澳门的行政改革●

澳门的行政改革

● ●

在稳定和发展中作出平衡

Public Administration Reform in Macau：

Strike a balance between Stability

and Development

刘伯龙

Liu Bolong

Abstract：Since Macau’S handover to China four years ago，the Macau SAR

Government has achieved meaningful results in administrative ref011118 with emphasis

organizational formalization and disciplines．For the purpose of improving quality

of public administration，the SAR Government has established Public Administration on

Observatory，implemented Performance Pledge and experimented with One-stop services

to accommodation the needs of the Macau society．A comprehensive review and

revision of the Macau Civil Service Regulation will soon be launched．

Macau public administrative reform is just at its initial stage．In-depth reform

measures which deal with aspects of structural reorganization and rationalization，will

take a long period to complete．It is also an arduous task to revise and modernize the

Civil Service Regulation．However，Macau needs stability and strong support from the

civil service for the purpose of economic progress and social harmony．How to strike a

balance between stability and reform，how to implement in·depth reform measures

while keeping social stability remain a major topic for officials and scholars to think

and explore．This article discusses the major in—depth aspects in the future

and exDlores ways to enhance efficiency and effectiveness in Macau SAR Government

while keeping stability in both civil service and the Macau society in general· reform

摘要：回归以来，澳门特区政府在行政改革方面已取得实质性的成绩。重

．——809-一

公共管理研究

点表现在组织规划和纪律化方面。在深层次改革方面，特区成立了公共行政观

察站，“服务承诺”已普遍落实，“一站式服务”已试点实行。公务员章程的修改 也将全面激活。

但澳门的行政改革刚刚开始，深层次的改革措施仍需要较长时间完成。组

织架构的调整和优化将是今后行政改革的重点，而公务员章程的全面检讨和修 改会是一项长期而艰巨的任务。在稳定和改革中作出平衡，在稳定的前提下逐 步推进深层次的改革措施，是澳门提高行政效率的主要方法。如何作出平衡，并 不是一件容易的事，非常考究功夫和领导艺术。澳门还需要哪些深层次行政改 革的措施，如何在社会稳定的前提下逐步地完成这些措施，这是本文想探讨的 课题。

澳门特区成立已有四年。今年12月12日特首何厚铧将向澳门立法会提交

他的第四份施政报告。综观四年来澳门特区的发展，市民普遍感到欣喜和自豪。 特区到处呈现一派欣欣向荣的景象。2003年澳门生产总值将比上年超越

10％①。2003年上半年虽受SARS影响，旅游业遭受沉重打击，但随着SARS的

过去，澳门的经济出现了跳跃式的增长，2003年第三季度GDP增长已达到创纪 录的24％⑦。预计2003年GDP增长会超越10％。博彩业税收2003年头11个

月已超过100亿元澳门币，比2002年超过4％。港澳珠大桥的立项，CEPA的签

署和逐步落实，自由行给澳门旅游业带来了勃勃生机，使得特区政府今年确实交 出一份漂亮的成绩表。

澳门特区政府取得的成绩是与中央政府绘予港澳的大力支持有关(如中国

带动澳门恢复治安和秩序、CEPA的签署、自由行的推动等等)，但更为重要的是 特区政府在稳定中制定了几项重大的改革措施。第一为博彩业的开放，除了现 在持牌的澳门娱乐有限公司以外，又引进了两家美资的国际性博彩大公司，在澳

门正在投入和即将投入上百亿美元的资金③。拉斯维加斯博彩业巨头的到来，使 ①经济财政司司长谭伯源在11月份表示：2003年的经济增长率有机会贴近去年的9．5％水平。由

于第三、四季自由行拉动，增长速度加快(第三季已达24％)，估计全年已超过10％。

⑦

③据报载。新获得赌牌的公司都将在澳门投入巨资。威尼斯人将投资60亿美元，激活澳门大道计

划，共兴建五万问酒店房间，见‘华侨报》，2003年lO月23日，第14页。银河公司在未来七年投资48亿。 供建三家酒店赌场，见‘华侨报》，2003年12月18日，第14页。永利董事会未透露投资详情，但表示他们

设计的赌场酒店，其漂亮程度将是世界“数一数二”，务求所有旅客都会以“澳门永利”作为其旅游目的

地。见《澳门日报}2003年11月13日。

第五编港淡经济发晨与制度改革

得长期停滞不前的澳门博彩业欣欣向荣，博彩业收入急剧增加。博彩业的开放 效应将为澳门带来十年的发展黄金机会。第二为澳门在法律改革、行政改革、廉 政改革等非经济领域所进行的改革努力，大大地改善了澳门的投资环境，增加了 外资对投资澳门的吸引力。没有特区政府在改善投资环境方面连续不断的努

