《如何破解当前基层食品药品安全监管问题》
党的十八大以来，全国食品药品安全监管系统成为首轮体制改革的部门，自上而下，将原食品药品监督管理部门、质量技术监督、工商行政管理部门关于食品药品领域安全监管职能重新统筹整合，新成立各级食品药品监督管理局，负责食品（生产、流通和餐饮）、保健食品、药品、医疗器械、化妆品（简称四品一械）安全监管，承担食安办的职责。初步构建了国家、省、市、县和乡镇监管机构五级监管，与村级协管员形成了六级联动的监管格局。作为食品、药品安全的主要监管部门食品药品监管局监管职能随之延伸、职权也随之扩大。基层食品药品更是处于食品、药品安全监管的前沿阵地，在监管和维护群众生命财产安全中起决定作用。 两区食品药品监管体制改革以来，经过一年多的有效运行，食品药品安全监管权责更加清晰,工作效能得到整体提高，食品药品安全稳中向好，总体可控。同时，由于食品药品质量链条长、环节多、基础差，从业人员素质参差不齐，消费者食品药品安全意识薄弱，现行法律法规不健全等制约，加之国家体制改革在两区贯彻落实中还有瓶颈等，凸显出仍有诸多问题制约了食品药品安全监管事业的发展，亟需解决和完善。为了全面分析目前食品药品安全监管部门面临的困难和存在的问题，研究解决问题的对策和思路，完善基层食品安全监管工作体系，维护食品药品安全，保障群众身体健康，现对两区食品药品监管部门体制改革后机构建设情况、工作运行状况及工作中存在的问题进行分析，并结合监管工作实际，谈一些自己的想法。。
一、两区目前食品药品监管体系的总体情况：
两区共托管东川的红土地镇、舍块乡，禄劝的转龙镇、乌蒙乡、雪山乡，寻甸的倘甸镇、凤合镇、金源乡、联合乡，共9个乡镇94个村委会，国土面积1837.54平方公里，人口22.03万人。辖区共有医疗机构110家，药店40家，共有餐饮单位510家（持证单位248家），食品生产单位461
家（持证单位8家），食品流通单位850家，有化妆品经营单位35家，保健食品经营单位43家，无药品及医疗器械生产企业。主要集中在倘甸、凤合、转龙三个乡镇。未包括尚未出台监管办法的流动摊贩和其他食品加工小摊点。
（一）两区食药监管体系基本情况：在管委会层面成立了由管委会各相关部门为成员的区一级食品安全委员会，下设食药安委会办公室于食品药品监管局负责协调日常工作，食品药品监管局承担主要的食品、药品安全监管任务；在各镇级层面也相应建立起了由镇各部门组成的镇一级食品安全委员会，由各镇食品药品监管所主要负责各镇的食品药品安全监管任务，并在各行政村设立了食品药品监管协管员和信息员协助开展食品药品安全管理工作。
（二）食品药品监管局现状：目前有各类人员编制86名，目前实际到岗55名，加上即将到岗人数总共81人，领导6人，根据国家职能机构调整及我县三定方案，我局目前有行政办公室、规划财务股、食品流通股、食品生产股、餐饮服务股、行政审批股、政策法规股、药化股、综合协调股、监察室10个内设股室，食品药品稽查大队和食品药品检验检测所2个直属事业单位，在每个乡镇和主城区即将成立了食品药品监管所共20个，分别负责各乡镇和城区的食品药品安全监管工作。除去领导职数与县局部分没有直接从事监管任务的业务股室，实际一线监管人员数量不足50人，监管人员与管理对象的监管比例超过1:150，一名基层监管人员平均保障1.8万人民群众的食品、药品安全。严峻的监管
形势和较少的监管人员成为了制约监管工作有效开展的最大阻碍。
二、浅析当前我县食药监管体系存在的具体问题：
（一）就两区的食品药品安全监管网络来看，已形成了比较完善的监管网络，做到了横向到底，纵向到边的区、乡、村三级安全监管网络。
从实际情况来看，区一级的监管任务由于有专门的监管机构有食品药品监管局，所以在这层面监管得到了一定程度落实。但是在乡、村一级，由于监督员和协管员都为兼职人员，虽然文件明确规定了地方政府解决监督员和协管员工作人员及经费，但实际中多数乡镇协管员和信息员的经费补助仅仅限于对于农村家宴申报所得的经费补助，对于承担食品、药品安全管理其他工作没有额外经费和补助，使得这部分人员对于食品、药品安全的管理没有积极性，在食品、药品安全监管中发挥的作用也微乎其微。
（二）随着工商、质检、商务等部门职能职责的划转，作为承担主要监管任务的泸县食品药品监管局监管对象成倍的增加。较少的监管人员数量以及对监管人员技能培训的滞后与日益增加的监管任务及复杂的监管形势严重不成比例，影响了监管工作的正常开展。
1、国家开展食品监管体系改革的目的在于理清食品安全监管体系，集中监管力量，加强基层监管力量。在机构调整以前，我县工商、质检、卫生、商务，食药监等县级部门
以及各镇社事办工作人员都在不同环节、不同岗位共同配合开展食品安全保障，虽然分工不同，但这些部门专职监管人员的总数不下200人。而机构改革以后的现在，工商、质检、商务、卫生、各镇社事办基本没有人员从事食品安全监管工作，在县一层面几乎所有与食品安全有关的主要工作都由县食药监局承担，在乡镇一级就由食药监所一个部门承担，而目前整个食药监局人数总和为81人，远远低于机构改革以前的监管队伍总数，监管队伍人数的急剧下降，在一定程度上使得改革的目的没有得到有效的体现，为改革的初衷大打则扣。
2、县局与基层所人员构成失衡。主要职能为协调、指导基层所开展业务工作的县局各股室工作人员充沛，而处于监管一线的基层监管所却严重缺少工作人员，特别是部分人口基数较大，管理对象较多的大的乡镇。县局内设机构过多，部分股室业务工作时有交叉，使得工作中时有出现相互推诿，各自为政的局面，这将直接导致基层监管所在开展工作时出现疲于应付业务股室，重复工作等低效率工作情况出现。同时，县局内设10个机构和两个直属单位，在一定程度上占用了相当数量的人员编制和工作人员，与之相对应承担主要监管任务的基层监管所面临的最为严重的问题则是由于严重缺少人员而导致无法完全正常开展日常监管工作。
3、现有基层监管所的人员配臵不能满足日常监管的需求，且现有监管所人员组成方案在一定程度上制约了监管所人员的工作积极性。
首先，根据我县三定方案基层监管所人员构成为：县食药监局派驻工作人员2名，由当地政府调配工作人员1人，共3人组成基层食药监所，承担所辖乡镇的全部食品、药品安全监管工作。但现状是大部分监管所目前仅县食药监局派驻的工作人员就位，政府调配的工作人员多为兼职人员，其还承担有政府其他部门的业务工作，且由于该名工作人员编制、工资、福利、经费等都在地方政府，只是在食品药品监管所工作，使得其在工作晋升上处于一个极其尴尬的夹心层地位：由于其只是在监管所工作，所以相对政府其他人员则少有机会在政府其他部门获得提拔机会，同时也不可能在食药监局得到提拔，其身份的尴尬不利于该名工作人员全身心地投入到食品药品安全工作中来。同时，部分乡镇调配人员并不稳定，时常被调整到其他岗位，这样便使得多数基层监管所都处于两人或两个半人的工作状态。同时，由于工作经验、业务能力等的局限，就连部分我局派驻的监管所人员在日常监管，加强行政执法工作方面也存在较大问题，不能完全适应基层监管的需要。
其次，就监管所工作内容来说,基层监管所的工作不仅要面向县局10个业务股室和2个直属事业单位，还要承担着直接面对管理对象的行政许可、日常监管、行政执法、消费投诉等工作。再加上食药监所办公场地多在地方政府办公楼内合署办公，且办公经费也由当地政府负责，所以绝大多数乡镇现已将食药监所当成了镇政府的组成部门进行管理，很多地方政府其他中心工作也要求食药监管所配合一起完
成，这样原本缺少人手的食药监所必须分心配合好地方政府交办的其他工作，使得监管所更加难以专心致力于开展好食品、药品安全监管工作。
4、人员素质参差不齐，一定程度上影响了监管工作的开展。目前我局干部职工中法律、食品、药物等相关专业人才相对较少，加之我局对监管人员的培训尚未形成系统、专业、有针对性的培训体系，使得多数监管人员缺乏必要的监管知识和专业技能，不能全面适应新形势下监管的需求。
（三）作为全新组建的食品药品监管局，随着职能、职责以及监管对象的成倍增加，可相应的与之配套的监管设施、设备等没有得到及时补充，硬件配套不足以满足新形势下监管需求。
1、各基层监管所办公场地不足，一定程度上影响了执法机构的权威和办事效率。目前我县大部分监管所都是在各地政府办公，只有一间办公室，有的监管所还与其他部门在一间办公室合署办公，办公场地的受限，以及大量的资料，使得监管所办公场地显得杂乱，绝大多数监管所办公条件甚至还不如各村、社区的办公场所。同时监管所一边要受理行政许可，一边还要开展行政执法办案，狭小的办公室内时常是人满为患，严重影响了执法部门的形象，且如果添臵一些检测设施、设备，必要的规章、制度，临时存放一些监管对象的资料等，办公场地根本不能满足基本办公需求。
2、缺乏必要的执法车辆，基层监管所所面临的监管对象少则二、三百户，大的乡镇和城区多则五、六百上千户监
管对象，且农村副食店，乡村医生等直接面向群众的监管对象有相当部分位于农村较为偏远的村落，在没有执法车辆的情况下，基层监管人员很难对每个监管对象实施有效监管。
3、缺乏必要的行政执法设施、设备。食品、药品安全，最主要的问题在于质量安全，作为基层监管人员，很难依靠感官检查出食品、药品的质量是否安全。这就需要专业的检测设施、设备。而现在基层监管所都没有配备专门用于检测的相关设施、设备，连最基本的快速检测能力也不具备，县局新成立的食品药品检验检测所虽已挂牌，但由于资金、人才、设备等条件的局限，目前处于不能正常开展工作的状态。配套设施的滞后导致了我县监管水平、监管手段的落后，不利于尽早发现问题、排除食品、药品产品质量安全隐患。
三、破解我县食药监管体系难题的几点建议
针对以上问题，如不能得到及时改善和解决，必将影响我县食品药品安全监管工作的正常开展，就此笔者提出如下几点建议：
（一）充分调研，进一步完善我县监管体系。就目前我县食品药品监管体系而言，相对完善，但如何充分发挥该体系的作用值得思考。首先是尽快建立该机构的日常工作机制，自上而下建立完善与之对应的责任惩防体系，将地方政府的责任予以明确细化下来。同时，在县级层面充分开展调研，制定落实村、社协管员、信息员的经费补助标准的实施指导意见，在全县范围内保持相对统一，确保此项工作得到具体落实和执行，充分调动村、社区协管员、信息员的工作
积极性。
（二）建立健全我县食品药品安全责任追究制度。目前，由于我县在各乡镇都设立了监管所，各镇政府也顺势将食药安委会下设的食药安办都设到食药监所，由食药监所承担起了原本应该由当地政府承担的组织、协调当地食品药品安全工作的职能，将食品药品安全的全部责任推到食药监所所长身上，在镇政府层面除了食药监所以外就再无其他工作人员负责食品、药品安全工作。一旦出现问题，食药监所除了承担监管责任外，还得承担当地政府应承担的组织协调责任。所以，在县级层面有必要以文件的形式将各镇政府、各部门所应承担的责任明确下来，并且明确各镇食药安办主任应为当地政府专职从事食品安全工作的人员，与食药监局派驻人员应以区分，避免出现权责混淆不清，相互推诿的情况。
