城乡变迁背景下的村规民约研究
【副标题】 以杭州市为例 【作者】 杭州市司法局课题组
【分类】 地方自治法 【关键词】 村规民约，城乡变迁，实证研究
【期刊年份】 2010年 【期号】 12
【页码】 50
【摘要】
在城乡变迁的背景下，村规民约在适用主体、作用领域、价值取向、约束手段上都呈现出新的特点，但也存在着角色和功能不清、没有充分体现村民集体意志、形式和内容缺乏规范性、部分内容存在滞后性、权威性不高、滥用“多数人同意”原则、缺少合法性审查的有效机制等问题。要充分重视村规民约的意义和价值，依法明确村规民约的地位、效力和作用范围，严格村规民约的制定和实施程序，完善村规民约的备案、修改和审查核准机制，依法对村民自治的范围予以合理限定，培育村民的民主精神、公民理念和法治意识，这样村规民约才能真正实现其制度设计的初衷，成为基层民主治理的成功实践。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1154872 使用说明
结构也逐渐出现了从城乡二元到城乡统筹、从区域分割到区域融合、从社会阶层固化到社会流动与社会整合的变迁趋势。特别是1998年杭州市委、市政府实施《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》后，杭州市大规模的城乡变迁加速启动，城乡居民在人口结构、就业模式、社会福利制度等方面已经发生了历史性的重大变革。据统计，由于工业化、城市化和城乡一体化的发展，杭州非农人口急剧增长，目前全市纯农业人口仅有100多万，城乡居民人口结构已经从1978年的1:3.36发展到2006年的1:1.15，城镇化率已经达到46.49%，其中杭州市辖区的城市化水平已经达到了62.1%。工业化、城市化的加速发展，城乡变迁的快速推进，既为根本解决“三农’，问题提供了一个战略机遇，也容易激化城乡各种矛盾、引起各种利益的冲突。可以说，城乡统筹发展既是一场艰巨的硬仗，更是一场漫长的“革命”。
[1]村规民约作为村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，不仅构成了一种融乡土性与现代性于一体的整合机制，而且还是国家构建秩序在基层作用的有效补充，对促进农村经济发展、维护社会稳定、推进乡村依法治理，构建“覆盖城乡、全民共享”的“生活品质之城”具有重要意义。
基于此，我们按照杭州乡村经济社会发展水平的不同收集了600余份村规民约样本进行了分析解读，并组织了村民、乡村干部等人员参加的座谈会，开展相应的 实地调研，力求系统地对杭州市城乡变迁中的村规民约的特征、存在问题、完善对策进行初步研究，以期为进一步推进和完善杭州市乡村的民主自治、丰富法治杭州建设的基层实践提供参考。
一、杭州市城乡变迁中村规民约的基本特点
现时期我国的村规民约主要是指村民群众根据有关法律、政策，结合当地实际制定的涉及村民风俗、社会公德、公共秩序、治安管理等方面的自我教育、自我管理、自我约束的行为规范，是农村基层民主法治建设的形式之一。城乡变迁给整个社会包括村规民约带来了深刻而又广泛的影响，村规民约被赋予了新的时代内涵。
（一）在适用主体上，不限于村，也包括了部分撤村建居后的居民社区
近年来杭州市持续的撤村建居对村规民约的适用主体产生了深刻影响，扩大了村规民约的适用主体范围，悄悄改变着“村规民约”的内涵和外延。一方面，仍保留原有建制的“村”
即传统意义上的村，依然是村规民约的主要适用主体。另一方面，已经撤村建居的“居”，也多数沿袭了原村规民约的主体内容，并继续发挥“村规民约”的作用和影响。调查中发现，不少撤村建居社区的照明、绿化、公共卫生等仍然没有纳入到城市统一管理之中；而村集体原有的集体资产所有权和经营管理权由居委会接收以后，原村集体成员仍然享有分红、养老保险等福利待遇。在这些方面，撤村建居的社区与传统城市社区存在很大的不同，撤村建居后的居委会自治公约仍然保留着传统村规民约行为规范、利益分配等各项功能。[2]
（二）在作用领域上，主要集中于集体财产分配、社会福利分配等法律法规和政策的空白地带
随着公共治理的不断完善，村规民约的许多社会功能逐渐被分解卢村规民约的作用领域开始从综合性领域收缩到国家法律、法规、相关政策缺少明确规定或不便于规定的事项。就目前而言，村规民约作用领域相对集中在以下几个方面：一是集体资产分配领域。随着集体经济发展与村民权利意识与法律意识的增强，如何对集体经济利益进行合理分配成为村民关注的焦点，而如何确定成员身份、如何进行合理分配、“居嫁农”、“农嫁居”等问题又成为焦点中的焦点。“以前，村规民约主要是对村民行为进行约束，对违规行为进行处罚，例如对偷水偷电行为的处罚，而现在村规民约主要针对的是经济利益分配问题。”对此，不少农村出台了有关集体经济利益分配的相关规定或细则，成为村规民约内容转换的重要特点。二是社会福利分配领域。如社会养老福利问题、医疗福利分配问题等，主要涉及社会福利分配的对象、分配原则、分配方式、分配管理等方面，分散于各村规民约之中。三是计划生育领域。在微观层面上，计划生育的执行还主要依靠乡村或乡村干部，国家权力并不能完全加以支配。因此，部分村根据计划生育要求，分别制定了相应的单约性村规民约。
（三）在价值取向上，由强调义务为主向出现一些权利本位的萌芽过渡
现时期的村规民约除承袭了原来村规民约规定的社会公共义务外，还增加了对村民的授权性规范，赋予村民在村民自治中的自治权，显示出村规民约从义务本位向权利本位过渡的萌芽。例如，《千岛湖镇进贤村村规民约》第2章第11条中规定：“村民对村民委员会和村民委员会组成人员，有提出批评和建议的权利，对于村民委员会和村民委员会组成人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。由于村民委员会和村民委员会组成人员侵犯村民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
（四）在约束手段上，由处罚主导方式转向以教育告诫为主、处罚方式为辅
杭州市的村规民约大都将民主式协商、“一事一议”制度作为村规民约实际执行的重要依据，改变了原有家长式的执行模式。调研样本多数体现了这一务实精神。例如《西兴街道星民村村规民约》第22条规定：“凡违反本村村规民约要进行处理的，必须在调查核实后，经村民委员会（或村民代表大会）集体讨论、决定，不得擅自处理。”