力，哪里会有澳门今天的欢乐景象?当然，澳门起点低，改革任务重，在行政和法 律方面的改革仅仅是个开始。特别是在行政领域的改革，要在亚洲取得领先的 地位，要让国际投资者感到放心、市民感到满意，仍有很长的路要走。这就是本 文想抛砖引玉，与大家共同商讨的题目。

在稳定中所取得的成绩

回归以后，特区政府在行政领域内基本采取的是稳定中求改革的道路。回

归以前，澳门市民对前澳葡政府的低行政效率颇有怨言，国际投资者甚少在澳门 部署大规模投资。回归以后，特区政府提出了固本培元、稳定发展的战略。任何 行政改革，必须审时度势，获得公务员队伍和广大市民的认同，不能由少数几个 人拍脑袋，凭想象定案。庆幸回归以后，澳门整个公务员队伍正在兴起悄悄的革 命，从公务员的高层领导到基层员工，都认识到特区政府是自己的政府，必须自 觉地、认真地服务市民，才能对得起市民、对得起特区政府。很多公务员竭尽所 能，为市民排忧解难，工作时面带笑容，态度和蔼，越来越多的公务员努力为市民 办事不厌其烦。从澳门收听率相当高的澳门电台“澳门广场”听众来电情况，都 反映出公务员受到的表扬增加了，服务的质素提高了。在此基础上，特区政府推 出一系列的改革措施，包括整顿公务员秩序和工作指引①。在机构设置方面，特 区政府实行五司编制。按照基本法的要求，改组了廉政公署、建立了审计署、将 所有的警察部门安排到保安政务司的领导之下②。特区政府的这些机构改革和 重组，是朝着布局优化、提高行政效率向前跨进了一大步，是澳门行政现代化的 重要组成部分。

随着澳门政局的稳定，为了迎合市民的改革要求，特区政府开始了一系列行 政改革的措施。2002年特区政府成立了公共行政观察站，邀请了一批公务员代 ①这包括每位公务员都要准时上班，上班时佩戴识别胸章，以便市民作出表扬或投诉。以前那种 早晨九时吃早餐，九时半才上班的陋习已基本绝迹了。

⑦警察部门整合以后，警务部门的内部配合畅顺很多，使澳门可岿迅速扑灭罪犯，彻底改变·了回归 以前令人忧心的混乱局面，建立了澳门治安良好的正面形象。

一8ji—

公共管理研究

表、学者、各大社团代表定期举行会议，讨论如何稳定开展特区的行政改革。为 了迎合外来投资者的需要和为市民办事提供方便，特区政府坚持推行“服务承

诺”和“一站式服务”。迄今为止，所有的政府部门已推行“服务承诺”①。这的 确为外来投资者、广大市民办事提供了便利，不再像过去那样市民被当作皮球踢 来踢去。“服务承诺”使得澳门政府的办事效率速度接近与香港的距离，很多市 民反映现在港、澳办事，就速度方面已经差不多了。在公共行政观察站众多成员 的一致推动下，特区政府已经在某些政府部门试点推行了“一站式服务”。“一 站式服务”是英美先进国家在20世纪90年代行政现代化中推出来的改革措施， 目的是为了方便投资者，企业和市民办事的效率，到一个政府部门就可以解决过

去要跑多个政府部门才能完成的一个项目。据笔者所知，特区政府首先在贸易 投资促进局的引进投资方面，法务局的法改方面，以及旅游局的餐厅牌照发放方

面推行了这一措施。近几年澳门在吸引外资、招商方面取得了令人满意的成绩， 澳门的外来投资年年以双位数增长，反映了“一站式服务”的成效②。一站式服 务”广受欢迎，阻力也相对较小，是特区政府今后几年将全力推动的一项措施。 除此之外，在深层次的改革方面，特区政府正在全面修订公务员章程，让公 务员有个现代化、合理的规章去规范他们的运作。公共行政观察站已委托澳门 大学社会及人文科学学院公共行政专业作出了2003年世界先进国家公务员比

较研究，内容包括6个国家和地区(中国、新加坡、香港、英国、美国及加拿大)在 公务员招聘、培训、晋升、离职、退休等领域的制度比较。在此基础上，特区政府 正在广泛听取民意，重新修订公务员规章，使澳门的公务员规章制度达到现代化 的要求。