（三）加强基层监管人员配臵，充实基层监管所力量。 首先，食品、药品安全监管的重点在于基层，所以县局在人员配备上应侧重于偏向基层监管所。按照精局强所的目标充实基层监管队伍。对于县局部分存在业务交叉的股室实行合署办公，精简县局工作人员，将人员充实到一线监管队伍中来。
其次，明确基层监管所人员结构及其分工，县局派驻两名工作人员（大的乡镇可派驻3名工作人员），由政府调配一名行政人员共三人（4人）组成基层食药监管所。将政府调配行政人员定位为政府专职食药安办主任，明确其承担各地方政府的组织协调管理全镇食品、药品安全监管工作职
能，让其也能享受到地方政府中层干部待遇，充分调动其工作积极性，增强其责任意识。同时在业务工作上明确其服从食药监所管理，同食药监所共同承担食品、药品安全日常监管工作。
第三，在人员编制不能得到大幅解决，人员编制受限的前提下，采取其他形式补充基层监管人员。根据各镇人口基数和管理对象数量，参考公安部门协警管理制度，由各镇地方政府聘用专职食品、药品安全协管员的形式补充基层监管队伍，在各乡镇分别配备2—3名专职食品、药品协管员，协管员工作经费、工资待遇由地方政府承担，各监管所负责对专职协管员的具体管理。进一步充实基层监管队伍，解决监管队伍与监管任务严重失调的局面，切实加强基层监管队伍力量。
第四，开展有针对性、专业性的培训，加强监管队伍建设。目前，我局监管人员的组成是由以前多个部门整合构成的，多数监管人员的业务知识往往停留在以前从事的管理环节，缺乏全面的复合型人才。作为基层监管所而言，要求的就是监管人员要掌握全面的食品、药品、化妆品、保健品、医疗器械专业知识，对全面复合型人才的需求则显得十分必要。为此，县局应制定科学合理的人才培训计划，选拔一批学习能力强、业务素质过硬的年轻干部进行重点培养，通过送出去、请进来等多种形式，重点将这批人培养成全面、专业的复合型人才，再由其对全局其他监管人员开展培训，整体提升我局监管人员的整体素质。同时，要采取走出去，多
交流的形式多多学习外地同行的先进做法，县局可以有计划的组织各层次，各部门职工加强与外地同行的交流，只有从交流中才可以拓展我们的眼界，有利于提高监管人员的工作水平和办事方法。
（三）建章立制，进一步规范基层食药监所建设。 基层食药监所是整个食品、药品安全监管的前沿阵地，阵地建设的好坏直接影响到整个监管工作开展的好坏。当前，各镇食药监所刚刚成立，各监管所基础建设情况不一，没有统一的标志标识，没有统一的建设标准，在一定程度上影响了基层监管所在老百姓心中的形象。推进基层监管所规范化建设，应作为近两年我局工作的重点。
一是科学合理规划基层监管所工作职责。在基层监管所人手不足又不能配备专职协管员的情况下，既要开展行政许可工作，又要开展日常监管工作，同时还得开展行政执法工作，完成县局及当地党委、政府交办的其他工作任务。这无疑导致了基层监管所在开展工作时显得手忙脚乱，疲于应付而事倍功半。而科学合理的配臵基层监管所力量，合理调整基层监管所工作职责，则有利于减轻基层监管所负担，提高监管效率。我县可实践在各镇设臵监管所的基础上，设臵4—5个中心监管所，在该中心监管所多配备2—3名执法经验较为丰富，学习能力和业务能力强的监管人员。各乡镇监管所加挂稽查中队牌子，主要职责在于开展行政许可，日常监管工作，以及一定权限范围内的行政执法工作（当场处罚或罚款金额在一定范围内的一般程序案件），中心所加挂稽查
大队第X队牌子，主要职责为组织协调片区内各监管所开展各类重大专项行动，集中行动，以及行政执法工作（罚款金额在一定范围内）。以此来减轻其他乡镇监管所的工作负担，同时集中了监管力量，加强了在监管过程中对存在违法经营行为的经营者的震慑力度。而中心所专门的行政执法办案人员集中办案，又有利于提升我局整体行政执法水平，规范整体行政执法行为，防范行政执法过程中的各类风险。
二是制定标准，逐步推进基层监管所标准化建设。首先最基本的是解决各监管所办公场地问题，根据各镇实际情况，落实至少两间以上办公室为监管所工作场所。对监管所办公室进行统一标识、标志上墙，统一各监管所形象。其次，有计划，有步骤的推进监管所规范化、标准化建设。可率先在中心所推开，配备与监管任务相适应的必要设施设备，如执法车辆、快检设备等，加强中心所建设，以点带面，通过提升中心所监管水平，带动片区所监管工作开展。
总之，随着改革进程的加快，我们必须尽快转变观念，适应新形势下监管的需要。以有限的资源做最大的努力，科学布局，合理规划，争取我县食品药品安全监管体系建设再上台阶，取得成效。
石棉县
改等部门关于食品药品领域安全监管职能重新统筹整合，新成立各级食品药品监督管理局，负责食品（生产、流通和餐饮）、保健食品、药品、医疗器械、化妆品（简称四品一械）安全监管，承担食安办的职责。初步构建了国家、省、市、县和乡镇监管机构五级监管，与村级协管员形成了六级联动的监管格局。
石棉县食品药品监管体制改革以来，经过一年多的有效运行，食品药品安全监管权责更加清晰,工作效能得到整体提高，食品药品安全稳中向好，总体可控。同时，由于食品药品质量链条长、环节多、基础差，从业人员素质参差不齐，消费者食品药品安全意识薄弱，现行法律法规不健全等制约，加之国家体制改革在我县贯彻落实中还有瓶颈等，凸显出仍有诸多问题制约了食品药品安全监管事业的发展，亟需解决和完善。为了全面分析目前食品药品安全监管部门面临的困难和存在的问题，研究解决问题的对策和思路，完善基层食品安全监管工作体系，维护食品药品安全，保障群众身体健康，现对我县食品药品监管部门体制改革后机构建设情况、工作运行状况及工作中存在的问题进行调研，并结合监管工作实际，提出具体解决对策。
一、机构建设及行业监管工作情况
（一）机构建设情况。
石棉县食品药品监督管理局于2014年完成机构改革，承担四品一械安全监管，履行食安办职责。共有人员编制49人，实有（在职）人数31人，缺编18人，人员到位率为64%。行政领导职数按照1正3副配备，机关党支部书记和纪检组织各1名。共设7个内设机构，分别是办公室、综合协调股、政策法规股、食品生产流通股、餐饮服务监管股、药品化妆品安全监管股、医疗器械监管股。下设参公事业稽查大队1 个，为股级单位，由一名副局长兼任大队长。
全县各乡镇成立了食品药品监督管理所17个，挂靠在乡镇（街道办）党政办公室，由乡镇、街道办落实分管领导和具体工作人员,负责辖区内食品药品日常监管工作，业务上接受县食药监管局指导。派驻监管人员9人，覆盖8个乡镇。采取通过政府购买服务的方式，在全县96个行政村设立了食品药品协管员队伍，共计100人。初步形成了覆盖县、乡、村三级食品药品监管网络。
（二）行业监管工作情况。
除初级农产品生产单位以外，石棉县食品、药品、化妆品、医疗器械经营使用单位管理对象1939家左右，其中，食品流通经营户1024户、食品生产企业9家、餐饮服务企业527户、学校和单位食堂35户、药品经营使用单位133户，化妆品经营使用单位23户，医疗器械经营使用单位39户、保健食品经营户152户。38%左右的监管对象分布在各乡镇，从业人员上万人，监管对象呈点多面广
的特点，监管任务繁重。在案件查处方面，2013年机构改革前，全年查处食品药品违法案件3件，2014年机构改革后，全年查处违法案件22件，同比提高了633%，截至2015年8月，立案查处食品药品违法行为30件，同比增长了130%以上。食品药品安全打击力度逐年增加。
二、存在的主要问题。
（一）乡镇基层监管未形成合力，监管能力薄弱。
1.乡镇（街道）监管所管理体制亟待理顺。我县是全市唯一各乡镇均设基层监管所的县，各监管所为乡镇管理，食品药品监管局仅业务指导，派驻了9名执法人员在8个乡镇工作，派驻人员9人，均属新招考人员，大多数刚从学校毕业，无任何执法监管经验，多数乡镇专职人员为1名，无法开展行政执法工作，大量承担了乡镇政府其他业务工作，如：党政办、计生、国土、安全等，不能全身心投入食品药品监管工作，甚至有部分派驻专职人员完全未安排从事食品药品监管工作，导致部分派驻人员失去工作重心和目标，工作盲目，缺乏归属感，工作缺少激情和动力。各基层监管所对辖区内情况不够清楚，对监管对象规范不力，几乎不具备执法办案能力。
2.乡镇对食品药品安全监管重视不够。目前我县正处于灾后恢复重建关键时期，各乡镇政府工作重点在于灾后重建、移民帮扶等，对食品药品安全监管不够重视，虽然各乡镇监管所于2014年全部挂牌成立，乡镇政府负责安排了兼职人员，但是实际开展监管工作成效不明显。
3.监管基础薄弱。乡镇食品药品监管未配备执法监管车辆、无办公经费、无执法装备，在乡镇所有活动全部依赖于乡镇政府，造成工作极其被动。
4.乡镇监管工作职责不清。因食品药品监督管理机构刚组建成立，还没有完善相应的工作制度和考核机制，虽然开展一系列培训活动，但所学业务没有在日常监管中得到具体运用。
5.协管员队伍未形成网底效应。协管员队伍重点是农村聚餐管理办法的落实，协助监管部门规范食品药品生产经营行为和执法办案，开展食品药品安全知识宣传、普及等。目前，我县仅仅建立了协管员队伍，给予了经费补助，由于协管员队伍的职责不清，缺乏考核和奖惩机制，协管员培训不到位，且均为兼职，其作用发挥微弱。
（二）监管工作任务繁重，稽查执法力量薄弱。
一是监管工作任务繁重。机关平均每个股室2人，分别承担了全县17个乡镇（街道办）四品一械等领域1939户在册经营户、“四小摊贩经营户”、8.41万人次的农村自办群体性宴席和学校食堂等的监管。加之我县属于山区少数民族
地区，幅员面积广，特别是中高山地区，群众食品安全意识低、执法难度大、成本高，给监管工作带来了极大的困扰。以食品生产流通行业监管为例，全县共有食品生产流通经营户536户。原本由工商、质监两个部门监管，现由2个执法人员来完成，监管力量微乎其微，监管人员全力以赴，也难以达到监管覆盖面100%，形成盲区。二是食品药品稽查执法力量薄弱。根据机构改革后的科室设置和人员到位情况，县食药监管局机关平均每个股室只有工作人员1名，为缓解局机关压力，因而将县稽查大队8名工作人员根据业务量分别安排在相关股室工作，县稽查大队与县局机关共同办公，局机关业务股室承担各监管行业的行政执法工作，稽查大队执法力量未彰显，行政执法力量相对薄弱。
（三）监管手段单一，风险应急管理等意识淡薄。
与全国大多数地方一样，食品药品处在风险高发期和矛盾凸显期，虽然，省、市配备了部分快检设备，但是快检设备品种有限、数量有限、覆盖面小，携带不便，使用频率低，且不能作为行政处罚依据。在日常监管中，大多数沿用“眼看、手摸、鼻问，甚至嘴巴尝”的方式，监管工作重事后处罚，事前防范不足，关口难以前移。省、市未出台关于县级监管部门如何开展食品药品安全风险研判的具体指导意见，食品药品风险监测、风险预警、风险交流、网络舆情监测面临机制不健全，意识转变缓慢、不够重视、缺少工作经费、缺少工作人员，与发达地区相比，监管工作开展滞后，与目前食品药品安全监管形势不相适应。在网络舆论高度发达的背景下，如发生食品药品安全事件，容易造成严重的社会影响，引起群众恐慌。