与此相对应的是，约束手段也由原有的以处罚为主导的刚性手段向以教育、告诫为主，以处罚为辅的柔性手段转变。村民如果违反村规民约，由村委会按照有关制度进行批评教育，直至作出处罚。处罚方式主要以经济制裁为主，如罚款。在一些集体经济比较发达的社区，更以取消分红或各种福利等作为维护村规民约的重要手段。
二、当前村规民约中存在的主要问题
（一）村规民约在乡村自治中的角色和功能不清
现行国家法律法规没有对村规民约的性质、效力和地位从正面予以明确规定。在我国的农村建设和基层民主自治进程中，对村规民约究竟扮演什么样的角色、发挥怎样的功能缺乏一个统一的、公认的界定。涉及村规民约的法律仅有《村民委员会组织法》，其第10条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治
章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第38条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。”但对于村规民约应该在哪些范围、什么情形下发挥效力没有详细规定，也没有为村规民约的合法性建立具体的审查机制。正是因为这种对村规民约的角色和功能的认识模糊，导致在实践中埋下了村规民约与法律、政策和乡村治理中实际权力之间的潜在冲突；也在横向上使得一定区域内村规民约形式、内容差异过大，“各说各的话”。伴随着杭州市城市化进程和新农村建设的推进，以及城乡统筹、城乡一体的政策目标追求，更加清晰地明确村规民约的性质、内容、效力和空间成为现实需求。
（二）村规民约的制定没有充分体现村民集体意志
《村民委员会组织法》规定制定和修改村规民约的主体是村民会议，而实际调查发现，村规民约的制定并非一个独立的过程，村规民约的内容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自觉反映。常见的制定村规民约的基本程序为：乡镇民政部门向各村提供统一的“村规民约范本”，由各村在范本的基础上进行适当的修改，然后经村民会议通过后施行。这种由上级部门主持的章程制定过程，基层政府的有关部门具有绝对的影响力。村民与干部之间存在的信息不对称，使基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程。[4]而通过我们与各村村支书、主任的座谈中也了解到，各村的村规民约“从来没有通不过的”。不少村子在制定村规民约以及决定村重大事项时采用各家各户签字同意的方式。后签字的村民往往能够看到之前村民的意见情况，从而影响其决策；而村干部则可以利用这种心态来促使或反对某一全村决议的形成。[5]这种方式下产生的村规民约，村民更多的是作为被约束的对象而非制定主体的角色出现，自然缺乏对村规民约主动遵守的意愿。
另一个突出问题是村民会议这个法定的村规民约制定机构在现实中容易被村民代表会议或基层农村党组织所取代。村党委在包括制定村规民约在内的一切村级事务的处置上占据主导地位。有些村规民约如余杭区仁和镇某村的村规民约中甚至明确规定“上述已经村民代表和全体党员通过实行，请全体村民自觉遵守”的条款。
（三）村规民约的形式和内容缺乏规范性
地域、经济社会发展水平以及民俗传统等方面的差异，使得农村的情况千差万别，其村规民约也会有所不同。但是，如果村规民约的功能基本相似，则形式和内容上的大体趋同具有必然性。调研发现，在形式上，既有综合性村规民约，也有大量的单约性村规民约。村委会在决定与经济利益分配的重大事项时往往倾向于绕过村规民约，以“一事一议”或交由村民小组自行处理等形式解决，这就容易导致对村民合法权益的侵害，容易发生“为我所用”、“避重就轻”、“灵活有余、规范不足”等现象。
调研发现，对于经济利益分配这一当前最需要村规民约予以规定的事项，相当数量的综合性村规民约中反而没有规定。各村通行做法是村集体经济的红利每年年底统一分配，而涉及到拆迁补偿等的，则多采取“一事一议”的方式。这种方式虽然在一定程度上能够针对具体情况进行操作和处理，但也使分配方案具有过多的人为操作空间，有失公平公正。
调研中了解到，村往往将户口迁人、集体经济分红等棘手的问题下放到村民小组来进行。
[6]而事实上在很多村民小组具有单独经济权利的村里，相关政策也只能通过村民小组才能够实现。但由于上级政府的监督检查很少能够深入，村民小组事实上成为村规民约监督的一
个盲区。而那些具有独立经济权利的村民小组，管理起来更为困难，常常出现同一个村中有多种不同的经济分配方案。[7]
（四）村规民约的部分内容存在滞后性
自1998年开始大力推行“撤村建居”以来，杭州市村庄形态已经发生了深刻变革，但是村规民约却没有随之及时反映这种变革。调研发现，约有1/4的村规民约仍停留在村级组织及乡镇政府管制村民的依据层面，原有的义务条款众多。事实上随着城市化进程，许多村都已经被并入了市区，原有的生产方式甚至组织形式都不存在，村规民约中一些诸如禁止砍伐毁坏树木、禁止损害耕地、禁止摆摊设点等类似条款只是一种习惯性的保留。一些规范则因为社会经济条件的变化而丧失了当初制定的意义。例如很多村规民约中都规定了“不许偷电、偷水，按时缴纳水电费”，这一规定起因于上世纪末之前农村居民各户的水电费是由村里负责统一收缴的，而现在农村水电费已经由村民自行缴纳，类似规定已经不再具有其当初制定的意义。还有许多村规民约规定村集体实行义务用工制度，“18~60周岁的男性，18～55周岁的女性”都需要根据村的安排进行义务出工，而事实上义务用工在这些村已经消失多年了。
（五）村规民约的权威性不高
基层社会正沿着民主与法制的社会发展方向，出现民间的礼法秩序与国家的法治秩序协同的趋势。随着全市农村20多年普法宣传教育的深入开展，村民法律知识的丰富以及现代社会信息获取渠道的日益多元化，村民尤其是城郊村民越来越多地融入到现代城市文明之中，倾向于主动按照国家法律、法规、政策的要求来规范自己的行为。同时对村规民约的文本质量、规范内容等都提出了更高的要求。一方面，村民现在对一般性的公共秩序性规范和道德规范都会主动遵守，而对于违反了村规民约的行为一般也都由行政机关按照相关法律法规进行处罚，村规民约中的许多规定地位相当尴尬。
（六）“多数人同意”原则被滥用致使少数村民利益容易被侵害
在村规民约的制定和实施中，“村民多数决”成为这种朴素民主观念下的一项基本原则和制度。但这一原则被普遍应用于户口迁人、经济利益分配等村庄治理的各个方面，在涉及到自身利益情况下，多数人暴政的危险被叠加放大。[8]