澳门有深层次改革的必要性

澳门如果要从回归以前相对落后的行政状况，转变成本地区公认的高效率 ①公共行政观察站优化行政运作及服务小组协调员唐志坚表示，在公共行政观察站的协助下，

2003年澳门实现了政府所有对外服务推行服务承诺的目标。根据行政暨公职局的资料显示，除即将推行 “服务承诺”的五个部tl步t"，其余四十个公共行政部门推行的“服务承诺”总数为897项。其中，789项为 对外服务。108项为内部程序，对外服务的比例接近九成。详见‘澳门日报)2003年11月8日。

②澳门贸易投资促进局提供的“一站式服务”，提供在澳投资的程序和手续指引。一切有关成立公

司和登记手续，都可以通过投资者服务厅办理。如一切文件确实无误，投资者在lo—15天后将收到公司 成立证书。今年首九个月，贸促局收到的投资计划总金额约为16亿元澳门币，比去年同期增加2．5％，估 计可多创造lOOO个就业机会。详见《澳门日报)2003年11月22日。

l

一8，2一

弟五编港澳经济发展与制度改革

政府，决不可能一蹴而就，一夜成真，而必须经过一段稳健改革的过程。改革并 不容易，改革过快社会就可能承受不了，容易出乱子，这是澳门所不愿见到的①。 而过于稳健又会产生负面影响，外资却步，资本外流，拖慢整体经济发展的步伐 和地区声誉。而澳门居民是有行政改革加快步伐的强烈愿望的。在现代社会 中，建立高效率的政府和公务员队伍是改善投资环境中极其重要的一环。投资 环境是一个牵涉多方面的，十分复杂的系统工程。这包括一个开放、透明的政 府，一个廉洁的社会，一个合理的现代化法律体系。社会治安良好，各项基础设 施健全，教育制度完善，外资可以找到各个方面的所需人才，包括科技和经营管 理方面的优秀人才。在当今世界的激烈竞争中，谁能有效地改造政府，谁就能在 国际竞争中赢得先机。所以，澳门若希望在今后十年中大量地吸引外资，促进经 济的复苏和繁荣，就必须有目的的改善行政效率，创造出特区政府高效率，带领 特区接受2l世纪经济的挑战。

因此，澳门的深层次行政改革必须在今后的十年内稳健地、有秩序地展开。 以笔者所见，深层次的改革可以体现在以下几个方面。

首先涉及的是组织架构的评估和重组，组织架构是整个公共行政的框架。

在合理分工的政府架构中，各级公务员可以发挥所长，明确自己的权利和职责。 通过努力工作、提高工作效率、避免由于组织内架构重叠所产生的机构臃肿、人 浮于事、效率低下的现象。经济在发展中，社会在进步中，机构设置和职责也必 须进行不断的调整和合理化，才能有效地减少各部门之间的矛盾和摩擦、减少谁 也管不了的灰色地带，才能减少各部门繁重的工作量。

澳门的组织架构在特区政府成立初期按照基本法的要求进行了一系列的重

组和调整，取得了一定的成效。但各部门的职责范围、领导模式、咨询范围，都需 要有系统地进行理顺。这个工作量十分大，难度也很高。因为任何机构调整都 会涉及各部门的利益，尤其是人员的重新组合和调配，反对声音是会很大的。但 为了使得各部门的工作畅顺，这又是必须解决的。我想在此举一个例子：特区政 府中，自治机构的组织架构。澳门政府的行政部门趋向分权架构，设置了相当一 部分的自治机构②。