（四）群体性食品安全事故处置难，安全隐患大。
农村自办群体性宴席是食品安全的最大隐患,是食品安全监管的薄弱环节。石棉县共有人口12.44万人，其中农业人口8.41万人，农村人口占全县人口的67.6%，随着人民生活水平的提高,农民自办群体性宴席的规模越来越大,频率越来越高，一旦发生食品安全事故，带来的社会危害大、事后处置难。例如，2014年在我县美罗乡发生的“7.18”食品安全事件，62人入院治疗，共产生医疗费用17万元。举办者为当地农民，经济收入差，负担重，无能力进行赔偿，支付医院医疗费用。因此，给当地政府、医院、部门带来了较大的社会压力，举办者也因此承担较重的经济负担，给整个家庭生活带来极大的影响。虽然，经多方共同努力，事后工作得到圆满处置，但稍有不慎，极易引发更严重的群体性安全事件。
（五）财政保障投入严重不足。
近年来，我县不断加大对食品药品安全监管工作投入，但在资金量和考核力度上，都不能完全适应新形势下的食品药品安全监管。一是财政投入不足。药品不良反应监测、基层监管培训、食品药品抽检以及农村自办群体性宴席监管经费严重不足；乡镇在食品药品安全管理方面更是财力匮乏，无专项经费安排；农村协管员薪酬待遇低，不利于调动相关责任人的积极性和责任心。二是考核力度不够。尽管将食品药品安全工作纳入年度目标考核，但分值权重不够，奖惩力度不大，导致部分乡镇监管责任仍未落实到专人，存在监管工作被动应对现象。
四、建议及对策
近年来，国家将食品药品安全列为基本民生工程，从公共卫生上升到公共安全的高度来认识和对待，强调要把食品药品安全作为加强社会管理的重要内容。随着群众的食品安全意识增强，社会关注度高，已经成为媒体、网络等曝光的经常性热点，也是每年各级两会的热点话题。当前，食品药品安全问题是高发期和凸显期，并将在相当时期持续，监管工作处于聚光灯下，必须充分认识到食品药品问题的严重性和危害性。
根据国务院、省、市和县政府改革完善食品药品监督管理体制的意见，现就进一步完善基层监管工作体系，加强监管队伍能力建设、制度建设，夯实基层监管工作基础，创新监管工作方式，建立食品药品安全监管长效机制提出以下建议。
（一）加强基层建设，健全监管网络。
一是严格对乡镇政府的考核力度。认真落实食品药品安全属地管理责任制度，坚持把食品药品安全纳入地方政府首长工程，实行一把手负总责，亲自抓，同重点工作同安排、同部署、同考核，加大分值比重，实行食品安全责任事故“一票否决制”。二是加快食品药品乡镇片区监管所建设。根据乡镇（街道）人口、经济、交通等因素以及食品药品安全监管实际情况，理顺监管机制，按照3个乡镇设1个片区监管所的原则，加大食品药品片区监管所人员配备力度，保障每个片区所平均有工作人员3人以上（城区所有5人以上），加强资金投入力度，配备必要的办公设施、执法装备和交通工具，保障片区所正常运行，建立由片区所直接负责片区内的食品药品监管执法工作，会同乡镇(食安办)共同承担食品药品安全监管职责的基层监管模式。三是完善乡镇监管工作制度。结合基层工作情况和食品药品安全监管工作需要，制定符合乡镇监管的工作制度，明确工作职能职责。四是加强协管员队伍建设。建立健全协管员的职责和考核考评机制，开展协管员队伍培训，发挥协管员队伍作用，筑牢网底。
（二）加强能力建设，提升监管水平。
一是要加强食品药品监管队伍建设。完善石棉县食品药品稽查大队，在现有人员的基础上，县乡统筹使用人才，强化干部培训，抽调一批政治素质过硬、业务能力强、积极向上的干部，组建食品药品稽查大队，在执法车辆、工作经费等方面优先考虑，同时提升稽查大队行政级别。二是加强食品药品检验监测能力建设。保障县级食品药品监督管理部门具有与之监管能力相匹配的检验检查设备、能力，提高检验检测工作效能。三是加强信息化建设。建立覆盖食品生产、流通、餐饮、药品等业务监管和现代化办公系统相结合的综合网络监管平台。加强与教育、旅游等部门的沟通衔接，从行业监管、校园食品安全、旅游产业发展等方面拓宽信息平台的覆盖面和使用价值，实现信息化的资源共享和相互促进，充分利用信息资源，在规范行业经营行为的同时，推进“明厨亮灶”项目的实施，提高校园食品安全监管水平，进一步保障全县师生身体健康，助推石棉县特色餐饮产业服务文化，促进旅游产业发展。四是强化网络媒体舆情和新闻发布机制。建立完善网络媒体舆情监测机制，安排专人负责舆情监测工作，对所监测的食品、药品安全问题进行安排部署，加强与县机要局网络舆情中心的沟通衔接，及时消除和应对食品药品安全负面新闻。完善食品药品安全新闻发布机制，对社会群众反应较为强烈的食品药品热点进行正面引导。五是合理下放许可权限，确保权责一致。根据国家规定，食品流通、餐饮服务经营许可的受理、批准、认证由县以上食品药品监督管理部门负责，导致乡镇食品药品监督管理部门对辖区经营户开办情况不清楚，监管存在盲区，随着食品药品行政分级管理体制的实行，这种许可方式急需调整，根据“谁办证、谁监管”的原则，建议合理下放行政许可权限，确保权责一致,将部分行政审批权限下发到乡镇片区监管所，由片区监管所对本辖区内的行政申请进行受理和审批，同时承担对从业人员办证前的法律知识培训。
（三）加强制度建设，确保工作规范有序。
一要完善人才激励机制。加强对年轻干部的培养力度，努力创造条件使食品药品监管人员在政治素质、业务能力各方面快速成长，尽量从食品药品监管队伍中选拔优秀干部进入领导岗位。同时，加大县乡人才交流，实行竞争上岗，以激发更多干部工作激情；二要完善食品药品安全监管责任机制。以“四位一体”责任体系为中心，完善石棉县食品药品责任制度，促进县乡政府之间、上下部门之间、部门与企业之间层层签订责任书，进一步强化责任落实。同时，抓好干部职工法制教育，防微杜渐，认真践行“三严三实”精神，从建立责任追究机制着手，对监管不作为、乱作为的行为予以从严处理；三是完善政务公开制度，主动接受社会监督。加强对财务预算、行政执法案件、法律法规等方面的公开力度，主动
接收群众的监督和查阅。同时，聘请人大代表、政协委员和社会各界代表为食品药品安全监督员，对食品药品安全监管进行监督。四是完善财政投入机制。由于食品药品监管部门新组建成立不久，过去投入较少，历史欠账多，监管基础薄弱，要将食品药品监督管理经费列为常年预算，并有一个保底预算规定，按人口数的多少明确食品药品监督管理预算经费，不能因为监管经费得不到保障而影响到食品药品安全工作的开展。同时，对基层特别是乡、村两级监管的工作经费应该给予保障。五是探索建立群体性食品安全事故社会保险先行赔付机制。采取由政府购买食品安全商业保险的形式，由社会保险机构对群体性食品安全事故进行先行赔付，减少因群体性食品安全事故给政府、部门、个人造成的压力和影响。
食品药品安全监管的现状分析与对策建议
作者：县政协委员 彭伟举 会议来源：本站原创 点击数：2675 更新时
间：2013-1-15 热 ★★★
各位领导，各位委员：
食品药品安全既是关系群众身体健康和生命安全的重大基本民生问题，也是关系经济发展和社会稳定的敏感政治问题，随着经济的发展和社会的进步，食品药品安全问题受到社会的普遍关注，引起了党和政府的空前重视。中共十八大报告指出“改革和完善食品药品安全监管体制机制”，这将会给食品药品安全监管指引更加明确的方向，为食品药品安全监管带来空前的发展，也将引领我们结合我县实际更有效地执法和监管，为我县经济腾飞和社会进步做出更大贡献。按照党的十八大会议精神的要求，我们更应认真研究和切实解决我县食品药品安全监管工作存在一些突出问题。
一、 存在的问题 1、监管机制不够健全。县委县政府历来重视食品药品安全工作，相继制发了一系列文件，这些文件都对乡镇政府和有关部门提出了食品药品安全的明确要求。但在执行中，一些单位工作不落实，仅仅将工作停留在表报资料上，实则没有开展相关工作。在食品药品安全监管网络建设上，虽然明确了协管员、信息员，但由于没有开展绩效考评，缺乏奖惩激励机制，致使监管工作流于形式，没有真正发挥协管员、信息员作用。
2、检验检测技术和设备不够先进。检验检测设备设
施不完善不先进，检测手段较为简单，监管人员仅凭眼观、手摸对市场进行检查，对简单的食品标志不清、不齐，过期变质，相关证照不齐或无证等还能检查识别，但对于食品添加剂、成份含量是否符合要求，卫生指标是否合格等却无法检测。没有现代科学的检验检测设备，缺乏必要的技术支持，跟不上现在不断翻新的制假手段和高标准的工作要求。同时，由于受工作经费限制，有的应该检测的项目由于检测经费不足，能省则省，导致一些影响食品安全的产品和问题不能得到有效监测和及时发现处理。
3、监管人员的素质有待提升。个别监管人员存在畏难情绪，不能真正领会掌握食品药品安全监管的法律法规，只背条文，将法律法规有效用于实际工作的能力较差；对于食品药品安全监管一知半解，实际操作能力不强；检查督导时走马观花，发现不了问题的关键点，重视执罚、忽视管理现象也时有发生。
4、食品药品经营秩序急需规范。一是部分食品药品经营者缺乏必要的食品安全意识，不重视索票索证，哪个供货商的商品便宜，就进哪个的货，不查验供货方的生产许可证、营业执照、卫生许可证和相关的检测报告等，只注重价格，不注重质量，出现问题无从寻根求源。二是法律意识淡薄，缺乏守法经营观念。有的生产经营
者只求经济利益，不管质量，不考虑经营不合格食品药品所造成的恶果。更有甚者还为了有利可图或获取高额利润制售假冒伪劣食品药品。
5、农村食品药品安全基础薄弱。由于经济条件、观念意识和利益驱使等多方面原因，大部分农村小餐饮、小食店、小药店、小诊所、村卫生室基础条件差，缺乏必要的硬件设施设备。个别业主缺乏社会责任感和职业道德，见利忘义，违法经营食品药品，食品非法添加和滥用添加剂现象还较为突出，业主的诚信意识和守法意识有待提高。无证经营食品、销售过期变质食品药品的现象时有发生；农村“坝坝宴”卫生条件不达标、“乡村厨子”流动性很强，所有这些都给监管工作带来一定的难度。再加上农村低收入群体消费辨别力不强，食品药品安全意识和自我防护意识差，使农村成为了食品药品安全监管的重点和难点。
二、对策与建议
食品药品监管是重点执法行为，我们要认真学习宣传贯彻党的十八大精神，紧紧围绕县委县政府的工作大局，更好地结合食品药品市场日常监管和执法实践活动，确保广大群众饮食用药安全。
1、抓基层，建网络。建议在乡镇政府设立食品药品安全工作机构，确定专人负责，强化监管职责。进一步
完善农村食品药品监管网络，抓好农村食品药品协管员、信息员队伍建设，乡镇落实一名食品药品安全协管员，村（居）落实一名食品药品安全信息员（建议由村居干部担任）。具体负责本辖区食品药品监督管理相关工作，并作为执法部门的联络员。只有这样方能做到基层食品药品安全工作有人负责、有人监管、有人落实，真正形成县、乡、村三级监管网络，构筑农村食品药品安全保障防线。