对村民财产权的侵害主要有两个方面。第一是村规民约中对村民违反村规民约予以惩罚性的规定。[9]第二则是对居民户口人员和出嫁女等人员在村福利待遇享受、村集体经济分红等方面的歧视性规定。一些村规民约也认识到此类内容对于村民基本权利的侵害，并为此作了专门规定试图予以规避，[10]而非解决这一问题。“多数人同意’，原则的滥用也使得村规民约实施的随意性大为增加，宗派、家族势力等人治因素凸显。[11]
调研中还发现，大多数村干部对可能损害村民基本权利的后果并不重视，多数村干部仍然认为只要有一个比较合适的结果，大多数村民都会接受。一个村支书告诉我们，“每年利益分配时都讨论特别激烈，但最后无论什么样的方案出台，把钱分掉后大家也就没有意见了”。至于相关利益受到损害的村民，一般也很难通过上访、诉讼等途径得到满意的答复。其中既有经济成本原因，也有难以在熟人社会中撕破脸皮的社会成本原因，权利受损的村民更倾向于在双方仍保持“友善”关系的情况下接受村集体提供的一些补偿性措施。
（七）村规民约缺少合法性审查的有效机制
随着杭州市农村社会经济的发展，尤其是农村城市化进程，村开始掌握大量的可支配资金，村所承担的经济分配功能凸显。在一些村里，村里的资金分红已经成为村民的主要经济收入。涉及到此类的村庄规范性文件、约定、协议大量出现。在这种情况下，村规民约作为村民自治的集中体现，其触及“合法性红线”的几率大为增加。但是传统的村规民约监督审查机制弊端日益显现：第一，对于村规民约的备案审查，乡镇政府执行得并不严格。调研发现，不少乡镇政府只是要求各村在村委换届时应当对村规民约内容进行审核并报乡镇政府备
案。而事实上很多村都在不定期制定新的规范性制度，这些制度并没有冠以“村规民约”的名称，实质上却属于村规民约的范畴。第二，各村对村规民约形式、合法性的自发审查进展程度不一。调研中了解到，许多经济基础较好的村都聘请有专门的法律顾问，负责处理村集体的相关法律事务，其中就包括了对村规民约的合法性进行审查。而从实践效果来看，这种自发的合法性审查确实收到了一定的效果。但是法律顾问的审查本身只能是一种建议，并不具有强制效力。同时也只有小部分经济基础较好的村集体才能够实现，因而并不能真正取代政府层面的村规民约审查机制。
三、新形势下村规民约的完善和发展
（一）充分重视村规民约的意义和价值
理论上，我们认为村规民约是村民共同利益的表达，是一种社会契约，熔法律、道德、礼仪等要素于一炉，既反映传统，又体现了现行法律、法规的精神；既能与宏观的国家政策相适应，又体现了村落的特点，是一种传统与现实、宏观与微观、普遍与特殊巧妙结合的社会控制规范，其社会控制力具有不可替代性。
杭州作为经济较为发达地区，新农村建设和基层依法治理也完全可以走在前列。而实现村民自治，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求建设社会主义新农村，离不开规范、合法的村规民约。制定和执行村规民约，是村民参与民主决策、民主管理和民主监督，进行自我教育、自我约束、实现村民自治的重要渠道。重视和发挥好村规民约的积极作用，既是引导村民有序参与自治的有效途径，也是促进农村和谐稳定的重要保障。在伴随杭州市快速推进的城乡一体、城市化进程中，在当前农村急需加强利益整合的现实中，村规民约作为一种符合现代社会对整合机制需求的契约性规范，是农村社会关系的稳定器、调节器，理应发挥自身特有的整合功能。
（二）依法明确村规民约的地位、效力和作用范围
《村民委员会组织法》第27条仅规定“村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”，太过简单。理想的状态是国家在适当的时候，以适当的形式明确村规民约的法律地位，在法律层面规范村规民约，借助国家的强制力保障农村优良的传统文化习俗，促进农村精神文明、政治文明、社会文明更好地发展，为社会主义新农村建设奠定良好的意识形态基础。就杭州经济社会发展的现实而言，在全国性相关法规没有出台前，率先出台相关的地方条例来规范村规民约，值得尝试。可以组织司法、民政、农办以及高校等部门力量，进行地方立法调研论证。
就村规民约的作用范围和空间来说，我们认为，由于农村事务的广泛性、民族性、地域性、时段性等特点的影响，国家法律、法规难以针对每种情况进行具体规定，只能是对其相关内容与环节进行规定，细节部分需要村规民约予以补充。村规民约调整的领域多为现行法律法规政策触角难以触及的细部行为，多数情况下可以看作是对各项国家政策结合本村具体情况而制定的实施细则。因此，在制定国家法律、法规、政策时应当注意给村规民约预留其发挥作用的空间。另外，司法实践应当合理尊重村规民约作为“习惯法”的地位和效力。在法定的自由裁量的空间里，如果存在村规民约，而村规民约的规定并不与现行法律法规相冲突的情况下，可以将之作为裁量的依据。同时，如果村民之间纠纷的性质、类别属于村规民约规定的范围，在法律没有相应规定或规定较为原则时，应当鼓励村民小组、村委会在不违反法律的基本原则和精神的前提下，尽量依照村规民约等民间法解决纠纷。
（三）严格村规民约的制定和实施程序
《村民委员会组织法》规定村民会议是制定和修改村规民约的唯一主体。但在现实操作中，因为召集村民会议具有难度，很多村倾向于以村民代表大会或者村党支部会议的形式来取代村民会议，制定和修改村规民约。直接以村民代表大会的形式取代村民会议的做法是不合适也不合法的。部分村庄采取的由村民代表或者党员征求其他村民书面意见的方式也存在
不妥。所以，必须按照《村民委员会组织法》的规定，严格按照法定程序制定和修改村规民约，以确保村规民约的权威性和执行力。考虑到目前农民流动性较强，如果召集村民大会确实有难度，而村规民约的制定和修改又比较急迫时，可以参照村委会及各级人民代表大会代表选举的做法，由缺席村民的家人或朋友对其意见代为表述；在村民会议对本村重要事项进行表决时也需要严格贯彻无记名投票的方式，避免出现相关人员对投票过程和结果的操纵。 要进一步明确村民小组的地位，在村民委员会和村规民约的框架下规范村民小组的相关行为。应当明确只有村规民约可以对本村的公共事务和公益事业予以规定，村民会议可以授权某个村民小组规定和处理其经济利益分配等事项，同时将其操作过程、分配形式等纳入村规民约的框架内，遵照村规民约中的统一规定，受到法律、法规、政策的约束，不得假借村民小组的名义实施违反国家法律法规、侵害村民基本权利之行为。
（四）完善村规民约的备案、修改和审查核准机制