分权架构从大方向来讲是正确的，符合世界各国政府发展的潮流。但澳门 ①香港的一个教训就是改革措施出台过快过多。一旦经济形势逆转，社会无法承受，积怨就会爆发

出来。7月1日50万人上街大游行，就是各种积怨和矛盾的总爆发。

②按照澳门政府的组织架构，在特区政府局一级机构中。自治机构达30个左右，占整个局级机构的

一半。

．——813·——

公共管理研究

自治机构是否设置过多、级别过高，这是值得讨论的。有一部分自治机构按国际 标准，并不能单独列为局级机构，有一定的调整和压缩空间。在澳门特区政府的 自治机构中，～部分大专院校，如澳门大学、澳门理工学院、澳门旅游学院，可以 逐步离开公务员体制，按学术自治的原则管理①。一些基金会性质的组织，如社 会保障基金会、退休基金会、工商发展基金、汽车航海保障基金、学生福利基金、 治安警察局福利会、司法警察局福利会、消防局福利会、澳门港务局暨水警稽查 局福利会、澳门格兰披治大赛车委员会等，都可以划归有关的专业局统一领导。 这样可以精简编制，增加效率，把人力放到工作十分繁忙的专业局。公务员的工 作量也有一定的公平性，避免有人忙得喘不过气，有人闲得无聊。特区财政也可 避免负担过多，年年要求追加预算的局面。特区发展十分迅速，新的管理要求不 断涌现，需要有关部门不断增加人手来解决问题②。不然的话，新的部门得不到 充足的人手来管理，特区政府的预算不断增加，一旦经济出现问题，特区政府将 很难应付。

在公务员章程的修改方面也存在深化的必要。现在特区政府已经开始修订

公务员章程，侧重点在招聘、升职、退休、评估等几个重要方面。但公务员制度的 修订仍然是一个长期的任务，因为它是一个全面规范公务员行为的法律，包括很 多方面。除了正在修订的四个方面之外，还有更多的内容需要修订，包括公共行

政职程、领导级管理人员的委任制度、薪酬、澳门公共行政工作人员通则、散位制 度、公务人员津贴制度、医疗制度、退休金制度、纪律制度等，都需要不断地进行 修订，才能完成整个公务员章程的修订，这是长期又艰巨的任务。公务员章程的 全面修订对于提嵩公务员工作效率、鼓励公务员士气有极大的相关性。 法律的修改和现代化在澳门是一个长期的任务。特区政府应该订立法律修

改的时间表，将澳门的法律制度在5—10年内进行全面的评估和修订。目前，由

于懂中、葡两种语言的法律人才和翻译人才奇缺，修改必须以质为重，量力而为， 决不能草率修订，越改越糟，但法律的修订和现代化是澳门公共行政走向高效率 的前提之一。

另一重要范围是公务员的培训工作，再好的架构也必须有优秀的人才去领

导，再先进的法律和行政法规，也必须有公务员去执行。“一国两制”必须靠特 ①澳门大学正在修改和通过新的大学章程，和公务员制度脱钩，这对于澳门大学未来的发展十分

重要。

② 目前特区政府内急需增加人手的部门，如关闸新边检大楼、环境工业区、将来的港澳珠大桥等，

其管理和监督的经济范围将不断扩大。

-——814·——

第五编港澳经济发展与制度改革

区人才去管理、去执行。只有培养出一批精练能干、富有经验和朝气的公务员， 特区发展才有根本的保证。特区政府现有～套培训计划，除自己培训外，还定期 送公务员到北京培训。但培训的时间太短，实质效果有待检验。特区政府必须

制定中、长期的培训计划，培养出能应付各种挑战的人才，特别是中高级领导人 才。公务员中的中、高级领导人才必须有定期得到培训的机会，使他们能掌握公 共管理的各种理论和技巧，再加上日积月累的实践经验，使他们将来成为出色的 领导型人才。

结论

回归四年以来，特区政府在行政改革方面已取得实质性的改进，重点表现在

组织现代化和纪律化方面。公务员已有明确的操作指引，人人佩戴识别胸章，迟 到早退现象已不存在。在深层次改革方面，特区成立了公共行政观察站，“服务 承诺”和“一站式服务”项目已普遍落实，公务员章程也将激活全面修改。 但澳门的行政改革仅仅是处在开始阶段，深层次的改革仍需要较长时间来

完成。组织架构的调整和优化将是今后行政改革的重点，而公务员章程的全面 检讨及修订将是一项长期而艰巨的任务。长期而言，澳门各项法律和行政规章 的全面修订和现代化，将会为澳门行政效率的大幅度提高奠定良好的基础。

在稳定和改革中作出平衡，在稳定的前提下逐步地完成改革措施，是澳门行

政提高效率的方法。如何作出平衡，并不是一件容易的事，非常考究工夫和领导 艺术。但只要特区政府秉承以往的做法，坚持“以民为本”的方针，以民意和专 业意见为基础，努力为澳门市民谋福利，相信澳门有一日会成为本地区高效率的 公务员队伍之一。

(作者：刘伯龙，博士，澳门大学社会及人文科学学院院长)