2、夯基础，强保障。我县是人口大县、幅员大县，食品药品门类齐全、经营活跃、风险较大，加强食品药品监管局基础能力建设是很有必要的。根据食品药品监管局承担职能和监管工作的实际，切实解决编制不足、队伍建设、执法装备、办公用房和工作经费等现实问题，夯实食品药品监管基础，提升食品药品监管水平。具体负责餐饮消费环节食品检验、药品评价性和监督性抽样检测、药品不良反应和医疗器械不良事件的监测、报告等工作。
3、聚合力，齐监管。加强部门与乡镇、部门与部门之间的联动，形成监管合力。乡镇在食品药品安全监管工作中要主动作为，既要加强组织领导，充分发挥联络员、协管员、信息员的作用，按照全市的统一部署，适时组织开展对辖区内的食品药品安全检查；又要加强与
相关执法部门的联系沟通，形成上下联动的工作机制。纵横联合左右联动，既要按职能抓好环节内的食品药品安全工作，又要信息共享、协调配合、整体联动，形成严厉打击食品药品领域违法犯罪的合力。
4、扩管面，突重点。全面抓好食品药品安全监管的每个层面每个角落，突出抓好各项重点工作。一是扎实开展各类专项整治行动，严厉查处食品药品违法案件；二是突出抓好学校食堂、校园周边小食店、农村群体性聚餐、农家乐、季节食品、节庆活动、村卫生室等重点部位和重点时段的食品药品安全；三是认真开展乡厨、食品药品经营业主、从业人员的健康检查和业务培训；四是广泛开展食品药品安全宣传活动，普及食品药品安全知识，增强公众食品药品安全意识和识假辨假能力；五是加强食品药品安全应急处臵能力建设，完善处臵预案，开展应急演练；六是积极推进食品药品示范工程建设和信用体系建设；七是有计划地开展食品药品抽检工作；八是做好重大活动期间的餐饮安全保障。
5、严追究，实问责。加强食品药品安全效能督查，严格问责追究。建议县政府将食品药品安全工作纳入对乡镇和相关部门的目标管理，制定切实可行的考评细则，县政府督查室、纪检监察、食品药品监管部门要对乡镇政府食品药品监管工作开展经常性的督促检查，并进行
年度考评。对监管工作不落实的乡镇和部门要通报批评，实行重大食品安全事故“一票否决”制，对相关责任人依据有关法规和政策进行责任追究。
总之，要创新监管思路、创新监管方法、创新监管机制、创新监管手段，扎实推进监管工作到位落实，全面保障食品药品的规范和安全，为建成“乐居、乐业、乐学、乐商、乐游”的幸福大竹做出最大贡献。
浅析食药监管体制改革后存在的问题和建议
食品药品监管体制改革，将食品生产、流通环节监管职能划归县级食药监管部门，形成食品从生产到流通再到餐桌的安全问题全部归县级食药监管部门一家监管的局面，更适应新形势下食品安全监管的要求，但在开展监管工作中，笔者通过调研，发现还存在一些实际问题，进行探讨并形成此调研报告。
一、监管现状
今年，县级食品药品监管体制改革基本上已完成，改革后的县级食品药品监管局分别从工商、质监和原食安办划转相关工作人员，增设了人员编制，在各镇、街道建立了食药监管所，并加挂了食安委办公室的牌子。划入当地市政府办公室承担的食品安全委员会日常工作职责；划入食品生产、流通环节安全监管职责和食品流通许可职责。增加了承接地级食药监管局下放的除零售连锁经营与第二类精神药品经营资格许可外的药品经营（零售）许可职责，第一类医疗器械产品生产注册许可职责，除中央厨房外的食品流通许可和餐饮服务许可职责，餐饮服务场所和药品批发、零售经营场所控烟监管职责。改革后，食品药品监管工作运转顺畅，食品药品安全形势有了进一步好转。
二、存在的问题和分析
（一）行政监管方面存在的问题和原因分析：
1、县级食药监管局由于监管人员少、科室设置少，无法与地市级食药监管局所设机构相对应，每个科室要对应上级2-4个处室的工作，存在工作量大，无法保质保量完成各项工作的问题。
2、县级食药监管局编制内行政机构设置不足，派出机构在重点区位、密集区域还应当单设食药监管所。目前，基层监管所所辖区域大、监管对象多、人员配备不足，无法全覆盖、尽职尽责地完成各项日常监管工作。具体表现在本身编制不足、编制内人员没有配齐、现有人
员年龄老化等，亟待破题解决。
3、上级业务部门在部署专项整治等工作时，存在多渠道、多条线下达工作任务的现象，缺乏连贯性、协调性和系统性，经常出现县级食药监局在执行过程中需要重复报送数据等现象，既干扰了正常工作开展，又使有些工作无法全部落到实处。
（二）执法监督方面存在的问题和原因分析：
1、小作坊作为目前存在的特殊食品生产加工业态，业户因资金、规模等方面的限制无法达到办理QS的条件要求，无法办理许可证明，但群众有需求，市场有需求，且作为业户唯一赖以谋生的方式，执法部门不能予以取缔造成社会不和谐事件发生，监管难度较大。
2、在食品生产、流通环节监管职能划转食药监管局后，相应的法律法规还没有进行完善和调整。
3、保健食品、化妆品相关法律法规已经陈旧过时，亟需出台新的法律法规对保化市场进行规范管理。
4、执法人员业务素质有待进一步提高，只靠县级食药监管局组织的业务培训达不到预期效果，执法水平不能满足新形势下的监管需要。
5、执法设施和执法手段不能适应监管新要求。存在执法车辆不足、陈旧老化，基层监管所检测设备短缺，执法一线执法设备设施落后，目前只有靠人力监督，执法手段单一，现有执法方式与飞速发展的食品药品行业越来越不适应，因资金问题，无法利用高科技手段进行日常监管和行政执法，不能有效保证食药安全监管到位。
（三）技术支撑方面存在的问题和原因分析：
县级食药监管局检测机构食品药品检测机构处在空缺状态，按照省有关文件要求，县级要整合相关部门资源建立综合的食品药品检测中心，但由于涉及部门多、编制性质千差万别等具体问题，要整合建立食品药品检测中心还需要较长时间，而食品的质量安全又随时需要抽检检测，存在需求矛盾。
（四）与其他部门分工与协调方面存在的问题和原因分析：
1、流动摊贩、小作坊和农村集贸市场的监管存在当地政府职责未履行到位的问题。虽然已经规定流动摊贩和农村集市摊点的监管职责归镇级政府，但现实是镇级政府基本未履行这个职责，而是依赖基层食药监管所在加强日常监管，而基层监管所忙于重点监管对象无法确保全面覆盖的进行监督检查。
2、食品投诉举报问题存在工商部门推诿现象。在群众投诉举报涉及食品方面的问题，工商部门就会全部推给食药监局，实际部分投诉举报涉及消费者维权问题，食药监管局只能对食品质量问题进行查处，而群众消费维权问题应该工商部门的消费者协会出面给与协调解决的事情
3、食安办设立在食药监管局工作协调不到位的问题。食药监管体制改革虽然已将食品生产加工、流通环节监管职能也划归食药监局，但是食药监管局仍是食品监管链条上的一个组成部门。食安办从政府办（厅）系统划转到食药部门后，组织、协调督查、考核职能没有增强，实际上是被动削弱，因为设在其中食药部门，让一个平级部门去协调其他部门，有时在工作衔接、上级工作落实上会出现效率不高、效果不明显的问题。
4、食品流动摊贩占路经营监管存在衔接不力的情况。食品流动摊贩占路经营归城管部门监管，城管部门在执法中往往只是将摊贩赶到不占路的地方继续经营形成了监管盲区，带来了食品安全隐患。
5、违法广告监控和查处问题。在媒体发布食品药品广告的内容，由省食药监管局负责审核，县级食药监管局负责监控，发现违法广告移交当地工商部门查处。在实际工作中，存在工商部门接到违法广告后，或以无法取证为由拖延，也不将查处结果反馈给食药监管局的情况。
6、食用农产品存在追溯体系建设不到位问题。食用农产品的监管面大、种类多，农户种植
的大田蔬菜未能全面进行农药残留监测，存在监管覆盖不全面的现象。目前，食用农产品蔬菜追溯难以到地头，畜禽产品追溯到养殖户证据有效性不足，养殖海产品无法追溯。
三、建议与对策
（一）完善执法设施。上级部门加大资金投入，完善执法设备设施，为执法工作在硬件上提供支持保障。
（二）加强业务培训。上级业务部门要加强对基层执法人员的业务培训，采取上级部门集中培训与组织专家到基层授课相结合的方法，增加培训频次、扩大培训覆盖面，切实提高一线执法整体素质和执法能力水平。
（三）增加基层执法人员。上级部门要充分考虑食药监局这次改革的特殊性，切实从保障人民群众饮食用药安全的角度出发，单独为监管体制改革完成的食药监管部门招考公务员和事业编制人员，补充一线执法人员，缓解执法人员严重缺乏与监管实际需求的矛盾，确保基层有效开展执法工作。
（四）尽快出台相关法律法规。上级部门要深入基层进行调研，尽快对小作坊等业态出台、调整、完善相关法律法规。
（五）相对人承担并落实违法代价。对于严重违法的行政相对人，在给予行政处罚或追究刑事责任时，应该从严从重处理，但同时，也要结合社会现阶段的发展现状，考虑到可操作性和落实到位的问题，特别是查处的共性现象，更要多方考虑，既依法公平公正办案，又能让违规者有能力承担处罚结果。
（六）追究干扰执法责任。要尽快修订相关法律法规，并加强党政机关工作人员的纪律约束，对通过给当事人说请的方式干扰行政执法的党政机关工作人员，要给予党纪政纪处分，情况严重的，要追究其刑事责任，并及时严查一批、曝光一批、震慑一批，坚决抵制社会各界讲情风。
（七）解决互联网或邮寄方式销售药品问题。尽管已采取措施，但查处效果不明显，国家要尽快出台法律法规，明确监管职责，严厉打击网络违法售药行为。
（八）加强产地蔬菜检测和责任追溯。建立产地蔬菜监测点，逐步对产地蔬菜实行监测全覆盖，并实施超市销售的蔬菜必须附有产地蔬菜监测点出具的农残安全监测证明才能销售；采取现代科技手段，加快建立“从农田到餐桌”的全程追溯体系，稳步推进农产品质量安全追溯、肉菜流通追溯、酒类流通追溯、乳制品安全追溯体系建设。
（九）食品检测中心参与市场公平竞争。首先整合食品检测资源和力量，建立健全县级食品安全检测中心，并要与政府投标中标的第三方检测机构相互补充，形成良性竞争，既降低检测的收费标准，又能提高检测质量，把有限检测经费用到更多更广阔的亟需食品安全检测领域，充分体现检测的公平性。
（十）上级部门科学制定决策。上级部门要深入调研，适当整合专项整治活动，让工作决策更科学、可操作性更强。
（十一）落实相关监管部门监管职责。落实镇级政府第一责任人主体责任，抓好流动摊贩和农村集贸市场的监管；落实工商部门消费者协会职责，及时解决群众消费维权投诉问题；加强食药监管部门与城管部门的联合执法，整治流动食品摊贩，进一步规范市场秩序。
（十二）食安办设立在政府办公室（厅）。建议在适当时候将食安办重新设立在政府办公室（厅）系统内开展工作，这样，便于超脱出一般的工作部门，站在全市角度思考问题；便于向市领导汇报食品安全工作，公平、公正、扎实高效地发挥好组织、协调督查、考核等职能。从即墨市食安办在政府办系统两年的经验来看，组织协调工作取得的效果非常明显，有利于调动各成员部门、各镇级政府齐抓共管，提升活力，保障广大市民的饮食用药安全。
（十三）重新明确食药广告处罚权。将食品药品广告处罚权交由食药监管局，便于及时查处违法广告，惩处犯法分子。