要改进村规民约的备案制度，健全村规民约的审查监督机制，避免村规民约出现违背法律规定的内容。《村民委员会组织法》中规定村规民约应当报乡镇人民政府备案，村规民约违反法律和国家政策或者侵犯村民权利的由乡镇政府责令改正。杭州可以将该规定进一步细化，充分利用律师、法学专家的专业优势，建立全市性的村规民约合法性审查体系，提高村民公约的“立法”水平，并在一定时间段内完成全市的村规民约的修改更新工作。从课题组调研得到的情况来看，那些聘请了法律顾问的村所制定的村规民约的合法性、规范性明显要好于没有聘请法律顾问的村，并有效防止了因村规民约内容违法等问题而引发的村民上访、诉讼等内部纠纷。因此，政府可考虑给予一定补贴等方式鼓励有条件的村建立和完善村规民约的内部审查核准机制。同时，政府也可以积极探索其他方式，例如委托第三方机构对村规民约的合法性进行审查等。
（五）依法对村民自治的范围予以合理限定
对村民基本权利的侵害主要是集中在对集体福利享受和利益分配上，而“多数决”则成为侵害行为最常见的形式。为防止这种侵害的发生首先需要对村民自治的范围予以明确，避免形成村民自治的“土围子”。[12]具体而言，第一，对集体利益的分配可以视为村公共事务的内容，属于村民自治的范畴。但其同样是对全体村民共同财产的一种分配，应当遵循民法关于财产权处置的基本 原则，不能牺牲部分财产共同所有人的利益。第二，对村民或者集体经济合作社“社员”资格的确认同样也不适合采用“多数决原则”。虽然从法理上考虑，社会或经济共同体应当可以通过多数成员同意的方式来赋予或者剥夺某一成员资格，但是在我国严厉的户籍管理制度之下，这种与生产资料和经济红利相联系的村民或社员资格甚至可以与生存权相对应。另外，对少数村民基本利益的侵害，要积极探索公民权利的司法救济途径，特别是要积极探索易于为农村传统观念接受的司法救济新途径。
（六）培育村民的民主精神、公民理念和法治意识
村民自治作为中国在政治民主化进程中探索出来的具有独创性的直接民主的实践形式，其实现过程需要以“村民—公民”的转变为依托，需要以村民特别是村干部具有权利意识、规则意识、责任意识以及契约精神为前提。而现实情况是，与改革开放初期相比，村民的权利意识有很大的进步，在一些经济基础较好的村庄，村民的参与、民主意识也得到了很好的提升和锻炼。但村民的责任意识、规则意识以及契约精神仍普遍缺乏。而作为村规民约具体推动力量的村干部在村规民约的实际执行中也仍然习惯于人情化、弹性化，权威、妥协以及舆论压力仍是推动各项工作施行的主要方式。因此，必须加强法制宣传，加强对村干部的法律知识和法治观念的培育，在2～3年内逐步在全市农村配备法律顾问，做到一村一法律顾问、村村都有法律明白人，通过政府购买、公益服务、村民聘请等形式完善农村的法律服务体系，培育村民的民主、法治和公民意识，并通过村民自治的实践来使村民受到民主政治、治理精神的训练。
就城乡变迁的背景而言，“城乡一体化”政策的实施为村规民约功能的发挥提供了更广阔的空间，同时也对村规民约提出了更高的要求。一方面，村规民约应当积极应对城市化带来的各种新情况、新问题、新变化，及时进行调整和修订，推陈出新，与时俱进。另一方面村规民约仍然是政府农村政策在基层的体现和落实，应当积极配合政府基础设施规划、公共服务提供、社会保障体系等各项政策，使“城乡一体化”体制得以顺利的开展，使社会主义新农村建设落到实处。惟其如此，村规民约才能真正实现其制度设计的初衷，成为基层民主治理的成功实践。
【注释】
[1]邵德兴主编：《杭州特色与经验—纪念改革开放30周年》（社会卷），杭州出版社2008年12版，第220页。
[2]因而我们也把撤村建居后仍然在发挥作用的原“村民公约”作为课题的研究对象。
[3]例如宗族械斗管理功能伴随宗族的解体而弱化或消失；遵纪守法，维护社会治安功能被公安部门的社区警务所分解而成为一种形式等等。
[4]于建嵘：《失范的契约—对一示范性村民自治章程的解读》，载《中国农村观察》2001年第1期。
[5]后来这种签字同意的方式有了一定程度的改进，村规民约要求村干部应当按照门牌号的顺序来进行意见统计；但每个村民的意见相对于其他村民尤其是村干部而言仍然是开放性的，难以保证真实意愿的表达。
[6]如乔司镇永和村就规定，“对迁人本村户口的规定，凡属于政策允许的合法又不符合本村本组实际情况的，落组前本组有异议的户口，村委会必须经组长，组级代表同意通过的前提下给予办理相关迁人手续，未通过的则可通过相关司法途径解决。”
[7]如三墩镇绕城村2008年通过的《村小组财务管理规定》。
[8]“村民多数决”原则滥用成为村集体侵害少数群体基本权利的主要途径和方式。尤其是在村经济利益分配时，往往会考虑到在不同利益群体之间进行权衡，而此时被牺牲掉的往往是少数群体的利益。以村集体土地补偿费用的分配为例，就存在村民户口和居民户口两种身份人员的对立。某村村民户口人员家庭有300多家，居民户口人员家庭有30多家，如果不给居民户口人员与农村户口人员同等的待遇，则这30多户人家会上访。而如果给了居民户口人员与农村户口人员同等待遇，则300多户人家会上访。此时村委会的策略就是简单多数原则下的算术题，自然而然的把“大部分人同意”作为政策实施的充要条件，并没有意识到侵害了小部分人的基本权利。调研中还了解到，在大多数村庄，“农嫁居、居嫁农、再婚有子”等有关人员享受到的村福利都是打折的。而在处理此类经济分配问题上，一种代表性的意见则是“操作可行，就这样操作；操作不可行，就先操作了再说”。
[9]如滨江区某村为贯彻执行国家计划生育政策，村民代表大会中增加了一条，即“超计划生育家庭15年内不享受村里的任何分红，15年后参照其他村民的一半享受；同时不享受村里缴纳养老保险等福利待遇。”此条款制定时有不少村民代表提出反对，认为孩子是无辜的，而且也已经受到了计划生育超生罚款等措施的制裁，认为超生的小孩应当享受村民同等的待遇。但是大部分村民代表为了落实国家计划生育政策仍主张同意该条款。最终该条款还是被通过并实施了。
[10]如余杭区乔司镇永和村村规民约第27条规定，（村民享受医疗福利补助）对合法又不合理的，本组内有异议的离婚、分户、立户，其享受待遇额度由本组村民代表表决决定（上级政策规定的除外）；未通过的则可通过相关司法途径解决。这样的规定仍然是将所谓合法但不合理的情况留给村小组进行解决，事实上仍然可能违背法律规定进行处理。
[11]如西湖区三墩镇某村村规民约规定，在该村落户需要80%以上村民签字同意。而这就导致了家族人员多、人员关系好的家庭子女、配偶落户比较容易，而条件相同，但家族人口少、
关系差的家庭子女、配偶落户比较困难。
[12]徐勇：《论中国农村村民自治的创造性和独特性》，载《求索》1997年第9期。