澳门的行政改革:在稳定和发展中作出平衡

作者： 刘伯龙

作者单位： 澳门大学社会及人文科学学院

本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Conference_6166879.aspx

澳门的行政改革

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在稳定和发展中作出平衡

Public Administration Reform in Macau：

Strike a balance between Stability

and Development

刘伯龙

Liu Bolong

Abstract：Since Macau’S handover to China four years ago，the Macau SAR

Government has achieved meaningful results in administrative ref011118 with emphasis

organizational formalization and disciplines．For the purpose of improving quality

of public administration，the SAR Government has established Public Administration on

Observatory，implemented Performance Pledge and experimented with One-stop services

to accommodation the needs of the Macau society．A comprehensive review and

revision of the Macau Civil Service Regulation will soon be launched．

Macau public administrative reform is just at its initial stage．In-depth reform

measures which deal with aspects of structural reorganization and rationalization，will

take a long period to complete．It is also an arduous task to revise and modernize the

Civil Service Regulation．However，Macau needs stability and strong support from the

civil service for the purpose of economic progress and social harmony．How to strike a

balance between stability and reform，how to implement in·depth reform measures

while keeping social stability remain a major topic for officials and scholars to think

and explore．This article discusses the major in—depth aspects in the future

and exDlores ways to enhance efficiency and effectiveness in Macau SAR Government

while keeping stability in both civil service and the Macau society in general· reform

摘要：回归以来，澳门特区政府在行政改革方面已取得实质性的成绩。重

．——809-一

公共管理研究

点表现在组织规划和纪律化方面。在深层次改革方面，特区成立了公共行政观

察站，“服务承诺”已普遍落实，“一站式服务”已试点实行。公务员章程的修改 也将全面激活。

但澳门的行政改革刚刚开始，深层次的改革措施仍需要较长时间完成。组

织架构的调整和优化将是今后行政改革的重点，而公务员章程的全面检讨和修 改会是一项长期而艰巨的任务。在稳定和改革中作出平衡，在稳定的前提下逐 步推进深层次的改革措施，是澳门提高行政效率的主要方法。如何作出平衡，并 不是一件容易的事，非常考究功夫和领导艺术。澳门还需要哪些深层次行政改 革的措施，如何在社会稳定的前提下逐步地完成这些措施，这是本文想探讨的 课题。

澳门特区成立已有四年。今年12月12日特首何厚铧将向澳门立法会提交

他的第四份施政报告。综观四年来澳门特区的发展，市民普遍感到欣喜和自豪。 特区到处呈现一派欣欣向荣的景象。2003年澳门生产总值将比上年超越

10％①。2003年上半年虽受SARS影响，旅游业遭受沉重打击，但随着SARS的

过去，澳门的经济出现了跳跃式的增长，2003年第三季度GDP增长已达到创纪 录的24％⑦。预计2003年GDP增长会超越10％。博彩业税收2003年头11个

月已超过100亿元澳门币，比2002年超过4％。港澳珠大桥的立项，CEPA的签

署和逐步落实，自由行给澳门旅游业带来了勃勃生机，使得特区政府今年确实交 出一份漂亮的成绩表。

澳门特区政府取得的成绩是与中央政府绘予港澳的大力支持有关(如中国

带动澳门恢复治安和秩序、CEPA的签署、自由行的推动等等)，但更为重要的是 特区政府在稳定中制定了几项重大的改革措施。第一为博彩业的开放，除了现 在持牌的澳门娱乐有限公司以外，又引进了两家美资的国际性博彩大公司，在澳

门正在投入和即将投入上百亿美元的资金③。拉斯维加斯博彩业巨头的到来，使 ①经济财政司司长谭伯源在11月份表示：2003年的经济增长率有机会贴近去年的9．5％水平。由

于第三、四季自由行拉动，增长速度加快(第三季已达24％)，估计全年已超过10％。

⑦

③据报载。新获得赌牌的公司都将在澳门投入巨资。威尼斯人将投资60亿美元，激活澳门大道计

划，共兴建五万问酒店房间，见‘华侨报》，2003年lO月23日，第14页。银河公司在未来七年投资48亿。 供建三家酒店赌场，见‘华侨报》，2003年12月18日，第14页。永利董事会未透露投资详情，但表示他们

设计的赌场酒店，其漂亮程度将是世界“数一数二”，务求所有旅客都会以“澳门永利”作为其旅游目的

地。见《澳门日报}2003年11月13日。

第五编港淡经济发晨与制度改革

得长期停滞不前的澳门博彩业欣欣向荣，博彩业收入急剧增加。博彩业的开放 效应将为澳门带来十年的发展黄金机会。第二为澳门在法律改革、行政改革、廉 政改革等非经济领域所进行的改革努力，大大地改善了澳门的投资环境，增加了 外资对投资澳门的吸引力。没有特区政府在改善投资环境方面连续不断的努