《如何破解当前基层食品药品安全监管问题》
党的十八大以来，全国食品药品安全监管系统成为首轮体制改革的部门，自上而下，将原食品药品监督管理部门、质量技术监督、工商行政管理部门关于食品药品领域安全监管职能重新统筹整合，新成立各级食品药品监督管理局，负责食品（生产、流通和餐饮）、保健食品、药品、医疗器械、化妆品（简称四品一械）安全监管，承担食安办的职责。初步构建了国家、省、市、县和乡镇监管机构五级监管，与村级协管员形成了六级联动的监管格局。作为食品、药品安全的主要监管部门食品药品监管局监管职能随之延伸、职权也随之扩大。基层食品药品更是处于食品、药品安全监管的前沿阵地，在监管和维护群众生命财产安全中起决定作用。 两区食品药品监管体制改革以来，经过一年多的有效运行，食品药品安全监管权责更加清晰,工作效能得到整体提高，食品药品安全稳中向好，总体可控。同时，由于食品药品质量链条长、环节多、基础差，从业人员素质参差不齐，消费者食品药品安全意识薄弱，现行法律法规不健全等制约，加之国家体制改革在两区贯彻落实中还有瓶颈等，凸显出仍有诸多问题制约了食品药品安全监管事业的发展，亟需解决和完善。为了全面分析目前食品药品安全监管部门面临的困难和存在的问题，研究解决问题的对策和思路，完善基层食品安全监管工作体系，维护食品药品安全，保障群众身体健康，现对两区食品药品监管部门体制改革后机构建设情况、工作运行状况及工作中存在的问题进行分析，并结合监管工作实际，谈一些自己的想法。。
一、两区目前食品药品监管体系的总体情况：
两区共托管东川的红土地镇、舍块乡，禄劝的转龙镇、乌蒙乡、雪山乡，寻甸的倘甸镇、凤合镇、金源乡、联合乡，共9个乡镇94个村委会，国土面积1837.54平方公里，人口22.03万人。辖区共有医疗机构110家，药店40家，共有餐饮单位510家（持证单位248家），食品生产单位461
家（持证单位8家），食品流通单位850家，有化妆品经营单位35家，保健食品经营单位43家，无药品及医疗器械生产企业。主要集中在倘甸、凤合、转龙三个乡镇。未包括尚未出台监管办法的流动摊贩和其他食品加工小摊点。
（一）两区食药监管体系基本情况：在管委会层面成立了由管委会各相关部门为成员的区一级食品安全委员会，下设食药安委会办公室于食品药品监管局负责协调日常工作，食品药品监管局承担主要的食品、药品安全监管任务；在各镇级层面也相应建立起了由镇各部门组成的镇一级食品安全委员会，由各镇食品药品监管所主要负责各镇的食品药品安全监管任务，并在各行政村设立了食品药品监管协管员和信息员协助开展食品药品安全管理工作。
（二）食品药品监管局现状：目前有各类人员编制86名，目前实际到岗55名，加上即将到岗人数总共81人，领导6人，根据国家职能机构调整及我县三定方案，我局目前有行政办公室、规划财务股、食品流通股、食品生产股、餐饮服务股、行政审批股、政策法规股、药化股、综合协调股、监察室10个内设股室，食品药品稽查大队和食品药品检验检测所2个直属事业单位，在每个乡镇和主城区即将成立了食品药品监管所共20个，分别负责各乡镇和城区的食品药品安全监管工作。除去领导职数与县局部分没有直接从事监管任务的业务股室，实际一线监管人员数量不足50人，监管人员与管理对象的监管比例超过1:150，一名基层监管人员平均保障1.8万人民群众的食品、药品安全。严峻的监管
形势和较少的监管人员成为了制约监管工作有效开展的最大阻碍。
二、浅析当前我县食药监管体系存在的具体问题：
（一）就两区的食品药品安全监管网络来看，已形成了比较完善的监管网络，做到了横向到底，纵向到边的区、乡、村三级安全监管网络。
从实际情况来看，区一级的监管任务由于有专门的监管机构有食品药品监管局，所以在这层面监管得到了一定程度落实。但是在乡、村一级，由于监督员和协管员都为兼职人员，虽然文件明确规定了地方政府解决监督员和协管员工作人员及经费，但实际中多数乡镇协管员和信息员的经费补助仅仅限于对于农村家宴申报所得的经费补助，对于承担食品、药品安全管理其他工作没有额外经费和补助，使得这部分人员对于食品、药品安全的管理没有积极性，在食品、药品安全监管中发挥的作用也微乎其微。
（二）随着工商、质检、商务等部门职能职责的划转，作为承担主要监管任务的泸县食品药品监管局监管对象成倍的增加。较少的监管人员数量以及对监管人员技能培训的滞后与日益增加的监管任务及复杂的监管形势严重不成比例，影响了监管工作的正常开展。
1、国家开展食品监管体系改革的目的在于理清食品安全监管体系，集中监管力量，加强基层监管力量。在机构调整以前，我县工商、质检、卫生、商务，食药监等县级部门
以及各镇社事办工作人员都在不同环节、不同岗位共同配合开展食品安全保障，虽然分工不同，但这些部门专职监管人员的总数不下200人。而机构改革以后的现在，工商、质检、商务、卫生、各镇社事办基本没有人员从事食品安全监管工作，在县一层面几乎所有与食品安全有关的主要工作都由县食药监局承担，在乡镇一级就由食药监所一个部门承担，而目前整个食药监局人数总和为81人，远远低于机构改革以前的监管队伍总数，监管队伍人数的急剧下降，在一定程度上使得改革的目的没有得到有效的体现，为改革的初衷大打则扣。
2、县局与基层所人员构成失衡。主要职能为协调、指导基层所开展业务工作的县局各股室工作人员充沛，而处于监管一线的基层监管所却严重缺少工作人员，特别是部分人口基数较大，管理对象较多的大的乡镇。县局内设机构过多，部分股室业务工作时有交叉，使得工作中时有出现相互推诿，各自为政的局面，这将直接导致基层监管所在开展工作时出现疲于应付业务股室，重复工作等低效率工作情况出现。同时，县局内设10个机构和两个直属单位，在一定程度上占用了相当数量的人员编制和工作人员，与之相对应承担主要监管任务的基层监管所面临的最为严重的问题则是由于严重缺少人员而导致无法完全正常开展日常监管工作。
3、现有基层监管所的人员配臵不能满足日常监管的需求，且现有监管所人员组成方案在一定程度上制约了监管所人员的工作积极性。
首先，根据我县三定方案基层监管所人员构成为：县食药监局派驻工作人员2名，由当地政府调配工作人员1人，共3人组成基层食药监所，承担所辖乡镇的全部食品、药品安全监管工作。但现状是大部分监管所目前仅县食药监局派驻的工作人员就位，政府调配的工作人员多为兼职人员，其还承担有政府其他部门的业务工作，且由于该名工作人员编制、工资、福利、经费等都在地方政府，只是在食品药品监管所工作，使得其在工作晋升上处于一个极其尴尬的夹心层地位：由于其只是在监管所工作，所以相对政府其他人员则少有机会在政府其他部门获得提拔机会，同时也不可能在食药监局得到提拔，其身份的尴尬不利于该名工作人员全身心地投入到食品药品安全工作中来。同时，部分乡镇调配人员并不稳定，时常被调整到其他岗位，这样便使得多数基层监管所都处于两人或两个半人的工作状态。同时，由于工作经验、业务能力等的局限，就连部分我局派驻的监管所人员在日常监管，加强行政执法工作方面也存在较大问题，不能完全适应基层监管的需要。
其次，就监管所工作内容来说,基层监管所的工作不仅要面向县局10个业务股室和2个直属事业单位，还要承担着直接面对管理对象的行政许可、日常监管、行政执法、消费投诉等工作。再加上食药监所办公场地多在地方政府办公楼内合署办公，且办公经费也由当地政府负责，所以绝大多数乡镇现已将食药监所当成了镇政府的组成部门进行管理，很多地方政府其他中心工作也要求食药监管所配合一起完
成，这样原本缺少人手的食药监所必须分心配合好地方政府交办的其他工作，使得监管所更加难以专心致力于开展好食品、药品安全监管工作。
4、人员素质参差不齐，一定程度上影响了监管工作的开展。目前我局干部职工中法律、食品、药物等相关专业人才相对较少，加之我局对监管人员的培训尚未形成系统、专业、有针对性的培训体系，使得多数监管人员缺乏必要的监管知识和专业技能，不能全面适应新形势下监管的需求。
（三）作为全新组建的食品药品监管局，随着职能、职责以及监管对象的成倍增加，可相应的与之配套的监管设施、设备等没有得到及时补充，硬件配套不足以满足新形势下监管需求。
1、各基层监管所办公场地不足，一定程度上影响了执法机构的权威和办事效率。目前我县大部分监管所都是在各地政府办公，只有一间办公室，有的监管所还与其他部门在一间办公室合署办公，办公场地的受限，以及大量的资料，使得监管所办公场地显得杂乱，绝大多数监管所办公条件甚至还不如各村、社区的办公场所。同时监管所一边要受理行政许可，一边还要开展行政执法办案，狭小的办公室内时常是人满为患，严重影响了执法部门的形象，且如果添臵一些检测设施、设备，必要的规章、制度，临时存放一些监管对象的资料等，办公场地根本不能满足基本办公需求。
2、缺乏必要的执法车辆，基层监管所所面临的监管对象少则二、三百户，大的乡镇和城区多则五、六百上千户监
管对象，且农村副食店，乡村医生等直接面向群众的监管对象有相当部分位于农村较为偏远的村落，在没有执法车辆的情况下，基层监管人员很难对每个监管对象实施有效监管。
3、缺乏必要的行政执法设施、设备。食品、药品安全，最主要的问题在于质量安全，作为基层监管人员，很难依靠感官检查出食品、药品的质量是否安全。这就需要专业的检测设施、设备。而现在基层监管所都没有配备专门用于检测的相关设施、设备，连最基本的快速检测能力也不具备，县局新成立的食品药品检验检测所虽已挂牌，但由于资金、人才、设备等条件的局限，目前处于不能正常开展工作的状态。配套设施的滞后导致了我县监管水平、监管手段的落后，不利于尽早发现问题、排除食品、药品产品质量安全隐患。
三、破解我县食药监管体系难题的几点建议
针对以上问题，如不能得到及时改善和解决，必将影响我县食品药品安全监管工作的正常开展，就此笔者提出如下几点建议：
（一）充分调研，进一步完善我县监管体系。就目前我县食品药品监管体系而言，相对完善，但如何充分发挥该体系的作用值得思考。首先是尽快建立该机构的日常工作机制，自上而下建立完善与之对应的责任惩防体系，将地方政府的责任予以明确细化下来。同时，在县级层面充分开展调研，制定落实村、社协管员、信息员的经费补助标准的实施指导意见，在全县范围内保持相对统一，确保此项工作得到具体落实和执行，充分调动村、社区协管员、信息员的工作
积极性。
（二）建立健全我县食品药品安全责任追究制度。目前，由于我县在各乡镇都设立了监管所，各镇政府也顺势将食药安委会下设的食药安办都设到食药监所，由食药监所承担起了原本应该由当地政府承担的组织、协调当地食品药品安全工作的职能，将食品药品安全的全部责任推到食药监所所长身上，在镇政府层面除了食药监所以外就再无其他工作人员负责食品、药品安全工作。一旦出现问题，食药监所除了承担监管责任外，还得承担当地政府应承担的组织协调责任。所以，在县级层面有必要以文件的形式将各镇政府、各部门所应承担的责任明确下来，并且明确各镇食药安办主任应为当地政府专职从事食品安全工作的人员，与食药监局派驻人员应以区分，避免出现权责混淆不清，相互推诿的情况。