城乡变迁背景下的村规民约研究
【副标题】 以杭州市为例 【作者】 杭州市司法局课题组
【分类】 地方自治法 【关键词】 村规民约，城乡变迁，实证研究
【期刊年份】 2010年 【期号】 12
【页码】 50
【摘要】
在城乡变迁的背景下，村规民约在适用主体、作用领域、价值取向、约束手段上都呈现出新的特点，但也存在着角色和功能不清、没有充分体现村民集体意志、形式和内容缺乏规范性、部分内容存在滞后性、权威性不高、滥用“多数人同意”原则、缺少合法性审查的有效机制等问题。要充分重视村规民约的意义和价值，依法明确村规民约的地位、效力和作用范围，严格村规民约的制定和实施程序，完善村规民约的备案、修改和审查核准机制，依法对村民自治的范围予以合理限定，培育村民的民主精神、公民理念和法治意识，这样村规民约才能真正实现其制度设计的初衷，成为基层民主治理的成功实践。
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结构也逐渐出现了从城乡二元到城乡统筹、从区域分割到区域融合、从社会阶层固化到社会流动与社会整合的变迁趋势。特别是1998年杭州市委、市政府实施《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》后，杭州市大规模的城乡变迁加速启动，城乡居民在人口结构、就业模式、社会福利制度等方面已经发生了历史性的重大变革。据统计，由于工业化、城市化和城乡一体化的发展，杭州非农人口急剧增长，目前全市纯农业人口仅有100多万，城乡居民人口结构已经从1978年的1:3.36发展到2006年的1:1.15，城镇化率已经达到46.49%，其中杭州市辖区的城市化水平已经达到了62.1%。工业化、城市化的加速发展，城乡变迁的快速推进，既为根本解决“三农’，问题提供了一个战略机遇，也容易激化城乡各种矛盾、引起各种利益的冲突。可以说，城乡统筹发展既是一场艰巨的硬仗，更是一场漫长的“革命”。
[1]村规民约作为村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，不仅构成了一种融乡土性与现代性于一体的整合机制，而且还是国家构建秩序在基层作用的有效补充，对促进农村经济发展、维护社会稳定、推进乡村依法治理，构建“覆盖城乡、全民共享”的“生活品质之城”具有重要意义。
基于此，我们按照杭州乡村经济社会发展水平的不同收集了600余份村规民约样本进行了分析解读，并组织了村民、乡村干部等人员参加的座谈会，开展相应的 实地调研，力求系统地对杭州市城乡变迁中的村规民约的特征、存在问题、完善对策进行初步研究，以期为进一步推进和完善杭州市乡村的民主自治、丰富法治杭州建设的基层实践提供参考。
一、杭州市城乡变迁中村规民约的基本特点
现时期我国的村规民约主要是指村民群众根据有关法律、政策，结合当地实际制定的涉及村民风俗、社会公德、公共秩序、治安管理等方面的自我教育、自我管理、自我约束的行为规范，是农村基层民主法治建设的形式之一。城乡变迁给整个社会包括村规民约带来了深刻而又广泛的影响，村规民约被赋予了新的时代内涵。
（一）在适用主体上，不限于村，也包括了部分撤村建居后的居民社区
近年来杭州市持续的撤村建居对村规民约的适用主体产生了深刻影响，扩大了村规民约的适用主体范围，悄悄改变着“村规民约”的内涵和外延。一方面，仍保留原有建制的“村”
即传统意义上的村，依然是村规民约的主要适用主体。另一方面，已经撤村建居的“居”，也多数沿袭了原村规民约的主体内容，并继续发挥“村规民约”的作用和影响。调查中发现，不少撤村建居社区的照明、绿化、公共卫生等仍然没有纳入到城市统一管理之中；而村集体原有的集体资产所有权和经营管理权由居委会接收以后，原村集体成员仍然享有分红、养老保险等福利待遇。在这些方面，撤村建居的社区与传统城市社区存在很大的不同，撤村建居后的居委会自治公约仍然保留着传统村规民约行为规范、利益分配等各项功能。[2]
（二）在作用领域上，主要集中于集体财产分配、社会福利分配等法律法规和政策的空白地带
随着公共治理的不断完善，村规民约的许多社会功能逐渐被分解卢村规民约的作用领域开始从综合性领域收缩到国家法律、法规、相关政策缺少明确规定或不便于规定的事项。就目前而言，村规民约作用领域相对集中在以下几个方面：一是集体资产分配领域。随着集体经济发展与村民权利意识与法律意识的增强，如何对集体经济利益进行合理分配成为村民关注的焦点，而如何确定成员身份、如何进行合理分配、“居嫁农”、“农嫁居”等问题又成为焦点中的焦点。“以前，村规民约主要是对村民行为进行约束，对违规行为进行处罚，例如对偷水偷电行为的处罚，而现在村规民约主要针对的是经济利益分配问题。”对此，不少农村出台了有关集体经济利益分配的相关规定或细则，成为村规民约内容转换的重要特点。二是社会福利分配领域。如社会养老福利问题、医疗福利分配问题等，主要涉及社会福利分配的对象、分配原则、分配方式、分配管理等方面，分散于各村规民约之中。三是计划生育领域。在微观层面上，计划生育的执行还主要依靠乡村或乡村干部，国家权力并不能完全加以支配。因此，部分村根据计划生育要求，分别制定了相应的单约性村规民约。
（三）在价值取向上，由强调义务为主向出现一些权利本位的萌芽过渡
现时期的村规民约除承袭了原来村规民约规定的社会公共义务外，还增加了对村民的授权性规范，赋予村民在村民自治中的自治权，显示出村规民约从义务本位向权利本位过渡的萌芽。例如，《千岛湖镇进贤村村规民约》第2章第11条中规定：“村民对村民委员会和村民委员会组成人员，有提出批评和建议的权利，对于村民委员会和村民委员会组成人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。由于村民委员会和村民委员会组成人员侵犯村民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
（四）在约束手段上，由处罚主导方式转向以教育告诫为主、处罚方式为辅
杭州市的村规民约大都将民主式协商、“一事一议”制度作为村规民约实际执行的重要依据，改变了原有家长式的执行模式。调研样本多数体现了这一务实精神。例如《西兴街道星民村村规民约》第22条规定：“凡违反本村村规民约要进行处理的，必须在调查核实后，经村民委员会（或村民代表大会）集体讨论、决定，不得擅自处理。”
