享受到优质的教育服务，才能在真正意义上达到优生的政策目标。
五、 强化计划生育政策实施的路径
（一）继续加大计划生育政策的宣传力度，普及计划生育知识
要充分利用和发挥舆论引导和宣传作用，将计划生育政策和知识广泛宣传下去，奠定一定的民意基础。这样就能够在一定程度上使政策推行和实施过程变得更加顺利，同时加大宣传力度，还能够起到长期的效用，逐渐形成人们的共识，要倡导科学、文明、进步的婚育观念，促进计划生育惠民政策深入人心。
（二）强化计划生育政策执行主体建设
完善计划生育工作者的准入、选拔、培养、交流、退出机制，加强计生队伍职业化建设。推进计划生育工作从“强制式”到“自愿式”的转变，从管理到服
务的转变。计划生育工作者应摆脱传统思维观念的束缚，对群众提出的合理要求尽量给予满足，随着群众的意愿和社会的要求逐步完善，做到管理到服务的转变。
（三）发挥部门作用, 实现资源共享
计生、卫生、民政、劳动等部门各司其职又互有关联, 如能实现多部门联网,
互通信息, 整合人口资源, 共同建立统一的, 各部门共享的全市人口资源信息库, 那么就能及时发现育龄人群的流动情况, 婚育信息, 及时识破个别无诚信人员的瞒骗, 避免结婚、出生的漏报, 从而更好地为育龄群众服务。
六、 结语
不可否认计划生育取得良好的效果, 对中国的经济发展做出了巨大的贡献, 但是政策应该是适应现状的, 目前中国利用比较人口优势经济取得了腾飞, 人民的收入水平快速的提高, 中国面临严重老龄化威胁的时候计划生育政策也应该相应的调整, 符合发展的要求。
我们要坚持计划生育基本国策，稳定低生育水平，提高人口素质，适时的调整完善计
划生育政策，解决人口问题，以适应未来中国社会的可持续发展。
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