（三）加强基层监管人员配臵，充实基层监管所力量。 首先，食品、药品安全监管的重点在于基层，所以县局在人员配备上应侧重于偏向基层监管所。按照精局强所的目标充实基层监管队伍。对于县局部分存在业务交叉的股室实行合署办公，精简县局工作人员，将人员充实到一线监管队伍中来。
其次，明确基层监管所人员结构及其分工，县局派驻两名工作人员（大的乡镇可派驻3名工作人员），由政府调配一名行政人员共三人（4人）组成基层食药监管所。将政府调配行政人员定位为政府专职食药安办主任，明确其承担各地方政府的组织协调管理全镇食品、药品安全监管工作职
能，让其也能享受到地方政府中层干部待遇，充分调动其工作积极性，增强其责任意识。同时在业务工作上明确其服从食药监所管理，同食药监所共同承担食品、药品安全日常监管工作。
第三，在人员编制不能得到大幅解决，人员编制受限的前提下，采取其他形式补充基层监管人员。根据各镇人口基数和管理对象数量，参考公安部门协警管理制度，由各镇地方政府聘用专职食品、药品安全协管员的形式补充基层监管队伍，在各乡镇分别配备2—3名专职食品、药品协管员，协管员工作经费、工资待遇由地方政府承担，各监管所负责对专职协管员的具体管理。进一步充实基层监管队伍，解决监管队伍与监管任务严重失调的局面，切实加强基层监管队伍力量。
第四，开展有针对性、专业性的培训，加强监管队伍建设。目前，我局监管人员的组成是由以前多个部门整合构成的，多数监管人员的业务知识往往停留在以前从事的管理环节，缺乏全面的复合型人才。作为基层监管所而言，要求的就是监管人员要掌握全面的食品、药品、化妆品、保健品、医疗器械专业知识，对全面复合型人才的需求则显得十分必要。为此，县局应制定科学合理的人才培训计划，选拔一批学习能力强、业务素质过硬的年轻干部进行重点培养，通过送出去、请进来等多种形式，重点将这批人培养成全面、专业的复合型人才，再由其对全局其他监管人员开展培训，整体提升我局监管人员的整体素质。同时，要采取走出去，多
交流的形式多多学习外地同行的先进做法，县局可以有计划的组织各层次，各部门职工加强与外地同行的交流，只有从交流中才可以拓展我们的眼界，有利于提高监管人员的工作水平和办事方法。
（三）建章立制，进一步规范基层食药监所建设。 基层食药监所是整个食品、药品安全监管的前沿阵地，阵地建设的好坏直接影响到整个监管工作开展的好坏。当前，各镇食药监所刚刚成立，各监管所基础建设情况不一，没有统一的标志标识，没有统一的建设标准，在一定程度上影响了基层监管所在老百姓心中的形象。推进基层监管所规范化建设，应作为近两年我局工作的重点。
一是科学合理规划基层监管所工作职责。在基层监管所人手不足又不能配备专职协管员的情况下，既要开展行政许可工作，又要开展日常监管工作，同时还得开展行政执法工作，完成县局及当地党委、政府交办的其他工作任务。这无疑导致了基层监管所在开展工作时显得手忙脚乱，疲于应付而事倍功半。而科学合理的配臵基层监管所力量，合理调整基层监管所工作职责，则有利于减轻基层监管所负担，提高监管效率。我县可实践在各镇设臵监管所的基础上，设臵4—5个中心监管所，在该中心监管所多配备2—3名执法经验较为丰富，学习能力和业务能力强的监管人员。各乡镇监管所加挂稽查中队牌子，主要职责在于开展行政许可，日常监管工作，以及一定权限范围内的行政执法工作（当场处罚或罚款金额在一定范围内的一般程序案件），中心所加挂稽查
大队第X队牌子，主要职责为组织协调片区内各监管所开展各类重大专项行动，集中行动，以及行政执法工作（罚款金额在一定范围内）。以此来减轻其他乡镇监管所的工作负担，同时集中了监管力量，加强了在监管过程中对存在违法经营行为的经营者的震慑力度。而中心所专门的行政执法办案人员集中办案，又有利于提升我局整体行政执法水平，规范整体行政执法行为，防范行政执法过程中的各类风险。
二是制定标准，逐步推进基层监管所标准化建设。首先最基本的是解决各监管所办公场地问题，根据各镇实际情况，落实至少两间以上办公室为监管所工作场所。对监管所办公室进行统一标识、标志上墙，统一各监管所形象。其次，有计划，有步骤的推进监管所规范化、标准化建设。可率先在中心所推开，配备与监管任务相适应的必要设施设备，如执法车辆、快检设备等，加强中心所建设，以点带面，通过提升中心所监管水平，带动片区所监管工作开展。
总之，随着改革进程的加快，我们必须尽快转变观念，适应新形势下监管的需要。以有限的资源做最大的努力，科学布局，合理规划，争取我县食品药品安全监管体系建设再上台阶，取得成效。
石棉县
改等部门关于食品药品领域安全监管职能重新统筹整合，新成立各级食品药品监督管理局，负责食品（生产、流通和餐饮）、保健食品、药品、医疗器械、化妆品（简称四品一械）安全监管，承担食安办的职责。初步构建了国家、省、市、县和乡镇监管机构五级监管，与村级协管员形成了六级联动的监管格局。
石棉县食品药品监管体制改革以来，经过一年多的有效运行，食品药品安全监管权责更加清晰,工作效能得到整体提高，食品药品安全稳中向好，总体可控。同时，由于食品药品质量链条长、环节多、基础差，从业人员素质参差不齐，消费者食品药品安全意识薄弱，现行法律法规不健全等制约，加之国家体制改革在我县贯彻落实中还有瓶颈等，凸显出仍有诸多问题制约了食品药品安全监管事业的发展，亟需解决和完善。为了全面分析目前食品药品安全监管部门面临的困难和存在的问题，研究解决问题的对策和思路，完善基层食品安全监管工作体系，维护食品药品安全，保障群众身体健康，现对我县食品药品监管部门体制改革后机构建设情况、工作运行状况及工作中存在的问题进行调研，并结合监管工作实际，提出具体解决对策。
一、机构建设及行业监管工作情况
（一）机构建设情况。
石棉县食品药品监督管理局于2014年完成机构改革，承担四品一械安全监管，履行食安办职责。共有人员编制49人，实有（在职）人数31人，缺编18人，人员到位率为64%。行政领导职数按照1正3副配备，机关党支部书记和纪检组织各1名。共设7个内设机构，分别是办公室、综合协调股、政策法规股、食品生产流通股、餐饮服务监管股、药品化妆品安全监管股、医疗器械监管股。下设参公事业稽查大队1 个，为股级单位，由一名副局长兼任大队长。
全县各乡镇成立了食品药品监督管理所17个，挂靠在乡镇（街道办）党政办公室，由乡镇、街道办落实分管领导和具体工作人员,负责辖区内食品药品日常监管工作，业务上接受县食药监管局指导。派驻监管人员9人，覆盖8个乡镇。采取通过政府购买服务的方式，在全县96个行政村设立了食品药品协管员队伍，共计100人。初步形成了覆盖县、乡、村三级食品药品监管网络。
（二）行业监管工作情况。
除初级农产品生产单位以外，石棉县食品、药品、化妆品、医疗器械经营使用单位管理对象1939家左右，其中，食品流通经营户1024户、食品生产企业9家、餐饮服务企业527户、学校和单位食堂35户、药品经营使用单位133户，化妆品经营使用单位23户，医疗器械经营使用单位39户、保健食品经营户152户。38%左右的监管对象分布在各乡镇，从业人员上万人，监管对象呈点多面广
的特点，监管任务繁重。在案件查处方面，2013年机构改革前，全年查处食品药品违法案件3件，2014年机构改革后，全年查处违法案件22件，同比提高了633%，截至2015年8月，立案查处食品药品违法行为30件，同比增长了130%以上。食品药品安全打击力度逐年增加。
二、存在的主要问题。
（一）乡镇基层监管未形成合力，监管能力薄弱。
1.乡镇（街道）监管所管理体制亟待理顺。我县是全市唯一各乡镇均设基层监管所的县，各监管所为乡镇管理，食品药品监管局仅业务指导，派驻了9名执法人员在8个乡镇工作，派驻人员9人，均属新招考人员，大多数刚从学校毕业，无任何执法监管经验，多数乡镇专职人员为1名，无法开展行政执法工作，大量承担了乡镇政府其他业务工作，如：党政办、计生、国土、安全等，不能全身心投入食品药品监管工作，甚至有部分派驻专职人员完全未安排从事食品药品监管工作，导致部分派驻人员失去工作重心和目标，工作盲目，缺乏归属感，工作缺少激情和动力。各基层监管所对辖区内情况不够清楚，对监管对象规范不力，几乎不具备执法办案能力。
2.乡镇对食品药品安全监管重视不够。目前我县正处于灾后恢复重建关键时期，各乡镇政府工作重点在于灾后重建、移民帮扶等，对食品药品安全监管不够重视，虽然各乡镇监管所于2014年全部挂牌成立，乡镇政府负责安排了兼职人员，但是实际开展监管工作成效不明显。
3.监管基础薄弱。乡镇食品药品监管未配备执法监管车辆、无办公经费、无执法装备，在乡镇所有活动全部依赖于乡镇政府，造成工作极其被动。
4.乡镇监管工作职责不清。因食品药品监督管理机构刚组建成立，还没有完善相应的工作制度和考核机制，虽然开展一系列培训活动，但所学业务没有在日常监管中得到具体运用。
5.协管员队伍未形成网底效应。协管员队伍重点是农村聚餐管理办法的落实，协助监管部门规范食品药品生产经营行为和执法办案，开展食品药品安全知识宣传、普及等。目前，我县仅仅建立了协管员队伍，给予了经费补助，由于协管员队伍的职责不清，缺乏考核和奖惩机制，协管员培训不到位，且均为兼职，其作用发挥微弱。
（二）监管工作任务繁重，稽查执法力量薄弱。
一是监管工作任务繁重。机关平均每个股室2人，分别承担了全县17个乡镇（街道办）四品一械等领域1939户在册经营户、“四小摊贩经营户”、8.41万人次的农村自办群体性宴席和学校食堂等的监管。加之我县属于山区少数民族
地区，幅员面积广，特别是中高山地区，群众食品安全意识低、执法难度大、成本高，给监管工作带来了极大的困扰。以食品生产流通行业监管为例，全县共有食品生产流通经营户536户。原本由工商、质监两个部门监管，现由2个执法人员来完成，监管力量微乎其微，监管人员全力以赴，也难以达到监管覆盖面100%，形成盲区。二是食品药品稽查执法力量薄弱。根据机构改革后的科室设置和人员到位情况，县食药监管局机关平均每个股室只有工作人员1名，为缓解局机关压力，因而将县稽查大队8名工作人员根据业务量分别安排在相关股室工作，县稽查大队与县局机关共同办公，局机关业务股室承担各监管行业的行政执法工作，稽查大队执法力量未彰显，行政执法力量相对薄弱。
（三）监管手段单一，风险应急管理等意识淡薄。
与全国大多数地方一样，食品药品处在风险高发期和矛盾凸显期，虽然，省、市配备了部分快检设备，但是快检设备品种有限、数量有限、覆盖面小，携带不便，使用频率低，且不能作为行政处罚依据。在日常监管中，大多数沿用“眼看、手摸、鼻问，甚至嘴巴尝”的方式，监管工作重事后处罚，事前防范不足，关口难以前移。省、市未出台关于县级监管部门如何开展食品药品安全风险研判的具体指导意见，食品药品风险监测、风险预警、风险交流、网络舆情监测面临机制不健全，意识转变缓慢、不够重视、缺少工作经费、缺少工作人员，与发达地区相比，监管工作开展滞后，与目前食品药品安全监管形势不相适应。在网络舆论高度发达的背景下，如发生食品药品安全事件，容易造成严重的社会影响，引起群众恐慌。