力，哪里会有澳门今天的欢乐景象?当然，澳门起点低，改革任务重，在行政和法 律方面的改革仅仅是个开始。特别是在行政领域的改革，要在亚洲取得领先的 地位，要让国际投资者感到放心、市民感到满意，仍有很长的路要走。这就是本 文想抛砖引玉，与大家共同商讨的题目。

在稳定中所取得的成绩

回归以后，特区政府在行政领域内基本采取的是稳定中求改革的道路。回

归以前，澳门市民对前澳葡政府的低行政效率颇有怨言，国际投资者甚少在澳门 部署大规模投资。回归以后，特区政府提出了固本培元、稳定发展的战略。任何 行政改革，必须审时度势，获得公务员队伍和广大市民的认同，不能由少数几个 人拍脑袋，凭想象定案。庆幸回归以后，澳门整个公务员队伍正在兴起悄悄的革 命，从公务员的高层领导到基层员工，都认识到特区政府是自己的政府，必须自 觉地、认真地服务市民，才能对得起市民、对得起特区政府。很多公务员竭尽所 能，为市民排忧解难，工作时面带笑容，态度和蔼，越来越多的公务员努力为市民 办事不厌其烦。从澳门收听率相当高的澳门电台“澳门广场”听众来电情况，都 反映出公务员受到的表扬增加了，服务的质素提高了。在此基础上，特区政府推 出一系列的改革措施，包括整顿公务员秩序和工作指引①。在机构设置方面，特 区政府实行五司编制。按照基本法的要求，改组了廉政公署、建立了审计署、将 所有的警察部门安排到保安政务司的领导之下②。特区政府的这些机构改革和 重组，是朝着布局优化、提高行政效率向前跨进了一大步，是澳门行政现代化的 重要组成部分。

随着澳门政局的稳定，为了迎合市民的改革要求，特区政府开始了一系列行 政改革的措施。2002年特区政府成立了公共行政观察站，邀请了一批公务员代 ①这包括每位公务员都要准时上班，上班时佩戴识别胸章，以便市民作出表扬或投诉。以前那种 早晨九时吃早餐，九时半才上班的陋习已基本绝迹了。

⑦警察部门整合以后，警务部门的内部配合畅顺很多，使澳门可岿迅速扑灭罪犯，彻底改变·了回归 以前令人忧心的混乱局面，建立了澳门治安良好的正面形象。

一8ji—

公共管理研究

表、学者、各大社团代表定期举行会议，讨论如何稳定开展特区的行政改革。为 了迎合外来投资者的需要和为市民办事提供方便，特区政府坚持推行“服务承

诺”和“一站式服务”。迄今为止，所有的政府部门已推行“服务承诺”①。这的 确为外来投资者、广大市民办事提供了便利，不再像过去那样市民被当作皮球踢 来踢去。“服务承诺”使得澳门政府的办事效率速度接近与香港的距离，很多市 民反映现在港、澳办事，就速度方面已经差不多了。在公共行政观察站众多成员 的一致推动下，特区政府已经在某些政府部门试点推行了“一站式服务”。“一 站式服务”是英美先进国家在20世纪90年代行政现代化中推出来的改革措施， 目的是为了方便投资者，企业和市民办事的效率，到一个政府部门就可以解决过

去要跑多个政府部门才能完成的一个项目。据笔者所知，特区政府首先在贸易 投资促进局的引进投资方面，法务局的法改方面，以及旅游局的餐厅牌照发放方

面推行了这一措施。近几年澳门在吸引外资、招商方面取得了令人满意的成绩， 澳门的外来投资年年以双位数增长，反映了“一站式服务”的成效②。一站式服 务”广受欢迎，阻力也相对较小，是特区政府今后几年将全力推动的一项措施。 除此之外，在深层次的改革方面，特区政府正在全面修订公务员章程，让公 务员有个现代化、合理的规章去规范他们的运作。公共行政观察站已委托澳门 大学社会及人文科学学院公共行政专业作出了2003年世界先进国家公务员比