与此相对应的是，约束手段也由原有的以处罚为主导的刚性手段向以教育、告诫为主，以处罚为辅的柔性手段转变。村民如果违反村规民约，由村委会按照有关制度进行批评教育，直至作出处罚。处罚方式主要以经济制裁为主，如罚款。在一些集体经济比较发达的社区，更以取消分红或各种福利等作为维护村规民约的重要手段。
二、当前村规民约中存在的主要问题
（一）村规民约在乡村自治中的角色和功能不清
现行国家法律法规没有对村规民约的性质、效力和地位从正面予以明确规定。在我国的农村建设和基层民主自治进程中，对村规民约究竟扮演什么样的角色、发挥怎样的功能缺乏一个统一的、公认的界定。涉及村规民约的法律仅有《村民委员会组织法》，其第10条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治
章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第38条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。”但对于村规民约应该在哪些范围、什么情形下发挥效力没有详细规定，也没有为村规民约的合法性建立具体的审查机制。正是因为这种对村规民约的角色和功能的认识模糊，导致在实践中埋下了村规民约与法律、政策和乡村治理中实际权力之间的潜在冲突；也在横向上使得一定区域内村规民约形式、内容差异过大，“各说各的话”。伴随着杭州市城市化进程和新农村建设的推进，以及城乡统筹、城乡一体的政策目标追求，更加清晰地明确村规民约的性质、内容、效力和空间成为现实需求。
（二）村规民约的制定没有充分体现村民集体意志
《村民委员会组织法》规定制定和修改村规民约的主体是村民会议，而实际调查发现，村规民约的制定并非一个独立的过程，村规民约的内容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自觉反映。常见的制定村规民约的基本程序为：乡镇民政部门向各村提供统一的“村规民约范本”，由各村在范本的基础上进行适当的修改，然后经村民会议通过后施行。这种由上级部门主持的章程制定过程，基层政府的有关部门具有绝对的影响力。村民与干部之间存在的信息不对称，使基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程。[4]而通过我们与各村村支书、主任的座谈中也了解到，各村的村规民约“从来没有通不过的”。不少村子在制定村规民约以及决定村重大事项时采用各家各户签字同意的方式。后签字的村民往往能够看到之前村民的意见情况，从而影响其决策；而村干部则可以利用这种心态来促使或反对某一全村决议的形成。[5]这种方式下产生的村规民约，村民更多的是作为被约束的对象而非制定主体的角色出现，自然缺乏对村规民约主动遵守的意愿。
另一个突出问题是村民会议这个法定的村规民约制定机构在现实中容易被村民代表会议或基层农村党组织所取代。村党委在包括制定村规民约在内的一切村级事务的处置上占据主导地位。有些村规民约如余杭区仁和镇某村的村规民约中甚至明确规定“上述已经村民代表和全体党员通过实行，请全体村民自觉遵守”的条款。
（三）村规民约的形式和内容缺乏规范性
地域、经济社会发展水平以及民俗传统等方面的差异，使得农村的情况千差万别，其村规民约也会有所不同。但是，如果村规民约的功能基本相似，则形式和内容上的大体趋同具有必然性。调研发现，在形式上，既有综合性村规民约，也有大量的单约性村规民约。村委会在决定与经济利益分配的重大事项时往往倾向于绕过村规民约，以“一事一议”或交由村民小组自行处理等形式解决，这就容易导致对村民合法权益的侵害，容易发生“为我所用”、“避重就轻”、“灵活有余、规范不足”等现象。
调研发现，对于经济利益分配这一当前最需要村规民约予以规定的事项，相当数量的综合性村规民约中反而没有规定。各村通行做法是村集体经济的红利每年年底统一分配，而涉及到拆迁补偿等的，则多采取“一事一议”的方式。这种方式虽然在一定程度上能够针对具体情况进行操作和处理，但也使分配方案具有过多的人为操作空间，有失公平公正。
调研中了解到，村往往将户口迁人、集体经济分红等棘手的问题下放到村民小组来进行。
[6]而事实上在很多村民小组具有单独经济权利的村里，相关政策也只能通过村民小组才能够实现。但由于上级政府的监督检查很少能够深入，村民小组事实上成为村规民约监督的一
个盲区。而那些具有独立经济权利的村民小组，管理起来更为困难，常常出现同一个村中有多种不同的经济分配方案。[7]
（四）村规民约的部分内容存在滞后性
自1998年开始大力推行“撤村建居”以来，杭州市村庄形态已经发生了深刻变革，但是村规民约却没有随之及时反映这种变革。调研发现，约有1/4的村规民约仍停留在村级组织及乡镇政府管制村民的依据层面，原有的义务条款众多。事实上随着城市化进程，许多村都已经被并入了市区，原有的生产方式甚至组织形式都不存在，村规民约中一些诸如禁止砍伐毁坏树木、禁止损害耕地、禁止摆摊设点等类似条款只是一种习惯性的保留。一些规范则因为社会经济条件的变化而丧失了当初制定的意义。例如很多村规民约中都规定了“不许偷电、偷水，按时缴纳水电费”，这一规定起因于上世纪末之前农村居民各户的水电费是由村里负责统一收缴的，而现在农村水电费已经由村民自行缴纳，类似规定已经不再具有其当初制定的意义。还有许多村规民约规定村集体实行义务用工制度，“18~60周岁的男性，18～55周岁的女性”都需要根据村的安排进行义务出工，而事实上义务用工在这些村已经消失多年了。
（五）村规民约的权威性不高
基层社会正沿着民主与法制的社会发展方向，出现民间的礼法秩序与国家的法治秩序协同的趋势。随着全市农村20多年普法宣传教育的深入开展，村民法律知识的丰富以及现代社会信息获取渠道的日益多元化，村民尤其是城郊村民越来越多地融入到现代城市文明之中，倾向于主动按照国家法律、法规、政策的要求来规范自己的行为。同时对村规民约的文本质量、规范内容等都提出了更高的要求。一方面，村民现在对一般性的公共秩序性规范和道德规范都会主动遵守，而对于违反了村规民约的行为一般也都由行政机关按照相关法律法规进行处罚，村规民约中的许多规定地位相当尴尬。
（六）“多数人同意”原则被滥用致使少数村民利益容易被侵害
在村规民约的制定和实施中，“村民多数决”成为这种朴素民主观念下的一项基本原则和制度。但这一原则被普遍应用于户口迁人、经济利益分配等村庄治理的各个方面，在涉及到自身利益情况下，多数人暴政的危险被叠加放大。[8]