（四）群体性食品安全事故处置难，安全隐患大。
农村自办群体性宴席是食品安全的最大隐患,是食品安全监管的薄弱环节。石棉县共有人口12.44万人，其中农业人口8.41万人，农村人口占全县人口的67.6%，随着人民生活水平的提高,农民自办群体性宴席的规模越来越大,频率越来越高，一旦发生食品安全事故，带来的社会危害大、事后处置难。例如，2014年在我县美罗乡发生的“7.18”食品安全事件，62人入院治疗，共产生医疗费用17万元。举办者为当地农民，经济收入差，负担重，无能力进行赔偿，支付医院医疗费用。因此，给当地政府、医院、部门带来了较大的社会压力，举办者也因此承担较重的经济负担，给整个家庭生活带来极大的影响。虽然，经多方共同努力，事后工作得到圆满处置，但稍有不慎，极易引发更严重的群体性安全事件。
（五）财政保障投入严重不足。
近年来，我县不断加大对食品药品安全监管工作投入，但在资金量和考核力度上，都不能完全适应新形势下的食品药品安全监管。一是财政投入不足。药品不良反应监测、基层监管培训、食品药品抽检以及农村自办群体性宴席监管经费严重不足；乡镇在食品药品安全管理方面更是财力匮乏，无专项经费安排；农村协管员薪酬待遇低，不利于调动相关责任人的积极性和责任心。二是考核力度不够。尽管将食品药品安全工作纳入年度目标考核，但分值权重不够，奖惩力度不大，导致部分乡镇监管责任仍未落实到专人，存在监管工作被动应对现象。
四、建议及对策
近年来，国家将食品药品安全列为基本民生工程，从公共卫生上升到公共安全的高度来认识和对待，强调要把食品药品安全作为加强社会管理的重要内容。随着群众的食品安全意识增强，社会关注度高，已经成为媒体、网络等曝光的经常性热点，也是每年各级两会的热点话题。当前，食品药品安全问题是高发期和凸显期，并将在相当时期持续，监管工作处于聚光灯下，必须充分认识到食品药品问题的严重性和危害性。
根据国务院、省、市和县政府改革完善食品药品监督管理体制的意见，现就进一步完善基层监管工作体系，加强监管队伍能力建设、制度建设，夯实基层监管工作基础，创新监管工作方式，建立食品药品安全监管长效机制提出以下建议。
（一）加强基层建设，健全监管网络。
一是严格对乡镇政府的考核力度。认真落实食品药品安全属地管理责任制度，坚持把食品药品安全纳入地方政府首长工程，实行一把手负总责，亲自抓，同重点工作同安排、同部署、同考核，加大分值比重，实行食品安全责任事故“一票否决制”。二是加快食品药品乡镇片区监管所建设。根据乡镇（街道）人口、经济、交通等因素以及食品药品安全监管实际情况，理顺监管机制，按照3个乡镇设1个片区监管所的原则，加大食品药品片区监管所人员配备力度，保障每个片区所平均有工作人员3人以上（城区所有5人以上），加强资金投入力度，配备必要的办公设施、执法装备和交通工具，保障片区所正常运行，建立由片区所直接负责片区内的食品药品监管执法工作，会同乡镇(食安办)共同承担食品药品安全监管职责的基层监管模式。三是完善乡镇监管工作制度。结合基层工作情况和食品药品安全监管工作需要，制定符合乡镇监管的工作制度，明确工作职能职责。四是加强协管员队伍建设。建立健全协管员的职责和考核考评机制，开展协管员队伍培训，发挥协管员队伍作用，筑牢网底。
（二）加强能力建设，提升监管水平。
一是要加强食品药品监管队伍建设。完善石棉县食品药品稽查大队，在现有人员的基础上，县乡统筹使用人才，强化干部培训，抽调一批政治素质过硬、业务能力强、积极向上的干部，组建食品药品稽查大队，在执法车辆、工作经费等方面优先考虑，同时提升稽查大队行政级别。二是加强食品药品检验监测能力建设。保障县级食品药品监督管理部门具有与之监管能力相匹配的检验检查设备、能力，提高检验检测工作效能。三是加强信息化建设。建立覆盖食品生产、流通、餐饮、药品等业务监管和现代化办公系统相结合的综合网络监管平台。加强与教育、旅游等部门的沟通衔接，从行业监管、校园食品安全、旅游产业发展等方面拓宽信息平台的覆盖面和使用价值，实现信息化的资源共享和相互促进，充分利用信息资源，在规范行业经营行为的同时，推进“明厨亮灶”项目的实施，提高校园食品安全监管水平，进一步保障全县师生身体健康，助推石棉县特色餐饮产业服务文化，促进旅游产业发展。四是强化网络媒体舆情和新闻发布机制。建立完善网络媒体舆情监测机制，安排专人负责舆情监测工作，对所监测的食品、药品安全问题进行安排部署，加强与县机要局网络舆情中心的沟通衔接，及时消除和应对食品药品安全负面新闻。完善食品药品安全新闻发布机制，对社会群众反应较为强烈的食品药品热点进行正面引导。五是合理下放许可权限，确保权责一致。根据国家规定，食品流通、餐饮服务经营许可的受理、批准、认证由县以上食品药品监督管理部门负责，导致乡镇食品药品监督管理部门对辖区经营户开办情况不清楚，监管存在盲区，随着食品药品行政分级管理体制的实行，这种许可方式急需调整，根据“谁办证、谁监管”的原则，建议合理下放行政许可权限，确保权责一致,将部分行政审批权限下发到乡镇片区监管所，由片区监管所对本辖区内的行政申请进行受理和审批，同时承担对从业人员办证前的法律知识培训。
（三）加强制度建设，确保工作规范有序。
一要完善人才激励机制。加强对年轻干部的培养力度，努力创造条件使食品药品监管人员在政治素质、业务能力各方面快速成长，尽量从食品药品监管队伍中选拔优秀干部进入领导岗位。同时，加大县乡人才交流，实行竞争上岗，以激发更多干部工作激情；二要完善食品药品安全监管责任机制。以“四位一体”责任体系为中心，完善石棉县食品药品责任制度，促进县乡政府之间、上下部门之间、部门与企业之间层层签订责任书，进一步强化责任落实。同时，抓好干部职工法制教育，防微杜渐，认真践行“三严三实”精神，从建立责任追究机制着手，对监管不作为、乱作为的行为予以从严处理；三是完善政务公开制度，主动接受社会监督。加强对财务预算、行政执法案件、法律法规等方面的公开力度，主动
接收群众的监督和查阅。同时，聘请人大代表、政协委员和社会各界代表为食品药品安全监督员，对食品药品安全监管进行监督。四是完善财政投入机制。由于食品药品监管部门新组建成立不久，过去投入较少，历史欠账多，监管基础薄弱，要将食品药品监督管理经费列为常年预算，并有一个保底预算规定，按人口数的多少明确食品药品监督管理预算经费，不能因为监管经费得不到保障而影响到食品药品安全工作的开展。同时，对基层特别是乡、村两级监管的工作经费应该给予保障。五是探索建立群体性食品安全事故社会保险先行赔付机制。采取由政府购买食品安全商业保险的形式，由社会保险机构对群体性食品安全事故进行先行赔付，减少因群体性食品安全事故给政府、部门、个人造成的压力和影响。
食品药品安全监管的现状分析与对策建议
作者：县政协委员 彭伟举 会议来源：本站原创 点击数：2675 更新时
间：2013-1-15 热 ★★★
各位领导，各位委员：
食品药品安全既是关系群众身体健康和生命安全的重大基本民生问题，也是关系经济发展和社会稳定的敏感政治问题，随着经济的发展和社会的进步，食品药品安全问题受到社会的普遍关注，引起了党和政府的空前重视。中共十八大报告指出“改革和完善食品药品安全监管体制机制”，这将会给食品药品安全监管指引更加明确的方向，为食品药品安全监管带来空前的发展，也将引领我们结合我县实际更有效地执法和监管，为我县经济腾飞和社会进步做出更大贡献。按照党的十八大会议精神的要求，我们更应认真研究和切实解决我县食品药品安全监管工作存在一些突出问题。
一、 存在的问题 1、监管机制不够健全。县委县政府历来重视食品药品安全工作，相继制发了一系列文件，这些文件都对乡镇政府和有关部门提出了食品药品安全的明确要求。但在执行中，一些单位工作不落实，仅仅将工作停留在表报资料上，实则没有开展相关工作。在食品药品安全监管网络建设上，虽然明确了协管员、信息员，但由于没有开展绩效考评，缺乏奖惩激励机制，致使监管工作流于形式，没有真正发挥协管员、信息员作用。
2、检验检测技术和设备不够先进。检验检测设备设
施不完善不先进，检测手段较为简单，监管人员仅凭眼观、手摸对市场进行检查，对简单的食品标志不清、不齐，过期变质，相关证照不齐或无证等还能检查识别，但对于食品添加剂、成份含量是否符合要求，卫生指标是否合格等却无法检测。没有现代科学的检验检测设备，缺乏必要的技术支持，跟不上现在不断翻新的制假手段和高标准的工作要求。同时，由于受工作经费限制，有的应该检测的项目由于检测经费不足，能省则省，导致一些影响食品安全的产品和问题不能得到有效监测和及时发现处理。
3、监管人员的素质有待提升。个别监管人员存在畏难情绪，不能真正领会掌握食品药品安全监管的法律法规，只背条文，将法律法规有效用于实际工作的能力较差；对于食品药品安全监管一知半解，实际操作能力不强；检查督导时走马观花，发现不了问题的关键点，重视执罚、忽视管理现象也时有发生。
4、食品药品经营秩序急需规范。一是部分食品药品经营者缺乏必要的食品安全意识，不重视索票索证，哪个供货商的商品便宜，就进哪个的货，不查验供货方的生产许可证、营业执照、卫生许可证和相关的检测报告等，只注重价格，不注重质量，出现问题无从寻根求源。二是法律意识淡薄，缺乏守法经营观念。有的生产经营
者只求经济利益，不管质量，不考虑经营不合格食品药品所造成的恶果。更有甚者还为了有利可图或获取高额利润制售假冒伪劣食品药品。
5、农村食品药品安全基础薄弱。由于经济条件、观念意识和利益驱使等多方面原因，大部分农村小餐饮、小食店、小药店、小诊所、村卫生室基础条件差，缺乏必要的硬件设施设备。个别业主缺乏社会责任感和职业道德，见利忘义，违法经营食品药品，食品非法添加和滥用添加剂现象还较为突出，业主的诚信意识和守法意识有待提高。无证经营食品、销售过期变质食品药品的现象时有发生；农村“坝坝宴”卫生条件不达标、“乡村厨子”流动性很强，所有这些都给监管工作带来一定的难度。再加上农村低收入群体消费辨别力不强，食品药品安全意识和自我防护意识差，使农村成为了食品药品安全监管的重点和难点。
二、对策与建议
食品药品监管是重点执法行为，我们要认真学习宣传贯彻党的十八大精神，紧紧围绕县委县政府的工作大局，更好地结合食品药品市场日常监管和执法实践活动，确保广大群众饮食用药安全。
1、抓基层，建网络。建议在乡镇政府设立食品药品安全工作机构，确定专人负责，强化监管职责。进一步
完善农村食品药品监管网络，抓好农村食品药品协管员、信息员队伍建设，乡镇落实一名食品药品安全协管员，村（居）落实一名食品药品安全信息员（建议由村居干部担任）。具体负责本辖区食品药品监督管理相关工作，并作为执法部门的联络员。只有这样方能做到基层食品药品安全工作有人负责、有人监管、有人落实，真正形成县、乡、村三级监管网络，构筑农村食品药品安全保障防线。