较研究，内容包括6个国家和地区(中国、新加坡、香港、英国、美国及加拿大)在 公务员招聘、培训、晋升、离职、退休等领域的制度比较。在此基础上，特区政府 正在广泛听取民意，重新修订公务员规章，使澳门的公务员规章制度达到现代化 的要求。

澳门有深层次改革的必要性

澳门如果要从回归以前相对落后的行政状况，转变成本地区公认的高效率 ①公共行政观察站优化行政运作及服务小组协调员唐志坚表示，在公共行政观察站的协助下，

2003年澳门实现了政府所有对外服务推行服务承诺的目标。根据行政暨公职局的资料显示，除即将推行 “服务承诺”的五个部tl步t"，其余四十个公共行政部门推行的“服务承诺”总数为897项。其中，789项为 对外服务。108项为内部程序，对外服务的比例接近九成。详见‘澳门日报)2003年11月8日。

②澳门贸易投资促进局提供的“一站式服务”，提供在澳投资的程序和手续指引。一切有关成立公

司和登记手续，都可以通过投资者服务厅办理。如一切文件确实无误，投资者在lo—15天后将收到公司 成立证书。今年首九个月，贸促局收到的投资计划总金额约为16亿元澳门币，比去年同期增加2．5％，估 计可多创造lOOO个就业机会。详见《澳门日报)2003年11月22日。

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一8，2一

弟五编港澳经济发展与制度改革

政府，决不可能一蹴而就，一夜成真，而必须经过一段稳健改革的过程。改革并 不容易，改革过快社会就可能承受不了，容易出乱子，这是澳门所不愿见到的①。 而过于稳健又会产生负面影响，外资却步，资本外流，拖慢整体经济发展的步伐 和地区声誉。而澳门居民是有行政改革加快步伐的强烈愿望的。在现代社会 中，建立高效率的政府和公务员队伍是改善投资环境中极其重要的一环。投资 环境是一个牵涉多方面的，十分复杂的系统工程。这包括一个开放、透明的政 府，一个廉洁的社会，一个合理的现代化法律体系。社会治安良好，各项基础设 施健全，教育制度完善，外资可以找到各个方面的所需人才，包括科技和经营管 理方面的优秀人才。在当今世界的激烈竞争中，谁能有效地改造政府，谁就能在 国际竞争中赢得先机。所以，澳门若希望在今后十年中大量地吸引外资，促进经 济的复苏和繁荣，就必须有目的的改善行政效率，创造出特区政府高效率，带领 特区接受2l世纪经济的挑战。

因此，澳门的深层次行政改革必须在今后的十年内稳健地、有秩序地展开。 以笔者所见，深层次的改革可以体现在以下几个方面。

首先涉及的是组织架构的评估和重组，组织架构是整个公共行政的框架。

在合理分工的政府架构中，各级公务员可以发挥所长，明确自己的权利和职责。 通过努力工作、提高工作效率、避免由于组织内架构重叠所产生的机构臃肿、人 浮于事、效率低下的现象。经济在发展中，社会在进步中，机构设置和职责也必 须进行不断的调整和合理化，才能有效地减少各部门之间的矛盾和摩擦、减少谁 也管不了的灰色地带，才能减少各部门繁重的工作量。

澳门的组织架构在特区政府成立初期按照基本法的要求进行了一系列的重

组和调整，取得了一定的成效。但各部门的职责范围、领导模式、咨询范围，都需 要有系统地进行理顺。这个工作量十分大，难度也很高。因为任何机构调整都 会涉及各部门的利益，尤其是人员的重新组合和调配，反对声音是会很大的。但 为了使得各部门的工作畅顺，这又是必须解决的。我想在此举一个例子：特区政 府中，自治机构的组织架构。澳门政府的行政部门趋向分权架构，设置了相当一 部分的自治机构②。