对村民财产权的侵害主要有两个方面。第一是村规民约中对村民违反村规民约予以惩罚性的规定。[9]第二则是对居民户口人员和出嫁女等人员在村福利待遇享受、村集体经济分红等方面的歧视性规定。一些村规民约也认识到此类内容对于村民基本权利的侵害，并为此作了专门规定试图予以规避，[10]而非解决这一问题。“多数人同意’，原则的滥用也使得村规民约实施的随意性大为增加，宗派、家族势力等人治因素凸显。[11]
调研中还发现，大多数村干部对可能损害村民基本权利的后果并不重视，多数村干部仍然认为只要有一个比较合适的结果，大多数村民都会接受。一个村支书告诉我们，“每年利益分配时都讨论特别激烈，但最后无论什么样的方案出台，把钱分掉后大家也就没有意见了”。至于相关利益受到损害的村民，一般也很难通过上访、诉讼等途径得到满意的答复。其中既有经济成本原因，也有难以在熟人社会中撕破脸皮的社会成本原因，权利受损的村民更倾向于在双方仍保持“友善”关系的情况下接受村集体提供的一些补偿性措施。
（七）村规民约缺少合法性审查的有效机制
随着杭州市农村社会经济的发展，尤其是农村城市化进程，村开始掌握大量的可支配资金，村所承担的经济分配功能凸显。在一些村里，村里的资金分红已经成为村民的主要经济收入。涉及到此类的村庄规范性文件、约定、协议大量出现。在这种情况下，村规民约作为村民自治的集中体现，其触及“合法性红线”的几率大为增加。但是传统的村规民约监督审查机制弊端日益显现：第一，对于村规民约的备案审查，乡镇政府执行得并不严格。调研发现，不少乡镇政府只是要求各村在村委换届时应当对村规民约内容进行审核并报乡镇政府备
案。而事实上很多村都在不定期制定新的规范性制度，这些制度并没有冠以“村规民约”的名称，实质上却属于村规民约的范畴。第二，各村对村规民约形式、合法性的自发审查进展程度不一。调研中了解到，许多经济基础较好的村都聘请有专门的法律顾问，负责处理村集体的相关法律事务，其中就包括了对村规民约的合法性进行审查。而从实践效果来看，这种自发的合法性审查确实收到了一定的效果。但是法律顾问的审查本身只能是一种建议，并不具有强制效力。同时也只有小部分经济基础较好的村集体才能够实现，因而并不能真正取代政府层面的村规民约审查机制。
三、新形势下村规民约的完善和发展
（一）充分重视村规民约的意义和价值
理论上，我们认为村规民约是村民共同利益的表达，是一种社会契约，熔法律、道德、礼仪等要素于一炉，既反映传统，又体现了现行法律、法规的精神；既能与宏观的国家政策相适应，又体现了村落的特点，是一种传统与现实、宏观与微观、普遍与特殊巧妙结合的社会控制规范，其社会控制力具有不可替代性。
杭州作为经济较为发达地区，新农村建设和基层依法治理也完全可以走在前列。而实现村民自治，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求建设社会主义新农村，离不开规范、合法的村规民约。制定和执行村规民约，是村民参与民主决策、民主管理和民主监督，进行自我教育、自我约束、实现村民自治的重要渠道。重视和发挥好村规民约的积极作用，既是引导村民有序参与自治的有效途径，也是促进农村和谐稳定的重要保障。在伴随杭州市快速推进的城乡一体、城市化进程中，在当前农村急需加强利益整合的现实中，村规民约作为一种符合现代社会对整合机制需求的契约性规范，是农村社会关系的稳定器、调节器，理应发挥自身特有的整合功能。
（二）依法明确村规民约的地位、效力和作用范围
《村民委员会组织法》第27条仅规定“村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”，太过简单。理想的状态是国家在适当的时候，以适当的形式明确村规民约的法律地位，在法律层面规范村规民约，借助国家的强制力保障农村优良的传统文化习俗，促进农村精神文明、政治文明、社会文明更好地发展，为社会主义新农村建设奠定良好的意识形态基础。就杭州经济社会发展的现实而言，在全国性相关法规没有出台前，率先出台相关的地方条例来规范村规民约，值得尝试。可以组织司法、民政、农办以及高校等部门力量，进行地方立法调研论证。
就村规民约的作用范围和空间来说，我们认为，由于农村事务的广泛性、民族性、地域性、时段性等特点的影响，国家法律、法规难以针对每种情况进行具体规定，只能是对其相关内容与环节进行规定，细节部分需要村规民约予以补充。村规民约调整的领域多为现行法律法规政策触角难以触及的细部行为，多数情况下可以看作是对各项国家政策结合本村具体情况而制定的实施细则。因此，在制定国家法律、法规、政策时应当注意给村规民约预留其发挥作用的空间。另外，司法实践应当合理尊重村规民约作为“习惯法”的地位和效力。在法定的自由裁量的空间里，如果存在村规民约，而村规民约的规定并不与现行法律法规相冲突的情况下，可以将之作为裁量的依据。同时，如果村民之间纠纷的性质、类别属于村规民约规定的范围，在法律没有相应规定或规定较为原则时，应当鼓励村民小组、村委会在不违反法律的基本原则和精神的前提下，尽量依照村规民约等民间法解决纠纷。
（三）严格村规民约的制定和实施程序
《村民委员会组织法》规定村民会议是制定和修改村规民约的唯一主体。但在现实操作中，因为召集村民会议具有难度，很多村倾向于以村民代表大会或者村党支部会议的形式来取代村民会议，制定和修改村规民约。直接以村民代表大会的形式取代村民会议的做法是不合适也不合法的。部分村庄采取的由村民代表或者党员征求其他村民书面意见的方式也存在
不妥。所以，必须按照《村民委员会组织法》的规定，严格按照法定程序制定和修改村规民约，以确保村规民约的权威性和执行力。考虑到目前农民流动性较强，如果召集村民大会确实有难度，而村规民约的制定和修改又比较急迫时，可以参照村委会及各级人民代表大会代表选举的做法，由缺席村民的家人或朋友对其意见代为表述；在村民会议对本村重要事项进行表决时也需要严格贯彻无记名投票的方式，避免出现相关人员对投票过程和结果的操纵。 要进一步明确村民小组的地位，在村民委员会和村规民约的框架下规范村民小组的相关行为。应当明确只有村规民约可以对本村的公共事务和公益事业予以规定，村民会议可以授权某个村民小组规定和处理其经济利益分配等事项，同时将其操作过程、分配形式等纳入村规民约的框架内，遵照村规民约中的统一规定，受到法律、法规、政策的约束，不得假借村民小组的名义实施违反国家法律法规、侵害村民基本权利之行为。
（四）完善村规民约的备案、修改和审查核准机制