2、夯基础，强保障。我县是人口大县、幅员大县，食品药品门类齐全、经营活跃、风险较大，加强食品药品监管局基础能力建设是很有必要的。根据食品药品监管局承担职能和监管工作的实际，切实解决编制不足、队伍建设、执法装备、办公用房和工作经费等现实问题，夯实食品药品监管基础，提升食品药品监管水平。具体负责餐饮消费环节食品检验、药品评价性和监督性抽样检测、药品不良反应和医疗器械不良事件的监测、报告等工作。
3、聚合力，齐监管。加强部门与乡镇、部门与部门之间的联动，形成监管合力。乡镇在食品药品安全监管工作中要主动作为，既要加强组织领导，充分发挥联络员、协管员、信息员的作用，按照全市的统一部署，适时组织开展对辖区内的食品药品安全检查；又要加强与
相关执法部门的联系沟通，形成上下联动的工作机制。纵横联合左右联动，既要按职能抓好环节内的食品药品安全工作，又要信息共享、协调配合、整体联动，形成严厉打击食品药品领域违法犯罪的合力。
4、扩管面，突重点。全面抓好食品药品安全监管的每个层面每个角落，突出抓好各项重点工作。一是扎实开展各类专项整治行动，严厉查处食品药品违法案件；二是突出抓好学校食堂、校园周边小食店、农村群体性聚餐、农家乐、季节食品、节庆活动、村卫生室等重点部位和重点时段的食品药品安全；三是认真开展乡厨、食品药品经营业主、从业人员的健康检查和业务培训；四是广泛开展食品药品安全宣传活动，普及食品药品安全知识，增强公众食品药品安全意识和识假辨假能力；五是加强食品药品安全应急处臵能力建设，完善处臵预案，开展应急演练；六是积极推进食品药品示范工程建设和信用体系建设；七是有计划地开展食品药品抽检工作；八是做好重大活动期间的餐饮安全保障。
5、严追究，实问责。加强食品药品安全效能督查，严格问责追究。建议县政府将食品药品安全工作纳入对乡镇和相关部门的目标管理，制定切实可行的考评细则，县政府督查室、纪检监察、食品药品监管部门要对乡镇政府食品药品监管工作开展经常性的督促检查，并进行
年度考评。对监管工作不落实的乡镇和部门要通报批评，实行重大食品安全事故“一票否决”制，对相关责任人依据有关法规和政策进行责任追究。
总之，要创新监管思路、创新监管方法、创新监管机制、创新监管手段，扎实推进监管工作到位落实，全面保障食品药品的规范和安全，为建成“乐居、乐业、乐学、乐商、乐游”的幸福大竹做出最大贡献。
浅析食药监管体制改革后存在的问题和建议
食品药品监管体制改革，将食品生产、流通环节监管职能划归县级食药监管部门，形成食品从生产到流通再到餐桌的安全问题全部归县级食药监管部门一家监管的局面，更适应新形势下食品安全监管的要求，但在开展监管工作中，笔者通过调研，发现还存在一些实际问题，进行探讨并形成此调研报告。
一、监管现状
今年，县级食品药品监管体制改革基本上已完成，改革后的县级食品药品监管局分别从工商、质监和原食安办划转相关工作人员，增设了人员编制，在各镇、街道建立了食药监管所，并加挂了食安委办公室的牌子。划入当地市政府办公室承担的食品安全委员会日常工作职责；划入食品生产、流通环节安全监管职责和食品流通许可职责。增加了承接地级食药监管局下放的除零售连锁经营与第二类精神药品经营资格许可外的药品经营（零售）许可职责，第一类医疗器械产品生产注册许可职责，除中央厨房外的食品流通许可和餐饮服务许可职责，餐饮服务场所和药品批发、零售经营场所控烟监管职责。改革后，食品药品监管工作运转顺畅，食品药品安全形势有了进一步好转。
二、存在的问题和分析
（一）行政监管方面存在的问题和原因分析：
1、县级食药监管局由于监管人员少、科室设置少，无法与地市级食药监管局所设机构相对应，每个科室要对应上级2-4个处室的工作，存在工作量大，无法保质保量完成各项工作的问题。
2、县级食药监管局编制内行政机构设置不足，派出机构在重点区位、密集区域还应当单设食药监管所。目前，基层监管所所辖区域大、监管对象多、人员配备不足，无法全覆盖、尽职尽责地完成各项日常监管工作。具体表现在本身编制不足、编制内人员没有配齐、现有人
员年龄老化等，亟待破题解决。
3、上级业务部门在部署专项整治等工作时，存在多渠道、多条线下达工作任务的现象，缺乏连贯性、协调性和系统性，经常出现县级食药监局在执行过程中需要重复报送数据等现象，既干扰了正常工作开展，又使有些工作无法全部落到实处。
（二）执法监督方面存在的问题和原因分析：
1、小作坊作为目前存在的特殊食品生产加工业态，业户因资金、规模等方面的限制无法达到办理QS的条件要求，无法办理许可证明，但群众有需求，市场有需求，且作为业户唯一赖以谋生的方式，执法部门不能予以取缔造成社会不和谐事件发生，监管难度较大。
2、在食品生产、流通环节监管职能划转食药监管局后，相应的法律法规还没有进行完善和调整。
3、保健食品、化妆品相关法律法规已经陈旧过时，亟需出台新的法律法规对保化市场进行规范管理。
4、执法人员业务素质有待进一步提高，只靠县级食药监管局组织的业务培训达不到预期效果，执法水平不能满足新形势下的监管需要。
5、执法设施和执法手段不能适应监管新要求。存在执法车辆不足、陈旧老化，基层监管所检测设备短缺，执法一线执法设备设施落后，目前只有靠人力监督，执法手段单一，现有执法方式与飞速发展的食品药品行业越来越不适应，因资金问题，无法利用高科技手段进行日常监管和行政执法，不能有效保证食药安全监管到位。
（三）技术支撑方面存在的问题和原因分析：
县级食药监管局检测机构食品药品检测机构处在空缺状态，按照省有关文件要求，县级要整合相关部门资源建立综合的食品药品检测中心，但由于涉及部门多、编制性质千差万别等具体问题，要整合建立食品药品检测中心还需要较长时间，而食品的质量安全又随时需要抽检检测，存在需求矛盾。
（四）与其他部门分工与协调方面存在的问题和原因分析：
1、流动摊贩、小作坊和农村集贸市场的监管存在当地政府职责未履行到位的问题。虽然已经规定流动摊贩和农村集市摊点的监管职责归镇级政府，但现实是镇级政府基本未履行这个职责，而是依赖基层食药监管所在加强日常监管，而基层监管所忙于重点监管对象无法确保全面覆盖的进行监督检查。
2、食品投诉举报问题存在工商部门推诿现象。在群众投诉举报涉及食品方面的问题，工商部门就会全部推给食药监局，实际部分投诉举报涉及消费者维权问题，食药监管局只能对食品质量问题进行查处，而群众消费维权问题应该工商部门的消费者协会出面给与协调解决的事情
3、食安办设立在食药监管局工作协调不到位的问题。食药监管体制改革虽然已将食品生产加工、流通环节监管职能也划归食药监局，但是食药监管局仍是食品监管链条上的一个组成部门。食安办从政府办（厅）系统划转到食药部门后，组织、协调督查、考核职能没有增强，实际上是被动削弱，因为设在其中食药部门，让一个平级部门去协调其他部门，有时在工作衔接、上级工作落实上会出现效率不高、效果不明显的问题。
4、食品流动摊贩占路经营监管存在衔接不力的情况。食品流动摊贩占路经营归城管部门监管，城管部门在执法中往往只是将摊贩赶到不占路的地方继续经营形成了监管盲区，带来了食品安全隐患。
5、违法广告监控和查处问题。在媒体发布食品药品广告的内容，由省食药监管局负责审核，县级食药监管局负责监控，发现违法广告移交当地工商部门查处。在实际工作中，存在工商部门接到违法广告后，或以无法取证为由拖延，也不将查处结果反馈给食药监管局的情况。
6、食用农产品存在追溯体系建设不到位问题。食用农产品的监管面大、种类多，农户种植
的大田蔬菜未能全面进行农药残留监测，存在监管覆盖不全面的现象。目前，食用农产品蔬菜追溯难以到地头，畜禽产品追溯到养殖户证据有效性不足，养殖海产品无法追溯。
三、建议与对策
（一）完善执法设施。上级部门加大资金投入，完善执法设备设施，为执法工作在硬件上提供支持保障。
（二）加强业务培训。上级业务部门要加强对基层执法人员的业务培训，采取上级部门集中培训与组织专家到基层授课相结合的方法，增加培训频次、扩大培训覆盖面，切实提高一线执法整体素质和执法能力水平。
（三）增加基层执法人员。上级部门要充分考虑食药监局这次改革的特殊性，切实从保障人民群众饮食用药安全的角度出发，单独为监管体制改革完成的食药监管部门招考公务员和事业编制人员，补充一线执法人员，缓解执法人员严重缺乏与监管实际需求的矛盾，确保基层有效开展执法工作。
（四）尽快出台相关法律法规。上级部门要深入基层进行调研，尽快对小作坊等业态出台、调整、完善相关法律法规。
（五）相对人承担并落实违法代价。对于严重违法的行政相对人，在给予行政处罚或追究刑事责任时，应该从严从重处理，但同时，也要结合社会现阶段的发展现状，考虑到可操作性和落实到位的问题，特别是查处的共性现象，更要多方考虑，既依法公平公正办案，又能让违规者有能力承担处罚结果。
（六）追究干扰执法责任。要尽快修订相关法律法规，并加强党政机关工作人员的纪律约束，对通过给当事人说请的方式干扰行政执法的党政机关工作人员，要给予党纪政纪处分，情况严重的，要追究其刑事责任，并及时严查一批、曝光一批、震慑一批，坚决抵制社会各界讲情风。
（七）解决互联网或邮寄方式销售药品问题。尽管已采取措施，但查处效果不明显，国家要尽快出台法律法规，明确监管职责，严厉打击网络违法售药行为。
（八）加强产地蔬菜检测和责任追溯。建立产地蔬菜监测点，逐步对产地蔬菜实行监测全覆盖，并实施超市销售的蔬菜必须附有产地蔬菜监测点出具的农残安全监测证明才能销售；采取现代科技手段，加快建立“从农田到餐桌”的全程追溯体系，稳步推进农产品质量安全追溯、肉菜流通追溯、酒类流通追溯、乳制品安全追溯体系建设。
（九）食品检测中心参与市场公平竞争。首先整合食品检测资源和力量，建立健全县级食品安全检测中心，并要与政府投标中标的第三方检测机构相互补充，形成良性竞争，既降低检测的收费标准，又能提高检测质量，把有限检测经费用到更多更广阔的亟需食品安全检测领域，充分体现检测的公平性。
（十）上级部门科学制定决策。上级部门要深入调研，适当整合专项整治活动，让工作决策更科学、可操作性更强。
（十一）落实相关监管部门监管职责。落实镇级政府第一责任人主体责任，抓好流动摊贩和农村集贸市场的监管；落实工商部门消费者协会职责，及时解决群众消费维权投诉问题；加强食药监管部门与城管部门的联合执法，整治流动食品摊贩，进一步规范市场秩序。
（十二）食安办设立在政府办公室（厅）。建议在适当时候将食安办重新设立在政府办公室（厅）系统内开展工作，这样，便于超脱出一般的工作部门，站在全市角度思考问题；便于向市领导汇报食品安全工作，公平、公正、扎实高效地发挥好组织、协调督查、考核等职能。从即墨市食安办在政府办系统两年的经验来看，组织协调工作取得的效果非常明显，有利于调动各成员部门、各镇级政府齐抓共管，提升活力，保障广大市民的饮食用药安全。
（十三）重新明确食药广告处罚权。将食品药品广告处罚权交由食药监管局，便于及时查处违法广告，惩处犯法分子。