分权架构从大方向来讲是正确的，符合世界各国政府发展的潮流。但澳门 ①香港的一个教训就是改革措施出台过快过多。一旦经济形势逆转，社会无法承受，积怨就会爆发

出来。7月1日50万人上街大游行，就是各种积怨和矛盾的总爆发。

②按照澳门政府的组织架构，在特区政府局一级机构中。自治机构达30个左右，占整个局级机构的

一半。

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公共管理研究

自治机构是否设置过多、级别过高，这是值得讨论的。有一部分自治机构按国际 标准，并不能单独列为局级机构，有一定的调整和压缩空间。在澳门特区政府的 自治机构中，～部分大专院校，如澳门大学、澳门理工学院、澳门旅游学院，可以 逐步离开公务员体制，按学术自治的原则管理①。一些基金会性质的组织，如社 会保障基金会、退休基金会、工商发展基金、汽车航海保障基金、学生福利基金、 治安警察局福利会、司法警察局福利会、消防局福利会、澳门港务局暨水警稽查 局福利会、澳门格兰披治大赛车委员会等，都可以划归有关的专业局统一领导。 这样可以精简编制，增加效率，把人力放到工作十分繁忙的专业局。公务员的工 作量也有一定的公平性，避免有人忙得喘不过气，有人闲得无聊。特区财政也可 避免负担过多，年年要求追加预算的局面。特区发展十分迅速，新的管理要求不 断涌现，需要有关部门不断增加人手来解决问题②。不然的话，新的部门得不到 充足的人手来管理，特区政府的预算不断增加，一旦经济出现问题，特区政府将 很难应付。

在公务员章程的修改方面也存在深化的必要。现在特区政府已经开始修订

公务员章程，侧重点在招聘、升职、退休、评估等几个重要方面。但公务员制度的 修订仍然是一个长期的任务，因为它是一个全面规范公务员行为的法律，包括很 多方面。除了正在修订的四个方面之外，还有更多的内容需要修订，包括公共行

政职程、领导级管理人员的委任制度、薪酬、澳门公共行政工作人员通则、散位制 度、公务人员津贴制度、医疗制度、退休金制度、纪律制度等，都需要不断地进行 修订，才能完成整个公务员章程的修订，这是长期又艰巨的任务。公务员章程的 全面修订对于提嵩公务员工作效率、鼓励公务员士气有极大的相关性。 法律的修改和现代化在澳门是一个长期的任务。特区政府应该订立法律修

改的时间表，将澳门的法律制度在5—10年内进行全面的评估和修订。目前，由

于懂中、葡两种语言的法律人才和翻译人才奇缺，修改必须以质为重，量力而为， 决不能草率修订，越改越糟，但法律的修订和现代化是澳门公共行政走向高效率 的前提之一。

另一重要范围是公务员的培训工作，再好的架构也必须有优秀的人才去领

导，再先进的法律和行政法规，也必须有公务员去执行。“一国两制”必须靠特 ①澳门大学正在修改和通过新的大学章程，和公务员制度脱钩，这对于澳门大学未来的发展十分

重要。

② 目前特区政府内急需增加人手的部门，如关闸新边检大楼、环境工业区、将来的港澳珠大桥等，

其管理和监督的经济范围将不断扩大。

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第五编港澳经济发展与制度改革

区人才去管理、去执行。只有培养出一批精练能干、富有经验和朝气的公务员， 特区发展才有根本的保证。特区政府现有～套培训计划，除自己培训外，还定期 送公务员到北京培训。但培训的时间太短，实质效果有待检验。特区政府必须

制定中、长期的培训计划，培养出能应付各种挑战的人才，特别是中高级领导人 才。公务员中的中、高级领导人才必须有定期得到培训的机会，使他们能掌握公 共管理的各种理论和技巧，再加上日积月累的实践经验，使他们将来成为出色的 领导型人才。

结论

回归四年以来，特区政府在行政改革方面已取得实质性的改进，重点表现在

组织现代化和纪律化方面。公务员已有明确的操作指引，人人佩戴识别胸章，迟 到早退现象已不存在。在深层次改革方面，特区成立了公共行政观察站，“服务 承诺”和“一站式服务”项目已普遍落实，公务员章程也将激活全面修改。 但澳门的行政改革仅仅是处在开始阶段，深层次的改革仍需要较长时间来

完成。组织架构的调整和优化将是今后行政改革的重点，而公务员章程的全面 检讨及修订将是一项长期而艰巨的任务。长期而言，澳门各项法律和行政规章 的全面修订和现代化，将会为澳门行政效率的大幅度提高奠定良好的基础。

在稳定和改革中作出平衡，在稳定的前提下逐步地完成改革措施，是澳门行

政提高效率的方法。如何作出平衡，并不是一件容易的事，非常考究工夫和领导 艺术。但只要特区政府秉承以往的做法，坚持“以民为本”的方针，以民意和专 业意见为基础，努力为澳门市民谋福利，相信澳门有一日会成为本地区高效率的 公务员队伍之一。

(作者：刘伯龙，博士，澳门大学社会及人文科学学院院长)

澳门的行政改革:在稳定和发展中作出平衡

作者： 刘伯龙

作者单位： 澳门大学社会及人文科学学院

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