要改进村规民约的备案制度，健全村规民约的审查监督机制，避免村规民约出现违背法律规定的内容。《村民委员会组织法》中规定村规民约应当报乡镇人民政府备案，村规民约违反法律和国家政策或者侵犯村民权利的由乡镇政府责令改正。杭州可以将该规定进一步细化，充分利用律师、法学专家的专业优势，建立全市性的村规民约合法性审查体系，提高村民公约的“立法”水平，并在一定时间段内完成全市的村规民约的修改更新工作。从课题组调研得到的情况来看，那些聘请了法律顾问的村所制定的村规民约的合法性、规范性明显要好于没有聘请法律顾问的村，并有效防止了因村规民约内容违法等问题而引发的村民上访、诉讼等内部纠纷。因此，政府可考虑给予一定补贴等方式鼓励有条件的村建立和完善村规民约的内部审查核准机制。同时，政府也可以积极探索其他方式，例如委托第三方机构对村规民约的合法性进行审查等。
（五）依法对村民自治的范围予以合理限定
对村民基本权利的侵害主要是集中在对集体福利享受和利益分配上，而“多数决”则成为侵害行为最常见的形式。为防止这种侵害的发生首先需要对村民自治的范围予以明确，避免形成村民自治的“土围子”。[12]具体而言，第一，对集体利益的分配可以视为村公共事务的内容，属于村民自治的范畴。但其同样是对全体村民共同财产的一种分配，应当遵循民法关于财产权处置的基本 原则，不能牺牲部分财产共同所有人的利益。第二，对村民或者集体经济合作社“社员”资格的确认同样也不适合采用“多数决原则”。虽然从法理上考虑，社会或经济共同体应当可以通过多数成员同意的方式来赋予或者剥夺某一成员资格，但是在我国严厉的户籍管理制度之下，这种与生产资料和经济红利相联系的村民或社员资格甚至可以与生存权相对应。另外，对少数村民基本利益的侵害，要积极探索公民权利的司法救济途径，特别是要积极探索易于为农村传统观念接受的司法救济新途径。
（六）培育村民的民主精神、公民理念和法治意识
村民自治作为中国在政治民主化进程中探索出来的具有独创性的直接民主的实践形式，其实现过程需要以“村民—公民”的转变为依托，需要以村民特别是村干部具有权利意识、规则意识、责任意识以及契约精神为前提。而现实情况是，与改革开放初期相比，村民的权利意识有很大的进步，在一些经济基础较好的村庄，村民的参与、民主意识也得到了很好的提升和锻炼。但村民的责任意识、规则意识以及契约精神仍普遍缺乏。而作为村规民约具体推动力量的村干部在村规民约的实际执行中也仍然习惯于人情化、弹性化，权威、妥协以及舆论压力仍是推动各项工作施行的主要方式。因此，必须加强法制宣传，加强对村干部的法律知识和法治观念的培育，在2～3年内逐步在全市农村配备法律顾问，做到一村一法律顾问、村村都有法律明白人，通过政府购买、公益服务、村民聘请等形式完善农村的法律服务体系，培育村民的民主、法治和公民意识，并通过村民自治的实践来使村民受到民主政治、治理精神的训练。
就城乡变迁的背景而言，“城乡一体化”政策的实施为村规民约功能的发挥提供了更广阔的空间，同时也对村规民约提出了更高的要求。一方面，村规民约应当积极应对城市化带来的各种新情况、新问题、新变化，及时进行调整和修订，推陈出新，与时俱进。另一方面村规民约仍然是政府农村政策在基层的体现和落实，应当积极配合政府基础设施规划、公共服务提供、社会保障体系等各项政策，使“城乡一体化”体制得以顺利的开展，使社会主义新农村建设落到实处。惟其如此，村规民约才能真正实现其制度设计的初衷，成为基层民主治理的成功实践。
【注释】
[1]邵德兴主编：《杭州特色与经验—纪念改革开放30周年》（社会卷），杭州出版社2008年12版，第220页。
[2]因而我们也把撤村建居后仍然在发挥作用的原“村民公约”作为课题的研究对象。
[3]例如宗族械斗管理功能伴随宗族的解体而弱化或消失；遵纪守法，维护社会治安功能被公安部门的社区警务所分解而成为一种形式等等。
[4]于建嵘：《失范的契约—对一示范性村民自治章程的解读》，载《中国农村观察》2001年第1期。
[5]后来这种签字同意的方式有了一定程度的改进，村规民约要求村干部应当按照门牌号的顺序来进行意见统计；但每个村民的意见相对于其他村民尤其是村干部而言仍然是开放性的，难以保证真实意愿的表达。
[6]如乔司镇永和村就规定，“对迁人本村户口的规定，凡属于政策允许的合法又不符合本村本组实际情况的，落组前本组有异议的户口，村委会必须经组长，组级代表同意通过的前提下给予办理相关迁人手续，未通过的则可通过相关司法途径解决。”
[7]如三墩镇绕城村2008年通过的《村小组财务管理规定》。
[8]“村民多数决”原则滥用成为村集体侵害少数群体基本权利的主要途径和方式。尤其是在村经济利益分配时，往往会考虑到在不同利益群体之间进行权衡，而此时被牺牲掉的往往是少数群体的利益。以村集体土地补偿费用的分配为例，就存在村民户口和居民户口两种身份人员的对立。某村村民户口人员家庭有300多家，居民户口人员家庭有30多家，如果不给居民户口人员与农村户口人员同等的待遇，则这30多户人家会上访。而如果给了居民户口人员与农村户口人员同等待遇，则300多户人家会上访。此时村委会的策略就是简单多数原则下的算术题，自然而然的把“大部分人同意”作为政策实施的充要条件，并没有意识到侵害了小部分人的基本权利。调研中还了解到，在大多数村庄，“农嫁居、居嫁农、再婚有子”等有关人员享受到的村福利都是打折的。而在处理此类经济分配问题上，一种代表性的意见则是“操作可行，就这样操作；操作不可行，就先操作了再说”。
[9]如滨江区某村为贯彻执行国家计划生育政策，村民代表大会中增加了一条，即“超计划生育家庭15年内不享受村里的任何分红，15年后参照其他村民的一半享受；同时不享受村里缴纳养老保险等福利待遇。”此条款制定时有不少村民代表提出反对，认为孩子是无辜的，而且也已经受到了计划生育超生罚款等措施的制裁，认为超生的小孩应当享受村民同等的待遇。但是大部分村民代表为了落实国家计划生育政策仍主张同意该条款。最终该条款还是被通过并实施了。
[10]如余杭区乔司镇永和村村规民约第27条规定，（村民享受医疗福利补助）对合法又不合理的，本组内有异议的离婚、分户、立户，其享受待遇额度由本组村民代表表决决定（上级政策规定的除外）；未通过的则可通过相关司法途径解决。这样的规定仍然是将所谓合法但不合理的情况留给村小组进行解决，事实上仍然可能违背法律规定进行处理。
[11]如西湖区三墩镇某村村规民约规定，在该村落户需要80%以上村民签字同意。而这就导致了家族人员多、人员关系好的家庭子女、配偶落户比较容易，而条件相同，但家族人口少、
关系差的家庭子女、配偶落户比较困难。
[12]徐勇：《论中国农村村民自治的创造性和独特性》，载《求索》1997年第9期。